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摘要：《深化財(cái)稅體制改革的總方案》中明確提出了要加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。預(yù)算管理制度改革是財(cái)稅體制改革的首要工作。財(cái)政監(jiān)督是保障預(yù)算管理制度改革的有力保障。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；制度改革；財(cái)政監(jiān)督

預(yù)算管理制度，是國(guó)家以法令形式規(guī)定的有關(guān)預(yù)算收支管理的準(zhǔn)則和規(guī)范，是保證國(guó)家預(yù)算正確編制和順利執(zhí)行以及監(jiān)督檢查預(yù)算執(zhí)行情況的法律依據(jù)。

一、預(yù)算管理制度存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算透明度不高

目前,公共財(cái)政許多環(huán)節(jié)都沒(méi)有達(dá)到公開(kāi)透明的要求,包括總預(yù)算分配、項(xiàng)目安排、預(yù)留資金和超收資金的使用、資金運(yùn)行等過(guò)程。我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的財(cái)務(wù)報(bào)告制度為收付實(shí)現(xiàn)制，但也不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）重點(diǎn)支出事項(xiàng)的掛鉤機(jī)制不合理

重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的方式在一方面保障了財(cái)政資金，另一方面，帶來(lái)一些問(wèn)題：一是造成政府支出結(jié)構(gòu)固化，不利于地方統(tǒng)籌安排本地區(qū)的財(cái)政活動(dòng)；二是由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，導(dǎo)致各地區(qū)在民生領(lǐng)域的財(cái)政投入差距過(guò)大。

（三）預(yù)算控制方式不健全

目前，我國(guó)的預(yù)算審核主要包括財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政收支平衡三個(gè)方面，審核預(yù)算的重點(diǎn)是財(cái)政收支平衡。在政策執(zhí)行中容易產(chǎn)生“順周期”問(wèn)題：在一定程度上影響政府的宏觀調(diào)控政策。這使得政府收支活動(dòng)的相對(duì)固化，阻礙了財(cái)政政策宏觀調(diào)控職能的實(shí)現(xiàn)。

（四）預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不完善當(dāng)前財(cái)政資金被挪用、濫用等違法違規(guī)行為經(jīng)常發(fā)生。雖然我國(guó)的審計(jì)部門會(huì)按期開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，但是，由于條件限制，監(jiān)督的及時(shí)性不高。

二、預(yù)算管理制度改革與財(cái)政監(jiān)督的關(guān)系

（一）政府預(yù)算體系

改革賦予財(cái)政監(jiān)督新任務(wù)新《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中都明確了今后我國(guó)政府預(yù)算的收支范圍，要求政府收支全部納入預(yù)算管理，實(shí)行全口徑預(yù)算。由此給財(cái)政監(jiān)督帶來(lái)了新的任務(wù)，擴(kuò)大了財(cái)政監(jiān)督的范圍。

（二）預(yù)算管理控制方式

改革需要財(cái)政監(jiān)督同步創(chuàng)新預(yù)算管理控制方式改革要求根據(jù)財(cái)政支出的特點(diǎn)，實(shí)行區(qū)別的年度預(yù)算和跨年度滾動(dòng)規(guī)劃管理的雙重控制，這在一定程度上要求擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)，創(chuàng)新監(jiān)督方式。財(cái)政監(jiān)督要逐步轉(zhuǎn)向跨年度的以項(xiàng)目為對(duì)象的期間性監(jiān)督，以及以項(xiàng)目為對(duì)象的更為商務(wù)化的財(cái)政監(jiān)管方式。

（三）預(yù)算執(zhí)行管理

改革需要財(cái)政監(jiān)督保障實(shí)施首先，有效的人大監(jiān)督是加強(qiáng)預(yù)算約束、規(guī)范預(yù)算管理的前提；其次，在預(yù)算執(zhí)行業(yè)務(wù)需要依賴財(cái)政部門的高效監(jiān)管；再次，審計(jì)監(jiān)督需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督檢查。這不僅強(qiáng)化人大、財(cái)政部門、審計(jì)部門在政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的作用，而且相應(yīng)的提高了監(jiān)督效率，保障的預(yù)算的實(shí)施。（四）政府預(yù)算績(jī)效管理改革要求財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理相結(jié)合我國(guó)財(cái)政改革的發(fā)展趨勢(shì)主要體現(xiàn)在對(duì)政府預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督管理方面。政府預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理的有效實(shí)施，促進(jìn)了財(cái)政監(jiān)督向績(jī)效型財(cái)政監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，開(kāi)辟了財(cái)政監(jiān)督新的發(fā)展空間和業(yè)務(wù)內(nèi)容。

三、政策建議

（一）對(duì)預(yù)算管理制度改革進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督

首先，財(cái)政監(jiān)督部門要參與預(yù)算編制過(guò)程，進(jìn)行事前監(jiān)督，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的預(yù)警功能，財(cái)政資金在撥付前必須進(jìn)行監(jiān)督審核。其次，財(cái)政監(jiān)督部門要對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行日常監(jiān)督，保證財(cái)政資金合理有效的使用。再次，要有針對(duì)性的開(kāi)展事后監(jiān)督，對(duì)重點(diǎn)支出資金、重大投資事項(xiàng)，開(kāi)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。（二）加強(qiáng)部門預(yù)算監(jiān)督要加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督，特別是要加強(qiáng)監(jiān)督中央二級(jí)預(yù)算單位的預(yù)算，一方面，通過(guò)預(yù)算監(jiān)督，做到預(yù)算編制的全覆蓋，把預(yù)算監(jiān)管工作向前移，在預(yù)算執(zhí)行上，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束力，增強(qiáng)預(yù)算單位健康機(jī)能。另一方面，要積極創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，努力探索內(nèi)部約束和外部監(jiān)督互相協(xié)調(diào)的綜合監(jiān)管新模式。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督

第一，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理。在編制預(yù)算初期，預(yù)算審核部門要監(jiān)督各級(jí)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立。第二，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)管，規(guī)范資金支出行為。第三，健全績(jī)效監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算編制質(zhì)量、、績(jī)效預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、預(yù)算執(zhí)行效果的監(jiān)督。第四，加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，建立績(jī)效監(jiān)督數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)。第五，強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，健全績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制。通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，分析項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效情況，并提出加強(qiáng)管理的意見(jiàn)建議。

（四）加強(qiáng)對(duì)地方政府預(yù)算的監(jiān)督，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范

財(cái)政監(jiān)督要利益自身的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地方政府預(yù)算管理的規(guī)范化。將政府性債務(wù)管理納入財(cái)政監(jiān)督范圍，創(chuàng)新監(jiān)督管理機(jī)制，嚴(yán)格監(jiān)督和確保全部政府行為包括負(fù)債行為在內(nèi)納入預(yù)算。同時(shí)根據(jù)各地區(qū)的財(cái)力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步建立起地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，確保債務(wù)可控性，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行。

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作者：郭海萍，楊瀟