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一、關(guān)于危機(jī)管理

在探討危機(jī)管理之前,首先必須明確一下危機(jī)的概念。本文把所探討的危機(jī)界定為對一個社會系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下,必須對其作出關(guān)鍵決策的事件(Rosenthaleta,l1989)。對于危機(jī)管理,我們通常的視角是結(jié)合時間序列(危機(jī)的生命周期理論)加以分析,也是在危機(jī)發(fā)生、發(fā)展的每一階段制定出相應(yīng)的戰(zhàn)略(包括危機(jī)管理的準(zhǔn)備、預(yù)警、處理及恢復(fù)等幾個階段)。從最廣泛的意義上說,危機(jī)管理包含對危機(jī)事前、事中、事后所有事務(wù)的管理。就其本質(zhì)而言,危機(jī)管理是一種非程序化決策,這類決策極為復(fù)雜而困難,往往關(guān)系到組織的安危。為了最大程度地限制和避免公共緊急狀態(tài)給社會的基本秩序所造成的危害,世界各國都采取了相應(yīng)的措施和對策來處理與狀態(tài)有關(guān)的危機(jī)事件,采取的措施主要包括立法、完善機(jī)制、機(jī)構(gòu)建設(shè)等幾個方面,而目前我國在舊有體制下成長的傳統(tǒng)危機(jī)管理模式在這幾個方面都存在不少問題,因而很難及時、有效地處理危機(jī)事件的全球性危機(jī)。

第一,中國危機(jī)管理的立法現(xiàn)狀

為有效應(yīng)對各種危機(jī)事件,世界各國首先開展的工作就是制定相關(guān)的法律,統(tǒng)一規(guī)定政府在處理危機(jī)事件中的職權(quán)和職責(zé),確定依法對抗緊急狀態(tài)和危機(jī)情境的法治原則,而我國目前對公共緊急狀態(tài)和危機(jī)情境的對抗手段比較分散。從立法角度來看,我國先后制定了對付社會動亂的《戒嚴(yán)法》,對付重大自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》(1997年)、《防洪法》(1997年)和《消防法》(1998年)等,不過這些法律本身具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,部門管理的色彩很重,在突發(fā)性危機(jī)事件的應(yīng)對上也存在協(xié)調(diào)等多方面的問題。同時,我國也沒有從國家安全的高度制定長期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃,使得各地區(qū)、各部門以及各級政府的危機(jī)預(yù)警能力和相互之間的協(xié)同能力較低。

第二,危機(jī)管理的預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制

預(yù)警機(jī)制和快速反應(yīng)機(jī)制是危機(jī)管理中兩項(xiàng)最基本的制度,能夠最大程度地減少由于公共緊急狀態(tài)給民眾生命和財(cái)產(chǎn)所造成的損失和給正常的社會秩序造成的巨大破壞。由于我國目前沒有統(tǒng)一的國家緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu),不能把危機(jī)的前期控制過程納入政府長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃與日常管理中。政府也沒有從國家安全和國家利益的高度制定反危機(jī)戰(zhàn)略,導(dǎo)致政府很難發(fā)現(xiàn)危機(jī)發(fā)生之前特定潛伏期的種種外部表征,而在危機(jī)爆發(fā)后處理過程中政府往往倉促上陣,形成撞擊式的被動反映模式。同時,我國目前對危機(jī)事件的快速反應(yīng)機(jī)制也不能完全適應(yīng)危機(jī)管理件的要求,主要表現(xiàn)為危機(jī)管理各部門彼此獨(dú)立,政府對單項(xiàng)危機(jī)事件的快速反應(yīng)能力比較強(qiáng),而對需要各種資源協(xié)同運(yùn)作的復(fù)合型危機(jī)的快速反應(yīng)的效率比較低。

第三,危機(jī)管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

面對層出不窮的危機(jī)事件,最為關(guān)鍵的就是建立核心的危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),專門應(yīng)對各種各樣的自然災(zāi)害和人為事故。目前發(fā)達(dá)國家都根據(jù)自己的情況,建立適應(yīng)本國國情的國家安全決策機(jī)制和危機(jī)應(yīng)對機(jī)制,囊括和涵蓋了國家安全和危機(jī)的界定、預(yù)警、智囊參謀、決策和執(zhí)行等機(jī)制和相應(yīng)的部門,其體制內(nèi)的人、財(cái)、物也都有相當(dāng)充分的保障。在處理實(shí)踐上,各國有著諸多的歷史案例(如古巴導(dǎo)彈危機(jī)、各類生物疫病危機(jī)等)。我國在國家層面的實(shí)際運(yùn)作上,至今仍缺乏具有會商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門,也沒有建立起處理不同危機(jī)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制,一旦需要動用各方資源的重大危機(jī)爆發(fā),或是多種危機(jī)事件并發(fā),可能會使政府在處理危機(jī)事件中的政策不能很好地加以協(xié)調(diào),從而嚴(yán)重地影響政府處理緊急事務(wù)的效率。同時,由于目前政府實(shí)際部門設(shè)置中并沒有專門的應(yīng)急處理危機(jī)的綜合性管理部門,決策主要由相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)決策,往往存在地區(qū)主義、形式主義的問題,遲報(bào)、漏報(bào)、甚至瞞報(bào)緊急重大情況和事件的情況比較嚴(yán)重。

第四,危機(jī)管理中的社會應(yīng)對能力

危機(jī)實(shí)質(zhì)是對一國社會應(yīng)對能力的綜合考驗(yàn)。美國社會在“9•11”事件中表現(xiàn)出的內(nèi)在有序和恢復(fù)能力,不僅僅來源于其法治化程度,也取決于政府對全民危機(jī)教育的重視。在美國,緊急事務(wù)管理目前已經(jīng)發(fā)展成為一門新學(xué)科,在災(zāi)難防治與緊急應(yīng)變上發(fā)揮極大的功效。而在中國,我們的公民素質(zhì)教育體系、公務(wù)人員的培訓(xùn)系統(tǒng)、危機(jī)意識和實(shí)際應(yīng)對能力的訓(xùn)練都十分匱乏,更無從談及其中危機(jī)狀態(tài)下的心理防范、法律救助和心理援助。一旦發(fā)生危機(jī),組織和個體的危機(jī)應(yīng)對大都依賴于本能的自我反應(yīng),連自身的生命保護(hù)都很難實(shí)現(xiàn),災(zāi)難程度常常急劇蔓延。

第五,危機(jī)管理中的信息披露機(jī)制

危機(jī)事件所涉及的公共信息不同于國家安全信息,應(yīng)該及時、公開、透明地披露,降低公眾獲取信息的成本,穩(wěn)定公眾的信心。全球化和信息多元化使得政府對信息來源渠道的控制減弱,如果政府在危機(jī)事件發(fā)生時,若仍采取傳統(tǒng)的“外松內(nèi)緊”的宣傳策略,容易使自身限于被動。然而,我國現(xiàn)行的媒體政策受現(xiàn)行的法規(guī)、政治體制等因素的制約,在危機(jī)報(bào)道方面存在以下兩大問題:其一,有些災(zāi)害發(fā)生地的政府為自己開脫責(zé)任和逃避法律制裁,阻撓媒體公正介入事件報(bào)道,不讓公眾了解危機(jī)事件真相。其二,在危機(jī)事件的報(bào)道中部分媒體出于對商業(yè)利益的追逐,人為制造熱點(diǎn)、炒作新聞。上述問題要求建立政府與媒體之間的良性互致機(jī)制,既保證媒體的新聞自由,又能保證政府對其進(jìn)行必要的管制。

二、關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理

1986年,德國著名的社會學(xué)家烏爾里希•貝克出版了《風(fēng)險(xiǎn)社會》一書,該書首次提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會”這個概念和風(fēng)險(xiǎn)社會理論。貝克指出:風(fēng)險(xiǎn)是個指明自然終結(jié)和傳統(tǒng)終結(jié)的概念,在自然和傳統(tǒng)失去他們的無限效力并依賴于人的決定的地方,才可以稱之為風(fēng)險(xiǎn)。究竟什么是風(fēng)險(xiǎn)社會呢?目前學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的一種觀點(diǎn)是以貝克、吉登斯等人為代表的,他們是風(fēng)險(xiǎn)社會理論的首倡者和構(gòu)建者。在1992年版的《風(fēng)險(xiǎn)社會》一書中,貝克最初把“風(fēng)險(xiǎn)社會”定義為一系列特殊的社會、經(jīng)濟(jì)、政治和文化因素,這些因素具有普遍的人為不確定性原則的特征,它們承擔(dān)著現(xiàn)存社會結(jié)構(gòu)、體制和社會關(guān)系向著更加復(fù)雜、更加偶然和更易分裂的社團(tuán)組織轉(zhuǎn)型的重任。貝克認(rèn)為,“風(fēng)險(xiǎn)社會”是對在現(xiàn)代社會中不斷出現(xiàn)的“社會風(fēng)險(xiǎn)”地位、作用、可能性影響的系統(tǒng)性、整體性概括,從而也是對現(xiàn)代社會性狀的一種整體性概括。

三、風(fēng)險(xiǎn)管理對于危機(jī)管理的方法論指導(dǎo)意義

風(fēng)險(xiǎn)管理是管理主體(可以指個人、公司、事業(yè)單位、政府部門等)通過對風(fēng)險(xiǎn)的識別、衡量和科學(xué)的決策,采用合理的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段,對風(fēng)險(xiǎn)加以處置,以避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生或使損失減至最小。對于危機(jī)管理,我們通常的視角是結(jié)合時間序列(危機(jī)的生命周期理論)加以分析,也是在危機(jī)發(fā)生、發(fā)展的每一階段制定出相應(yīng)的戰(zhàn)略(包括危機(jī)管理的準(zhǔn)備、預(yù)警、處理及恢復(fù)等幾個階段)。從各自不同的概念分析上,我們可以看出,風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)有如硬幣的兩面并無本質(zhì)區(qū)別,沒有爆發(fā)的危機(jī)稱之為風(fēng)險(xiǎn),失去控制的風(fēng)險(xiǎn)就是危機(jī)。危機(jī)管理,其核心的思想在于風(fēng)險(xiǎn)管理。任何危機(jī)都有一個潛伏的過程,只是因?yàn)槟撤N原因,沒有引起決策者的注意。在危機(jī)的潛伏期,起關(guān)鍵作用的就是風(fēng)險(xiǎn),它是指增加危機(jī)發(fā)生概率或危機(jī)嚴(yán)重程度的條件和原因。當(dāng)代危機(jī)管理的一個重要趨勢在于從對危機(jī)的回應(yīng)轉(zhuǎn)為對危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)管理,即危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理。它包括風(fēng)險(xiǎn)的確認(rèn)、風(fēng)險(xiǎn)的分析、風(fēng)險(xiǎn)的評估、風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控等一系列活動。實(shí)行危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理的目的在于預(yù)防危機(jī),是最好的危機(jī)管理,但它又最不受重視。因此,政府應(yīng)該在日常的政策管理、項(xiàng)目管理、資源管理中,全面實(shí)行危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管理。那風(fēng)險(xiǎn)管理對于危機(jī)管理究竟有哪些方法論指導(dǎo)意義呢?

第一,從總體上看,風(fēng)險(xiǎn)是不可控制的,這是由風(fēng)險(xiǎn)的潛在性質(zhì)決定的。但在一些特定的歷史時期或某些特定的社會領(lǐng)域,風(fēng)險(xiǎn)仍然具有一定的可控性。貝克指出:“詳細(xì)考察200年來各國在處理工業(yè)化所造成的風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素所沿用的政策、法規(guī)、條例體系,通過比較前后的異同?？梢钥吹竭^去200年的確是一個對工業(yè)化所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難進(jìn)行推算和預(yù)警并不斷提高推算和預(yù)警之精確性的時期”。其結(jié)果是,通過風(fēng)險(xiǎn)的精確推算,通過一系列信號燈和指示器,我們現(xiàn)在就可以對未來的災(zāi)難未雨綢繆,制定出關(guān)于預(yù)防預(yù)警、事故賠償、善后處理等一系列預(yù)案,從而將風(fēng)險(xiǎn)降到最低的程度(貝克2003)?，F(xiàn)代危機(jī)管理的一個重要趨勢就是從對危機(jī)的處理轉(zhuǎn)移到對危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的控制,這就得益于風(fēng)險(xiǎn)社會理論的風(fēng)險(xiǎn)可控性。

第二,風(fēng)險(xiǎn)社會理論為我們提供了一個反思常態(tài)社會的新視角。長期以來人們關(guān)注的更多的是常態(tài)社會,堅(jiān)信人的理性力量和社會發(fā)展的有序性,而風(fēng)險(xiǎn)社會理論打破了人們重視科技與工業(yè)發(fā)展的積極作用的傳統(tǒng)思維模式,使人們意識到人們一直引以為傲的科技也有他束手無策的時候。所以在危機(jī)管理的過程中,我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)一定要加強(qiáng)人們的危機(jī)意識,加強(qiáng)人們的自防自救意識。

第三,繼“風(fēng)險(xiǎn)社會”理論之后,貝克又提出“世界風(fēng)險(xiǎn)社會”。在經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)一體化的形勢下,危機(jī)一旦發(fā)生,其后果是不受時間空間的限制的。任何一個國家都不可能獨(dú)善其身。因此,在建立危機(jī)管理體系時,要加強(qiáng)國際合作和交流,建立國際危機(jī)管理體系。