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內(nèi)容摘要：本文結(jié)合我國實際，借鑒西方國家績效審計理論和實踐經(jīng)驗，對開展行政機(jī)關(guān)績效審計進(jìn)行了探討。首先分析了開展行政機(jī)關(guān)績效審計的必要性，對比分析了中外績效審計存在的差距，闡述了我國開展行政機(jī)關(guān)績效審計的制約因素。然后，從我國實際出發(fā)，提出了符合我國國情的行政機(jī)關(guān)績效審計的目標(biāo)、工作要求、組織方法和內(nèi)容設(shè)想。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)績效審計研究

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，公共財政框架的逐步建立，政府機(jī)關(guān)財政資金使用效率和效益越來越受到各級政府的關(guān)注和重視。在當(dāng)前，開展政府機(jī)關(guān)績效審計，對促進(jìn)政府機(jī)關(guān)及有關(guān)部門不斷完善財政制度，提高自身的工作效率，促進(jìn)財政改革的有效進(jìn)行，實現(xiàn)公共財政的職能目標(biāo)將發(fā)揮重要的作用。

績效審計的概念

目前，國內(nèi)外公認(rèn)的績效審計是指由獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)或人員，依據(jù)有關(guān)法規(guī)和一定的審計標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用專門的審計程序和方法，對被審計單位或項目的資源利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行評價，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)管理、提高效益的一種獨(dú)立的監(jiān)督活動?！敖?jīng)濟(jì)性”，是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源，簡單地說就是支出是否節(jié)約；“效率性”，是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡單地說就是支出是否講究效率；“效果性”，是指在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，簡單地說就是是否達(dá)到目標(biāo)。本文所說的行政機(jī)關(guān)績效審計的主體主要是國家審計機(jī)關(guān)，客體主要是公共部門、公共工程項目、公共事業(yè)等。一個具體的行政機(jī)關(guān)績效審計項目可以對三個方面內(nèi)容中的一個或多個進(jìn)行檢查。

對經(jīng)濟(jì)性的審計。包括：根據(jù)健全的行政管理原則、實務(wù)和管理政策對管理活動的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計；對政府部門是否經(jīng)濟(jì)地使用其資源并將成本保持在較低水平進(jìn)行審計。

對效率性的審計。包括：人力、財力和其他資源是否得到有效應(yīng)用；政府項目、單位和活動是否得到有效管理、約束、組織和執(zhí)行；政府服務(wù)是否及時提供；政府項目目標(biāo)的實現(xiàn)是否符合成本效益原則。

對效果性的審計。包括：政策目標(biāo)是否得到實現(xiàn)；所發(fā)生的理想結(jié)果是否可以歸功于所追尋的政策。

我國績效審計的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國加入WTO，國際上對政府行為的“可控性”、“透明性”和“服務(wù)性”的要求越來越高，伴隨著社會主義民主的進(jìn)步和政府機(jī)構(gòu)改革、財政體制改革等逐步深化，政府機(jī)關(guān)運(yùn)作的效率怎樣、財政資金的使用效果如何，已成為社會各界所關(guān)注的焦點。從而將績效審計提上了議事日程，審計署2003年公布的《2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出了今后五年審計工作重點之一就是：“積極開展績效審計，促進(jìn)提高財政資金的管理水平和使用效益”。

近幾年，各級審計機(jī)關(guān)結(jié)合政府投資項目、專項資金審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和政府及老百姓關(guān)注的熱點問題在一定程度上嘗試和實踐了績效審計。在政府投資項目審計方面：如審計署對國家投資30億元建設(shè)的福州長樂機(jī)場的審計取得了一定的成果，其中一些審計結(jié)果公眾反響強(qiáng)烈。這說明公眾迫切需要政府提高財政資金使用效益和效率的愿望，特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面。近些年，各級審計機(jī)關(guān)開展的領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，不僅要對領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位財政財務(wù)收支進(jìn)行審查，還要對領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況作出評價，也包含了績效審計的職責(zé)履行情況評價的內(nèi)容。

當(dāng)然，就審計機(jī)關(guān)總體而言，雖然在政府投資項目、專項資金審計和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計方面都涉及到效益性審計，但是由于往往把注意力集中在財務(wù)收支審計上，因而遠(yuǎn)未達(dá)到績效審計的真正要求，只能說明績效審計的觀念在我國政府審計中開始萌芽。

行政機(jī)關(guān)績效審計的開展

目前，我國一無全面系統(tǒng)的績效審計理論指導(dǎo)，二無針對性的制度規(guī)范和切實可行的績效審計操作規(guī)程，三無健全完善的績效評價指標(biāo)體系（制定績效審計標(biāo)準(zhǔn)的來源如組織的基本命令或基本計劃文件、有關(guān)法律和規(guī)章制度、方針性文件、公認(rèn)的管理實務(wù)準(zhǔn)則等內(nèi)容不詳細(xì)；目前能評價績效指標(biāo)的體系存在很大的局限性，即只有財務(wù)指標(biāo)，沒有非財務(wù)指標(biāo)。只有歷史指標(biāo)，沒有未來價值指標(biāo)；綜合性指標(biāo)多，單項指標(biāo)少，缺乏“預(yù)警”指標(biāo)；審計標(biāo)準(zhǔn)不適用，如被審計單位的計劃指標(biāo)不科學(xué)，沒有反映經(jīng)濟(jì)活動應(yīng)當(dāng)達(dá)到的水平。由于經(jīng)營環(huán)境的變化導(dǎo)致原來使用的標(biāo)準(zhǔn)不適用而沒有及時更改）。四無專業(yè)成熟的績效審計機(jī)構(gòu)和審計隊伍。這就決定了現(xiàn)階段我國不能照抄照搬國外先進(jìn)的績效審計模式和組織方式方法，只能從我國的現(xiàn)有條件和實際情況出發(fā)，逐步探索出符合我國國情的績效審計組織方式方法。筆者認(rèn)為，開展政府機(jī)關(guān)績效審計應(yīng)該包括以下方面。

（一）選準(zhǔn)題選好題，找準(zhǔn)開展績效審計的切入點

政府機(jī)關(guān)績效審計工作涉及面廣，而目前審計機(jī)關(guān)普遍存在審計力量不足的問題。因此在確定項目時，必須量力而行，有所為有所不為，按照“全面審計，突出重點”的方針，堅持在全面審計基礎(chǔ)上，“從查處嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)入手”，結(jié)合政府工作中心，選擇重點領(lǐng)域（部門）、重點項目、重點資金，作為開展績效審計的突破口。即在加強(qiáng)對全部政府性資金審計監(jiān)督的基礎(chǔ)上，突出重點抓住重要財政專項資金、重大政府投資項目、重點部門和政府采購資金等財政支出比較集中的部位開展績效審計，監(jiān)督公共支出和財政資源配置使用的經(jīng)濟(jì)性，揭露影響財政資金績效的問題。

（二）提高方案質(zhì)量，指導(dǎo)績效審計全局

審計方案是審計行動的先導(dǎo)，績效審計方案指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)審計實施工作的全局。要發(fā)揮績效審計揭露管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失等問題，提出改進(jìn)建議，為加強(qiáng)宏觀管理和提高資金使用效益和效率服務(wù)的作用，在編寫績效審計方案過程中，必須堅持高起點，提高目標(biāo)定位；堅持突出重點，確保個性特色；堅持創(chuàng)新思路，才能實現(xiàn)新的突破。首先是指導(dǎo)思想要轉(zhuǎn)變。政府機(jī)關(guān)績效審計不能局限在財務(wù)收支審計思維上，也不能搞大而全的綜合性的績效審計模式，應(yīng)該著重對某個項目和某一具體事項績效進(jìn)行評價；其次是目標(biāo)定位要提高。政府機(jī)關(guān)績效審計方案的目標(biāo)定位必須改變以往財務(wù)收支審計僅僅從規(guī)范預(yù)算的編制和執(zhí)行、促進(jìn)規(guī)范財務(wù)收支和加強(qiáng)財務(wù)管理等角度來明確目標(biāo)的做法，應(yīng)該立足宏觀，圍繞政策、制度和管理等層面設(shè)計審計的目標(biāo)，也就是通過績效審計，既要揭示存在的問題，更要為加強(qiáng)宏觀管理服務(wù)，為完善制度服務(wù)；再次是審計重點要突出。在確定績效審計重點時，要根據(jù)績效審計具體目標(biāo)，績效審計的重點內(nèi)容，和審前調(diào)查發(fā)現(xiàn)的存在突出問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，來明確績效審計的重點，取得適當(dāng)證據(jù)，對項目績效進(jìn)行評價；第四是審計內(nèi)容要明確。要根據(jù)被審計事項的管理政策、制度和審計重點，提出明確具體的審計內(nèi)容和要求，指導(dǎo)審計實施和操作；第五是處理標(biāo)準(zhǔn)和評價尺度要恰當(dāng)，評價指標(biāo)體系要做到定性與定量相結(jié)合、長期效益與短期效益相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相結(jié)合的原則，確?？冃гu價科學(xué)、合理，否則會削弱績效審計的說服力和權(quán)威性。

（三）搞好專項審計調(diào)查，提高績效審計工作效率

利用審計調(diào)查機(jī)動靈活、涉及面廣的特點，開展全過程監(jiān)督全方位調(diào)查，不僅能夠以較小的審計資源投入將審計覆蓋面做大，而且能夠就所調(diào)查的單項內(nèi)容深入下去，做深做透，做出精品，收到事半功倍的效果，是專項審計調(diào)查的一個顯著特點。在審計調(diào)查過程中應(yīng)該注重做到四個結(jié)合：問卷調(diào)查與延伸調(diào)查相結(jié)合。針對專項資金籌集、使用和管理中的問題，設(shè)計問卷調(diào)查表征求被調(diào)查單位意見，同時選擇部分有代表性的單位進(jìn)行針對性的延伸調(diào)查，為審計評價積累第一手資料；自查與延伸調(diào)查相結(jié)合。采用自查與延伸調(diào)查的形式對有關(guān)單位發(fā)放自查表，了解資金繳存、管理和監(jiān)督中存在的問題，并對問題進(jìn)行分析匯總，有針對性地延伸調(diào)查部分相關(guān)單位，有利于掌握真實情況；審計與抽查相結(jié)合。在對重點部門進(jìn)行審計的基礎(chǔ)上，延伸調(diào)查相關(guān)單位，可以順滕摸瓜，發(fā)現(xiàn)一些帳面審計無法發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重問題；傳統(tǒng)審計與現(xiàn)代審計相結(jié)合。采用傳統(tǒng)手工審計與現(xiàn)代計算機(jī)輔助審計相結(jié)合的形式，利用計算機(jī)輔助審計快捷高效的優(yōu)勢，擴(kuò)大審計調(diào)查的覆蓋面，提高審計效率。因此，在行政機(jī)關(guān)績效審計中，只要能選準(zhǔn)項目，精心組織，這種快捷方式無疑將會更有用武之地。

（四）靈活運(yùn)用各種處理方法，提高績效審計工作水平

充分運(yùn)用計算機(jī)進(jìn)行輔助審計，發(fā)揮計算機(jī)信息收集處理方面的強(qiáng)大功能，在此基礎(chǔ)上靈活運(yùn)用各種信息分析處理方法，對于提高行政機(jī)關(guān)績效審計方案的科學(xué)性，審計證據(jù)的相關(guān)性、充分性和證明力，審計結(jié)論的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，無疑具有重要意義。

目前國外常用的績效分析處理技術(shù)方法：比較分析法。就是將實際情況與一定的技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行對比，看是否達(dá)標(biāo)。這里的技術(shù)指標(biāo)可以是計劃、預(yù)算、設(shè)計目標(biāo)，也可以是歷史指標(biāo)、同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國際慣例等；因素分析法。也稱因果分析法，就是對事實進(jìn)行分析，找出問題的成因；凈現(xiàn)值法。這同時也是一項決策技術(shù)，其最大特點是融人了貨幣時間價值的概念，將不同時期的財政資金支出與收益全部轉(zhuǎn)換為同一個時點上的貨幣價值，兩者進(jìn)行比較得出結(jié)論；抽樣分析法。就是對用統(tǒng)計學(xué)方法抽取的樣本進(jìn)行分析，得出整體性結(jié)論。這種方法適用于總量或規(guī)模較大且分布較廣的項目；趨勢分析法。就是采用倒序時法確定一個時段，將這一時段內(nèi)不同時點的相關(guān)數(shù)據(jù)按時間順序排列，并加以分析，從而得出趨勢性結(jié)論；圖表圖形輔助法。即利用計算機(jī)輔助功能，將分析數(shù)據(jù)以圖表或圖形展示出來，簡明易懂，增強(qiáng)直觀效果。上述信息分析處理方法各有長短優(yōu)劣，我國在政府機(jī)關(guān)績效審計中應(yīng)視項目或資金的具體情況進(jìn)行選擇。超級秘書網(wǎng)

（五）整合審計資源，提供績效審計的力量保障

開展政府機(jī)關(guān)績效審計項目要有復(fù)合型的人才，從專業(yè)結(jié)構(gòu)來看，除財務(wù)會計專業(yè)人員外，還需要有懂工程技術(shù)、計算機(jī)、統(tǒng)計分析等方面的專業(yè)人才。從國家審計機(jī)關(guān)現(xiàn)狀看，是不能滿足財政績效審計工作要求的，這就必須在行政機(jī)關(guān)績效審計中整合審計資源。要統(tǒng)籌規(guī)劃項目，發(fā)揚(yáng)財政審計一體化理念，打破專業(yè)界線和處室界線，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。借助外力，采取有償調(diào)用社會審計力量和專家的方式參與績效審計。解決審計人員力量短缺，特殊審計人才不足的矛盾，為深化績效審計工作開拓新的途徑。

（六）注重審計結(jié)果轉(zhuǎn)化，提升績效審計的成績

政府機(jī)關(guān)績效審計不僅僅局限于預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)收支的真實合法性審查和查處其中的違法違規(guī)問題，而是更加重視宏觀決策和內(nèi)部控制制度建立和執(zhí)行情況的審計，查找預(yù)算體制和決策機(jī)制等方面存在的問題，從制度層面提出對策或建議，因此對審計結(jié)論和審計成果轉(zhuǎn)化的要求更高。這就要求審計人員一方面對審計情況進(jìn)行深挖掘、深加工，深入分析研究影響行政機(jī)關(guān)績效的主要因素，重點揭示財政資金使用中的損失浪費(fèi)現(xiàn)象，分析影響財政資金績效的主要因素，力求反映問題具有普遍性、前瞻性，對策建議具有宏觀性、權(quán)威性，能夠在更高層次上促進(jìn)財政資金管理水平和使用效益的提高。另一方面通過審計信息、專報、調(diào)查報告、綜合報告等多方位挖掘?qū)徲嫵晒?，提升審計成效，才能更好地發(fā)揮審計成果的作用，才能為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)。將政府關(guān)心、百姓關(guān)注的重大項目、重點資金審計結(jié)果向社會公告，既能滿足社會公眾的知情權(quán)需要，又能促進(jìn)被審單位加強(qiáng)整改，宣傳審計，優(yōu)化績效審計環(huán)境。