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一、問題的提出

舉證在任何訴訟中都是一項(xiàng)最為核心的制度，只是在其責(zé)任的承擔(dān)上存在著當(dāng)事人主義和職權(quán)主義之區(qū)別。稍微具體點(diǎn)講，在舉證問題上有完全當(dāng)事人主義；當(dāng)事人主義為主、職權(quán)主義為輔；職權(quán)主義等不同觀點(diǎn)之分。英美法系的訴訟程序中，強(qiáng)調(diào)法官的中立者地位，所有證據(jù)均由當(dāng)事人提供，法官的作用僅限于發(fā)現(xiàn)所謂的“最佳證據(jù)”。在我國，行政訴訟與民事訴訟均以辯論主義為原則，即法院原則上以當(dāng)事人提供的訴訟資料認(rèn)定事實(shí)，并據(jù)以裁判，而不依職權(quán)主動收集訴訟資料。辯論主義意味著只有當(dāng)事人在訴訟中所提出的事實(shí)，才能成為法院裁判的基礎(chǔ)，法院不能基于當(dāng)事人未主張的事實(shí)作出裁判。一般情況下，當(dāng)事人基于自身權(quán)益的衡量，總會為實(shí)現(xiàn)其主張的權(quán)益而積極提供舉證。但是，由于辯論主義或者說當(dāng)事人主義的主要特點(diǎn)在于，法院依當(dāng)事人提供的材料為基礎(chǔ)進(jìn)行審查并作出裁判。所以這種訴訟模式效果的發(fā)揮特別有賴于當(dāng)事人的訴訟意識和訴訟能力，也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，使得辯論主義存在先天不足。因?yàn)楫?dāng)事人為了自身的利益總會盡量提供對其有利的材料，而對其不利的材料則盡量不予提供。也就是說，訴訟中的當(dāng)事人主義固然在其保證法官中立方面有其獨(dú)特價(jià)值，但是，有可能使這種形式公正掩蓋實(shí)體上的不公正。基于此，現(xiàn)代訴訟越來越以當(dāng)事人主義為基礎(chǔ)而輔之以職權(quán)探知主義。為此，我國現(xiàn)行行政訴訟制度對法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)作了相應(yīng)規(guī)定。

近年來，因行政管理和行政執(zhí)法而引發(fā)的行政案件逐年攀升，涉及行政審判的申訴與上訪事件明顯增多，現(xiàn)行行政審判有效化解爭議的能力欠缺日益顯現(xiàn)。例如，2010年1月至10月申訴到最高人民法院行政庭的案件是上年同期的3倍多，受案數(shù)呈持續(xù)上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年行政案件申訴率與一審收案總數(shù)相比平均為10.4%，而同期刑事和民事案件申訴率分別為1.8%和2.0%；與二審案件總數(shù)相比申訴率平均為34.5%，而刑事和民事分別為13.1%和22.1%。2009年新收行政案件雖不足全國法院全年新收案件總數(shù)的2%，但行政申訴上訪案件卻占了全部申訴上訪案件的18%左右，比平均值高出8倍，絕對數(shù)已經(jīng)超過了刑事和執(zhí)行。造成這種狀況的原因是多方面的，既有我國處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期與社會矛盾凸顯期的新舊矛盾，又有加入世貿(mào)組織后世貿(mào)規(guī)則的硬約束；既有經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中的問題，又有社會建設(shè)相對滯后的問題；既有行政訴訟的功能定位和制度設(shè)計(jì)方面的因素，又有官本位傳統(tǒng)習(xí)慣的制約；既有發(fā)展階段性積存的問題，又有發(fā)展中的新問題；既有我國形式法治尚未健全，又有實(shí)質(zhì)法治要求解決實(shí)質(zhì)爭議的現(xiàn)實(shí)需要；既有行政審判司法環(huán)境的問題，又有行政審判自身的定位和職能問題等。［1］針對當(dāng)前的訴訟現(xiàn)狀，有學(xué)者指出可以更多地依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，充分包容現(xiàn)階段民眾證據(jù)意識的欠缺，深入民間，調(diào)查取證，查明事實(shí)真相，進(jìn)一步完善證據(jù)規(guī)則。慎重對待當(dāng)事人舉證不能等證據(jù)失權(quán)情形，加大法院依職權(quán)或依申請調(diào)取證據(jù)的權(quán)力。

關(guān)于在行政訴訟中法院是否有權(quán)調(diào)取證據(jù)，在理論界是有不同意見的。有學(xué)者認(rèn)為在行政訴訟中法院作為居中裁判者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)來對案件事實(shí)作出判斷。因此，如果允許法院調(diào)查取證，顯然背離了中立的角色。有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟的宗旨之一是為公民、法人或者其他組織提供司法救濟(jì)。行政相對人在行政管理的過程中往往處于弱勢地位，并且可能由于各種原因而無法收集對自己有利的證據(jù)。因此，在特定情況下法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)原告或者第三人的申請調(diào)取證據(jù)。［3］156有學(xué)者認(rèn)為，法律在設(shè)定舉證規(guī)則的同時(shí)，賦予法院在行政訴訟中調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，是基于以下理論：第一，行政訴訟中法院始終處于主導(dǎo)地位，在強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人舉證的同時(shí)，還必須注意發(fā)揮審判機(jī)關(guān)的職能作用；第二，案件的處理結(jié)果與當(dāng)事人有直接的利害關(guān)系，由于受各種條件的限制，當(dāng)事人提供的證據(jù)有可能掩蓋對自己不利的事實(shí)，難免帶有局限性和片面性。而且也可能某個(gè)具體行政行為本身就是在行政機(jī)關(guān)沒有查明事實(shí)、證據(jù)不足的情況下作出的。這些情況很容易成為當(dāng)事人合法權(quán)益得不到充分保護(hù)的原因。法院在行政訴訟中調(diào)查收集證據(jù)，是客觀地、不偏不倚地針對需要證明的案件事實(shí)進(jìn)行的，這就可以減少乃至避免上述問題的產(chǎn)生。

確實(shí)，一般情況下法院在行政訴訟中是無須調(diào)查取證的。但是，為了貫徹以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，保證人民法院正確、及時(shí)地審理行政案件，《行政訴訟法》在規(guī)定被告對被訴的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，原告和第三人對相關(guān)情形負(fù)舉證責(zé)任的同時(shí)，又規(guī)定了人民法院必要時(shí)有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)?！缎姓V訟法》第34條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)?！庇纱丝梢姡覈缎姓V訟法》的證據(jù)體制采用了當(dāng)事人主義為基礎(chǔ)并同職權(quán)主義相結(jié)合的原則。首先，行政訴訟證據(jù)制度規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，其他訴訟當(dāng)事人具有舉證權(quán)利和舉證義務(wù)，在當(dāng)事人提供證據(jù)的基礎(chǔ)上，人民法院為了核實(shí)訴訟當(dāng)事人所提供的證據(jù)的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性和合法性，為了確保審判的公正，有權(quán)在必要時(shí)調(diào)查、收集證據(jù)，這是人民法院行使審判權(quán)的組成部分，也是人民法院的職權(quán)行為。作為舉證制度的補(bǔ)充，在行政訴訟中法院依職權(quán)或者依申請調(diào)取證據(jù)，有利于全面客觀地了解案情，從而合法公正地作出裁判。但是，由于法院在行政訴訟中所處的中立裁判者的地位，所以，法院無論是依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，還是依當(dāng)事人的申請調(diào)取證據(jù)，都要受到一定的限制。這種限制除了必須符合“人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)”外，還具體地體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對法院主動調(diào)取證據(jù)的限制；二是對法院依當(dāng)事人申請調(diào)取證據(jù)的限制。

根據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)，但最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》對法院調(diào)取證據(jù)的范圍又僅限于“涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定”以及“涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)”等兩種情形。司法實(shí)踐中，個(gè)別案件的被訴行政機(jī)關(guān)出于自身利益的考慮，對部分對其不利的證據(jù)材料不會主動提供，此時(shí)能否擴(kuò)大法院調(diào)取證據(jù)的范圍，另外，如被訴行政機(jī)關(guān)怠于舉證，法院對于原告或第三人提交的證據(jù)應(yīng)如何采信，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供證據(jù)與依職權(quán)調(diào)取證據(jù)之間的關(guān)系，法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)與證明被訴具體行政行為是否合法，法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的運(yùn)用等，在《行政訴訟法》的修改已經(jīng)被提上議事日程的今天，作為其核心內(nèi)容的證據(jù)制度，必須著力解決這些不僅在理論上，更重要的是在實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用的問題。

二、行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的現(xiàn)行規(guī)定及其不足

現(xiàn)行行政訴訟制度涉及法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的規(guī)定主要有：《行政訴訟法》第34條；最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第29條；最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》）第22條、第23條、26條、第38條等條款。根據(jù)《行政訴訟法》第34條第2款的規(guī)定，人民法院在行政訴訟中還有權(quán)向行政機(jī)關(guān)及其他組織和公民調(diào)取證據(jù)。即人民法院在行政訴訟中可以主動調(diào)取證據(jù)。根據(jù)《行政訴訟法》第34條的規(guī)定，法院不僅有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)，而且有權(quán)向當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)。這樣便設(shè)置了法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的制度，從而與行政訴訟舉證責(zé)任的分配原則相輔相成，形成了行政訴訟的證據(jù)體系，但是《行政訴訟法》第34條的規(guī)定并未就法院依職權(quán)調(diào)查取證的具體條件、范圍以及程序作出規(guī)定。其結(jié)果造成實(shí)踐中要么法院過于主動乃至替代當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)，要么怠于職權(quán)而不調(diào)取證據(jù)。為了避免這種現(xiàn)象，《若干解釋》第29條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院有權(quán)調(diào)取證據(jù)：……（二）當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供原件或者原物的。”這里的當(dāng)事人當(dāng)然包括被告。根據(jù)《若干解釋》第29條的規(guī)定，不難看出實(shí)際上其仍然是對人民法院應(yīng)當(dāng)事人申請或者在當(dāng)事人舉證不能的情況下調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。雖然該條規(guī)定將《行政訴訟法》第34條第二款的規(guī)定細(xì)化，使其具有操作性。但是，對法院主動調(diào)取證據(jù)的性質(zhì)、種類以及調(diào)取證據(jù)的界限等重要問題并沒有作出規(guī)定。為了進(jìn)一步規(guī)范人民法院在行政訴訟中正確行使主動調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，避免法院代替被告對被訴具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的現(xiàn)象，《證據(jù)規(guī)定》第22條則對法院主動調(diào)取證據(jù)的范圍和情形作出更加具體的規(guī)定?！蹲C據(jù)規(guī)定》第22條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第34條第2款的規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)：（一）涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的；（二）涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)的?！笨梢姡F(xiàn)行行政訴訟制度賦予了法院主動調(diào)取證據(jù)的權(quán)力。而從某種意義上講，《證據(jù)規(guī)定》第22條與其說是賦予法院主動調(diào)取的權(quán)力，不如說是對法院主動調(diào)取證據(jù)權(quán)力的限制。作為一種權(quán)力，任何人對法院的主動調(diào)取證據(jù)都不得無理阻撓；作為一種職責(zé)，法院又不能隨便不履行，但是，又不能超出限制的范圍，即法院依職權(quán)主動調(diào)取證據(jù)終究不能取代處于第一位之地位的當(dāng)事人舉證。我們在理解《證據(jù)規(guī)定》第22條之規(guī)定時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)搞清楚該條規(guī)定涉及以下幾個(gè)方面的理論問題。

第一，關(guān)于第22條規(guī)定的法律依據(jù)。顯然該條規(guī)定的法律依據(jù)是《行政訴訟法》第34條第2款的規(guī)定。但《行政訴訟法》第34條第2款的規(guī)定并沒有明確法院是依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，還是依申請調(diào)取證據(jù)。而《民事訴訟法》第64條第2款則對法院在民事訴訟中調(diào)取證據(jù)的兩種情形作了比較明確的規(guī)定，即“當(dāng)事人及其訴訟人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集”。顯然，該條規(guī)定的前半句可以理解為法院應(yīng)當(dāng)依申請調(diào)取證據(jù)，后半句可以理解為法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。但《民事訴訟法》并沒有對關(guān)鍵的“人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)”作明確的規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第15條則對此作了解釋：“《民事訴訟法》第64條規(guī)定的‘人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)’是指以下情形：（一）涉及可能有損國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)；（二）涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等與實(shí)體爭議無關(guān)的程序事項(xiàng)?！焙茱@然，行政訴訟《證據(jù)規(guī)定》第22條的規(guī)定基本上是參照了《關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第15條的規(guī)定。

第二，關(guān)于法院是否必須調(diào)取涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)的證據(jù)?！蹲C據(jù)規(guī)定》第22條只是規(guī)定法院有權(quán)調(diào)取涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的證據(jù)，并沒有強(qiáng)調(diào)是必須調(diào)取。從這里的規(guī)定看，法院在該問題上是有很大的自由裁量權(quán)的。我們認(rèn)為盡管《證據(jù)規(guī)定》沒有強(qiáng)調(diào)是必須，但是法院應(yīng)當(dāng)基于必要性和公平性，從維護(hù)國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的角度出發(fā)來考慮是否要依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。

第三，關(guān)于法院是否有必要為依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)而依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。關(guān)于法院為依職權(quán)追加當(dāng)事人而主動調(diào)取證據(jù)問題，有學(xué)者認(rèn)為，法院是否追加當(dāng)事人一般應(yīng)當(dāng)由與被訴的具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提出。根據(jù)《若干解釋》第12條的規(guī)定，認(rèn)為與具體行政行為有利害關(guān)系并對具體行政行為不服的公民、法人或者其他組織可以要求作為原告參加訴訟；不愿提起訴訟的，可以作為第三人申請參加訴訟。法院通過審查起訴材料或者在訴訟過程中發(fā)現(xiàn)有公民、法人或者其他組織與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的，可以根據(jù)《行政訴訟法》第27條的規(guī)定通知參加訴訟。如果法院認(rèn)為需要追加作為行政主體的行政機(jī)關(guān)為共同被告或者第三人的，可以根據(jù)《若干解釋》第23條的規(guī)定依法追加。有學(xué)者認(rèn)為，盡管在一般情況下法院可以通過審查決定是否追加當(dāng)事人，但是有時(shí)候當(dāng)事人可能不了解正在進(jìn)行的訴訟，沒有提出申請追加當(dāng)事人，而法院通過審查既有的案卷材料發(fā)現(xiàn)有些證據(jù)顯示可能需要追加當(dāng)事人，但無法確定是否應(yīng)當(dāng)追加。這時(shí)，法院如果不追加當(dāng)事人，可能會遺漏必須參加訴訟的當(dāng)事人；如果直接追加，又可能會追加錯(cuò)誤。這樣法院就可能處于兩難境地。如果法院主動調(diào)取證據(jù)，就可以因此而直接作出判斷，決定是否追加。有學(xué)者認(rèn)為，盡管法院可以依職權(quán)追加當(dāng)事人，但是無論是追加原告、被告還是第三人一般都應(yīng)當(dāng)取得當(dāng)事人的同意。因此，《若干解釋》的這一規(guī)定可能會遇到這樣一個(gè)尷尬情形：法院經(jīng)主動調(diào)取證據(jù)后依職權(quán)追加當(dāng)事人，該當(dāng)事人卻拒絕參加訴訟。

因此，在行政訴訟中需要法院通過主動調(diào)取證據(jù)而追加當(dāng)事人的案件是很少的。［3］158-159從維護(hù)公民、法人或者其他組織包括一定條件下行政主體的合法權(quán)益，減少訴訟成本，提高司法效益的角度講，法院有必要在一定條件下依職權(quán)為追加當(dāng)事人而主動調(diào)取證據(jù)。關(guān)于法院為依職權(quán)中止訴訟、終結(jié)訴訟而主動調(diào)取證據(jù)問題?！度舾山忉尅返?1條對中止訴訟的情形作了具體的規(guī)定。該條規(guī)定所涉及的各類情形的事實(shí)認(rèn)定在一般情況下是無須法院調(diào)取證據(jù)的。只有在涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益等特殊情況下，才需要法院調(diào)取證據(jù)?！度舾山忉尅返?2條對終結(jié)訴訟的情形作了具體的規(guī)定，法院對終結(jié)訴訟有關(guān)情形的主動調(diào)取證據(jù)，應(yīng)當(dāng)遵守與中止訴訟情形下法院主動調(diào)取證據(jù)相似的規(guī)則。關(guān)于法院是否有必要為回避問題而主動調(diào)取證據(jù)問題，一般情況下法院無須為回避問題而主動調(diào)取證據(jù)。但是在有些情況下，如在訴訟中當(dāng)事人雖然沒有提出回避申請，而法院卻發(fā)現(xiàn)案件的其他訴訟參加人有可能與訴訟當(dāng)事人存在利害關(guān)系，此時(shí)，為了確保訴訟的公正，法院就應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動調(diào)取證據(jù)。目前《行政訴訟法》、《若干解釋》、《證據(jù)規(guī)則》等構(gòu)成我國行政訴訟法律制度的基本規(guī)范。

從這些基本規(guī)范中可見，在我國的行政訴訟中建立了以當(dāng)事人舉證為主，人民法院調(diào)查取證為輔的訴訟證據(jù)制度。當(dāng)然，由于行政訴訟的特殊性，這里的當(dāng)事人主要是指被告。這種強(qiáng)化當(dāng)事人舉證責(zé)任的制度，在很大程度上必然弱化人民法院調(diào)取證據(jù)的職權(quán)，因而從積極的方面來講，必然會對規(guī)范人民法院的調(diào)查取證，保障司法公正產(chǎn)生積極的影響。但是，就這個(gè)意義上來講，目前的規(guī)定仍然存在一定的不足之處，例如國家利益、公共利益等情形解釋上的隨意性；法院在履行職權(quán)取證職權(quán)時(shí)義務(wù)的缺失等。況且，在重新定位行政訴訟目的的當(dāng)下，原有過于限制訴訟中法院調(diào)取證據(jù)的思路也有重新思考的必要。法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)不同于法院應(yīng)當(dāng)事人申請調(diào)取證據(jù)?！蹲C據(jù)規(guī)定》第23條規(guī)定了依申請調(diào)取證據(jù)的情形。當(dāng)事人由于訴訟能力的欠缺，可以申請法院調(diào)取證據(jù)，這種情形屬于當(dāng)事人舉證，舉證責(zé)任仍由他們承擔(dān)，不屬于依職權(quán)取證。司法的中立性要求裁判者對訴訟材料的提供應(yīng)盡可能保持消極地位。過度依職權(quán)取證違背訴訟雙方當(dāng)事人地位平等和訴訟程序公正的原則?！蹲C據(jù)規(guī)定》第22條規(guī)定了依職權(quán)取證的兩種情形，但司法實(shí)踐中對法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)與責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)、法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)與被訴具體行政行為的合法性證明關(guān)系的認(rèn)識并不清晰，依職權(quán)取證的決定、調(diào)取及出示與說明程序也沒有具體的操作規(guī)則。

三、行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)制度之完善

要完善行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)制度，首先要弄清楚法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)行為的法律屬性以及該行為的功能。在民事訴訟法學(xué)研究中，學(xué)者們多傾向于從人民法院調(diào)查取證與當(dāng)事人舉證關(guān)系角度探究人民法院調(diào)查取證的法律屬性。目前在理論上主要有三種觀點(diǎn)。即所謂的結(jié)合說、職責(zé)說、補(bǔ)充說。結(jié)合說認(rèn)為，我國《民事訴訟法》第64條第1款規(guī)定的當(dāng)事人的舉證責(zé)任與第2款規(guī)定的人民法院收集、調(diào)查證據(jù)的規(guī)定是一種結(jié)合關(guān)系，只有把當(dāng)事人舉證同人民法院調(diào)查取證結(jié)合起來，才能調(diào)動起當(dāng)事人和法院兩方面的積極性，以利于正確、合法、及時(shí)地解決民事案件。職責(zé)說認(rèn)為，在民事訴訟中當(dāng)事人負(fù)有舉證責(zé)任，而全面、客觀地收集、調(diào)查證據(jù)又是人民法院的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的舉證責(zé)任，但又要防止以當(dāng)事人的舉證代替人民法院對證據(jù)的收集、調(diào)查。補(bǔ)充說認(rèn)為，當(dāng)事人是舉證責(zé)任的主體，人民法院不負(fù)舉證責(zé)任，證據(jù)原則上由當(dāng)事人提供，人民法院只進(jìn)行補(bǔ)充性收集。該種觀點(diǎn)已為我國最高人民法院2001年12月通過的《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》所采用。上述三種觀點(diǎn)在證據(jù)法理論上都有一定的合理性。結(jié)合說看到了人民法院或當(dāng)事人單獨(dú)收集證據(jù)均具有局限性，因而主張將兩者結(jié)合起來，但該說沒有解決如何結(jié)合和以誰為主的問題，造成司法實(shí)踐中人民法院事實(shí)上包攬?jiān)V訟，當(dāng)事人舉證責(zé)任可有可無的狀況。職責(zé)說符合我國的訴訟傳統(tǒng)和訴訟制度，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)也符合國情。但該說過分強(qiáng)調(diào)人民法院的調(diào)查取證職權(quán)，當(dāng)人民法院依職權(quán)無法查明案件事實(shí)或人民法院怠于行使職權(quán)致使錯(cuò)判的情形出現(xiàn)時(shí)，讓當(dāng)事人最終承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)從情理上很難講得通。人民法院的這種只有權(quán)力而沒有義務(wù)的職權(quán)在司法實(shí)踐中還極易演化為法官進(jìn)行惡意裁判的工具，其結(jié)果必然會嚴(yán)重地影響司法公正。而相比之下，補(bǔ)充說則因其肯定了民事訴訟中舉證責(zé)任主體的唯一性和當(dāng)事人在舉證中的主導(dǎo)地位與作用，因而在很大程度上限制了人民法院的職權(quán)擅斷行為，有力地維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。但該說有其天然缺陷：首先，因?yàn)檠a(bǔ)充也是一種職責(zé)、責(zé)任，所以，其本身并不能免除人民法院的舉證責(zé)任；其次，以補(bǔ)充說為理論圭臬的立法實(shí)踐，必然賦予人民法院調(diào)取證據(jù)的職權(quán)，只不過在一定程度上對其權(quán)限范圍稍加限制而已。可見，目前學(xué)術(shù)界對人民法院調(diào)查取證法律性質(zhì)的上述三種主要觀點(diǎn)，都不同程度地存在著一些缺陷，特別是他們都無法解釋人民法院如不依職權(quán)調(diào)取證據(jù)或調(diào)取證據(jù)不能而讓當(dāng)事人承擔(dān)敗訴后果的合理性問題。該學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，如將人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的法律性質(zhì)界定為司法救濟(jì)行為，不但保留了人民法院調(diào)取證據(jù)的職權(quán)，也能較好地解決上述理論中的不足。

有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院實(shí)際上承擔(dān)了一定的證明義務(wù)。而在行政訴訟中，無論是《行政訴訟法》，還是《證據(jù)規(guī)定》均沒有把調(diào)查收集證據(jù)作為法院應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，而是規(guī)定人民法院有權(quán)向行政機(jī)關(guān)及其他組織和公民調(diào)取證據(jù)。這種調(diào)取證據(jù)的行為是人民法院審查具體行政行為合法性、行使職權(quán)的一種形式，從形式上看不同于民事訴訟中調(diào)查取證是一種義務(wù)。但是，鑒于我國行政訴訟法在證據(jù)調(diào)查上實(shí)行的是職權(quán)探知主義，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為人民法院在行政訴訟中是承擔(dān)了一定的證明義務(wù)的，在滿足《證據(jù)規(guī)定》第22條的情形中更是如此。［6］104無論是民事訴訟中誰主張誰舉證的舉證規(guī)則，還是行政訴訟中舉證責(zé)任倒置的舉證規(guī)則，都是司法裁判的本質(zhì)要求。而法院作為司法裁判主體，之所以要進(jìn)行一定的職權(quán)取證，其最主要的目的就是以此來彌補(bǔ)當(dāng)事人的舉證不能。從這個(gè)角度講，法院的職權(quán)取證是對當(dāng)事人舉證不能的司法救濟(jì)。行政訴訟與民事訴訟雖然存在較大差異，特別是在舉證責(zé)任上。但是，行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的行為在其法律屬性上仍然應(yīng)當(dāng)界定為司法救濟(jì)行為。該行為既不同于行政程序中行政主體的取證行為，也不同于訴訟中被告的補(bǔ)證行為，更不同于訴訟中原告或者第三人申請法院調(diào)取證據(jù)的行為。作為司法救濟(jì)行為的法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)行為，其目的在于實(shí)現(xiàn)行政訴訟功能的最大效益化。

有學(xué)者認(rèn)為，在訴訟當(dāng)事人提供的證據(jù)相互矛盾，法院無法認(rèn)定的時(shí)候應(yīng)當(dāng)允許法院進(jìn)一步調(diào)取證據(jù)。對此，有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟的證據(jù)規(guī)則不同于民事訴訟的證據(jù)規(guī)則。在行政訴訟中，被告對作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。當(dāng)雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)相互矛盾，而被告的證據(jù)不占有絕對優(yōu)勢的情況下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被告作出的具體行政行為證據(jù)不足。在行政訴訟中，應(yīng)當(dāng)采用絕對優(yōu)勢的證據(jù)規(guī)則。也就是說，只有被告提供的證據(jù)相對于原告提供的證據(jù)而言，具有絕對優(yōu)勢的情況下，法院才可以認(rèn)定被告的證據(jù)合法有效。因此，法院在無法判定何方提供的證據(jù)為真實(shí)證據(jù)的情況下，只能推定被告作出的具體行政行為證據(jù)不足，而不能代替行政機(jī)關(guān)調(diào)取更多的其他證據(jù)。所以，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，以避免法院在訴訟中替代行政機(jī)關(guān)對被訴具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。［7］96-97《證據(jù)規(guī)定》第23條第二款從條文上看，只是針對以當(dāng)事人申請法院調(diào)取證據(jù)的情形。但是，涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的，法院在依職權(quán)調(diào)取證據(jù)時(shí)，也有可能包括證明被訴具體行政行為是否合法的證據(jù)。這時(shí)是否受《證據(jù)規(guī)定》第23條第二款的限制呢？由于這一規(guī)定上的不甚明確，極易造成實(shí)踐中的不同做法，從而造成不同的判決結(jié)果。

有學(xué)者根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第22條的規(guī)定，指出本條已經(jīng)非常明確地規(guī)定了依職權(quán)主動取證的范圍，該規(guī)定以外的任何事項(xiàng)，人民法院均無權(quán)主動調(diào)取證據(jù)。而且該條規(guī)定并無抽象性和概括性的兜底條款，因此人民法院能夠主動調(diào)取證據(jù)的范圍是相當(dāng)明確而有限的。如果人民法院無視本條對其主動取證范圍的約束，調(diào)取本條明示列舉的事項(xiàng)以外的證據(jù)，于該證據(jù)不利的一方有權(quán)向人民法院提出異議，并有權(quán)請求人民法院排除其證據(jù)資格。如果人民法院根據(jù)違法調(diào)取的證據(jù)作出裁判，任何一方當(dāng)事人均可上訴。且人民檢察院有權(quán)依法抗訴。第二審人民法院應(yīng)當(dāng)依法撤銷一審人民法院違法取證而作出的裁判。［8］120-121如果說在民事訴訟中，法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)是以此來彌補(bǔ)原告對抗力的先天不足，以此來實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正，那么在行政訴訟中法院的職權(quán)取證是否可以用來證明被訴具體行政行為的合法性呢？根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第23條第二款“人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)”之規(guī)定，法院依職權(quán)所調(diào)取的證據(jù)，只能用來審查原有證據(jù)的合法性及其證明力，而不能用以證明被訴具體行政行為的合法性。①

也就是說，即使對當(dāng)事人有條件取證而出于種種原因不主動取證的，法院也不可以職權(quán)取證。結(jié)合行政訴訟的實(shí)踐仔細(xì)研究，我們便會發(fā)現(xiàn)，行政訴訟中過分強(qiáng)調(diào)法院的職權(quán)取證，必然導(dǎo)致當(dāng)事人特別是行政機(jī)關(guān)的消極舉證；而過分強(qiáng)調(diào)被告舉證容易導(dǎo)致法院簡單裁判，而使行政機(jī)關(guān)再次作出不利行政行為，甚至更為不利的行政行為，從而導(dǎo)致訟累，無益于糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。在弄清行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)行為的性質(zhì)和目的的基礎(chǔ)上，合理規(guī)范其條件、范圍、程序以及法院依職權(quán)所調(diào)取之證據(jù)的運(yùn)用等實(shí)踐性問題，是該問題的核心所在。本著公正與效率的原則，特別是有利于行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決，必須正確處理法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)與當(dāng)事人舉證之間的關(guān)系。法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)并不意味著法院是舉證責(zé)任主體。被告舉證也并不意味著法院在證據(jù)問題上的完全消極被動。因此，既要發(fā)揮法院在證據(jù)問題上的主動性、積極性，同時(shí)又要防止法院既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員。為此，必須解決好以下幾個(gè)問題：

一是人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供證據(jù)與依職權(quán)調(diào)取證據(jù)之間的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)肯定會對當(dāng)事人的訴訟利益產(chǎn)生一定的影響。因此，無論是民事訴訟制度還是行政訴訟制度，對法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的啟動程序及其范圍都作出相應(yīng)的規(guī)定。法院在啟動職權(quán)調(diào)查之前都會也應(yīng)當(dāng)作出慎重的考慮，只有在確有必要時(shí)，法院才會進(jìn)行職權(quán)調(diào)查。那么，在確認(rèn)法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的必要性時(shí)，如何處理法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供和補(bǔ)充證據(jù)與依職權(quán)調(diào)取證據(jù)之間的關(guān)系，就顯得非常重要。應(yīng)當(dāng)明確的是，行政訴訟中當(dāng)事人舉證與法院調(diào)取證據(jù)的關(guān)系，不存在任何分工意義上的關(guān)系。相反，是一種主次關(guān)系。訴訟中應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人舉證為主，法院只能在確有必要時(shí)并在法定的范圍內(nèi)才主動取證。而且法院所調(diào)取的證據(jù)也應(yīng)當(dāng)接受質(zhì)證。也就是說法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)要以當(dāng)事人舉證為前提。《證據(jù)規(guī)定》第9條第二款規(guī)定：“對當(dāng)事人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)，人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)。”這里的“涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)”，與《證據(jù)規(guī)定》第22條的規(guī)定應(yīng)該是一致的。但是，第9條第二款規(guī)定的是“可以”，第22條規(guī)定的是“有權(quán)”。那是不是意味著法院對此可以自由裁量呢？筆者認(rèn)為，從訴訟規(guī)則以及法院的地位來看，在這一問題上應(yīng)當(dāng)首先要求當(dāng)事人提供證據(jù)。如果當(dāng)事人不提供，則法院可以依職權(quán)提供。甚至第22條規(guī)定的“涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)的”，也應(yīng)當(dāng)先要求當(dāng)事人提供。這樣可以有效避免法院在這一問題上或者濫用職權(quán)或者放棄職權(quán)。

二是法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)與證明被訴具體行政行為是否合法。行政訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置，也即對被訴具體行政行為的合法性由作出者行政主體來舉證。而且《證據(jù)規(guī)定》第1條對被告舉證的時(shí)限作出非常嚴(yán)格的規(guī)定，該條規(guī)定被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴書副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。但是，如果被告未舉證或無正當(dāng)理由逾期舉證，被訴具體行政行為被撤銷可能“涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益”的，法院能否根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第1條而依職權(quán)取證，并依據(jù)該證據(jù)來證明被訴具體行政行為的合法性呢？實(shí)踐中確實(shí)有這種做法，理論界也有相應(yīng)的觀點(diǎn)。但是，如果允許法院在這種情形下依職權(quán)取證證明被訴行為的合法性，那么，行政訴訟被告舉證責(zé)任的制度將會在這個(gè)問題上遭受破壞。然而如果簡單地以該被訴具體行政行為沒有證據(jù)和依據(jù)而予以撤銷，則也不妥。正確的做法應(yīng)當(dāng)是，當(dāng)被訴具體行政行為涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的，在依法完成前置后法院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，但不能以法院所調(diào)取的證據(jù)來證明被訴行為的合法性，而只能依據(jù)《若干解釋》第58條的規(guī)定作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。①

三是法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的運(yùn)用。如前所述，法院有權(quán)依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，但法院不是舉證的責(zé)任主體。然而有一個(gè)問題不容回避，即法院依職權(quán)所調(diào)取的證據(jù)如何運(yùn)用。《證據(jù)規(guī)定》第21條規(guī)定：“對于案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的案件，人民法院可以組織當(dāng)事人在開庭前向?qū)Ψ匠鍪净蛘呓粨Q證據(jù)，并將交換證據(jù)的情況記錄在卷?！痹摋l明確規(guī)定了證據(jù)的出示和交換制度。②第38條規(guī)定：“當(dāng)事人申請人民法院調(diào)取的證據(jù)，由申請調(diào)取證據(jù)的當(dāng)事人在庭審中出示，并由當(dāng)事人質(zhì)證。人民法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)，由法庭出示，并可就調(diào)取該證據(jù)的情況進(jìn)行說明，聽取當(dāng)事人意見。”該條則明確規(guī)定了行政訴訟中無論是法院依當(dāng)事人申請調(diào)取的證據(jù)，還是依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)，均應(yīng)當(dāng)在庭審中出示。所不同的是前者由當(dāng)事人質(zhì)證，后者可以就調(diào)取證據(jù)的情況進(jìn)行說明，聽取當(dāng)事人意見。但是，這里有一個(gè)共同的問題是，在庭審中才出示的證據(jù)，要求當(dāng)事人質(zhì)證或者陳述意見，當(dāng)事人的有效訴爭能力值得懷疑。況且對于法院依職權(quán)所調(diào)取的證據(jù)，還是可以進(jìn)行說明，聽取當(dāng)事人意見，而不是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行說明并由當(dāng)事人質(zhì)證。這樣的規(guī)定對于法院濫用職權(quán)取證權(quán)不能予以有效防御。正確的做法應(yīng)當(dāng)是，不管是當(dāng)事人提供的證據(jù)，還是法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)，都應(yīng)在法庭上出示（已經(jīng)經(jīng)過庭前證據(jù)交換沒有爭議并記錄在卷的除外），并進(jìn)行質(zhì)證。因?yàn)樗鼈兌际钦J(rèn)定案件事實(shí)的基本依據(jù)，不存在效率高低，孰重孰輕的問題。因此，對于法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)（也包括以當(dāng)事人申請而調(diào)取的證據(jù)）應(yīng)當(dāng)規(guī)定提交的時(shí)間。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人質(zhì)證的權(quán)利。因?yàn)椤蹲C據(jù)規(guī)定》第1條和第7條分別規(guī)定了被告和原告以及第三人的舉證期限?！蹲C據(jù)規(guī)定》第35條更是規(guī)定了“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出示，并經(jīng)庭審質(zhì)證。未經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)?！碑?dāng)然，“當(dāng)事人在庭前證據(jù)交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據(jù)，經(jīng)審判人員在庭審中說明后，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)”。

此外，法院職權(quán)取證必須遵守程序法定原則、客觀全面原則和及時(shí)原則。依職權(quán)取證決定作出后，應(yīng)由合議庭以外的其他司法工作人員調(diào)取。例如由本院的司法行政工作機(jī)構(gòu)調(diào)取證據(jù)。這樣可以有效避免集調(diào)取證據(jù)與裁判于一體的情形。

四、余論

有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的行為是以復(fù)查證據(jù)為目的的。該行為的目的不是代替當(dāng)事人收集證據(jù)，不是代替當(dāng)事人向裁判者自己舉證，而是對當(dāng)事人所舉證據(jù)進(jìn)行審查的司法行為。因此，“在行政訴訟過程中，人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)必須以復(fù)查證據(jù)為目的，嚴(yán)格區(qū)分調(diào)取證據(jù)的司法行為與調(diào)查收集證據(jù)的行政行為和當(dāng)事人個(gè)人訴訟行為之間的界限”。行政訴訟過程中，法院必須“在調(diào)取證據(jù)條件限定的范圍內(nèi)，依照法律規(guī)定的要求和程序進(jìn)行。如果人民法院以司法權(quán)為后盾，沒有限制的隨意調(diào)查取證，沒有原則地支持一方當(dāng)事人，尤其是沒有原則地支持行政機(jī)關(guān)，必然會影響到司法公正。因此，在行政訴訟中，必須對人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的行為進(jìn)行必要的限制”［9］。如果該觀點(diǎn)成立的話，那么，又如何理解《若干解釋》第29條以及《證據(jù)規(guī)則》第22條、第23條的規(guī)定呢？

基于行政行為與司法行為各自的性質(zhì)以及職能，在行政訴訟中絕對不能混淆法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)與被告依職權(quán)調(diào)查取證兩種行為。基于現(xiàn)行規(guī)定，法院絕不可以在被訴行政行為缺少甚至沒有相應(yīng)證據(jù)的情形下，代替被告調(diào)查收集證據(jù)。也就是說，《行政訴訟法》第5條所規(guī)定的，人民法院審理行政案件，對被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，其含義就是，行政訴訟中法院的職能主要就是查證認(rèn)定行政機(jī)關(guān)所舉證據(jù)的效力，而不是證明被訴行政行為的效力。但是，從查明事實(shí)，有助于糾紛的實(shí)質(zhì)性解決的角度講，如果行政行為的證據(jù)已經(jīng)存在，只是由于某種現(xiàn)行制度規(guī)定以外的原因，使得行政行為呈現(xiàn)出證據(jù)不足。法院能否依職權(quán)調(diào)取證據(jù)呢？這是有待于進(jìn)一步研究的問題。特別是當(dāng)下十分強(qiáng)調(diào)要實(shí)質(zhì)性地解決糾紛。有學(xué)者認(rèn)為，如果說當(dāng)下中國的行政審判應(yīng)追求“實(shí)質(zhì)性地化解行政爭議”，那么，中國的行政審判現(xiàn)階段并不是要追求司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，而是要追求化解行政爭議。因?yàn)?，目前我們正處于“依法行政的初級階段”，初級階段應(yīng)當(dāng)有此階段的建設(shè)目標(biāo)，不能盲目冒進(jìn)，得一步一步地來建設(shè)。就行政審判來說，法治建設(shè)初級階段的行政審判就應(yīng)當(dāng)追求有效化解行政爭議，而不是監(jiān)督行政權(quán)。這樣要求行政審判的話那將是行政審判不能承受之重。因此，下一步修改行政訴訟法時(shí)就應(yīng)當(dāng)按這個(gè)價(jià)值取向和目標(biāo)來修改。在目前的制度框架下，法院能把行政糾紛實(shí)質(zhì)性地化解一些就算很好了?；诖耍搶W(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛作為我國行政訴訟制度完善的價(jià)值與目標(biāo)。并建議在行政訴訟法修改時(shí)，將第1條修改為“:為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，根據(jù)憲法制定本法?！保?0］

民事訴訟中法院依職權(quán)調(diào)查取證的目的在于，盡量避免當(dāng)事人因法律意識低下、舉證能力不足，甚至因經(jīng)濟(jì)條件不好而導(dǎo)致證據(jù)不足，進(jìn)而承擔(dān)了本不該承擔(dān)的敗訴責(zé)任。但這些情形在行政訴訟中對被告來講并不存在，或者說不應(yīng)當(dāng)存在。從理論上來講，為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義，法院應(yīng)當(dāng)適度擴(kuò)大依職權(quán)調(diào)查取證的范圍。訴訟尤其是行政訴訟，其職權(quán)主義的色彩歷來十分濃厚，因此，淡化行政訴訟中的職權(quán)主義色彩也成為學(xué)界的共識。但是，同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到，在有些情況下由于當(dāng)事人舉證能力的低下，而且由于證明妨礙情形的不可完全避免，如果法院不主動調(diào)取證據(jù)，反而會造成訟累，降低司法的公信力。因此，從實(shí)質(zhì)正義以及實(shí)質(zhì)性解決糾紛的角度講，擴(kuò)大法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的范圍，也是司法實(shí)踐所需。圍繞行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)行為尚有太多的問題需要研究。民事訴訟制度關(guān)于法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的規(guī)定，從《民事訴訟法》到《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，明顯表現(xiàn)出范圍的縮小。行政訴訟制度也大致如此。不難看出，其主要出發(fā)點(diǎn)當(dāng)然是基于從職權(quán)主義向當(dāng)事人主義的轉(zhuǎn)變以及程序公正的考慮。這確實(shí)是值得研究的一個(gè)重要問題。例如，就一般意義上來講，法院依職權(quán)調(diào)查取證，不僅可以彌補(bǔ)當(dāng)事人所提供的證據(jù)之不足，檢驗(yàn)其真?zhèn)危矣捎诜ㄔ旱牡匚慌c性質(zhì)，法院所取證據(jù)更加有利于案件的公正裁判。但是，由于行政訴訟客體——行政行為的特殊性，又使得在行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)查取證理應(yīng)受到比民事訴訟更加嚴(yán)格的限制。然而，從糾紛的實(shí)質(zhì)性解決考慮，這種限制似乎又不應(yīng)該太嚴(yán)格。例如在調(diào)解程序中，如果過于限制法院的職權(quán)取證，可能就會使得案件因證據(jù)的瑕疵而無法達(dá)成調(diào)解。近年來，要力求行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決成為大多數(shù)人推崇的行政訴訟的目標(biāo)，至少是目標(biāo)之一。所謂的實(shí)質(zhì)性解決，就是通過行政訴訟，“官”民矛盾要得到根本解決，群眾的情緒要得到理順，“官”民關(guān)系恢復(fù)到先前的和諧，甚至把先前不和諧的關(guān)系變得和諧，這才是實(shí)質(zhì)性解決?；庑姓幾h事關(guān)重大，我們要以探索化解行政爭議新機(jī)制為重點(diǎn)，以追求實(shí)質(zhì)法治為取向，以行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決為目標(biāo)，努力推進(jìn)新時(shí)期行政審判工作的新發(fā)展。

而要真正做到實(shí)質(zhì)性解決行政糾紛，除了大力改善行政訴訟的外部環(huán)境外，完善以行政訴訟法為基礎(chǔ)的行政訴訟制度，則是最為關(guān)鍵的因素。目前關(guān)于《行政訴訟法》的修改意見，可謂是觀點(diǎn)紛呈，其中也不乏高見。無疑，完善行政訴訟證據(jù)制度將是此次《行政訴訟法》修改的重點(diǎn)之一。2010年10月18日至20日，在四川成都召開的第17屆全國部分副省級城市、計(jì)劃單列市中級人民法院行政審判工作研討會，其主題就是“行政爭議實(shí)質(zhì)性解決機(jī)制研討”。與解決實(shí)質(zhì)爭議相關(guān)的證據(jù)問題，是本次研討會重點(diǎn)研究的問題之一。在這次研討會上有學(xué)者認(rèn)為，行政審判實(shí)踐中，法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)適用萎縮，原因在于當(dāng)事人主義的追崇、司法能動的缺失和立法規(guī)定的模糊等。無論是從正當(dāng)性的二元結(jié)構(gòu)出發(fā)，還是考慮推進(jìn)行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決的現(xiàn)實(shí)語境，行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的擴(kuò)張適用均具有社會正當(dāng)性。擴(kuò)張適用依職權(quán)調(diào)取證據(jù)制度應(yīng)當(dāng)秉持實(shí)體上放寬、程序上控制的改革思路，遵循立法完善、制度配套的基本路徑。立法完善在定性上，依職權(quán)調(diào)取證據(jù)須以審查證據(jù)為目的；定位上，依職權(quán)調(diào)取證據(jù)是當(dāng)事人舉證的有益補(bǔ)充。而制度配套具體包括構(gòu)建依職權(quán)調(diào)取證據(jù)適用的辯論程序和弱化依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的抑制機(jī)制。有學(xué)者針對當(dāng)前土地強(qiáng)制類案件中存在的問題指出，土地強(qiáng)制類案件普遍存在適格被告難以認(rèn)定的現(xiàn)實(shí)問題，土地強(qiáng)制執(zhí)行行為的行政事實(shí)行為屬性、行政強(qiáng)制立法落后和現(xiàn)行證據(jù)制度立法有規(guī)則無原則的缺陷、違法征地導(dǎo)致的行政干擾等是主要原因。部分法院為回應(yīng)制度隱形壓力和要求，通過采用不適當(dāng)?shù)淖C明標(biāo)準(zhǔn)、讓原告一證到底、嚴(yán)格審查原告提供的證據(jù)“三性”及消極行使釋明權(quán)等方式，最終適用裁定駁回來回避對糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。該學(xué)者建議，應(yīng)從證明標(biāo)準(zhǔn)、證明過程、審查標(biāo)準(zhǔn)、能動查明案件事實(shí)、主動釋明、依職權(quán)調(diào)查取證等方面增強(qiáng)法院在審理該類案件中依職權(quán)分配舉證責(zé)任和調(diào)取證據(jù)的義務(wù)。還有學(xué)者認(rèn)為，無論是從證據(jù)的適用規(guī)則看，還是從維護(hù)公平正義和司法公正的要求看，都應(yīng)完善被告補(bǔ)充提交證據(jù)規(guī)則，即允許被告一定條件下補(bǔ)充提交補(bǔ)強(qiáng)性證據(jù)。

可見，證據(jù)問題已經(jīng)成為《行政訴訟法》修改，從而成為有效化解行政糾紛的一個(gè)核心問題。其中，事涉法院職權(quán)取證則是無法回避的。因此，作為一種特殊的司法行為，行政訴訟中法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的行為，應(yīng)當(dāng)在其范圍、啟動、決定、人員、方式以及運(yùn)用等方面作出盡可能明確的規(guī)定，以確保該行為的合法有效，從而實(shí)現(xiàn)行政訴訟的功能。