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一、行政處罰案卷制作中的常見問題

雖然行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都很重視行政處罰案卷制作，但很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)常常憑著經(jīng)驗(yàn)和習(xí)慣做事，缺少科學(xué)化、規(guī)范化的行政處罰案卷制作意識和手段，加上近年來行政違法行為復(fù)雜多樣，行政處罰案卷制作中存在的問題層出不窮，主要問題有形式和內(nèi)容兩個大的方面。

（一）形式問題

1.案卷材料范圍不明確，案卷目錄缺乏整合，材料排序不統(tǒng)一。首先，在實(shí)際工作中，很多案卷存在材料散雜、范圍不明確的問題。案卷是對處罰活動的全面客觀反映，不應(yīng)該包括一些與處罰行為不直接關(guān)聯(lián)的材料，如對舉報人的獎勵材料。舉報人的舉報可能直接決定案件的查處，但對舉報人的獎勵材料與行政處罰并沒有直接的聯(lián)系。其次，案卷材料往往缺乏整合，導(dǎo)致案卷目錄只是簡單地按時間或重要性等一一羅列，材料排序較為混亂。案卷材料本身要能夠反映行政處罰做出的階段，如立案、調(diào)查取證、聽取申辯、做出處罰決定等，這樣才能為案卷評查提供方向引導(dǎo)，否則，面對一堆雜亂無章又不完整的案卷目錄，案卷評查工作勢必難以有效開展，也勢必會影響到案卷評查的效果。實(shí)踐中，有少數(shù)行政執(zhí)法部門辦案人員沒有意識到這一點(diǎn)，不重視對目錄的整理和排序，影響了案卷評查活動的正常開展。

2.字體字號不統(tǒng)一。在實(shí)踐中，同一行政執(zhí)法系統(tǒng)各執(zhí)法單位甚至同一單位不同執(zhí)法人員在案卷制作中字體字號不統(tǒng)一，出現(xiàn)字體字號五花八門的案卷文書。這無疑會給人帶來一種不專業(yè)和不嚴(yán)肅的印象。行政處罰決定書內(nèi)容相對固定，是執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰最重要的文書，也是最終交給行政相對人的重要材料，有相當(dāng)?shù)膰?yán)肅性。作為體現(xiàn)嚴(yán)肅性的方式之一，行政處罰決定書的字體字號應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范。

3.處罰決定書標(biāo)題和受處罰人情況交代不規(guī)范。行政處罰決定書是否需要標(biāo)題存在不同做法。大多數(shù)行政處罰決定書的開頭部分都會寫文件標(biāo)題，以使整個文件顯得規(guī)范正式，但也有一些處罰決定書不寫文件標(biāo)題，各個執(zhí)法單位標(biāo)準(zhǔn)不一。另外，行政處罰決定書還經(jīng)常出現(xiàn)當(dāng)事人情況交代不一致的情況。各執(zhí)法人員對當(dāng)事人的情況介紹詳略程度不同，有的案卷介紹比較詳細(xì)，有的介紹卻非常簡單。這也是亟待規(guī)范的地方。

（二）內(nèi)容問題

1.處罰決定書內(nèi)容描述不準(zhǔn)確、不完整，錯誤告知訴權(quán)時有發(fā)生

首先，當(dāng)案件查處進(jìn)行到送達(dá)處罰決定書的階段時，意味著該案件已經(jīng)基本定性，當(dāng)事人已經(jīng)確定實(shí)施了行政違法行為。此時，已不存在當(dāng)事人“涉嫌”違法的問題，不應(yīng)在決定書中出現(xiàn)“涉嫌”的表述。制作立案報告書時可以寫當(dāng)事人“涉嫌”違法，但在實(shí)際工作中，工作人員經(jīng)常在后面的文書寫作中直接從立案報告書中復(fù)制相關(guān)信息，使得后面的文書寫作出現(xiàn)問題。而且決定書內(nèi)容要件缺漏現(xiàn)象也較為普遍，一些處罰決定書常常缺少處罰決定履行的方式和期限。在對某市各區(qū)處罰卷宗考察過程中，我們發(fā)現(xiàn)，處罰決定書中普遍缺少處罰履行的方式、期限及不履行的法律后果等要件，而多數(shù)行政法律程序規(guī)定都明確要求行政處罰決定書必須載明行政處罰的履行方式和依據(jù)。如果不明確告知履行方式、期限及法律后果，當(dāng)事人便無從得知相關(guān)情況，從而導(dǎo)致產(chǎn)生很多不必要的麻煩和糾紛。這種做法不僅不符合行政合法性原則，更會直接影響到案件的執(zhí)行和終結(jié)，在一定程度上造成行政執(zhí)法資源的浪費(fèi)。其次，錯誤告知訴權(quán)時有發(fā)生。在部分處罰決定書中，對當(dāng)事人的訴權(quán)告知存在明顯錯誤，如將起訴期限隨意延長或縮短，明顯違反《行政訴訟法》關(guān)于三個月起訴期限的規(guī)定。根據(jù)最高人民法院相關(guān)司法解釋的精神，錯誤告知訴權(quán)即視為沒有告知訴權(quán)，起訴期限自決定做出之日起兩年之內(nèi)都可以起訴。這樣無疑將行政訴訟起訴期限從正常的三個月延長到了兩年時間，給行政行為的被訴帶來了極大的可能。

2.證據(jù)材料制作存在瑕疵

現(xiàn)場檢查筆錄是現(xiàn)場查驗(yàn)之后對客觀事實(shí)存在的一種描述和記錄，也是最終決定對相對人進(jìn)行處罰的直接證據(jù)材料。證據(jù)作為證明案件真實(shí)情況的客觀事實(shí)，必須是客觀存在的事實(shí)材料，必須是對案件事實(shí)的客觀反映和真實(shí)記載。因此，現(xiàn)場檢查筆錄一定要客觀，不能隨意添加主觀因素。否則，進(jìn)入行政訴訟階段，現(xiàn)場檢查筆錄會因不具備客觀性和相關(guān)性而不能作為證據(jù)采用，從而可能造成行政機(jī)關(guān)的敗訴。然而，不少案卷的現(xiàn)場檢查筆錄是執(zhí)法人員對現(xiàn)場的簡要描述和對案件性質(zhì)的主觀猜測，并沒有遵循客觀記錄的原則，執(zhí)法人員也沒有意識到現(xiàn)場檢查筆錄作為直接證據(jù)的重要性。

3.集體討論失之空泛

行政處罰案件集體討論情形只發(fā)生在查處情節(jié)復(fù)雜或者出現(xiàn)重大違法行為以及其他需要集體討論的案件中。集體討論方式不僅可以發(fā)揮民主決策的優(yōu)勢，而且對于限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)具有重要作用，當(dāng)然值得肯定。但現(xiàn)實(shí)中的集體討論程序，從討論記錄即可看出，多數(shù)都是辦案人員說明初步處罰意見，其他人員隨聲附和，極少有反對意見。“如果行政執(zhí)法的質(zhì)量特別高，這種可能性也不能說絕對沒有，所謂‘英雄所見略同’。但現(xiàn)實(shí)是行政法治建設(shè)處于起步階段，行政執(zhí)法水平依然很低。行政執(zhí)法案卷所反映出來的這種‘討而不論’，導(dǎo)致集體討論、民主決策程序流于形式”（李瑰華：《行政執(zhí)法案卷制作規(guī)范研究》，《西安電子科技大學(xué)學(xué)報》2012年第4期）。這種情況值得重視。

二、行政處罰案卷制作工作的改進(jìn)與規(guī)范

（一）對案卷制作形式進(jìn)行改進(jìn)

1.統(tǒng)一案卷材料范圍，規(guī)范案卷目錄基本順序

行政處罰案卷的所有材料是否相關(guān)、目錄是否完整有序，是人們對整個案卷的第一印象。如果處罰案卷當(dāng)中夾雜了一些與執(zhí)法活動無關(guān)的材料，不但會給案卷評查帶來不必要的工作量，也會給人一種不專業(yè)的感覺。如果翻開案卷的首頁，看到的是一堆毫無章法、亂七八糟的案卷目錄，無疑會使人對案卷的嚴(yán)肅性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而對處罰案件本身的公正性產(chǎn)生懷疑，同時也使案卷目錄失去了其應(yīng)有的指引作用。因此，行政執(zhí)法部門應(yīng)對案卷材料范圍和目錄基本順序規(guī)定相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以提升案卷制作的整體質(zhì)量?？梢試@行政處罰行為的發(fā)生、發(fā)展和結(jié)果確定案卷材料的基本范圍。案卷目錄可參考法院司法案卷制作的基本順序進(jìn)行改進(jìn)，即按照立案材料、當(dāng)事人身份材料、證據(jù)材料、申辯材料、決定書及送達(dá)文書這樣一個基本的順序排列。

2.統(tǒng)一文書格式，將標(biāo)題、受處罰人情況和字體字號做成可反復(fù)使用的固定模板

雖然制作處罰案卷的本質(zhì)是要對行政處罰的過程進(jìn)行文字記載，是一系列行政執(zhí)法活動的綜合表現(xiàn)形式，但文書制作的格式也會間接影響到文書制作的質(zhì)量。假如文書的標(biāo)題、受處罰人情況、字體字號始終清楚統(tǒng)一，案卷呈現(xiàn)在查閱者眼前時就會清晰明了、一目了然。不論是多少份案卷放在一起，也不會讓人覺得雜亂。在技術(shù)上，將標(biāo)題、受處罰人情況和字體字號做成可以反復(fù)使用的固定模板，不僅可讓行政處罰工作更加趨于專業(yè)化，提高行政執(zhí)法人員的工作效率，還可以避免因受處罰人情況交代不清楚導(dǎo)致無法送達(dá)或難以執(zhí)行等問題的產(chǎn)生。

（二）對案卷文書內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范

1.進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法程序，重新認(rèn)識集體討論程序的重要性

文書制作內(nèi)容的不規(guī)范，很大程度上源于執(zhí)法過程的不規(guī)范。對于常常流于形式的集體討論程序，如實(shí)記錄的結(jié)果就是文書內(nèi)容空泛，毫無實(shí)際意義可言。要使案卷制作更加完善，就需要對案件的執(zhí)法過程予以完善，以充實(shí)相應(yīng)的文書內(nèi)容。要想完善集體討論程序，就必須深刻認(rèn)識到集體討論的必要性和重要性。集體討論程序并不是法律規(guī)定的必經(jīng)程序，但只要進(jìn)行了集體討論這個過程，討論便應(yīng)該充分發(fā)揮參會人員的集體智慧，對案件背后的理由和依據(jù)進(jìn)行嚴(yán)密充分的論證，這樣才能深入接觸案件的真實(shí)情況，而不是只單純地對處理意見進(jìn)行附和。只有在實(shí)質(zhì)上做到了真正討論，才能進(jìn)一步在文書制作的過程當(dāng)中實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

2.提高法律知識素養(yǎng)，認(rèn)真研習(xí)證據(jù)法、行政處罰法等相關(guān)法律規(guī)定

從行政處罰案卷制作中出現(xiàn)的種種問題可以看出，造成行政處罰案卷制作不規(guī)范、不科學(xué)最本質(zhì)的原因還是行政執(zhí)法人員的法律知識素養(yǎng)不夠。不論是案卷內(nèi)容不規(guī)范，還是制作程序不完善，深究下去都是執(zhí)法人員的法律知識不夠造成的，大多數(shù)執(zhí)法數(shù)人員只是憑借長期的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)法習(xí)慣在進(jìn)行處罰和案卷制作。日常工作中的行政執(zhí)法案卷制作，只是對執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和慣例的一種依賴和沿襲。如果對行政執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法能力加強(qiáng)培訓(xùn)，就會有效避免和減少行政處罰案卷制作上的不足。從現(xiàn)有處罰案卷分析樣本看來，特別需要加強(qiáng)證據(jù)法、行政處罰法等相關(guān)法律規(guī)定的培訓(xùn)。雖然對執(zhí)法人員的素質(zhì)進(jìn)行提升不是一個簡單的過程，但只有積極努力地去改善、去嘗試，才能真正調(diào)動執(zhí)法人員的工作熱情，最大程度地激發(fā)執(zhí)法人員的潛在綜合能力。我們有理由相信，在行政管理過程中，在執(zhí)法人員提高自身素養(yǎng)的基礎(chǔ)上，案卷制作一定能達(dá)到科學(xué)、規(guī)范的要求，進(jìn)而有效提高行政管理水平。

作者：楊登慧李偉單位：西安市煙草專賣局副局長、法規(guī)處處長