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一、平政院之憲法地位與組織制度

“平政院”之詞源，據(jù)黃源盛教授考證:“平政”本為“平章”之義，即辨別章明。《尚書•堯典》記載:“九族既睦，平章百姓?！碧拼腥~以后，凡實任宰職者，必在其本官外加“同平章事”銜，意即共同議政。①平政院濫觴于清末預備立憲中“行政裁判院”的籌設，亦是清末憲政思潮涌動與立憲實踐的后續(xù)成果。②武昌起義之后，獨立省份中湖北與浙江率先在本省憲法性文件中提及了行政訴訟制度，即《中華民國鄂州約法及官制》(草案)與《中華民國浙江省約法》。平政院之制度設想源于時任臨時政府法制局長的宋教仁起草的《中華民國臨時政府組織法》(草案)，該法第14條:“人民得訴訟于法司，求其審判。其對于行政官署違法損害權利之行為，則訴訟于平政院”。③盡管該《草案》隨后被臨時參議院駁回，但其關于設立平政院的構想，為后來立法采用。1912年3月，臨時政府頒布《中華民國臨時約法》，并首次在憲法層面規(guī)定公民的行政訴權與行訴審判機關。第49條:“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟，但關于行政訴訟及其它特別訴訟，別以法律定之。”第10條規(guī)定:“人民對于官吏違法損害權利之行為，有陳訴于平政院之權?！雹堋杜R時約法》擬建平政院以審理行政訴訟的制度設計，“其直接因緣，則來自日本《明治憲法》的牽引。踵式日本制度心切，因此，一切變法修律舉措，目光無不投射在彼邦新制。”⑤《臨時約法》對平政院的構思與規(guī)劃，是中國第一次以根本法的形式規(guī)定了公民的行政訴權，并因此確立了民國行政訴訟的基本體制，對維護民權、遏止權力異化，推進近代中國法制建設具有一定創(chuàng)新意義。1912年3月10日，袁世凱于北京宣誓就任臨時大總統(tǒng)。此后，關于采用何種行政訴訟體制，一度曾展開激烈爭論，其中以1913年是否將“平政院”引入《天壇憲草》之爭為最，而其焦點正在于究竟是采用英美法系的一元司法體制，抑或大陸法系的二元制，即是否設立獨立的行政法院。

1914年3月31日，袁世凱以大總統(tǒng)第39號令頒布《平政院編制令》，而緊隨其后的《中華民國約法》亦對此加以重申，使平政院的地位最終得以明確。依《平政院編制令》，①平政院是直隸于大總統(tǒng)的最高行政監(jiān)察機關與最高行政訴訟裁判機關，職權一是糾彈，二是行政訴訟。前者由肅政廳執(zhí)行，后者是對以下方面行使審理權:中央或地方最高行政官署的違法處分，致?lián)p害人民權利經(jīng)人民陳述者;中央或地方行政官署的違法處分致?lián)p害人民權利、經(jīng)人民依《訴訟法》之規(guī)定訴愿至最高行政官署、不服其決定而陳述者。平政院因直隸于大總統(tǒng)，故而在橫向關系上，與一般行政權相分離，并獨立于最高司法機關———大理院，與國務院、審計院等地位平行。

平政院設院長一人，判事十五人，下設三庭，執(zhí)行審理權，各由判事五人組成。平政院院長為特任官，②為文官最高官等，由大總統(tǒng)特令任命，僅負責平政院之行政事務，不干涉行訴裁判?！镀秸壕幹屏睢返?條:“平政院置院長一人指揮監(jiān)督全院事務。院長有事故時由該院官等最高之判事之，官等同者以任官在前者之。”院內(nèi)置肅政廳，設肅政史十六人，直隸于大總統(tǒng)，掌糾彈及公訴之責。又置書記處，掌記錄、文牘、會計、庶務等事務，書記官分薦任、委任與練習三等。設立懲戒委員會，掌對判事的懲戒處分。第22條:“判事及監(jiān)察官之懲戒處分以平政院懲戒委員會行之。委員會以院長為會長，其委員定額八人，遇有懲戒事件時，由院長呈請大總統(tǒng)于判事及監(jiān)察官中選擇任命之。應付懲戒及其該懲戒事件有關系之判事及監(jiān)察官，院長呈請時應聲明回避?！雹燮秸簝?nèi)置非常設機構———平政院總會議，由院長作為議長召集，全體判事參與，議決重大事項。議決范圍，除法律特別規(guī)定外，由院長決定。議決事項，須有判事全體2/3以上人員出席，并過半數(shù)同意方可通過;僅可、否同票時，院長有權自行決定。

1914年6月8日，《平政院裁決執(zhí)行條例》④以大總統(tǒng)令公布，全文共5條，主要內(nèi)容為:經(jīng)審理，平政院有權取消或變更主管官署的違法命令，由院長呈請大總統(tǒng)令主管官署遵照執(zhí)行，拒不執(zhí)行的，肅政史有權糾彈，請付懲戒;糾彈執(zhí)行涉于刑律的，由院長呈請大總統(tǒng)令交本院增加糾彈審理權。通過平政院的機構職能(參見上圖)，可以看出，平政院的設立是近代中國司法體制的重大變革，是傳統(tǒng)法制、傳統(tǒng)監(jiān)察模式與西方民主憲政思想融合的產(chǎn)物，既承襲了清末司法體制改革的成果，又為其后南京國民政府時行政訴訟制度的建立提供了藍本，成為中國法制近代化的標志之一。

二、平政院之行政訴訟制度

《平政院編制令》第2條:“平政院審理權以判事五人組織之庭行之。前項之判事，每庭須有司法職出身者一或二人?！钡?條:“平政院置三庭，每庭以判事一人為庭長，指揮監(jiān)督該庭事務。庭長有事故時以該庭官等最高之判事之，官等同者以任官在前者之?！雹萜秸号惺聻楹喨喂?，定額15人，庭長由平政院院長從判事中提名，呈請大總統(tǒng)任命。第14條:“判事及監(jiān)察官須年滿30歲，具有左列資格之一:一、任簡任以上行政職2年以上者，二、任司法職2年以上者?！钡?7條:“庭長由平政院院長開列判事呈請大總統(tǒng)任命之?！钡?8條:“判事及監(jiān)察官由平政院院長、各部總長、大理院院長及高等咨詢機關密薦具有第14條資格之一者，呈由大總統(tǒng)選擇任命之?！雹偻瑫r，為保證判事立場公允，裁判公正，規(guī)定其在職期間不得為:(1)政治結社、集會之社員;(2)國會及地方議會之議員;(3)律師;(4)商業(yè)之執(zhí)事人等。平政院，因其地位特殊，并時刻牽涉北洋政治走向，而歷任院長、判事亦均為一時才俊，任用極為慎重，并網(wǎng)羅了當時國內(nèi)眾多司法行政專家。盡管缺乏法律專業(yè)判事，但所銓選亦皆為飽學之士，又具開拓變革視野，如院長汪大燮曾任赴英、德等國考察憲政大臣等?？傮w而言，平政院人員事簡而責專，其素質(zhì)之高、閱歷之豐，對于切實履行職責、整飭吏治，保障北洋政權正常運作，均具有重要作用。平政院首先是審理行政訴訟的最高并是惟一的行政法院，而此職能通過以上三庭實現(xiàn)。當時的行政訴訟是指公民、法人、行政官署、肅政史等認為某行政官署或官員的行政違法行為侵害公益或自身合法權益時，依法向平政院提起訴訟，由其審理并做出裁決的行為，并包括對內(nèi)部行政行為不服的受理;而平政院兼采直接訴訟主義與訴愿前置主義。依1914年《行政訴訟法》第23條:“被告提出答辯書后，應指定日期，傳原被告及參加人出庭對審，但平政院認為便利，或依原被告之請求時，得就書狀裁決之?！雹诩窗讣徖硪匝栽~主義為原則，以書面審理為例外。在審理過程中，除肅政史提起之行政訴訟外，非經(jīng)平政院許可，不得撤訴。③

公民依法得提起訴愿，而未于期間內(nèi)提起;或依法可提起行政訴訟而未于起訴期間內(nèi)提起者，肅政史代替公民起訴的，應在期限過后60日內(nèi)提起訴訟，并執(zhí)行原告之職務。④在訴愿、訴請期限內(nèi)，公民如遇有事故，應向平政院說明理由，由其決定是否延期。公民或法人提起行政訴訟，須撰擬訴狀，由原告或其人署名簽押。平政院受理訴狀后，分由三庭之一審理，并指定一名判事專任負責，并即就案情擬具報告書，連同所有涉案文件一并呈庭長交由書記官制作副本五份，分發(fā)該庭各判事，以資合議。若訴狀經(jīng)庭長及專任判事審查后，認為無須受理時，應合議裁決，而后專任判事依此裁決擬具決定書呈交庭長。訴狀經(jīng)審查認為不應受理時，應附理由駁回。若訴狀僅違反法定程式，則發(fā)還原告，令其限期補正。凡肅政史為民公訴者，不適用此規(guī)定。依《行訴法》，原被告享有同等答辯權。案件受理后，訴狀副本及其他訴訟文件副本均須送交原被告各一份，被告可限期答辯。肅政史為民公訴者，由平政院將以上文件副本送交被告。公民或法人向平政院起訴時，可委托人;行政官署提起時，可委任本衙屬官或申請上峰特派專員為人。肅政史為民公訴時，擔任本案原告。審理前，平政院應認定原被告所呈證據(jù)，必要時可派判事取證，或委托司法機關調(diào)查。之后，庭長應依專任判事擬具的報告書擇日開庭，為求便利，審理往往就地進行。依《平政院處務規(guī)則》，平政院審理行訴案件適用司法程序，奉行審判公開制、判事回避制、訴訟制等原則。開庭審理時，雙方亦可補充書狀或另舉證據(jù)。案件裁決由合議庭判事過半數(shù)通過，僅可、否同票時，由庭長決定。必要時，除地方最高行政官署為被告之訴訟外，平政院院長可委托被告所在地之最高司法官署派員與判事一并審理，仍為五人，臨時庭長由其指定。案件裁決后，由專任判事擬具裁決書，應載明:案由、當事人信息、事實理由、裁決、評事及書記官簽章、年月日等。依《平政院處務規(guī)則》第21條—第25條，裁決宣告前，應由庭長呈平政院院長核閱?！叭粼洪L指告本裁決中存在除文字訛誤或體裁未備者之外錯誤，應再由同庭判事合議裁決?！雹莶脹Q宣告后，應繕具數(shù)份分交原被告及相關人員。

平政院不受理行政損害賠償案，對原行政命令亦僅作撤銷與變更之裁決，并且一審終審，再審禁止，即使事后發(fā)現(xiàn)是錯誤的裁決亦無挽救余地。平政院裁決，有拘束本案相關者之效力，關系人必須遵守。肅政廳不干涉審理，但監(jiān)督裁決執(zhí)行。依《行訴法》第33條:“裁決后，對于主管官署違法處分，應取消或變更的，由平政院院長呈請大總統(tǒng)批令主管官署執(zhí)行?！雹偃羝渲弥焕?，依《平政院裁決執(zhí)行條例》第3條:“肅政廳得提起糾彈，請付懲戒。糾彈涉于刑律的，由平政院院長呈請大總統(tǒng)令其遵照執(zhí)行?！雹?/p>

三、平政院之行政監(jiān)察制度

1914年5月7日，肅政廳正式成立，并承擔起前清都察院糾彈行政官吏之職責，為平政院內(nèi)設機構之一，但直隸于大總統(tǒng)，獨立行使職權，以“共扶國紀，整頓官箴”。同年8月10日、14日、9月19日分別頒布的《肅政廳處務規(guī)則》、《肅政廳書記處辦事細則》、《肅政廳肅政史辦事細則》三部法律文件，規(guī)定肅政廳具備糾彈及公訴兩項職權:糾彈，即肅政史糾舉彈劾國務總理、各部總長及各級官吏的違憲違法、行賄受賄、營私舞弊、瀆職殃民等行為;公訴指肅政史對于人民未陳述之事，得依法令向平政院提起行政訴訟，并監(jiān)督其裁決執(zhí)行之職權行為。③

肅政廳的設立，使得平政院具備了糾彈職能，這就使傳統(tǒng)監(jiān)察制度與近代西方行政訴訟制度及行政監(jiān)督體制得以融合，極具本土化特色。肅政廳設都肅政史一人，特任官，指揮監(jiān)督本廳各項事務。肅政史十六人，一級簡任官，依《行訴法》及《糾彈法》查辦、審查、糾彈、公訴行政案件并調(diào)查取證。肅政史在任職資格、任命程式、職務保障、懲戒、身份獨立等方面與平政院判事同。該廳設肅政史總會議，由都肅政史及肅政史組織，其議決事項，除特別規(guī)定，由都肅政史經(jīng)肅政史四人以上同意定之。同時，內(nèi)置廳書記處，下設記錄、文牘、會計、庶務四科，分掌服務之責。肅政廳的設立，是對中國古典文化的傳承，是傳統(tǒng)監(jiān)察制度在近代的延續(xù)。然而，肅政廳之進步之處則正在于其作為近代行政監(jiān)察機關，一切職權均應有法可依、依法而行，依靠證據(jù)，并不得風聞言事之特征?！吨腥A民國約法》第43條:“國務卿、各部總長有違法行為時，受肅政廳之糾彈?！雹堋镀秸壕幹屏睢返?2條:“監(jiān)察廳對于平政院獨立行使職務?！钡?條:“監(jiān)察官依《糾彈條例》糾彈行政官吏之違反憲法、行賄受賄、濫用威權、玩視民虞事件。”⑤《糾彈條例》是肅政史糾彈行政官吏的主要法律依據(jù)。第1條:“肅政史糾彈官吏違憲違法、行賄受賄、營私舞弊與瀆職殃民事件?！雹奁浒l(fā)動情形有三:一是肅政史直接依職權呈大總統(tǒng)糾彈?！谴罂偨y(tǒng)特交肅政廳查辦事件?！墙?jīng)人民告訴或告發(fā)。肅政史糾彈權是否行使，最終取決于大總統(tǒng)。若大總統(tǒng)核定后，認為應付審判的，由其特交平政院，經(jīng)合議庭審理并裁決;裁決結果由平政院呈大總統(tǒng)交主管官署執(zhí)行。平政院審理糾彈案件，并不妨礙司法官署行使職權。糾彈涉于刑律者，涉案官吏均應聲請先行去職;應付司法審判者，由大總統(tǒng)特交司法總長，由管轄該案檢察廳立即向管轄該案法院提起公訴。⑦

自1914年5月成立至1916年6月裁撤，肅政廳運行兩年。客觀而言，盡管存續(xù)短暫，然而肅政史履行職務卻是堅定有力、成果豐碩的，影響了當時的國家政治與社會生活。最具代表性的案例是1915年肅政廳糾彈籌安會案。肅政史呈稱籌安會“成立以來，雖宣言為學理研究，然各地謠言蜂起，大有不可遏抑之勢，…楊度身為參政…彼等唱此異說…大總統(tǒng)迅予取締，以靖人心。”肅政史據(jù)理力爭，合乎民情國法，無奈之下，袁氏批令:“主張君主之說，暗潮鼓蕩，已非一日，前者之鑒，可為寒心……著內(nèi)務部確切考查，明定范圍，以示限制，通飭遵照?！雹啻送?，1914年12月，肅政史糾彈粵省官吏縱容賭風，稱“粵省大吏準商民承辦鋪票，肅政史孟錫玉等，以近日禁賭命令，雷厲風行”，認為該省官吏是在教唆民眾賭博，請大總統(tǒng)飭令從嚴從速禁賭。⑨

肅政廳“自經(jīng)成立，所上糾彈之案已不下數(shù)百余起，動輒牽連數(shù)十人，而其中居顯要者頗眾?！雹倜C政史監(jiān)察職權廣泛，糾彈所涉官員從中央高官、甚至袁氏親信到地方知事、將軍、巡按，遍及民國文武，幾乎無所不至，并可會同其他機關共同行使職權，故往往能在民初政壇掀起波瀾，震撼人心，甚至“身居顯要者人人自?！?。由此可見，肅政廳的存在對當時的封建逆流與官場腐敗確實起到了一定的震懾與整肅作用。

四、平政院之制度性批判

民初中國，盡管已終結綿延二千年之君主專制制度，然而在走向民主共和的道路上卻步履維艱，既面臨諸多困惑與迷茫，又恰逢新的機遇與環(huán)境。平政院作為近代中國行政訴訟制度之草創(chuàng)，盡管對之后制度的形成、發(fā)展具有一定的啟蒙意義;但其本身卻也存在著諸多制度性缺陷，在此稍作評析。

(一)平政院之制度淵源批判

平政院本身是清末民初立憲實踐的成果，其設立初衷原本在于限制行政權力，保障政府合法運作，以利于憲政建設，并期許借此有助于實現(xiàn)國富民強。行政訴訟制度是糾正行政違法的重要法律手段，是憲政國家借以限制行政權力，保護人民合法權益，實現(xiàn)司法救濟的人權保障機制，是近代法制文明的產(chǎn)物。行政訴訟制度的本質(zhì)就在于以司法權對抗行政權，制止行政權力濫用，并對其進行有效的監(jiān)督與制約。博登海默教授認為:“一個現(xiàn)行有效的行政法制度在未規(guī)定法院或某種其它公正機構及裁判庭對政府官員的行動至少做一種有限的審查的情況下，就不能防止政府官員任意濫用權力的現(xiàn)象。”②然而，平政院于民初社會大背景下卻難以對憲政之實現(xiàn)做出實質(zhì)性貢獻。北洋時期，政局動蕩、經(jīng)濟貧弱、軍閥割據(jù)、人民飽受欺凌、國家遭到前所未有的破壞，舊的秩序已被摧毀，新的秩序未曾建立，憲政之實現(xiàn)正缺乏應有之社會基礎，此絕非平政院一己之力所能彌補?；蛘哒f，在此新與舊、立憲與獨裁相互交替出現(xiàn)，徘徊中探索前進的時代，憲政恰恰是最為缺乏社會根基與前進動力的。這就注定了，當立憲前途尚未可言時，平政院作為其政治實踐，前景就更無從談起，因此也就注定了它只能是無根之木，無源之水，只可曇花一現(xiàn)，久則難以為繼的悲劇命運。平政院最終的慘淡結局并非僅是其自身制度的失敗，而是這個時代的使然。1923年俗稱“賄選憲法”的《中華民國憲法》第99條規(guī)定:“法院以法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟;但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限。”③某種程度而言，一元制司法體制已成為憲法選擇，盡管未提及平政院裁撤，但它作為獨立的最高行政法院之地位明顯已受動搖。從此之后，平政院就一直處于進退兩難之尷尬境地，碌碌無為，勉強支撐，頗受世人譏笑，并獲“貧政院”之稱謂。

(二)平政院之權力淵源批判

北洋時期的立法者并未純粹仿照德、日等大陸法系國家的二元司法體制建立起完全獨立的行政訴訟與行政監(jiān)察制度，而是將平政院與肅政廳分別直隸于大總統(tǒng)之下。這就使得本應獨立的司法權，因受最高行政權的規(guī)制而變得不倫不類，成為大總統(tǒng)的“御用機關”與行政權力的附屬品。平政院及肅政廳，其地位和職權雖源于《中華民國臨時約法》與緊隨其后的《中華民國約法》及《平政院編制令》等法律文件，然而《臨時約法》在1914年5月，即平政院成立后不久便被俗稱為“袁記約法”的《中華民國約法》所取代，并且與其直接相關的《平政院編制令》等一系列法令亦均為大總統(tǒng)教令，幾乎完全秉承袁世凱之意?？梢哉f，平政院與肅政廳實質(zhì)上出于袁氏、成于袁氏并服務于袁氏。平政院及肅政廳，直隸于大總統(tǒng)，權力自大總統(tǒng)出，人事由大總統(tǒng)任免，履職仰大總統(tǒng)批準，裁決呈大總統(tǒng)審閱，為大總統(tǒng)負責，受大總統(tǒng)監(jiān)督，徹底喪失了獨立地位，這不免使人聯(lián)想到中國古代司法及監(jiān)察皆從屬于皇權的傳統(tǒng)體制。近代行政訴訟與行政監(jiān)察制度無疑是將一國內(nèi)所有行政權力，包括國家元首的權力，均納入監(jiān)督并制約的范疇之內(nèi)，而平政院制度卻是為大總統(tǒng)服務，制衡百官的政治安排，顯然大總統(tǒng)是不受節(jié)制的。因此，可以認定平政院制度只是學習了近代行政監(jiān)督體制的外形，而其制度內(nèi)核卻是完全沿襲了司法、監(jiān)察為行政服務的專制遺風，是基于傳統(tǒng)治國之術而設的專為“皇權”服務的政治布局。何況行政官吏是否受到糾彈，最終取決于大總統(tǒng)，故而平政院也無法真正起到對行政權有效的監(jiān)督與制約作用?！爸袊糯鐣幸粋€極為重要的特點，即行政權力支配社會?！雹賯鹘y(tǒng)社會中的立法、司法、監(jiān)察均是為行政權力支配社會提供輔助與保障的，甚至可以認為它們都是行政的手段。平政院雖創(chuàng)于民國，宣稱為監(jiān)督并制約行政權而存在，實則卻是真正繼承了司法、監(jiān)察為行政服務的傳統(tǒng)，并始終未能擺脫這一政治格局;盡管在其整飭吏治、維護民權等方面始終發(fā)揮著一定積極作用，但不得不承認這一切之初衷首先是在于維護大總統(tǒng)之政權穩(wěn)固。本質(zhì)上，平政院源于大總統(tǒng)，是其對內(nèi)制衡百官、維護政權的御用機關，是為最高行政權力服務的;平政院之職權與其說是司法權不如認定為行政權或行政權之附屬更為準確。

結語

辛亥革命終結了清王朝以及其上所依附的君主專制制度;然而后繼之民國并未能給中國帶來和平、民主與憲政。民初社會，兵禍連年，幾無寧歲，政權頻易其主，新舊各種思潮涌現(xiàn)，國人不得不在徘徊與彷徨中次索前進，以求濟世安民之良方。縱然歷經(jīng)滄桑，飽受磨難，但國人對立憲與民權的追求卻從未間斷，并始終充滿著期待與向往。在治國亟需良策之際，平政院之創(chuàng)設無疑彰顯著民國厲行憲政之意，行政官員因而得以直接受到監(jiān)督，亦有助于政權順暢運行，并得保民眾合法權益。從此，近代中國開始擁有屬于自己的行政法院。平政院對于后世行政訴訟與行政監(jiān)察體制的形成、發(fā)展具有一定開創(chuàng)性意義。盡管對其一直有績效不彰、聊備一格等批評;然而，平政院于民國開基伊始，中國行政訴訟正待萌芽之際，于此動蕩不安、法制不全的北洋時代，專理行政訴訟14年，其間為懲治貪腐、維護民權等做出過積極貢獻，并為南京政府時行政訴訟制度發(fā)展奠下根基，即使是于今日而言，亦頗多啟迪，也屬難能可貴了。平政院，作為中西合璧的二元司法體制代表，實質(zhì)上僅僅學習了近代西方行政訴訟與行政監(jiān)察體制的外形，其制度內(nèi)核則是徹底繼承了古代司法、監(jiān)察為行政服務的傳統(tǒng)，沿襲專制遺風，僅是基于維護北洋政權之初衷，為制衡百官，掌控權力而設立的大總統(tǒng)“御用政治機關”。平政院及肅政廳之權源于大總統(tǒng)之權，本屬行政權力，并非真正的司法權。身處軍閥混戰(zhàn)、政局動蕩的北洋時代，在先天不足，憲政前途未卜，國家積貧積弱的情況下，平政院無法真正起到對行政權有效的監(jiān)督與制約作用，也無法對憲政之實現(xiàn)做出實質(zhì)性貢獻，其本身也只能淪為行政權之附庸。

1926年，國民革命軍北伐，北洋政府頃刻垮臺，而平政院亦隨之化為歷史塵埃。1932年11月，南京政府頒布新的《行政法院組織法》與《行政訴訟法》，次年9月，行政法院正式成立;然而這一切依然未能有效緩解行政權力難受節(jié)制之痛，更無力遏止權力膨脹帶來的惡果，近代中國的行政訴訟制度仍任重道遠。