淺談公共財政如何覆蓋新農村建設
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公共財政是實現(xiàn)農業(yè)、農村全面協(xié)調發(fā)展的重要物質基礎與體制保障，是國家和各級政府履行職能的政策工具，管理手段，在建設社會主義新農村的偉大實踐中肩負著不可替代的重大歷史使命。近幾年來，各級政府部門認真貫徹中央關于“三農”工作的各項重大決策部署，緊緊圍繞“多予，少取，放活”的方針，大幅度增加財政支農資金，有效促進了農民減負、農業(yè)生產、農民增收和農村各項事業(yè)的發(fā)展。黨的十六屆五中全會明確提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，*年中央一號文件進一步明確了新農村建設的具體要求，新農村建設是黨中央在新的歷史時期作出的重大戰(zhàn)略舉措，新農村建設與財政密切相關，財政在新農村建設中大有可為。
一、公共財政覆蓋農村面臨的困難和問題
（一）縣鄉(xiāng)財政困難，除保工資和正常公用經(jīng)費外，無力支持經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展。
目前相當一部分縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后，特別是稅改后的縣、鄉(xiāng)兩級，由于取消了農業(yè)稅、農業(yè)特產稅和規(guī)費收入，這對于靠農業(yè)支撐的大部分縣鄉(xiāng)來說無疑是“釜底抽薪”，靠上級轉移支付的財力遠遠不足彌補，縣鄉(xiāng)財政狀況整體處于“吃飯”財政。如筆者所在的福建省詔安縣全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個區(qū)，總人口58萬人，財政供養(yǎng)人員11611人是典型的農業(yè)縣、財政窮縣，*年全縣地方財政收入9021萬元，不僅收入總量小，人均占有財力也低；地方財政收入過千萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個，有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)收入不超過500萬元，最少的只有180萬元，在縣鄉(xiāng)全部支出中，用于工資性支出達到86.7%以上，加上各種法定支出以及硬性增支政策，財政收支矛盾十分突出，支持經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展力不從心。
（二）縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔沉重，形成潛在的財政風險，制約了農村經(jīng)濟社會發(fā)展。
在財力薄弱的情況下，為了保工資、維持正常運轉，支持城鎮(zhèn)建設和社會公益事業(yè)發(fā)展，縣鄉(xiāng)財政不得不舉債度日，截止*年底筆者所在縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額達12800萬元，縣直部門債務余額累計達2000多萬元，其中直接顯性債務11430萬元，間接隱性債務3370萬元，目前縣鄉(xiāng)財政債務主要是顯性的上級財政借款，國債轉貸，國有商業(yè)銀行貸款。同時由于歷史原因和教育“兩基達標”驗收期間，積累了不少債務，據(jù)統(tǒng)計全縣村級債務達4700萬元，致使部分村級組織背上沉重的債務包袱，運轉相當困難。
（三）農村社會事業(yè)投入嚴重不足，公共財政覆蓋農村的范圍，程度和層次窄淺。
近年來，財政支農投入過度依賴上級財政，縣鄉(xiāng)財政農業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，據(jù)統(tǒng)計，目前中央投入所占比例東部地區(qū)為20%—30%，中部地區(qū)為40%—60%，西部地區(qū)比例為50%—70%。有的縣鄉(xiāng)本級財政以保吃飯，保運轉為主，基本沒有新增支農投入，造成農村各項事業(yè)發(fā)展滯后。一是在農村義務教育發(fā)展方面，受縣鄉(xiāng)財力和體制影響，農村中小學教師工資執(zhí)行標準不僅普遍較低，而且市縣鄉(xiāng)之間還存在較大的差距，造成部分農村中小學教師流失。農村中小學生公用經(jīng)費遠遠達不到省定小學每生每年240元，初中每生每年340元的最低定額。農村教育資源短缺，學校缺乏教學設施，辦學條件相對落后。危房改造任務很重，貧困學生“兩免一補”覆蓋率低，所有這些都直接影響了農村義務教育的健康發(fā)展。二是農村衛(wèi)生事業(yè)亟待加強?！皟蓚€體系”建設不夠完善，鄉(xiāng)村醫(yī)療機構收不抵支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療條件普遍落后，影響了新型合作醫(yī)療的普及。三是農村社會保障體系不完善，范圍小，覆蓋面窄，參保率低，在偏遠貧窮的山區(qū)甚至是社保盲區(qū)。四是在農村基礎設施方面，如村村通公路工程除國債轉貸，交通補助外，各級財政投入嚴重不足，加上水、電等基礎設施薄弱，農業(yè)綜合生產能力需進一步提高。
（四）稅費改革后鄉(xiāng)村減收幅度較大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織運轉困難。
以詔安縣為例，農村稅費改革后，全縣實際減收6000多萬元，*年上級財政累計下達稅改轉移支付3000多萬元，減收與補助相比還差3000多萬元。除保工資，五保戶供養(yǎng)等必需支出外，很難維持村級政權正常運轉，更無力支持農村集體經(jīng)濟和公益事業(yè)發(fā)展。
（五）財政投入不足，籌資渠道狹窄，興辦農村社會公益事業(yè)難。
農村稅費改革后，鄉(xiāng)村兩級減收幅度較大，保工資保運轉相對比較吃力，用于支持農村公益事業(yè)發(fā)展的資金嚴重不足。雖然按照稅改政策的要求，在鄉(xiāng)村兩級收入不足的情況下，發(fā)展農村公益事業(yè)只能采取“一事一議”的辦法。但受各方面因素的制約，農村“一事一議”執(zhí)行難度較大，影響了鄉(xiāng)村公益事業(yè)的發(fā)展。
（一）加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，大力培植地方財源。
經(jīng)濟發(fā)展是財政的基礎，是緩解縣鄉(xiāng)財政困難，壯大財政實力的根本途徑?？h鄉(xiāng)財政部門要按黨和政府的工作部署，下大力氣培植骨干稅源企業(yè)，從政策、資金、技術等方面給予重點扶持，加快中小企業(yè)整合提升，增強對財政的貢獻能力。利用財稅優(yōu)惠政策措施，以財政貼息、擔保、補貼和獎勵等手段，支持骨干企業(yè)。俗話說“無工不富”，各縣鄉(xiāng)應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況和條件加快“工業(yè)立縣鄉(xiāng)”的步伐，加大招商引資力度和出口創(chuàng)匯，推進經(jīng)濟結構調整。大力發(fā)展服務業(yè)特別是新興服務業(yè)，放寬政策，創(chuàng)造環(huán)境，加快發(fā)展，使其成為地方財政收入的重要來源。
（二）加大對縣鄉(xiāng)轉移支付力度，努力緩解縣鄉(xiāng)財政困難。鑒于因稅改政策調整縣鄉(xiāng)收支缺口呈持續(xù)剛性增長的態(tài)勢，且越來越大，因此，中央和省、市財政應進一步加大對縣鄉(xiāng)的轉移支付力度。特別是農村義務教育經(jīng)費在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中占有很大比重，實行分級管理，以縣為主的管理體制后，由于縣級財政本身也很困難，所以很難保證教育經(jīng)費需要。因此，上級財政應進一步加大轉移支付力度，可設立農村義務教育專項轉移支付，逐步使中央和省成為農村義務教育的投入主體。
（三）按照公共財政建設的要求，不斷改革完善公共財政覆蓋農村的管理體制。
一是合理劃分各級政府事權關系。按照“誰辦事，誰拿錢”原則，進一步規(guī)范省、市、縣、鄉(xiāng)四級事權范圍，明確財政支出責任。對屬中央和省級財政負擔的支出，不應嫁接給縣鄉(xiāng)財政。上級政府對下安排的事務，應足額安排?？?，盡量不要讓縣鄉(xiāng)財政安排配套資金，以免增加基層財政負擔；對于共同承擔的事務，要綜合考慮縣鄉(xiāng)承受能力，確定合理的省市縣鄉(xiāng)負擔比例。二是進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制。在調整省對市，市對縣財政體制的基礎上，適時調整完善縣鄉(xiāng)體制，合理劃分事權、財權，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支范圍，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力穩(wěn)定增長機制?？茖W確定縣鄉(xiāng)財力比重結構，加大對鄉(xiāng)級財政的轉移支付力度。積極推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，“村財鄉(xiāng)管村用”改革，提高縣鄉(xiāng)財政統(tǒng)籌能力，規(guī)范鄉(xiāng)村收支行為。三是改革農村義務教育經(jīng)費管理體制，明確劃分各級政府義務教育管理的職權，合理確定各級財政承擔的義務教育經(jīng)費的范圍和程度。另外，在各級財政加大投入的基礎上，積極引入市場機制，拓寬融資渠道，鼓勵支持個人、企業(yè)、社會團體和組織投資興辦農村社會公益事業(yè)。
（四）逐步緩解縣鄉(xiāng)村債務，嚴格控制新增不良債務。針對縣鄉(xiāng)村債務較重，縣鄉(xiāng)財政困難，僅靠地方解決債務包袱無能為力的實際，為緩解縣鄉(xiāng)財政負擔，上級財政應在政策，資金等方面給予傾斜。對基金會、供銷社股金，國債轉貸等，上級財政應適當給予豁免，以減輕縣鄉(xiāng)村還債壓力。當前在積極推動“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”改革的同時，認真清理縣鄉(xiāng)村債權債務，采取多種形式化解債務。如加快發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)增收還債；建立財政償債準備金，逐步償還債務；大力催收單位和個人拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的各項款項，用于清償債務；盤活存量資產，拍賣還債等。同時建立債務防范和控制機制，堅決控制新增債務。實行嚴格的舉債責任追究制和縣鄉(xiāng)領導干部離任債務審計制度，把償還債務和制止新增債務作為考核縣鄉(xiāng)黨政主要領導干部任期目標和工作實績情況的重要依據(jù)。
（五）增加對新農村建設的投入。
工業(yè)反哺農業(yè)，財政補貼農民是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產物。也是世界許多國家工業(yè)化進程中的一種普遍現(xiàn)象。我國已進入工業(yè)化中期階段，基本具備工業(yè)反哺農業(yè)的條件，調整國民收入分配結構，增加“三農”投入正逢其時。
1、擴大公共財政覆蓋農村的范圍。
城鄉(xiāng)二元結構的矛盾是多方面的，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟上，更多地體現(xiàn)在社會發(fā)展、社會體制和公共服務的巨大差距上。要實行農村社會政策適度優(yōu)先戰(zhàn)略，突出支持農村基礎設施建設，支持農村教育、科技、衛(wèi)生等公益事業(yè)發(fā)展，支持農民就業(yè)，農村社會保障和福利優(yōu)撫等社會事業(yè)發(fā)展，支持農業(yè)災害，動物防疫等公共突發(fā)事件預防體系建設。
2、提高公共財政對農業(yè)農村的支出比例。
目前國家財政支農支出增長較快，但總體規(guī)模小，比重低。這種城鄉(xiāng)資源的配置結構與我國絕大多數(shù)人口在農村的分布狀況很不相稱。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須首先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財政資源配置，逐步提高國家財政支農支出占財政總支出的比重，爭取“十一五”期末達到15%。
3、引導和促進社會資金對新農村建設的投入。
國家除了要從制度改革入手，直接調整財政支出結構外，還必須制定促進社會資金投入新農村建設的扶持政策，促進工業(yè)對農業(yè)的反哺和城市對鄉(xiāng)村的支持。一是對社會資本直接投資農業(yè)產業(yè)和農村公益事業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策。對農產品加工業(yè)企業(yè)實行消費型增值稅，對農民和企業(yè)投資投勞興辦小農水，鄉(xiāng)村道路實行減免稅收政策。二是按照政府引導，商業(yè)運作的原則，支持政策性農業(yè)保險公司和擔保公司的建立和發(fā)展，擴大農業(yè)農村融資能力。
（六）大力支持現(xiàn)代農業(yè)建設，促進政府投資向農業(yè)優(yōu)勢產業(yè)和優(yōu)勢區(qū)域聚集。
圍繞現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展目標，政府支農資金實行有重點的傾斜性投資政策。一是向農產品加工業(yè)傾斜。增加資本投入，貸款貼息，貸款擔保等引導性投資，促進銀企合作，開辟農產品加工業(yè)投資渠道。安排專項資金，制定以獎代補政策，對在招商引資和農產品加工業(yè)產業(yè)集群建設中做出貢獻的單位和個人進行獎勵。二是向畜牧蔬菜、果品等優(yōu)勢產業(yè)傾斜，財政資金要按照扶優(yōu)扶強的原則，引導性資金重點用于規(guī)模較大，科技含量較高，標準化生產，規(guī)?；?jīng)營的大產業(yè)大基地，形成農產品加工業(yè)的原料基地群，三是向公共配套服務體系傾斜。建立健全農業(yè)科技創(chuàng)新與應用體系，動植物保護體系，種養(yǎng)業(yè)良種體系，農產品質量安全體系，農產品市場信息體系，農業(yè)資源與生態(tài)保護體系，農業(yè)社會化服務與管理體系。各項服務體系建設，要按照統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，逐步完善的要求，要實行省統(tǒng)一部署，各級政府分擔，動員社會投入，確保各項體系建設的資金落到實處。四是增加“三補貼”資金，穩(wěn)定糧食生產。增加種糧農民直補資金，小麥玉米良種補貼資金和農機具購置補助資金投入，圍繞優(yōu)質糧食產業(yè)工程，合理配置使用各項直補資金。改進直補資金發(fā)放方式，簡化發(fā)放手續(xù)。積極研究探索建立對種糧農民種糧收益綜合補貼制度，提高補貼效益。
（七）進一步加大扶貧投資力度，盡快改善貧困地區(qū)人民生產生活條件。
扶貧投資圍繞社會主義新農村建設目標，結合整村推進，重點抓好產業(yè)扶貧和農業(yè)，農村的基礎設施建設。安排貸款貼息專項資金，支持貧困農民通過“小額信貸”放大種養(yǎng)業(yè)建設資金，支持貧困地區(qū)農產品加工業(yè)和其他富民產業(yè)發(fā)展。結合貧困地區(qū)勞動力培訓和移民搬遷工作的總體部署，合理安排扶貧資金，確保兩項重點工程需要。
（八）加強鄉(xiāng)村基礎設施建設。
圍繞基本農田治理，節(jié)水灌溉，旱作工程三大目標，采取政府資助，農民自籌，社會投資等方式，全面啟動小型農田水利基礎設施改造工程。加強農村公路建設，*年完成縣道改造通鄉(xiāng)油路和通村油路建設。有條件的地方應實行通鄉(xiāng)、通村硬化水泥路建設。按照建管并重原則，逐步把農村公路等公益性基礎設施的管護納入政府支持范圍。加大其他各項基礎設施建設資金向農業(yè)和農村的傾斜力度，重點支持飲水安全，農村能源等工程建設，支持農村電力，通訊和教育、衛(wèi)生、文化等設施建設。
（九）加強農村社會保障制度建設。
加快推進新型農村合作醫(yī)療制度建設，*年提高補助標準，擴大試點面，到2008年基本普及新型農村合作醫(yī)療制度。建立更加規(guī)范有效的農村社會救助制度，落實《農村五保供養(yǎng)工作條例》，健全農村特困群眾定期定量救助制度，鼓勵有條件的地區(qū)積極探索建立適合農村生產和生活實際，保障線標準合理適當?shù)霓r村最低生活保障制度，完善農村醫(yī)療救助制度。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造步伐，完善農村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，提高醫(yī)療救助能力。逐步解決進城農民工和被征地農民的社會保障問題，依法將進城農民工納入工傷保險范圍，探索適合進城農民工特點的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障辦法。
（十）建立提高農民整體素質的長效保障機制。
建立和完善農村義務教育經(jīng)費長效保障機制?！笆晃濉睍r期，按照“明確各級責任，中央地方共擔，加大財政投入，提高保障水平，分步組織實施”的基本原則，將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，逐步建立分項目，按比例分擔的農村義務教育保障機制。鞏固和完善農村中小學教師工資經(jīng)費保障機制；提高農村義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平，建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造投入長效機制；逐步免除農村義務教育階段學生雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。建立農村勞動力培訓補助機制，促進農村勞動力向二、三產業(yè)轉移。增加農村文化投入，建設一批功能齊全的基層文化設施和文化場所，推進農村廣播電視村村通和送書下鄉(xiāng)活動。
