摘要：文明的城管執(zhí)法是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分，但由于城管執(zhí)法落后的管理理念，城管人員的低下素質(zhì)，不規(guī)范的執(zhí)法程序，以及城管執(zhí)法保障機(jī)制不健全等問題的存在，使得現(xiàn)階段城管執(zhí)法面臨著失效的困境，因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范執(zhí)法程序，完善法律保障機(jī)制將有利于我國的城管執(zhí)法建設(shè)，促進(jìn)和諧社會的發(fā)展進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：暴力執(zhí)法；失效；人性化執(zhí)法



城管執(zhí)法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發(fā)展的必要條件，但城管執(zhí)法是一個(gè)極其復(fù)雜的領(lǐng)域，涉及社會生活和生產(chǎn)的各個(gè)層面，與每一公民的權(quán)利和義務(wù)都有著直接且緊密的聯(lián)系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價(jià)，而現(xiàn)階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執(zhí)法行為，不僅損害政府形象，而且嚴(yán)重威脅了社會穩(wěn)定，為群體性突發(fā)事件的發(fā)生埋下了隱患，同時(shí)也與以人為本，構(gòu)建和諧社會的施政理念背道而馳，使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。

1城管執(zhí)法中存在的主要問題及其原因分析

在城市管理中，由于作為執(zhí)法方的政府部門確有權(quán)力和責(zé)任對城市管理中的違章行為進(jìn)行管理和處罰，而執(zhí)法相對人確實(shí)有許多是迫于生計(jì)而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調(diào)和的，執(zhí)法問題的現(xiàn)狀主要是執(zhí)法人員的暴力執(zhí)法行為，其原因主要表現(xiàn)在下面四方面：

本文作者：王偉紅作者單位：哈爾濱市消防支隊(duì)

消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的分類及特點(diǎn)

消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督通常包括事前預(yù)防、事中控制、事后救濟(jì)三部分。事前預(yù)防可以理解為，在消防行政執(zhí)法活動(dòng)之前對執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員、執(zhí)法裝備等物質(zhì)條件的管理和監(jiān)督。比如:對執(zhí)法行為按照一定標(biāo)準(zhǔn)分別由支隊(duì)、大隊(duì)管轄，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的執(zhí)法資格，采取主責(zé)、協(xié)辦制度，配備相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的消防監(jiān)督、火災(zāi)調(diào)查裝備等是對消防行政執(zhí)法的事前預(yù)防。事中控制可以理解為，在消防行政執(zhí)法活動(dòng)之中控制執(zhí)法的程序、自由裁量、合理性、合法性，對消防執(zhí)法實(shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、步驟等動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和制約。比如:執(zhí)法過程中雙人執(zhí)法、重大事項(xiàng)集體會審、自由裁量程度適當(dāng)?shù)?。事后救?jì)可以理解為，消防行政執(zhí)法行為結(jié)束后，通過一般的監(jiān)督方式或?qū)ｉT的監(jiān)督程序，由上級機(jī)關(guān)對執(zhí)法過程及結(jié)果進(jìn)行審視、評價(jià)，對不正當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為進(jìn)行糾正，救濟(jì)消防行政相對人的合法權(quán)益，以達(dá)到消防行政執(zhí)法內(nèi)部控制的本質(zhì)目的。消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容不僅包括消防行政執(zhí)法的合法性，而且包括對消防行政執(zhí)法合理性的監(jiān)督;不僅要對下級公安消防機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督，而且要對下級公安消防機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督;不僅包括消防行政執(zhí)法廉政監(jiān)督還包括消防行政執(zhí)法效能監(jiān)督。消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督不僅要監(jiān)督檢查消防行政執(zhí)法活動(dòng)是否合法適當(dāng)，而且對違法失當(dāng)?shù)南佬姓袨椴扇”匾拇胧┯枰约m正和補(bǔ)救。因此，它具有監(jiān)督和補(bǔ)救的雙重作用。對公安消防機(jī)構(gòu)來說，它是一種監(jiān)督和檢查，而對公民、法人和其他組織等行政相對人來說，它就是一種補(bǔ)救。從黑龍江省公安消防機(jī)構(gòu)近5年(2007～2011年)的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)上看，內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)共6萬余件，結(jié)案率、糾錯(cuò)率100%，發(fā)揮了強(qiáng)大的監(jiān)督功能，呈現(xiàn)出監(jiān)督部門分工日趨精細(xì)、監(jiān)督力度逐漸加大、監(jiān)督效果明顯增強(qiáng)的特點(diǎn)。

加強(qiáng)消防行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督的措施

(一)樹立正確的消防執(zhí)法觀念

要防止在消防行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的以權(quán)壓法、以情輕法、徇私枉法等問題，就要對消防行政執(zhí)法人員加強(qiáng)思想教育，用正確的思想引導(dǎo)，筑牢思想防線，做到警鐘長鳴。一是樹立執(zhí)法為民理念。通過教育培訓(xùn)增強(qiáng)公安消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法為民意識。通過制度和機(jī)制的完善確保執(zhí)法工作真正體現(xiàn)為人民服務(wù)的要求。二是樹立嚴(yán)格執(zhí)法理念。公安消防機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化對法律責(zé)任的意識，在消防執(zhí)法過程中堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)以法律為準(zhǔn)繩的原則，依法自由裁量，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)消防行政管理的公平和正義。三是樹立全程監(jiān)督的理念。要有效防止濫用權(quán)力的發(fā)生就必須把權(quán)力置于眾目睽睽之下，消除人治因素，由依令行政轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓瑢?shí)行“陽光執(zhí)法”。

第一章總則

第一條為規(guī)范行政執(zhí)法行為,加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，預(yù)防和及時(shí)糾正行政執(zhí)法過錯(cuò)行為，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員紀(jì)律處分條例》和《省依法行政監(jiān)督辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本區(qū)實(shí)際，制定本辦法。

第二條對本區(qū)行政執(zhí)法人員發(fā)生行政執(zhí)法過錯(cuò)行為，但尚未達(dá)到違法違紀(jì)程度的責(zé)任追究，適用本辦法。

本辦法所稱行政執(zhí)法人員，是指本區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)從事行政執(zhí)法活動(dòng)的工作人員。

第三條行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究，堅(jiān)持執(zhí)法為民，公平公正，實(shí)事求是，有錯(cuò)必糾，權(quán)力與責(zé)任相一致，責(zé)任與懲處相適應(yīng)、教育與懲處相結(jié)合的原則。

第二章行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究的對象和范圍

一、認(rèn)真受理旅游投訴，繼續(xù)完善旅游投訴體系

1、認(rèn)真貫徹執(zhí)行《*省旅游投訴暫行規(guī)定》，嚴(yán)格按照《*省旅游執(zhí)法工作程序》，依法、及時(shí)、公正處理旅游投訴。全年受理旅游投訴1件，辦結(jié)1件，妥善解決了5起旅游糾紛信訪工作；接受旅游咨詢電話370多人次。

2、健全涉旅企業(yè)旅游服務(wù)質(zhì)監(jiān)督員和市級旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督員管理機(jī)制。對全市20名質(zhì)監(jiān)員進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，把20名質(zhì)監(jiān)員分為星級飯店、a級景區(qū)、旅行社三個(gè)小組，從而進(jìn)一步發(fā)揮市旅游質(zhì)量監(jiān)督員和企業(yè)質(zhì)監(jiān)員的作用。

3、堅(jiān)持旅游投訴電話（*）24小時(shí)暢通，及時(shí)處理旅游投訴和游客信訪工作，確保所有投訴第一時(shí)間、第一地點(diǎn)得到有效處理。

二、加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范旅游市場

為更好地理順市、區(qū)（縣）旅游行政主管部門對旅游行業(yè)指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督管理關(guān)系，積極推進(jìn)行政效能建設(shè)，建立健全旅游市場綜合治理、質(zhì)量監(jiān)督、行業(yè)自律、工作聯(lián)動(dòng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，我局專門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游市場管理的通知》（瀘外僑旅發(fā)〔20*〕160號），進(jìn)一步完善旅游行政執(zhí)法責(zé)任制。

一、什么是街頭攤販占道經(jīng)營

研究“占道經(jīng)營”首先要界定什么是占道經(jīng)營。不難發(fā)現(xiàn)，在政府部門的公告，電視、報(bào)紙的新聞報(bào)導(dǎo)中，“占道經(jīng)營”一詞幾乎總是與“集中整治”、“治理”、“取締”等詞語同時(shí)出現(xiàn)。城市管理部門清理整治的占道經(jīng)營行為主要分為兩種情況，一是沿街店鋪利用門前空地或道路進(jìn)行店外經(jīng)營的行為(城管部門通常稱之為“伸舌頭”)；二是街頭攤販利用路邊空地或廣場等公共空間從事簡單的商品交易的行為。本文主要將第二種情況，即小商小販在城市街頭的販賣活動(dòng)（即街頭攤販的占道經(jīng)營）作為研究對象，運(yùn)用相關(guān)的公共管理理論進(jìn)行公共利益辨析，其原因有三：一是根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料顯示，在發(fā)生的占道經(jīng)營情況中，90%以上為小商小販的街頭販賣活動(dòng)；二是占道經(jīng)營治理中所積累的矛盾和出現(xiàn)的暴力抗法等問題也主要來自于對街頭攤販的取締行動(dòng)中；三是街頭攤販主要由下崗失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、喪失部分勞動(dòng)能力的殘疾人等無法進(jìn)入正規(guī)部門就業(yè)的弱勢群體構(gòu)成，關(guān)注他們的生存和發(fā)展，對其所從事的占道經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行研究，對于在城市管理中體現(xiàn)以人為本的理念，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在明確了本文的研究對象及其選擇原因的基礎(chǔ)上，本文給出“街頭攤販占道經(jīng)營”的定義：城市無穩(wěn)定職業(yè)者為獲得經(jīng)濟(jì)收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要，利用城市路邊空地、廣場、綠地等開放的城市公共空間，所從事的小規(guī)模的未得到政府主管部門認(rèn)可和保護(hù)的商品經(jīng)營活動(dòng)。

這一定義包含以下五個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）從業(yè)人員：實(shí)施占道經(jīng)營的街頭攤販來自于“城市無穩(wěn)定職業(yè)”群體。按戶籍屬性區(qū)分，這一群體由兩部分人組成：一是以下崗失業(yè)職工為主的具有城市戶籍的無穩(wěn)定職業(yè)人員，二是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。

（二）從業(yè)動(dòng)機(jī)：街頭攤販限于自身?xiàng)l件，迫于生計(jì)而實(shí)施占道經(jīng)營行為，其動(dòng)機(jī)是“獲得經(jīng)濟(jì)收入以滿足自身或其家庭的基本生活需要”。其在主觀上并不存在破壞市容環(huán)境等公共利益的故意，其在客觀上彌補(bǔ)了城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋能力的不足，方便了市民生活。