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［摘要］在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中所需資金如何解決，除了地方政府現(xiàn)有財(cái)力支持以外，政府適度規(guī)范舉債，也是解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的又一路徑。建立健全政府舉債的管理體制機(jī)制，做到“借、用、管、還”，切實(shí)防范舉債風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展，這是當(dāng)前急需解決的重要課題。

［關(guān)鍵詞］城鎮(zhèn)化建設(shè)；政府債務(wù)；加強(qiáng)管理

如何解決城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中所需資金，除了地方政府現(xiàn)有財(cái)力支持以外，政府適度規(guī)范舉債，也是解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的又一路徑。建立健全政府舉債的管理體制機(jī)制，做好“借、用、管、還”，切實(shí)防范舉債風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展，這是當(dāng)前急需解決的重要課題。以往，政府舉借債務(wù)方式主要是靠融資平臺(tái)，為加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)起到了一定作用。但由于缺乏全面系統(tǒng)的管理體制機(jī)制，不能有效發(fā)揮債務(wù)資金使用效益和政府融資低成本的優(yōu)勢(shì)，雖然總體可控，但在有些地區(qū)也出現(xiàn)了舉債風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地完善國家治理和加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，更好地穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，加強(qiáng)政府債務(wù)管理勢(shì)在必行。通過加強(qiáng)政府債務(wù)管理，探尋出既保證新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需資金，又能防范和杜絕地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的正確路徑，對(duì)避免在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中盲目舉債，及時(shí)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具有現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。

一、地方政府債務(wù)基本情況

（一）地方政府債務(wù)審計(jì)和清理甄別情況

經(jīng)過國家和省市認(rèn)真審計(jì)和清理甄別，截止到目前為止，地方政府債務(wù)主要有以下三個(gè)方面：一是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)直接債務(wù)包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)；二是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；三是政府負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)等。政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)率，一般債務(wù)率，都不超過100%預(yù)警線標(biāo)準(zhǔn)，總體都在可控范圍之內(nèi)。但是有的地方政府專項(xiàng)債務(wù)率超過專項(xiàng)債務(wù)率100%預(yù)警線標(biāo)準(zhǔn)，值得關(guān)注。

（二）地方政府債務(wù)資金投向

截止到目前為止，地方政府債務(wù)主要用于保障性住房，用于土地收儲(chǔ)，用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，用于市政建設(shè)，用于交通運(yùn)輸，用于醫(yī)療衛(wèi)生，用于農(nóng)林水利建設(shè)和工業(yè)，用于其它方面等，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程做出了貢獻(xiàn)。

二、政府債務(wù)存在的主要問題

（一）一些地方政府舉債渠道不常態(tài)，缺乏陽光，暗中操作，違法違規(guī)融資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）一些地方債務(wù)資金沒有納入預(yù)算管理，多頭舉債問題突出，“借、用、管、還”脫節(jié)，舉債管理缺乏規(guī)范，人民代表大會(huì)和社會(huì)各界有效監(jiān)督不力。

（三）一些地方政府主要靠企業(yè)舉債，政府直接融資額度少，支付不必要的融資成本，使融資成本高，企業(yè)負(fù)擔(dān)重。

（四）一些地方政府債務(wù)增長過快，超過地方財(cái)力承受能力，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，存在嚴(yán)重隱患。

（五）一些地方政府由于財(cái)政收入一直處于負(fù)增長，除置換債券、銀行展期、倒貸外，一些地方政府財(cái)政償債資金沒有來源。

（六）一些地方政府由于財(cái)力匱乏，盡管在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中積極推進(jìn)PPP合作模式，社會(huì)資本對(duì)PPP合作模式認(rèn)可度不高。以上六個(gè)問題如不采取嚴(yán)格的治理措施，風(fēng)險(xiǎn)和隱患在所難免，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

三、增強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)加強(qiáng)管理重要性的認(rèn)識(shí)

近些年來，黨中央、國務(wù)院和全國人大都高度重視并出臺(tái)一系列政府債務(wù)管理政策措施，五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立健全中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制并做到規(guī)范合理。中央出臺(tái)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)范管理提出了總體要求。人大對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行了修正，規(guī)定了地方政府可以規(guī)范舉債。國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。總理在今年人大《政府工作報(bào)告》指出：建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的，按法定程序適當(dāng)增加債務(wù)限額。各級(jí)政府要堅(jiān)持過緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實(shí)處。加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理問題事關(guān)全局，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。我們必須高度重視加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，不折不扣的貫徹執(zhí)行黨中央、全國人大、國務(wù)院的方針政策，認(rèn)真精準(zhǔn)地做好各項(xiàng)工作，切實(shí)履職盡責(zé)，密切配合，保證各項(xiàng)方針政策措施落到實(shí)處。

四、加強(qiáng)政府債務(wù)管理的主要內(nèi)容和基本原則

一是建立“借、用、管、還”相統(tǒng)一的體制機(jī)制，首先要明確和解決好“怎么借”的問題，主要明確舉債主體，通過嚴(yán)格舉債程序，采取規(guī)范地舉債方式等措施舉債。二是嚴(yán)格限定舉債資金用途，通過限定債務(wù)用途，要明確和解決好債務(wù)“怎么用”的問題。三是把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，對(duì)地方政府債務(wù)分門別類實(shí)行規(guī)范管理和規(guī)模控制，要明確和解決好債務(wù)“怎么管”的問題，主要通過和采取規(guī)范預(yù)算管理和控制舉債規(guī)模等措施強(qiáng)化債務(wù)管理。四是牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，要明確和解決好債務(wù)“怎么還”的問題，主要采取通過建立和健全預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置辦法，劃清償債主體責(zé)任等措施，切實(shí)規(guī)避和防范政府舉債風(fēng)險(xiǎn)。五是融資平臺(tái)公司不能再具有政府融資職能，今后政府債務(wù)不得通過融資平臺(tái)公司去舉借，融資平臺(tái)公司不能以政府名義為企業(yè)舉債。要明確和劃清政府和融資平臺(tái)公司的債務(wù)責(zé)任和界限，切實(shí)做到政府債務(wù)和融資平臺(tái)公司債務(wù)誰借誰還，政府債務(wù)不得推給融資平臺(tái)公司償還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。六是加快推進(jìn)與社會(huì)資本合作（PPP模式），政府與社會(huì)資本合作要分清責(zé)任，雙方要遵守市場化和約定規(guī)則，依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，達(dá)到互利共贏。要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資積極性，不斷拓寬社會(huì)資本投資渠道，吸引社會(huì)資本參與公益性項(xiàng)目建設(shè)并獲得合理回報(bào)。七是賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債，要修明渠，堵暗道，陽光操作，接受各方監(jiān)督。八是加強(qiáng)債務(wù)管理，減輕政府舉債壓力，既要積極謹(jǐn)慎穩(wěn)健，又要確保在建項(xiàng)目有序快速推進(jìn)。既要確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，又要妥善處理存量債務(wù)，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。

五、加強(qiáng)政府債務(wù)管理的具體措施

（一）必須切實(shí)規(guī)范政府舉債行為

一是地方舉債只能通過政府及其相關(guān)部門舉借，地市政府舉借債務(wù)不得通過融資平臺(tái)等企事業(yè)單位。政府舉債第一責(zé)任人是政府主要負(fù)責(zé)人，政府主要負(fù)責(zé)人要認(rèn)真抓好舉債政策落實(shí)和舉債責(zé)任落實(shí)。二是對(duì)沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的政府舉債主要舉借的一般債務(wù)，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預(yù)算收入償還；對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展的政府舉借主要舉借的的專項(xiàng)債務(wù)，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。三是地方政府舉債的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模都要實(shí)行和納入限額管理，舉債限額和規(guī)模由所在省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)。

（二）必須限定政府債務(wù)用途

一是地市政府舉借的債務(wù)用途只能用于公益性資本支出，也可以適度用于歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。要求地市政府不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)，更不能用于樓堂館所建設(shè)或經(jīng)常性支出。建立和健全合理使用債務(wù)資金用途的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)違規(guī)使用債務(wù)資金用途的要嚴(yán)格問責(zé)。二是按照地方政府預(yù)算統(tǒng)一性與完整性的原則，地方政府債務(wù)資金，需要政府財(cái)政收入償還，償債資金應(yīng)當(dāng)納入地方政府預(yù)算統(tǒng)一管理。一般債務(wù)收支要納入一般公共預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)收支要納入政府基金預(yù)算管理，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中確需政府承擔(dān)償債責(zé)任的債務(wù)，按性質(zhì)也要納入政府預(yù)算管理。三是地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市政府限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。對(duì)以前主要通過融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目規(guī)范渠道：對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)完全推向市場，要與政府脫鉤；對(duì)公益性項(xiàng)目不承擔(dān)償債責(zé)任的債務(wù)，由項(xiàng)目公司按照市場化原則償還；對(duì)確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目并難以吸引社會(huì)資本參與、由政府發(fā)行債券融資。

（三）必須建立地方政府償債約束機(jī)制

一是政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)要?jiǎng)澢褰缇€，地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任的由政府還，企業(yè)債務(wù)由企業(yè)還。要硬化預(yù)算約束，明確償債責(zé)任，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況要認(rèn)真評(píng)估，對(duì)評(píng)估后列入高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的地區(qū)，要立即進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，積極采取應(yīng)急措施，加大降低和化解風(fēng)險(xiǎn)力度。三是對(duì)難以自行償還債務(wù)的地方政府，制定應(yīng)急處置預(yù)案，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置措施，并對(duì)責(zé)任進(jìn)行追究和處罰。

（四）必須對(duì)政府存量債務(wù)清理甄別和妥善處理

一是對(duì)地方政府舉借并需要自身償還的債務(wù)，可以處置政府存量資產(chǎn)償還債務(wù)。對(duì)融資平臺(tái)過去舉借的債務(wù)中屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，都納入預(yù)算管理。為降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)甄別后的地方政府存量債務(wù)，可以申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換。二是對(duì)地方政府履行擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)，要明確債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人的償債責(zé)任，原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不得改變，償債責(zé)任和逃廢債務(wù)不得轉(zhuǎn)嫁。不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，減少行政干預(yù)，要遵循市場規(guī)則處理，明確償債責(zé)任和時(shí)限，按時(shí)還本付息。三是切實(shí)發(fā)揮債務(wù)資金對(duì)穩(wěn)增長、促發(fā)展的積極作用，加快推進(jìn)這項(xiàng)改革，既要積極推進(jìn)，也要穩(wěn)健謹(jǐn)慎。為確保存量債務(wù)清理甄別和妥善處理平穩(wěn)過渡，關(guān)鍵要做好新老轉(zhuǎn)換之間的順利銜接。

（五）在建項(xiàng)目的后續(xù)融資必須確保

一是地方政府要優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾工程，籌集各類資金，拓寬渠道多方融資，保障建設(shè)資金需求。二是要騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，允許地方申請(qǐng)發(fā)行政府債券置換高利短期債務(wù)，降低利息負(fù)擔(dān)。三是對(duì)經(jīng)過重新審核并符合國家規(guī)定的在建項(xiàng)目，沒有資金來源的，可發(fā)行政府債券融資，或鼓勵(lì)采用政府與社會(huì)資本合作模式融資，解決建設(shè)資金短缺問題。

（六）必須建立健全監(jiān)督和制約機(jī)制

一是地方政府舉債規(guī)模和債務(wù)收支情況要報(bào)當(dāng)?shù)厝舜笈鷾?zhǔn)，地方政府要定期向社會(huì)公開項(xiàng)目建設(shè)及其政府性債務(wù)情況，自覺接受人大、社會(huì)監(jiān)督和約束。建立和完善地方政府債券市場，接受市場監(jiān)督和約束。二是把政府性債務(wù)列入干部政績考核的政績導(dǎo)向和硬性指標(biāo)，建立和完善獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰問責(zé)機(jī)制，加大獎(jiǎng)罰力度，對(duì)依法舉債有功人員要給予重獎(jiǎng)，對(duì)違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、惡意逃廢債務(wù)的責(zé)任人，要給予重罰。三是為了加強(qiáng)預(yù)算管理，減輕地方利息負(fù)擔(dān)，發(fā)行地方政府債券，置換存量債務(wù)，對(duì)經(jīng)過清理甄別后，納入預(yù)算管理，非政府債券形式，政府存量債務(wù)，通過發(fā)行地方政府債券逐步進(jìn)行置換。

作者：王麗棉,趙淑杰,張國明,張全智 單位：齊齊哈爾城投公司