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摘要：本文認為，高校巨額債務則是高?；诠媸聵I(yè)單位的法律地位所導致的融資困境所致。雖然高校的政府財政撥款不斷增長，但是其所占GDP的比重卻在逐年下降，而高校不斷飆升的基建支出促使其向商業(yè)銀行貸款，因而，國家開發(fā)銀行這一政策性金融機構的介入應成為化解高校融資風險的必要選擇。關鍵詞：高校融資；困境；國家開發(fā)銀行2007年3月19日，吉林大學財務處在該校校內網上貼出名為“吉林大學關于召開征集解決學校財務困難建議座談會的通知”，自曝已欠巨額債務，據稱該校債務已達30億元。這似乎并沒有出乎很多人的意料。一方面，是因為“從2005年開始，我校（吉林大學）新增銀行貸款必須上報教育部批準，未經批準，不得貸款，否則將追究責任，對此，我校近兩年是按規(guī)定辦理和執(zhí)行的?！绷硪环矫?，是因為根據中國社會科學院的《2006年：中國社會形勢分析與預測》顯示，2005年以前，我國公辦高校向銀行貸款總額達1500億-2000億元，幾乎所有的高校都有貸款。但是高校巨額貸款的成因卻更值得引起關注。一般認為，高校貸款的直接原因是擴招，根本原因則是政府的積極財政政策。上世紀90年代中后期，中國經濟增速趨緩，以增加投資、擴大內需來拉動經濟增長的觀點被決策層采納。但筆者認為，其實還有更深層次的原因，那就是我國高校融資渠道的狹窄，而這又是我國高校基于自身的法律地位所導致的融資困境所致。一、我國高校融資的困境——基于其法律地位的分析（一）我國高校融資的現狀自1992年以來的十多年間，我國高等教育獲得了前所未有的發(fā)展，投融資格局也發(fā)生了很大變化。然而，教育投入水平偏低、融資渠道相對狹窄的基本特征還是沒有得到根本改變。我國目前高等教育融資狀況可概括為“一主三輔”機制：即以政府財政撥款為主，學校校辦產業(yè)、社會集資和學生繳費三個方面為輔。雖然政府在高等教育中的資金投入比例比以前大大縮小，但財政性投入仍然為我國高等教育中最主要的資金來源。早在1993年頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中就明確指出：“要逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學費、校辦產業(yè)收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制?！薄吨腥A人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）也明確提出：“國家建立以財政撥款為主，其他多種渠道籌措高等教育經費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經濟、社會發(fā)展水平相適應?！边@為我國高等教育融資多元化提供了法律依據并指出了發(fā)展方向。為了拓寬高等教育資金來源渠道，20世紀90年代以來，國家提出多渠道籌集辦學資金的戰(zhàn)略，明確以財政撥款為主體，大力鼓勵通過財、稅、費、產、社、基等多渠道籌措教育經費，提出要逐步建立起政府、受教育者和社會三者共同分擔的教育投入機制。近年來，我國政府的財政性教育經費一直在增加，尤其自1999年高校擴招以來，政府財政性高教經費投入更是大幅增長。從1999年的472.8億元到2002年的787.51億元，增長了將近70％。但另一方面，政府高教撥款占普通高?？偼度氲谋壤齾s從61.8％每年快速下降至不足50％，下降了近12個百分點。雖然國家財政對教育的投資總量逐年增加，但高等教育占財政教育經費的比例卻在遞減。2002年國家財政性教育經費第一次下降到50％以下，改變了我國高等教育以政府財政性投入為主導的局面。而2005年，財政性教育支出資金占GDP的比重約為3.12％，2006年則僅占2.86％，距1992年國務院提出的“到2000年應達到GDP比重的4%”目標，仍有相當差距。由此可見，高校擴張成了政府特定歷史時期財政擴張政策的載體，雖然其目標價值的妥當性還有待定性，但是本應該水漲船高的高等教育政府財政性投入卻在不斷縮水。因而政府通過默許、鼓勵、強制以及補助的方式促使高校向國有商業(yè)銀行貸款，固然減輕了當期財政支出的壓力，但不過是推延了財政支付的時間?；趪鴥冉^大多數高校的公辦性質，一旦高校無力還貸，這部分債務勢必成為政府的隱性負債，“政府對高校不良貸款負有最終的償付義務?！边@當然是后話了，就目前而言，只有明確高?；谄渥陨淼奶厥夥傻匚皇侨绾稳谫Y的，才有可能從根本上審視其目前融資渠道的合理性與合法性，以及今后的還貸風險問題。（二）我國高校融資的法律地位根據《高等教育法》第二十四條的規(guī)定，設立高等學校，應當符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的。因而高校屬于公益事業(yè)單位，性質為非營利性組織。而我國目前高校在除政府財政性撥款以外的最主要的融資渠道便是向商業(yè)銀行貸款。而根據《中國人民共和國商業(yè)銀行法》的規(guī)定，擔保貸款又是高校貸款的主要形式。因而，我國高校在《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》）中地位極其特殊。第一，高校不能以教學設施對外提供保證和擔保?！稉７ā返诰艞l規(guī)定：學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體不得為保證人。但是基于實踐中屢屢出現學校等公益事業(yè)單位對外擔保的問題，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第十六條作了補充規(guī)定，即從事經營活動的事業(yè)單位、社會團體為保證人的，如無其他導致保證合同無效的情況，其所簽定的保證合同應當認定為有效。因而在事實上改變了《擔保法》的規(guī)定。第二，高校不得將教學設施對外提供抵押擔保?！稉７ā返谌邨l規(guī)定：“學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施”等財產不得設定抵押。但是我國高校后勤社會化之后，在法律上已經具有了獨立于原隸屬高校的主體資格。因而，《中國人民銀行、教育部關于進一步解決學生公寓等高等學校后勤服務設施資金問題的若干意見》（銀發(fā)[2002]220號，（以下簡稱“220號文”）規(guī)定：“高等學?？梢詰{借非教育設施，以保證擔保的方式，為承擔本校學生公寓等后勤服務設施的高等學校后勤服務實體和其他有關企業(yè)提供項目建設貸款擔保?！钡谌P于質押。《擔保法》第七十五條規(guī)定：下列權利可以質押：（一）匯票、支票、本票、債券、存款單、倉單、提單；（二）依法可以轉讓的股份、股票；（三）依法可以轉讓的商標專用權，專利權、著作權中的財產權；（四）依法可以質押的其他權利。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定：以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質的，按照擔保法第七十五條第（四）項的規(guī)定處理。高校的質押標的主要是住宿費收費權和教育事業(yè)費收費權。住宿費收費權可以質押，“220號文”有明確的界定，即“商業(yè)銀行要積極開展學生公寓收費權質押貸款業(yè)務，應與借款人簽訂書面質押合同。質押合同必須經省級教育行政部門審批和統(tǒng)一登記，自登記之日起生效”。而事實上，教育事業(yè)收費權能否抵押，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，只有《擔保法》“依法可以質押的其他權利”的兜底條款留有可作進一步的司法解釋的空間。

第四，教育部禁止直屬高校對外提供任何擔保。2004年10月18日，教育部、財政部聯合《關于進一步加強直屬高校資金安全管理的若干意見》（教財[2004]38號)第七條規(guī)定：“各高校必須嚴格遵守《中華人民共和國擔保法》的有關規(guī)定，不得為任何單位（含校辦產業(yè)）或個人的經濟活動提供擔保?！笨梢姡覈稉７ā返认嚓P法規(guī)對高校的貸款設定了種種限制，雖然教育部等部委出臺了一些相關規(guī)定，為高校貸款提供了一些路徑，但是根據《立法法》的相關規(guī)定，其法律效力仍有待商榷，此其一。其二，由于學校的財務管理與一般企業(yè)明顯不同，其財務報表主要反映預算執(zhí)行、資金使用、收支變動等情況，相對企業(yè)報表顯得非常簡單；銀行不可能像分析企業(yè)財務報表一樣分析學校的財務報表，也無法計算出各種財務指標，很難對學校進行授信評級。并且高校項目貸款中自有資金比例低，項目風險主要由銀行承擔。此外，根據《擔保法》有關規(guī)定，高校授信難以落實抵押擔保措施，如學生公寓收費權質押，隨著高校后勤服務社會化改革，多數學生公寓的所有權人已變更為各高校的后勤集團，而非高校本身?？紤]到高校的社會影響力，如貸款出現逾期，銀行也難以通過法律手段保全資產。可是，即便如此，為何我國高校還欠下如此巨額貸款？原來“銀行只要審查高校的信用狀況就可以了——實際上，高校貸款主要是靠政府的隱性擔保來完成的?！惫P者認為，既然本屬于商業(yè)領域的金融借貸已經涉及了政府信用，何不更為明確一些，用正式的制度安排解決我國高校融資的困境。二、解決高校融資困境的路徑既然目前高校從銀行獲得貸款是一種不得不為之的舉措，那么，如何構建其融資路徑并以此消解由此產生的金融風險便成了當務之急。根據目前中國的銀行法體系，除了商業(yè)銀行之外，還有三家政策性銀行可以提供相應的融資服務。基于此，有學者認為由國家開發(fā)銀行來擔當高校貸款機構是可行的。筆者深以為然，這是因為：第一，國家開發(fā)銀行是負責籌措和引導社會資金，對國家基礎設施、基礎產業(yè)和支柱產業(yè)的大中型建設和技術改造項目辦理政策性金融業(yè)務的銀行。而高校從銀行貸款，它的目的主要是用于高?；A設施的建設，從而國家開發(fā)銀行對高校貸款跟國家開發(fā)銀行開發(fā)性金融的政策性投向是相吻合的。同時，國家開發(fā)銀行又是一個專門經營中長期貸款的政策性金融機構，一般來說，我國高校的融資也呈現一種中長期的特性，因此從國家開發(fā)銀行資金投向來看，與我國高校貸款資金需求是相吻合的。第二，國家開發(fā)銀行在國家助學貸款中有一個“河南模式”，即國家助學貸款前期按照國家規(guī)定，由財政部和高校各拿一部分錢作為損失準備金，萬一學生不能償還，由這部分錢來償還，由于這里面損失準備率定得比較低，在河南助學貸款招標中，很多商業(yè)銀行不愿意投標，不愿意發(fā)放助學貸款，而國家開發(fā)銀行在河南承擔起貧困學生的助學貸款，到目前為止，河南的國家助學貸款質量非常好，還款率非常高，而損失分攤機制在這里面起到很重要的作用。而國家開發(fā)銀行向高校學生發(fā)放國家助學貸款和高校向國家開發(fā)銀行貸款在某種意義上是具有利害關系的。這有如商業(yè)銀行給房地產開發(fā)商貸款，同時也給購房人貸款，購房人從銀行拿的借款又交給開發(fā)商，從開發(fā)商那兒買房。高校把貸款貸給學生，學生用這個錢交學費，學費交到銀行，銀行又用拿到的學費償還銀行給高校的貸款。但是在房地產開發(fā)貸款當中，房地產商并不承擔連帶責任，在高校貸款中，發(fā)放助學貸款給學生，如果學生未來不能償還這筆貸款，按照教育部的規(guī)定將由國家財政和高校各拿出一部分錢來補償給銀行，或者高校要發(fā)生一部分的代償，高校會有一部分的損失。如果一家銀行在助學貸款這塊做得比較有特色，意味著助學貸款償還率比較高，高校就沒有必要拿出自己的錢為學生擔保。這時候銀行做高校本身的開發(fā)貸款，或者給高校貸款，顯然就會比其他銀行有優(yōu)勢。無疑，國家開發(fā)銀行是具有這方面的優(yōu)勢的。當然，由國家開發(fā)銀行承擔起我國高校貸款的貸款人身份只是解決了高校融資的法律障礙，但是我國高校融資的存量貸款的風險仍亟待化解。因此，以下措施就顯得是必須的。第一，完善高等教育發(fā)展規(guī)劃，加強對高等教育資源的優(yōu)化整合。對各類高校的地理布局、發(fā)展規(guī)模等進行系統(tǒng)規(guī)劃，校園建設應該經過反復論證，用地規(guī)劃要有科學的分析測算結果，實行嚴格的審批制度。同時，強化學校與學校之間的合作，可成立校際合作委員會，實現資源共享、師資互聘、科研互助、優(yōu)勢互補。第二，建立貸款風險預警機制。教育和財政部門要定期審查確定高校貸款最高警戒線，并予以通報。對超過警戒線的高校，要制定具體還款方案并停止貸款，否則可通過扣減專項資金撥款、暫停專項資金申請資格等方式予以處罰。第三，控制貸款規(guī)模，優(yōu)化貸款結構。進一步強化高校貸款法定還貸責任，將貸款管理作為高校領導干部經濟責任審計的重要內容，引導高校正確認知風險，完善決策程序，使高校貸款規(guī)模不超過學校的償債能力，年度還款付息金額不影響學校的正常運行。第四，進一步拓寬高等教育融資渠道，充分利用社會資金改善辦學條件，走多元化辦學之路。鑒于我國國家財政教育經費占國內生產總值的比重仍舊較低，國家可以采用政府貼息的方式。一方面，緩解各高校由于貸款付出的高額利息而難以承受之重；另一方面，政府又不必因為一下拿出太多的教育投入而感到負擔過重。