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目前中國(guó)公共行政面臨的主要挑戰(zhàn)

中國(guó)已經(jīng)加入了WTO,必須兌現(xiàn)自己向全世界所做的承諾,履行一個(gè)成員國(guó)應(yīng)盡的義務(wù)。近年來(lái),隨著綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng),中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,無(wú)論是上海合作組織的構(gòu)建與推動(dòng),朝核問(wèn)題的調(diào)解與斡旋,還是非洲的建設(shè)與發(fā)展,中國(guó)作為和平崛起的力量正在不斷得到顯現(xiàn)。在這種背景下,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)必然朝著更加穩(wěn)定、科學(xué)、民主與合理的方向發(fā)展,而作為一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中大國(guó),中國(guó)又面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主與社會(huì)進(jìn)步三個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(一)如何保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展與繁榮中國(guó)20多年的改革開(kāi)放,極大地解放了生產(chǎn)力,取得了全世界矚目的經(jīng)濟(jì)成就,全國(guó)的工作重心,包括行政指向已經(jīng)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。但是,我們還存在著產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)效益不高、宏觀調(diào)控艱難、創(chuàng)新動(dòng)力不足、地區(qū)發(fā)展不均、資源嚴(yán)重浪費(fèi)、環(huán)境遭受破壞、就業(yè)困難、收入分配不公等諸多問(wèn)題。我們的行政機(jī)構(gòu),必須要在制度設(shè)計(jì)、資源調(diào)動(dòng)、推動(dòng)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)利益等方面有所作為。具體就是要建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)機(jī)制,開(kāi)放、公平、規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制,多種經(jīng)濟(jì)形式共存共榮的所有制機(jī)制和完善的社會(huì)保障機(jī)制。

(二)如何在保持政治一體化與政治民主化中找到適度的平衡在實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政治一體化以及經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)后,中國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期又面臨著新的政治一體化和政治民主化的雙重挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)力量廣泛存在并十分強(qiáng)大,現(xiàn)代力量普遍缺乏,民間現(xiàn)代化力量弱小,社會(huì)法制體系與法制文化尚未成熟,公民自我管理能力薄弱的中國(guó),面對(duì)劇烈的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變革,激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,政府必須要發(fā)揮應(yīng)有的作用,以保持政治的穩(wěn)定與社會(huì)管理的有序。因此,中國(guó)的政治一體化不可或缺。但是,從馬克斯•韋伯關(guān)于權(quán)威理論的視角審察,中國(guó)正處于傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威向法律和理性權(quán)威過(guò)渡的階段,原有的傳統(tǒng)權(quán)威基礎(chǔ)因?yàn)椴贿m應(yīng)形勢(shì)正在受到?jīng)_擊,政府需要重新修正和確立自己的權(quán)威。因此,要實(shí)現(xiàn)政治的一體化,需要各方達(dá)成政治共識(shí),認(rèn)同當(dāng)前的核心政治價(jià)值、社會(huì)政治變革的基本取向以及在此背景下的公共政策選擇。在現(xiàn)代社會(huì)利益多元化格局下,還要學(xué)會(huì)公平有效地協(xié)調(diào)、綜合與滿足不同階層、不同群體以及不同地域之間的利益,尋求利益的平衡,消弭引發(fā)政治沖突的誘因,同時(shí)還要嚴(yán)肅地懲治腐敗,鏟除任何引發(fā)政治危機(jī)、削弱黨和國(guó)家政治合法性與影響政治穩(wěn)定的不利因素?？傊?要在新形勢(shì)下,在改革與調(diào)整中,重新補(bǔ)充和構(gòu)建新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的政治一體化格局。[2]由于全球化及傳播業(yè)的發(fā)展,現(xiàn)代化國(guó)家“民主政治”的示范效應(yīng)日趨明顯,我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化與民主化的力量不斷增長(zhǎng),公民的政治意識(shí)與參與意識(shí)不斷增強(qiáng);但我們已有的民主政治體制不夠完善,我們長(zhǎng)期習(xí)慣于采用政治動(dòng)員的形式來(lái)實(shí)行對(duì)公共行政的領(lǐng)導(dǎo)和管理,缺乏政治的制度化及民主化機(jī)制與環(huán)境,這將是未來(lái)中國(guó)政治民主化應(yīng)主要解決的問(wèn)題。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)來(lái)理性地考量中國(guó)的政治發(fā)展,當(dāng)代中國(guó)既不能實(shí)行單純的政治一體化,也不能實(shí)行絕對(duì)的政治民主化。過(guò)分?jǐn)U大前者,會(huì)導(dǎo)致行政專(zhuān)斷、低效與腐敗,壓制社會(huì)生產(chǎn)力;過(guò)分強(qiáng)調(diào)后者,在中國(guó)民主意識(shí)與群眾認(rèn)知基礎(chǔ)和水平薄弱的條件下,會(huì)出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩,導(dǎo)致國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)與行政指向偏離軌道,引發(fā)社會(huì)危機(jī)。比較理想的狀態(tài)是實(shí)行政治一體化與政治民主化的有機(jī)整合,在二者之間尋求科學(xué)而適度的平衡,做到既能有效地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理,又能最大限度地解放生產(chǎn)力。具體來(lái)說(shuō),就是在保證黨對(duì)國(guó)家堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)以及政府對(duì)國(guó)家有效管理的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大政治民主的范圍,釋放那些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下和統(tǒng)管一切的控制型行政中被過(guò)度壓制的社會(huì)生產(chǎn)力,廣泛調(diào)動(dòng)一切積極因素,擴(kuò)大全社會(huì)政治參與的范圍,特別要突出體現(xiàn)干部選拔、任用以及行政決策中的民主、公開(kāi)與公平原則,做到把最適合的人選用到最適合的崗位上,讓其與領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)一起發(fā)揮作用,逐步探索一條適合中國(guó)國(guó)情的科學(xué)、民主與穩(wěn)定的政治文明與政治發(fā)展道路。

(三)如何在社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種矛盾聚集中保持社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入了21世紀(jì),世界各國(guó)已經(jīng)告別了單純用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)衡量一個(gè)國(guó)家發(fā)展的陳舊理念,普遍進(jìn)入了一個(gè)重視經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展時(shí)代,中央提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀就是一個(gè)明顯的例證。在中國(guó)社會(huì)人均GDP達(dá)到1000美元,地區(qū)發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡,各種社會(huì)矛盾和新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的情況下,我們的公共行政必須要面對(duì)人口危機(jī)、生態(tài)危機(jī)與社會(huì)危機(jī)的多重考驗(yàn)。首先是人口危機(jī)。2004年,中國(guó)城鎮(zhèn)人均受教育年限為9.43年,鄉(xiāng)村為7年;城鎮(zhèn)文盲率為4.91%,鄉(xiāng)村為10.71%,與世界中等發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然有比較大的差距。降低人口的文盲率,提高全民受教育的程度,仍然是一個(gè)十分艱巨的任務(wù)。同時(shí),中國(guó)在2003年就已經(jīng)進(jìn)入了老齡化國(guó)家的行列,目前老齡人口約1.5億,但是,養(yǎng)老保障制度與養(yǎng)老服務(wù)都不完善,老年社會(huì)的危機(jī)和矛盾已經(jīng)十分嚴(yán)重。此外,中國(guó)的現(xiàn)代化伴隨著深重的資源環(huán)境矛盾。改革開(kāi)放20多年,中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程更加突飛猛進(jìn)。中國(guó)人口占世界21%,但石油儲(chǔ)量?jī)H占世界1.8%,天然氣占0.7%,鐵礦石不足9%,銅礦不足5%,鋁土礦不足2%。今天,我們已經(jīng)不可能靠國(guó)內(nèi)資源來(lái)支撐今后的發(fā)展。從消費(fèi)總量看,到2010年,我國(guó)的石油對(duì)外依存度將達(dá)到57%,鐵礦石將達(dá)到57%,銅將達(dá)到70%,鋁將達(dá)80%。我國(guó)的國(guó)內(nèi)資源再也難以支撐傳統(tǒng)工業(yè)文明的持續(xù)增長(zhǎng),我國(guó)的環(huán)境更難以支撐當(dāng)前這種高污染、高消耗、低效益生產(chǎn)方式的持續(xù)擴(kuò)張。我國(guó)現(xiàn)有荒漠化土地面積已經(jīng)達(dá)到267.4萬(wàn)多平方公里,占國(guó)土總面積的27.9%,而且每年還有1萬(wàn)多平方公里的新增面積;我國(guó)18個(gè)省的471個(gè)縣,近4億人口的耕地和家園正受到不同程度的荒漠化威脅;我國(guó)目前的廢水排放總量為439.5億立方米,超過(guò)環(huán)境容量的82%;我國(guó)七大江河水系,劣五類(lèi)水質(zhì)占40.9%,75%的湖泊出現(xiàn)不同程度的負(fù)營(yíng)養(yǎng)化;我國(guó)600多座城市中有400多座供水不足,其中100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水;我國(guó)尚有3.6億農(nóng)村人口喝不上符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的水;我國(guó)廢氣中二氧化硫排放量為1927萬(wàn)噸,煙塵排放量為1013萬(wàn)噸,工業(yè)粉塵排放量為941萬(wàn)噸,人民身體健康受到嚴(yán)重?fù)p害。[3]這些問(wèn)題都亟待解決。最后,轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)失衡,社會(huì)保障制度缺失,資源以及利益分配不均,貧富懸殊等深度問(wèn)題大量顯現(xiàn),而我們的公共行政在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)飛速發(fā)展和變革的時(shí)代卻處于相對(duì)封閉的狀態(tài),與整個(gè)中國(guó)社會(huì)的開(kāi)放趨勢(shì)和大環(huán)境形成了較大的反差。因此,縮小中國(guó)社會(huì)體系與行政體系之間的制度反差,就成了中國(guó)行政變革的主要任務(wù)之一。

中國(guó)行政變革的內(nèi)容與焦點(diǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域改革開(kāi)放的不斷深入,我國(guó)行政管理體制中一些深層次的問(wèn)題正逐漸暴露出來(lái):政府行政決策制度和程序不完善;政府對(duì)全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控比較薄弱,對(duì)微觀活動(dòng)干擾過(guò)多;行政決策的執(zhí)行不力,甚至發(fā)生扭曲;信息的反饋不完整、不及時(shí)、甚至失真;行政行為缺乏規(guī)范化,監(jiān)督薄弱;政府部門(mén)間的職責(zé)分工不清,缺乏自我調(diào)節(jié)的機(jī)制;機(jī)構(gòu)膨脹,缺乏制約機(jī)制,政府機(jī)關(guān)的人員結(jié)構(gòu)不合理等等,[4](p.142)這些公共行政的內(nèi)動(dòng)機(jī)制與深層次問(wèn)題都需要通過(guò)行政變革來(lái)加以改變。行政改革是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的迫切需要,是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的重要內(nèi)容。早在中共十五大期間,我們黨就向全世界展示了我國(guó)改革與發(fā)展的宏偉藍(lán)圖,提出了建立中國(guó)特色的、現(xiàn)代化的、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)與精干高效的行政管理體制。經(jīng)過(guò)近10年的探索,在取得一些成績(jī)的同時(shí),依然還有大量的問(wèn)題需要解決。目前,需要深化與改革的內(nèi)容很多,包括轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變行政組織職能、調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)劃分管理權(quán)限、建立民主、科學(xué)的行政決策機(jī)制、建立市場(chǎng)監(jiān)管與協(xié)調(diào)機(jī)制、完善國(guó)家公務(wù)員制度、構(gòu)建服務(wù)行政、建設(shè)法治政府等。根據(jù)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,結(jié)合資訊時(shí)代的要求,中國(guó)當(dāng)前的行政變革重點(diǎn)應(yīng)在以下三個(gè)方面:

(一)轉(zhuǎn)變觀念,構(gòu)建推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的服務(wù)型行政體系隨著經(jīng)濟(jì)的全球化、政治民主化以及文化多元化趨勢(shì)的不斷加強(qiáng),這三大領(lǐng)域的多元化與同質(zhì)化之間必然會(huì)出現(xiàn)不同力量的競(jìng)爭(zhēng)與博弈,最終會(huì)產(chǎn)生出符合社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展,順應(yīng)歷史潮流的主流行政文化。因此,在新形勢(shì)下我國(guó)必須要改變傳統(tǒng)的行政價(jià)值觀,實(shí)現(xiàn)由全能行政到有限行政、權(quán)力行政到科學(xué)行政、管理行政到服務(wù)行政、因襲行政到創(chuàng)新行政、人治行政到法治行政的五個(gè)轉(zhuǎn)變,最終達(dá)到構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)政府宗旨的回歸。改革開(kāi)放20多年的事實(shí)和我國(guó)取得的舉世矚目的成就,再次雄辯地證明了鄧小平“發(fā)展是硬道理”的科學(xué)論斷。我國(guó)的行政在實(shí)行各種觀念轉(zhuǎn)變的同時(shí),還要做到“萬(wàn)變不離其宗”,那就是要緊緊圍繞推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展這個(gè)中心和大局來(lái)開(kāi)展工作,認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,在保持經(jīng)濟(jì)健康、快速、穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí),也保持社會(huì)各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)加強(qiáng)行政中的民主與法制化建設(shè),實(shí)現(xiàn)行政體系的制度化我們過(guò)去的行政,借助于中國(guó)傳統(tǒng)文化的深厚沉淀與巨大影響,最大限度地整合各種資源,充分發(fā)揮了其巨大的魅力及權(quán)威作用,也推動(dòng)了生產(chǎn)力的發(fā)展。但在制度與規(guī)范日益普及的全球化背景下,我們傳統(tǒng)行政的弊端日益顯現(xiàn)。傳統(tǒng)行政,由于長(zhǎng)期缺乏一套科學(xué)完備的制度體系及公正而剛性的法律體系,規(guī)則多變,朝令夕改,不僅極大地降低了行政效率,也會(huì)影響現(xiàn)在以及未來(lái)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的穩(wěn)定、延續(xù)與發(fā)展。我們?cè)趥鹘y(tǒng)的行政管理中不善于構(gòu)建并使用制度來(lái)規(guī)范社會(huì),調(diào)整結(jié)構(gòu),解決問(wèn)題,而習(xí)慣并偏好于政治動(dòng)員,喜歡通過(guò)行政運(yùn)動(dòng)來(lái)追求行政目標(biāo),放任了行政的隨意性。另外,我國(guó)的行政文化仍然十分注重權(quán)利崇拜,官本位思想、血緣、地緣和人緣關(guān)系在行政中的影響十分明顯,以人代法、以權(quán)代法的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。面對(duì)全球公共行政的民主、科學(xué)與法制化的大趨勢(shì),我們滯后的行政體制已經(jīng)越來(lái)越與我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展不相適應(yīng)。我們必須要在行政中加大民主與法制建設(shè)的力度,進(jìn)一步解放生產(chǎn)力,調(diào)動(dòng)那些仍然在沉寂中、被壓抑或被浪費(fèi)的,特別是與行政領(lǐng)導(dǎo)和行政人力資源有關(guān)的積極因素,構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型行政文化與體制系統(tǒng)。首先,要深化行政人力資源管理制度的改革,建立選拔行政領(lǐng)導(dǎo)與行政管理人員的民主機(jī)制,做到在最大的范圍,用最公平公開(kāi)的方式來(lái)選拔最合適的行政人員。其次,要加大行政立法的深度與廣度,在現(xiàn)有行政法律規(guī)章的基礎(chǔ)上,把行政的立法擴(kuò)大到行政的其他各個(gè)領(lǐng)域,使行政的所有環(huán)節(jié)都有法可依,并在具體的行政實(shí)踐中不斷地加以強(qiáng)化、豐富和完善。第三,要科學(xué)行政,正確決策,提高行政績(jī)效。可考慮建立相對(duì)獨(dú)立的重大行政決策的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制,保證重大行政決策的科學(xué)、合理與正確,避免因行政決策不當(dāng)而造成巨大資源浪費(fèi)。最后,要遵循和把握公共行政的規(guī)律,結(jié)合我國(guó)行政的特點(diǎn),豐富和創(chuàng)新行政組織,建立行政管理網(wǎng)絡(luò),實(shí)行行政人員的職業(yè)化,創(chuàng)建積極健康的行政文化,構(gòu)建和完善中國(guó)的行政制度體系。

(三)加大行政傳播的力度,展現(xiàn)我國(guó)行政的國(guó)際影響隨著資訊時(shí)代傳播的發(fā)展,中國(guó)的公共行政逐漸揭去了自己神秘的面紗,由后臺(tái)走到了前臺(tái),無(wú)論是行政主體的行為,還是行政客體的內(nèi)容都將越來(lái)越多地暴露在大眾傳媒和公眾的視野與監(jiān)督之下,資訊時(shí)代的行政就成了在社會(huì)與公眾監(jiān)督之下的行政,成了日益透明的公共行政。為此,公共行政深層的變革與行政系統(tǒng)的構(gòu)建都需要在資訊時(shí)代通過(guò)有效的行政傳播來(lái)加以形象化、具體化與普及化,使行政在資訊時(shí)代達(dá)到內(nèi)部機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建與外部相關(guān)體的高度一致與有機(jī)平衡。近年來(lái),我國(guó)在以突發(fā)公共事件為代表的危機(jī)管理中建立的新聞報(bào)道制度、新聞制度以及應(yīng)急預(yù)案等就是一個(gè)明顯的例證,這些行政傳播的行為展示了一個(gè)公開(kāi)透明的政府形象,在國(guó)內(nèi)外受到了相當(dāng)?shù)暮迷u(píng)。行政傳播的另一個(gè)目的就是行政的國(guó)際影響。我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)、政治與文化的發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用,因此,我國(guó)的行政系統(tǒng)自然受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。通過(guò)行政變革與行政傳播,我們不僅可以讓世界更好地了解正在和平發(fā)展的中國(guó),介紹我國(guó)改革開(kāi)放以及現(xiàn)代化建設(shè)的成就,還可以在國(guó)際社會(huì)中展示中國(guó)社會(huì)發(fā)展與政治文明的良好形象,使中國(guó)能夠以更加開(kāi)放的胸懷面對(duì)世界,廣泛參與國(guó)際事務(wù),在受到國(guó)際社會(huì)普遍尊重的同時(shí)發(fā)揮更大的積極作用。

作者：王石泉何小蕾單位：中國(guó)浦東干部學(xué)院教學(xué)實(shí)驗(yàn)中心