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十一屆三中全會以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革雖然進(jìn)行過多次,但總跳不出精簡)膨脹)精簡的圈子"分析其中的原因,我們認(rèn)為除了國家財力不足!人員分流難度大外,下面一些因素不可忽視"。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置,缺乏正確理論指導(dǎo)"只有用正確的理論指導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革,改革才可能成功"世界上任何重大改革,都必須思想率先!理論率先"沒有新思想的領(lǐng)先,沒有理論的引導(dǎo),就不可能有改革的成功"20年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐再次證明了這個道理"雖然黨中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的原則和方向是正確的,但它是從全國而言,是原則性的!只具有指導(dǎo)性"例如,黨的十六大指出:按照精簡!統(tǒng)一!效能的原則和決策!執(zhí)行!監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革,科學(xué)規(guī)范部門職能,合理設(shè)置機(jī)構(gòu),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)

機(jī)構(gòu)和編制的法定化,切實(shí)解決層次過多!職能交叉!人員臃腫!權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題"0112毫無疑問,黨中央所提出的這些原則是正確的,但它只是在總體上,為各級政府機(jī)構(gòu)改革明確了方向!提出了要求"由于各地情況不同!中央與地方各異,尤其是處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),在機(jī)構(gòu)!部門設(shè)置等許多方面與上級政府很不相同,因此,它在指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方面,在事實(shí)上打了很大折扣,也就是說,在如何改革上缺乏可操作性"不可否認(rèn),以往的機(jī)構(gòu)改革確實(shí)在轉(zhuǎn)變職能!理順關(guān)系!提高效率上下了很大功夫,也取得了一定的成績,結(jié)果卻總跳不出精簡)膨脹的圈子,人浮于事!效率低下依然存在"其原因之一就是缺乏指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的正確理論"由于受傳統(tǒng)影響太深,新理論研究跟不上實(shí)踐的發(fā)展,造成理論上的模糊"表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革上,許多概念!基本問題界定不清!認(rèn)識不一,導(dǎo)致理論上的匱乏"像鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革概念的界定!組織結(jié)構(gòu)效益的忽視等,造成機(jī)構(gòu)改革缺乏連續(xù)性!整體性!系統(tǒng)性"正如有的學(xué)者所認(rèn)為的,理論研究上的薄弱,不僅沒有引起人們對行政管理組織的結(jié)構(gòu)效益問題給以應(yīng)有的重視,更重要的是忽視了對黨的組織結(jié)構(gòu)以及國家權(quán)利結(jié)構(gòu)效益問題的整體上研究,122因而在實(shí)踐中缺乏按組織結(jié)構(gòu)效益的要求,科學(xué)地進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置,結(jié)果改來改去江山依舊!面貌未改"理論的滯后要求

我們應(yīng)當(dāng)重視理論研究工作,要求理論工作部門與實(shí)際工作部門應(yīng)緊密聯(lián)系!互相交流,打破各自的封閉狀態(tài)"理論界要從實(shí)際出發(fā)多進(jìn)行應(yīng)用性研究,政府工作部門也要加強(qiáng)理論研究,把實(shí)際的過程和結(jié)果上升到理論加以認(rèn)識!進(jìn)行總結(jié),不能只埋頭搞方案"132只有這樣,理論才能符合實(shí)踐的需要,實(shí)踐中的改革才能獲得成功"。對機(jī)構(gòu)改革缺乏正確認(rèn)識"黨的十一屆三中全會指出:/實(shí)現(xiàn)四個現(xiàn)代化,要求大幅度地提高生產(chǎn)力,也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑,改革一切不適應(yīng)的管理方式!活動方式和思維方式,因而是一場廣泛!深刻的革命0"142鄧小平也強(qiáng)調(diào)指出:

總之,這是一場革命"當(dāng)然這不是對人的革命,而是對體制的革命0,/如果不進(jìn)行這場革命,不論黨和政府的整個方針怎樣正確,工作怎樣有成績,我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機(jī)構(gòu),這樣地缺少朝氣,缺乏效率,正確的方針!政策不能充分貫徹,工作不能得到更大的成績,我們怎么得到人民的諒解,我們自己又怎么能安心?應(yīng)當(dāng)說,對于中央和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于改革的精神,多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部是理解的,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)存在的問題!改革的重要性和必要性,認(rèn)識是深刻的,但對于一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部來講,有些認(rèn)識并不深刻"在他們的眼里,每一次機(jī)構(gòu)改革,就好像是中央給他們出難題,逼著他們攀越這過不去的火焰山"因此,他們對每一次改革,總是不那么熱心!那么積極主動,而是千方百計地躲避!應(yīng)付"改革前,常常以時機(jī)不成熟為借口,等等看看,靜觀其變;改革中,又以維護(hù)穩(wěn)定作幌子,瞞天過海!改頭換面;改革后,又借形勢需要,增設(shè)需要機(jī)構(gòu),聘回辭退人員"其結(jié)果是,只打雷不下雨或者雷聲大雨點(diǎn)小!水過地皮濕"當(dāng)然,造成這種后果的原因有多種,不僅僅是認(rèn)識上的原因,它與改革不配套!不徹底!鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革任務(wù)重等許多因素有關(guān)"但不可否認(rèn),某些基層干部的大局意識不強(qiáng)!改革必要性認(rèn)識不足,是其重要因素"俗話說,認(rèn)識是行動的先導(dǎo)"沒有對改革的正確認(rèn)識,即使改革的方針再正確,改革也不可能得以順利進(jìn)行,更談不上獲得理想的效果"政府職能未有正確定位"職能系指黨政機(jī)關(guān)的任務(wù)!職責(zé)權(quán)限及管理方式方法等,包括管

什么!怎樣管兩部分內(nèi)容"職能是機(jī)構(gòu)配置和人員配備的依據(jù)"一般來說,管的事情越多,管理方法越微觀,機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備則越多,越呈臃腫龐大之態(tài)勢;反之,機(jī)構(gòu)和人員則少,并趨于

精干"162回顧以往的改革,盡管也提出了/機(jī)構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵0(黨的十三大報告),但/基本上是經(jīng)驗(yàn)型的0,把/根據(jù)工作需要和精簡的原則0作為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本依據(jù)"172機(jī)構(gòu)的精簡不是建立在職能的增減之上,而是就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu),就精簡人員而精簡人員"由于職能沒有明確定位,就造成了兩種后果"一是在部門權(quán)力利益化傾向的驅(qū)動下,改革成果很快就被蠶食)因?yàn)?工作需要0,舊機(jī)構(gòu)不斷膨脹,新機(jī)構(gòu)不斷增加"每次機(jī)構(gòu)改革都是對上次機(jī)構(gòu)改革的簡單重復(fù)"182二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分!政企不分!政事不分!政社不分的現(xiàn)象更加突出"按照鄧小平的設(shè)想,改革應(yīng)當(dāng)首先是黨政分開,其

次是權(quán)力下放,最后才是機(jī)構(gòu)改革"他這樣想,實(shí)踐證明是有道理的"因?yàn)橹挥忻鞔_黨委政府各自的職能,分清哪些職能需要加強(qiáng)!哪些權(quán)力需要下放,才能做到機(jī)構(gòu)設(shè)置合理!科學(xué)"因此,在機(jī)構(gòu)改革問題上,應(yīng)當(dāng)根據(jù)形勢發(fā)展的需要,首先確定好政府的職能,實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)管理方法的轉(zhuǎn)變,并通過實(shí)踐證明確實(shí)成效顯著,再根據(jù)新職能調(diào)整機(jī)構(gòu)"只有這樣,機(jī)構(gòu)的調(diào)整才能比較合理"反之,如果政府的職能尚未確立和運(yùn)營好,管理方法也沒有改變,就先實(shí)行/一刀切0的機(jī)構(gòu)裁減,必然難以裁減適當(dāng)"

況且機(jī)構(gòu)改革不只是精簡問題,有的機(jī)構(gòu)還需要加強(qiáng),有的要新設(shè),需要區(qū)別對待"192制度創(chuàng)新力度不夠"改革與其說是對原有制度的完善,還不如說是對其發(fā)展"發(fā)展就需要創(chuàng)新"由于主!客觀環(huán)境的變化,原有的制度因素不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,或有很大的弊端或潛力消耗殆盡,這就要對其變革!對其發(fā)展"通過制度創(chuàng)新,制定!設(shè)計適合新環(huán)境!新情況!解決新問題的制度"正是基于這一意義,針對政治體制

改革的滯后!制度變革的必要性,鄧小平指出:沒有一點(diǎn)闖的精神,沒有一點(diǎn)冒的精神,沒有一股氣呀,勁呀,就走不出一條好路,就走不出一條新路,就干不出新的事業(yè)"01102二十世紀(jì)七十年代末八十年代初的實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和八!九十年代實(shí)行的村民自治制度,就是適合生產(chǎn)力發(fā)展需要的制度"這兩種制度的創(chuàng)新,不僅引起了經(jīng)濟(jì)和政治上的一系列變化,更重要的是促進(jìn)了改革的深入和發(fā)展"機(jī)構(gòu)改革作為政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)合部,作為政治體制改革的重要組成部分,制度創(chuàng)新同樣需要"回顧改革開放二十多年來,針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政不分!政企不分!機(jī)構(gòu)重疊!人浮于事等現(xiàn)象,黨和

國家進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革,然而效果總不理想"究其原因,就是創(chuàng)新不夠,說到底就是沒有設(shè)計出既符合當(dāng)今國情又適合操作的制度"鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革老是在撤并機(jī)構(gòu)!裁減人員上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn),始終跳不出這個圈,其結(jié)果是裁了增!并了分;或形式上撤裁,實(shí)際上原封未動,/和尚0不少!/新廟0仍設(shè)"要知道,機(jī)構(gòu)改革是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者的自我改革!自我剝奪,他們具有改革者和改革阻力的雙重身份"當(dāng)機(jī)構(gòu)!人員膨脹加重財政負(fù)擔(dān)!危及政權(quán)穩(wěn)定時,領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部會不自覺地成為改革的阻力"1112何況由于改革難

度加大,作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)組織,由于種種因素,即使機(jī)構(gòu)人員膨脹足以危及政權(quán)的穩(wěn)定,領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部也不會自覺成為改革的動力"怎樣解決這個問題,重要的辦法就是制度創(chuàng)新"要對黨的領(lǐng)導(dǎo)體制!政府的領(lǐng)導(dǎo)體制!干部人事制度等作根本性創(chuàng)新,要把民主!法制融進(jìn)各項(xiàng)制度建設(shè)中,使機(jī)構(gòu)改革得以順利實(shí)施"改革成功后,使成果得以鞏固"正如十六大所指出的,創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂,是一個國家興旺發(fā)達(dá)的動力"鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要想獲得真正成功,制度創(chuàng)新是必然"。

政府自身利益的影響"雖然在理論上政府不存在自身利益,事實(shí)上政府利益是客觀存在的"外國學(xué)者認(rèn)為,政府也是經(jīng)濟(jì)人,存在自利性,也會追逐自身利益的最大化"1122我國很多學(xué)者也認(rèn)為,政府是市場經(jīng)濟(jì)中的利益主體之一"1132承認(rèn)政府合法權(quán)益比追求法外權(quán)益更符合實(shí)際!更利于社會主義初級階段的社會政治!經(jīng)濟(jì)!文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展"1142政府自身存在的利益,有其積極的一面,也有消極的一面"當(dāng)政府利益的取向與公共利益完全一致時,政府行為是積極的,對社會發(fā)展是有利的;當(dāng)政府利益的取向與公共利益不完全一致,甚至在某種情況下是矛盾沖突的時候,其行為是消極的,對社會發(fā)展有阻礙作用"事實(shí)上,之所以相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力組織行為既遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,同時也遠(yuǎn)離了國家的利益,很大程度上是一個以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,動員轄區(qū)內(nèi)的資源為機(jī)關(guān)工作人員尤其是權(quán)力核心成員謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的相對獨(dú)立的行動者"其結(jié)果,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種自我權(quán)力擴(kuò)張和自我利益膨脹傾向,不僅成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農(nóng)民的政策效益"1152產(chǎn)生這種負(fù)面影響的原因,就像韋伯認(rèn)為的/雖然在理論上科層組織只是非人格的部門,但實(shí)際上它卻形成了政府中的獨(dú)立群體,擁有本身的利益!價值和權(quán)力基礎(chǔ)0"這樣,在社會變革的不同階段,由于種種因素,特別是改革措施不配套等,他們會有不同的表現(xiàn)"變革開始前,既得利益者將贊美和鞏固既存制度,對有效率的制度變遷不感興趣;當(dāng)改革啟動后,既得利益者將會努力使改革向自己有利的方向前進(jìn);當(dāng)改革成功后,既得利益者將會努力掀起新的改革以挽回在上次改革中失去的利益"1162改革開放以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革之所以走不出精簡!膨脹!再精簡!再膨脹的怪圈,政府自身利益負(fù)面影響是重要的原因之一"。

法制建設(shè)滯后"改革開放以來,我國的各項(xiàng)法制建設(shè)取得的成就為世人所公認(rèn)"同時我們也必須承認(rèn),許多法律制度還需要制定!完善"特別是政治體制方面的制度更需要健全"回顧二十年改革的歷史,我們都很清楚機(jī)構(gòu)改革老是在精簡)))膨脹打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的重要原因甚至帶有根本性的原因就是法制建設(shè)薄弱"由于行政立法機(jī)構(gòu)改革不適應(yīng),行政組織!職能!編制和工作程序等方面都缺乏健全!完善的法律依據(jù),因而機(jī)構(gòu)設(shè)置!調(diào)整帶有很大的隨意性和/人治0色彩"這種現(xiàn)象,在機(jī)構(gòu)和人員編制管理上更為突出"這種/人治0現(xiàn)象主要表現(xiàn)有:主要領(lǐng)導(dǎo)人決定機(jī)構(gòu)編制,并且常常因主要領(lǐng)導(dǎo)人的改變或主要領(lǐng)導(dǎo)人的看法或注意力的改而改變;機(jī)構(gòu)編制管理部門的實(shí)際管理行為隨意性很大"1172往往或是因人設(shè)事!因人設(shè)崗或是擅自或者變相增設(shè)機(jī)構(gòu)!擴(kuò)大編制"這種/人治0的直接后果,就是機(jī)構(gòu)和人員在短時期內(nèi)得到迅速膨脹"每當(dāng)膨脹到不堪重負(fù)的時候,中央提出改革"然而由于人治0作怪,改革總是重復(fù)以前的老路"事實(shí)證明,體制改革的成果,僅靠少數(shù)革命的/改革派0是不能成功的,只有依靠健全的法律制度才能保證機(jī)構(gòu)和人員的不反彈,機(jī)構(gòu)改革的成果才能得以鞏固"。

改革措施不配套"機(jī)構(gòu)改革之所以總跳不出/黃宗曦定律0的重要原因之一,就是每一次機(jī)構(gòu)改革老是單兵突進(jìn),忽視了上下聯(lián)動!左右配合"機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)和人員的裁減,而是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程"機(jī)構(gòu)和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是/曇花一現(xiàn)0"大量歷史和現(xiàn)實(shí)的研究表明,行政體系天生有一種因循守舊!故步自封的傾向,行政改革的內(nèi)部動力常常是有限的,并且會由于各種各樣的原因受到侵蝕"1182在這種情況下,單靠某一

方面的改革,即使改革有所突破,其成果也不會長久"就機(jī)構(gòu)改革來講,如果機(jī)構(gòu)改革從中央到地方再到基層上下不配套,特別是下級精簡機(jī)構(gòu),上級主管部門卻按兵不動,甚至干預(yù)下級機(jī)構(gòu)改革工作,每每造成/下動上不動,越改越被動0的局面,機(jī)構(gòu)改革的失敗也在所難免"何況與其他層級的行政改革相比,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的資源較少!潛力小,所以改革的難度大!阻力大"在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革更需要重視綜合配套的改革"在我國,行政改革歷來是從中央逐層向下推動直至基層"對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)來說,來自中央政

權(quán)的驅(qū)動力十分必要,但也是有限的"欲使鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革能夠持續(xù)下去,已取得改革的積極成果能夠得到保障,其中最重要的措施是進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制改革"通過政治體制改革,完善農(nóng)民的政治權(quán)利以及政治參與的程序,理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委!鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來,更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革"1192同時也要對縣村管理體制!工資制度!干部人事制度,特別是社會保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合!相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行"。