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村民自治組織是作為制度解體后的替代組織出現(xiàn)的。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，對農(nóng)村社會資源的掌握和生產(chǎn)經(jīng)營失去了控制，作為集體經(jīng)濟、社會與政治一體的基礎(chǔ)坍塌了，制度已經(jīng)無法履行它的職能。1983年，中央政府決定實行政社分離，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置，遂被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所替代，原公社范圍內(nèi)的“公社、大隊、生產(chǎn)隊”的三級體制也不復(fù)存在，大隊權(quán)威失去了合法性的基礎(chǔ)，過去的行政命令和指揮已經(jīng)失靈，于是村一級就出現(xiàn)了許多無人管，大隊干部想管又管不了的事情，農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀況。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包實行的是雙層經(jīng)營體制，作為土地的集體所有者主體不能出現(xiàn)缺位。正是在這種背景下，一部分地區(qū)的農(nóng)民創(chuàng)造了自己管理本村公共事物的組織形式：村民委員會。村民委員會一出現(xiàn)就被中央高層人士所肯定，隨即被載入憲法，作為農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的“基層群眾性自治組織”。1998年11月，全國九屆人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！睆慕M織形態(tài)上看，農(nóng)村基層組織已經(jīng)完成了權(quán)力的轉(zhuǎn)變，但是在實際運行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和基層黨支部的直接領(lǐng)導(dǎo)機制依然在發(fā)揮重要作用，甚至在有些方面居于主導(dǎo)地位，從而引起村民委員會組織運作過程中難于避免的權(quán)力沖突。從事農(nóng)業(yè)管理部門的權(quán)威人士也承認(rèn)：“現(xiàn)在一些地方的村委會和村黨支部關(guān)系不協(xié)調(diào)，個別的甚至矛盾尖銳，既影響村里工作，又損害支部，村委會的形象?！?注：《農(nóng)村工作通訊》，2002年第3期，第4頁。)這種不協(xié)調(diào)妨礙了農(nóng)村基層民主的實現(xiàn)，挫傷了農(nóng)民的政治熱情，也成為我國農(nóng)村村民自治運動進一步發(fā)展的障礙。本文試圖從村民自治與黨支部的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理產(chǎn)生的權(quán)力沖突進行分析，探討村民自治組織存在的問題與解決這些問題的對策。

一、民選的村民委員會依法自治與村黨支部堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位之間的權(quán)力沖突

誕生于20世紀(jì)80年代的村民自治，被稱為“現(xiàn)階段中國農(nóng)村治理的重要方式之一”(注：徐勇：《中國農(nóng)村村民自治：制度與運行》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第4頁。)。村民自治委員會是農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，它由群眾根據(jù)自己意愿民主選舉、民主管理，主要職權(quán)是辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會秩序，向人民政權(quán)反映村民的意見、要求和提出建議，支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的任務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。村民會議是村民自治的最高決策機關(guān)。村民自治相對于時期的生產(chǎn)大隊來說，其最大的特點是“主體的群眾性”(注：吳大英、楊海蛟等：《有中國特色的社會主義民主政治》，社會科學(xué)文獻出版社1999年版，第291頁。)。村民是農(nóng)村的主體，一切權(quán)力應(yīng)屬于村民。村民通過村民委員會行使其村務(wù)管理權(quán)，把當(dāng)家作主權(quán)利落到實處，它的權(quán)力不是來源于上級行政部門的授予，而是產(chǎn)生于社會最基層的村民群眾，真正體現(xiàn)了民權(quán)。

但是根據(jù)《村組法》規(guī)定，農(nóng)村黨支部是“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利”。這就規(guī)定了農(nóng)村基層黨支部在村民自治組織中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，村民自治委員會是在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。從理論上分析，黨支部依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權(quán)利是不矛盾的。但是實踐上在以黨代政的傳統(tǒng)體制影響下，導(dǎo)致基層農(nóng)村組織中的權(quán)力“二元制”：來自于上的執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力和來自于下的村民民選的權(quán)力，形成農(nóng)村基層組織中的權(quán)力沖突。長期以來，我國農(nóng)村政權(quán)結(jié)構(gòu)形式雖是“二元制”，但在具體運作過程中往往是“一元化”，黨組織是農(nóng)村最高領(lǐng)導(dǎo)者，又是農(nóng)村最高管理者。在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直是從上到下的計劃安排，黨組織主要是保證上級下達的計劃任務(wù)的落實和完成。農(nóng)民都是的社員，沒有也根本不允許存在有自己的利益。雖然有、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊的行政組織，但都是在公社黨委、大隊黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下進行管理的。農(nóng)村實行生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民相對成為多元的利益主體，他們通過民主形式，選舉自己信得過的村委會領(lǐng)導(dǎo)，借以保障和維護自己的利益。中國共產(chǎn)黨代表了最廣大的人民群眾的根本利益，在實行村民自治后，黨在農(nóng)村基層組織應(yīng)該保障農(nóng)民的民主權(quán)利得到實現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督村委會依法履行職責(zé)，實現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定，逐步率領(lǐng)農(nóng)民走向共同富裕。但是在實踐上，計劃經(jīng)濟體制形成的黨政不分，以黨代政，農(nóng)村黨組織實際上成為黨政一體的行政組織，這種體制慣勢，仍嚴(yán)重存在于村民自治后的村民組織中，使民選的村委會徒有虛名。

民選權(quán)力與黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的沖突表現(xiàn)在以下方面：

第一，在實際的村務(wù)活動中，黨支部居于中樞地位，支部書記是決策中心，對村里大小事務(wù)負(fù)總責(zé)。村民自治的本質(zhì)意義在于還政與民，當(dāng)政府確定試圖通過選舉重新認(rèn)定基層干部權(quán)力合法性的時候，一種新的村莊內(nèi)生的、由村民選舉所形成的權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)了，這種自下而上的權(quán)力在進入實際運作時，必然與憲法規(guī)定的由上而下的權(quán)力發(fā)生沖突。在村莊內(nèi)部，代表自上而下的權(quán)力體系的主要是黨支部書記，代表自下而上的權(quán)力體系的是村委會主任，兩種權(quán)力體系的紛爭往往是在書記與主任之間展開。

由于村委會以民選的形式產(chǎn)生，村委會的權(quán)力合法性有了更廣泛的民意基礎(chǔ)。黨支部為核心甚至包攬一切的格局開始松動，甚至受到直接挑戰(zhàn)，村委會主要成員往往會依據(jù)法律，要求屬于自己的那部分權(quán)力。這些權(quán)力都是實在的具體的。一是財產(chǎn)管理權(quán)。集體資產(chǎn)管理權(quán)、土地、村辦企業(yè)等發(fā)包權(quán)。在土地的第二輪承包中，有的地方新產(chǎn)生的村主任撇開黨支部自己組織發(fā)包事務(wù)。二是財務(wù)管理權(quán)。核心是報帳的簽字權(quán)。過去通常是書記簽字報帳，為解決權(quán)力紛爭，有的縣市政府公開發(fā)文，明確要求必須是支部書記和村主任共同簽字才能報帳。三是人事安排權(quán)。對會計、保管、電工等重要職位的安排，黨支部書記和村主任的矛盾也日漸增加。這種矛盾在農(nóng)村正在多起來，而且，越是選舉動員充分的地方，書記和主任之間的沖突越多(注：趙樹凱：《農(nóng)村基層組織：運行和內(nèi)部沖突》，《經(jīng)濟參考》2001年第32輯，第25頁。)。

第二，黨支部與村委會兩套領(lǐng)導(dǎo)班子不合，出現(xiàn)矛盾和沖突。針對村民自治權(quán)力出現(xiàn)權(quán)力來源的差異，已經(jīng)在農(nóng)村基層組織出現(xiàn)矛盾和沖突。中共中央1990年12月發(fā)出的《關(guān)于批轉(zhuǎn)＜全國村級組織建設(shè)工作座談會紀(jì)要＞的通知》明確指出，村黨組織與村民委員會是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并具體規(guī)定了黨組織對村委會的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在：(1)提出全村經(jīng)濟發(fā)展與精神文明建設(shè)的意見，通過村民委員會的工作，把黨的方針政策和黨組織的意圖變?yōu)槿罕娮杂X行動。(2)討論村民委員會的重要工作，支持和幫助村民委員會按照法律獨立負(fù)責(zé)地開展活動。(3)協(xié)調(diào)村民委員會同其他組織的關(guān)系。(4)對在村民自治組織工作的黨員和干部進行考核和監(jiān)督。黨組織領(lǐng)導(dǎo)村民組織，但不是包辦代替。雖然這些規(guī)定非常具體明確，但是在我國政治體制改革嚴(yán)重滯后的大環(huán)境下，要求農(nóng)村黨支部書記只進行政治領(lǐng)導(dǎo)而不是具體的領(lǐng)導(dǎo)是十分困難的，特別是各級政府黨委書記仍處在行政第一線直接領(lǐng)導(dǎo)的情況下，去要求農(nóng)村支部書記卻從具體事務(wù)中退出來可以想象是非常艱難的。據(jù)中共湖北省委組織部等單位對111個村的調(diào)查，村委會和村黨組織關(guān)系緊張的有13個，占11.8%。由于關(guān)系緊張，兩套班子、兩套人馬，各定各的調(diào)，各唱各的戲，內(nèi)耗嚴(yán)重，難以形成合力(注：中共湖北省委組織部、湖北省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊課題組：《村級組織建設(shè)研究》，1995年第19輯，第12頁。)。

由于“一元化”領(lǐng)導(dǎo)方式的影響，導(dǎo)致村民民選權(quán)力受到限制。如河南省某村的黨支部書記因為與其有親戚關(guān)系的人未能在村委會選舉中繼續(xù)當(dāng)選村委會主任，而拒絕承認(rèn)選舉結(jié)果，致使該村在長達一年多的時間里村主任職位處于空缺狀態(tài)。1996年3月中國中央電視臺晚間黃金時間的“焦點訪談”節(jié)目對此作了報道，就是一個典型的沖突而導(dǎo)致村委會失靈的例子。黨支部和村委會的紛爭，近年來有向著體制深處延伸的趨勢。在體制深處，黨支部堅持“黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心”“黨管干部是原則”，村委會則守著“村民依法自治”“黨支部不應(yīng)當(dāng)干預(yù)法律規(guī)定的自治事務(wù)”。黨支部訴求于上級黨組織，堅持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位。村委會則尋找法律支持，以謀求較高的權(quán)力地位。這種體制性矛盾沖突，已經(jīng)嚴(yán)重制約著村民自治組織運作和發(fā)展，而在一些比較規(guī)范的村民自治組織運行比較好一些的地方，則是以削弱村民自治組織權(quán)力為代價換取的。

為解決村民自治組織中的權(quán)力沖突，許多領(lǐng)導(dǎo)部門和學(xué)術(shù)界一直在探索化解黨支部和村委會的矛盾的辦法。

第一，明確黨支部和村委會的職責(zé)，加強村級組織“三配套”的建設(shè)。在山東省萊西市牛溪埠鎮(zhèn)黨委、政府明確提出了要加強以黨支部為核心的村級組織配套建設(shè)。以村民自治為基礎(chǔ)的農(nóng)村民主政治建設(shè)和以集體經(jīng)濟為依托，搞好社會化服務(wù)組織建設(shè)，規(guī)定了村級決策的一般程序：“黨支部對有關(guān)村中大事，可以先研究，提出建議，或者由黨支部村委會提交到村民會議或村民代表會議討論決定”(注：吳紹田：《解讀村民自治——關(guān)于牛溪埠鎮(zhèn)村民自治的觀察與闡釋》，中國發(fā)展出版社2001年版，第102頁。)。實踐證明，這樣做有效地將黨支部與村委會的決策內(nèi)容融為一體，使黨內(nèi)民主和黨外民主實現(xiàn)了有機的結(jié)合，既維護了黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證了黨的方針政策在農(nóng)村的落實，又使廣大村民的意志得到了充分表達，黨的民主集中制和黨的群眾路線得到充分體現(xiàn)，也保證了村民自治的正確方向和健康發(fā)展?！叭涮住苯ㄔO(shè)的方法，黨支部職責(zé)明確，保證了從行政經(jīng)濟權(quán)力中的退出，專門負(fù)責(zé)思想政治領(lǐng)導(dǎo)，但是這種方法需要黨支部書記具有較高的思想政治素質(zhì)，也需要支部書記和村主任的工作配合。而且“三配套”建設(shè)，只是解決了工作程序問題，基層組織內(nèi)部的權(quán)力沖突體制沒有得到制止。

第二，主張“兩委合一”，避免農(nóng)村基層組織的制度缺陷。有理論工作者認(rèn)為，村委會和村黨支部分立，是制約鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的一個明顯的制度缺陷，主張村主任兼任黨支部書記，實行“兩委合一”，能更好地實現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利(注：黨國英：《“兩委合一”前景光明》，《農(nóng)村工作通訊》2002年第1期，第40頁。)。村委會由農(nóng)民直接選出，其行為就有可能代表或反映農(nóng)民的利益要求，但黨支部是領(lǐng)導(dǎo)者，它的產(chǎn)生不受農(nóng)民選舉的影響，其行為也就很難保證代表農(nóng)民的利益，“兩委合一”使黨支部的產(chǎn)生直接受到農(nóng)民意愿的制約，黨支部的管理行為必然要發(fā)生積極的變化，農(nóng)民的民主權(quán)利會因此得到更好的保障?！皟晌弦弧敝贫雀欣诩訌姾透纳乒伯a(chǎn)黨對鄉(xiāng)村社會的領(lǐng)導(dǎo)。“兩委合一”意味著黨支部直接行使管理職能，減少了黨支部和村委會兩者分立情況下的摩擦，提高了黨支部的管理能力?！皟晌弦弧苯鉀Q了人格化權(quán)力的矛盾，使得支部書記和村主任在人際關(guān)系方面的矛盾得到化解。但是“兩委合一”面臨的具體問題是，自上而下的權(quán)力和自下而上的權(quán)力統(tǒng)一在一個人身上后，能否做到上下都滿意。這;種制度安排，使得一肩挑的村主任在來自下和來自上的權(quán)力面前，面臨兩難選擇。

第三，實行“兩票制”，確立村民對村級事務(wù)的主權(quán)。隨著《村組法》的貫徹執(zhí)行，村委會通過公開、平等、競爭選舉產(chǎn)生，他們的素質(zhì)、群眾基礎(chǔ)和威信相應(yīng)地得到提高。村黨支部書記和委員受到相應(yīng)影響和挑戰(zhàn)，為了解決村黨支部書記素質(zhì)相對偏低，村黨支部難以發(fā)揮在農(nóng)村中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的問題。一些地區(qū)在實踐中探索出“兩票制”或“公推直選”的辦法。比如，從1990年開始，山西省河曲縣在城關(guān)鎮(zhèn)、舊縣鄉(xiāng)黨委采用“兩票制”整頓農(nóng)村后進黨支部的試點工作。四川省委自1998年以來在全省3萬多個村中采取了“公推直選”村黨支部的嘗試。他們的基本做法是：在對全體黨員特別是支部班子進行民主評議的基礎(chǔ)上，召開村民大會，讓村民按照指數(shù)規(guī)定和任職條件，以無記名投票的方式，推薦支部委員會候選人，即投信任票；召開黨員大會，根據(jù)黨章和《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》中的有關(guān)規(guī)定，選舉產(chǎn)生支部書記和委員。雖然“兩票制”本身并不是為解決村民自治中村級黨組織與村民委員會之間的關(guān)系而形成的，但是“兩票制”的產(chǎn)生卻對更好地解決二者之間的關(guān)系提供了契機。因為它非常有力地解決了兩個重要問題：一是村級黨組織在村民自治中的合法性問題，二是確立了村民對村級事務(wù)的主權(quán)，可以對二者形成有效的監(jiān)督(注：程同順：《村民自治中的黨“政”關(guān)系及其出路》，《調(diào)研世界》2001年第10期，第23頁。)。

上述方法，都是以力圖緩和緊張、理順村委會和黨支部的工作關(guān)系為出發(fā)點，在實踐中也取得了成效。但筆者認(rèn)為，解決村委會和黨支部的權(quán)力沖突，不能僅僅依靠黨支部書記和村委會主任的“工作配合”，而應(yīng)該選擇不能造成“權(quán)力沖突”的機制?！皟晌弦弧笔且环N較為理想的制度選擇，它既體現(xiàn)了黨的執(zhí)政地位，保證了中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)，也保證了村民民主權(quán)利的實現(xiàn)，有利于農(nóng)村村民自治組織的正常運行，但是它必須建立在農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)方式和職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上。

二、村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理權(quán)力的沖突

1985年全國完成政社分立，制度被正式廢除，但是代替的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上把政社合一的職能繼承下來了，生產(chǎn)大隊的牌子雖然已經(jīng)摘下，村級組織的結(jié)構(gòu)功能發(fā)生了若干重要的變化，但是從村級組織的運行來看，它的主要精力仍舊是在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指派的各項任務(wù)，大多數(shù)情況下是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。雖然《村組法》規(guī)定了村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，但在現(xiàn)實社會中，難以避免其內(nèi)在矛盾?，F(xiàn)階段存在國家、集體和個人三者之間的具體利益矛盾，在實行集體所有制和家庭分戶經(jīng)營之后表現(xiàn)得尤為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理主要代表國家利益或以國家名義運用其權(quán)利，村民自治主要反映和表達村集體和村民意愿和要求，當(dāng)國家、集體和個人利益較為協(xié)調(diào)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的關(guān)系較和諧，村民自制的運作也較規(guī)范，當(dāng)這三者利益關(guān)系較緊張時，沖突就顯現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的權(quán)力集中于鄉(xiāng)政府，但權(quán)力運用的范圍是整個鄉(xiāng)，實際上村民自治的村仍然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)力下，只是其影響程度和方式有所不同而已。因此，從村民自治的外部來看，存在著與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的權(quán)力沖突，并制約著村民自治組織的運作。

《村組法》實施后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間的權(quán)限和關(guān)系一直爭論不休。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部認(rèn)為，實行村民自治脫離現(xiàn)實，導(dǎo)致行政命令難以暢通無阻地貫徹下去，造成了應(yīng)該管理的無法管的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以落實“目標(biāo)責(zé)任制”為理由，堅持對村委會采取命令式管理。村委會受其社區(qū)集體和村民利益和意愿影響，往往不服從或不太愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理，以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)難以落到基層。雖然村委會干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理過度干預(yù)基層事務(wù)表示不滿，認(rèn)為村民自治在相當(dāng)程度上只是停留在制度層面，《村組法》所賦予村委會的權(quán)力實際上沒有得到貫徹落實。但是村委會干部在現(xiàn)實政治和管理體制下，大多數(shù)是犧牲村民利益而服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理，成為上級政府的行政工具。這主要表現(xiàn)在：

在組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力圖實現(xiàn)對于村級組織的有效控制，村干部成為貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖的有利工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接掌握材主要干部的任用，或者保證他們所任用的干部在村莊內(nèi)部權(quán)利的有效性。據(jù)河南省民政廳對有關(guān)村委會選舉的100封上訪信的分析表明，在100封上訪信中有26封是反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)“控制”村民選舉的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人采取事前不宣傳《村組法》，進行突擊選舉，指定村民選舉委員會成員、村民代表、村委會成員候選人等，指使親信監(jiān)督選舉過程，如果發(fā)現(xiàn)選舉結(jié)果不合乎自己的心愿，隨意宣布選舉無效，或者遲遲不進行選舉等(注：王曉旭：《對有關(guān)村委會選舉的一百封上訪信的分析》，《中國農(nóng)村觀察》2001年第1期，第72頁。)。這說明，基層的選舉權(quán)仍緊緊控制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中，村民的民主權(quán)利仍缺乏法律的監(jiān)督和保證。

在具體工作方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力圖用直接指揮取代村民自我管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都要將經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)，細(xì)分為若干具體指標(biāo)，編制一個具體的計劃下達到各村執(zhí)行。計劃下達后，都要進行一定的檢查、考核和獎懲。這種直接指揮關(guān)系中，《村組法》所設(shè)計的鄉(xiāng)村之間的“指導(dǎo)和被指導(dǎo)”關(guān)系很難確立。村民自治組織根本不可能實現(xiàn)“自我管理、自我決策”的機制。而且這種舊體制還會成為新形勢下農(nóng)村腐敗的制度性根源。在某些情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部之間建立了一種非制度的私利“共謀”關(guān)系，即村干部聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人則在一定程度上放縱村干部若干以權(quán)謀私行為，以及在具體工作中的不規(guī)則行為，比如對于農(nóng)民的強制收費等。

在目前的體制框架下，經(jīng)村民選舉出來的村委會，必然扮演雙重角色。一方面代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受和傳遞鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的各項政策輸入；另一方面代表廣大村民利益貫徹村民意志，搞好自我管理。當(dāng)雙重角色相互沖突時，最終表現(xiàn)為代表政府角色的功能起主導(dǎo)性作用。村委會在來自村民的民權(quán)與來自政府的行政權(quán)沖突的博弈中如何比較多地傾向于村民，真正成為村民的利益代表者，這恐怕在目前的體制下難以實現(xiàn)。這是因為20世紀(jì)90年代中期以來，鄉(xiāng)村中的沖突明顯增加，特別是費稅改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍困難。在中西部地區(qū)，不能按時足額發(fā)放工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是大多數(shù)，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債近幾年迅速增長，有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被稱為“破產(chǎn)政府”。在這種環(huán)境中村民自治組織脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理，無疑是釜底抽薪，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有新的財政來源的情況下，是不會輕易退出對鄉(xiāng)村的控制的。但是當(dāng)村民自治組織出現(xiàn)在中國的廣大土地上后，已經(jīng)無法抗拒其發(fā)展，村民要求民權(quán)的形式有時候表現(xiàn)為，抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進村。這種情況在目前已不是個別例子。同時，農(nóng)村村民選舉無論多么成功，無法化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟上的巨大壓力，也無法改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人為了個人政治前途而有所作為。很清楚，通過民主化過程實現(xiàn)村級組織的再造不僅是村莊內(nèi)部的事情，村級以上的政府領(lǐng)導(dǎo)體制也必須有相應(yīng)舉措。

村民委員會與內(nèi)部的黨支部委員會的權(quán)力沖突以及村民委員會與外部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)力沖突的出現(xiàn)，呈現(xiàn)出這樣幾個特點：

第一，村委會是在解體、生產(chǎn)大隊行政管理功能退化后的一種替代物，其“自我管理、自我決策”的功能尚未建立。村民自治組織出現(xiàn)后立即得到政府的肯定和認(rèn)可，在很大程度上是出自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的需要。在實行土地集體所有制的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把自己當(dāng)做是農(nóng)村土地集體所有的代表者，保證土地的合理利用和增值，就必須對土地的使用者和承包人進行有效的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度看，村委會不過就是昔日的生產(chǎn)大隊，對村委會的“指導(dǎo)”便是“領(lǐng)導(dǎo)”和“指揮”。這樣，村民自治組織仍在很大程度上執(zhí)行的是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)并聽從指揮的功能。特別是在村民自治組織剛剛出現(xiàn)時，被選出來的村委會干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是從體制下轉(zhuǎn)變過來的，熟悉和習(xí)慣于舊體制、舊的工作方式，這是不可避免的。

第二，村委會存在的基礎(chǔ)不同于生產(chǎn)大隊。由于村民利益的要求，村委會處理的問題更多的是向下負(fù)責(zé)，而不是向上負(fù)責(zé)。實行生產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民有了很大程度的生產(chǎn)經(jīng)營自由，為了維護自身的經(jīng)濟利益，農(nóng)民產(chǎn)生了強烈的政治民主意識，這是我國采取經(jīng)濟體制改革所出現(xiàn)的必然結(jié)果。面對農(nóng)民政治參與意識的增強，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理出現(xiàn)了困惑。據(jù)珠江三角洲的干部反映，在實施村民自治工作的實踐中，由于《村組法》規(guī)定鎮(zhèn)與村委會的關(guān)系是“指導(dǎo)”關(guān)系，而不是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，結(jié)果一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部不敢大膽地對村委會的工作進行管理，很難把握怎樣進行指導(dǎo)、怎樣才是不干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項，擔(dān)心被扣上“干預(yù)村民自治”的帽子。這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)換勢在必行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能由領(lǐng)導(dǎo)管理轉(zhuǎn)向指導(dǎo)管理，將是一個長期的過程。從以上的分析可以看出，解決農(nóng)村基層的權(quán)力沖突，有賴于兩個方面的努力：一方面是農(nóng)村商品市場的建立和健全，農(nóng)民的經(jīng)濟合作組織成為農(nóng)村市場的主體，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民經(jīng)濟實力的增強，有能力辦更多的公益事業(yè)，而不只是依賴政府的財政，這樣農(nóng)民的政治參與意識就會更強，村委會的權(quán)威得到提高和鞏固；另一方面進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會的關(guān)系，變領(lǐng)導(dǎo)為真正的指導(dǎo)，使政府的職能得到根本轉(zhuǎn)變，為廣大農(nóng)村經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化發(fā)展而服務(wù)。

村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的矛盾沖突，主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾的解決要有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：

第一，在思想上要從對個別領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷Υ迕褙?fù)責(zé)。在思想觀念上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對農(nóng)村實行村民自治有兩方面的顧慮，擔(dān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的權(quán)威受到削弱，擔(dān)心農(nóng)民素質(zhì)低不會搞民主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為自己是上級任命的，而村委會是民選的，很容易在群眾中造成“村委會才是我們自己的，鄉(xiāng)政府不是我們的”的心理，從而輕視鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作形成障礙，怕完不成上級領(lǐng)導(dǎo)交給自己的任務(wù)，怕丟烏紗帽。更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)丟掉任命干部的權(quán)力后，也就失去了應(yīng)有的權(quán)威，對鄉(xiāng)村干部難以控制和駕馭，給農(nóng)村工作帶來困難。因此在實際工作中，對村民自治工作表現(xiàn)出不熱心、不理解、不支持，甚或故意拖延村民選舉工作。在個別地方有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在村民沒有按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)意圖把他們認(rèn)為的“好干部”選出來時，采取了無視《村組法》的法定程序，宣布村民選舉無效，另外直接任命村委會的做法。他們擔(dān)心農(nóng)民不懂民主，不會搞民主，從而干涉了村民自治。在這些地方要大力宣傳《村組法》，要認(rèn)識到在農(nóng)村實行村民自治對于穩(wěn)定農(nóng)村形勢、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的重要意義，逐步樹立起依法治理農(nóng)村的法制意識，逐步樹立起對農(nóng)民負(fù)責(zé)的觀念，由農(nóng)民來檢驗我們的工作，因此目前在一些地方推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，它是農(nóng)村民主發(fā)展的新現(xiàn)象，也是適應(yīng)農(nóng)村基層管理發(fā)展的新需要，它是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的推進器、催化劑。

第二，在職能上要從領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)。農(nóng)村實行村民自治后所帶來的積極意義就是改變了計劃經(jīng)濟條件下由上而下的、僵化的、教條的、官僚主義的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。指導(dǎo)農(nóng)村工作正確的思想和觀念、政策不是根據(jù)上面的指示而是根據(jù)農(nóng)村、農(nóng)民的實際來確定，在保證農(nóng)村社會經(jīng)濟文化穩(wěn)定發(fā)展的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能是：在政治上保障農(nóng)民按照《村組法》，實現(xiàn)農(nóng)村的民主管理；在經(jīng)濟上尊重農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟的積極性，尊重農(nóng)民的經(jīng)濟民主和經(jīng)濟自由，幫助農(nóng)民引進科學(xué)技術(shù)迅速致富；保障農(nóng)村的政治穩(wěn)定和農(nóng)民的財產(chǎn)安全；做好農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)一體化。

第三，在工作上要從命令轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)。長期以來我們黨和政府各級部門形成了計劃經(jīng)濟條件下的工作方式，工作任務(wù)由上級層層傳達布置，即我說你照辦方式，人民的“公仆”變成人民的“父母官”。人民群眾的生產(chǎn)完全變成為各級領(lǐng)導(dǎo)和部門完成工作指標(biāo)任務(wù)。農(nóng)民種什么?種多少?什么時候種?種出來的農(nóng)產(chǎn)品如何處理?并不是農(nóng)民說了算，而是由上級領(lǐng)導(dǎo)和部門說了算。農(nóng)村實行生產(chǎn)承包責(zé)任制以后，我說你照辦方式失靈了，生產(chǎn)的主動性在農(nóng)民那里。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作方式方法要改變，要從主動領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)。農(nóng)民需要什么?生產(chǎn)有什么困難?如何使農(nóng)民盡快致富?如何提高科技的應(yīng)用?如何引導(dǎo)農(nóng)民成立各種合作社，使其在市場上具有競爭力?如何指導(dǎo)農(nóng)民按照《村組法》搞好自治，實現(xiàn)民主管理、自我管理，提高農(nóng)民的組織力?這些方面都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府認(rèn)真去做。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府干部在思想上、職能上和工作方法上得到轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民自治的矛盾沖突才有可能得到真正的改善。

收稿日期：2002-07-20

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