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一、期間村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的基本情況

期間，在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的帶動(dòng)下，全市小城鎮(zhèn)建設(shè)得到迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)已形成渭河川道區(qū)、渭北臺(tái)塬地區(qū)、南北山區(qū)三個(gè)層次，城鎮(zhèn)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平規(guī)模形成地區(qū)、9個(gè)縣城和10個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)、其它一般建制鎮(zhèn)四個(gè)層次，現(xiàn)基本形成以市區(qū)為中心，片區(qū)、縣為副中心，鐵路為主軸，寶中、寶成鐵路為次軸，建制鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)能力日益增長，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)良性互動(dòng)態(tài)勢(shì)。截止年底,全市共有建制鎮(zhèn)102個(gè)，扣除中心城市（市區(qū)）和9個(gè)縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的用地、人口，平均每210平方公里有一個(gè)建制鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)平均輻射半徑為7.65公里。

（一）主要特點(diǎn)及成效

1.城鎮(zhèn)體系空間布局逐步成型。我市小城鎮(zhèn)按空間結(jié)構(gòu)分布可分為三個(gè)層次：一是渭河川道區(qū)，該區(qū)域城鎮(zhèn)數(shù)量及密度較高，工業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件良好，區(qū)域內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)特色突出，整體競爭力優(yōu)勢(shì)明顯，區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施共享共建、配套較好；二是渭北臺(tái)塬地區(qū)，該區(qū)域城鎮(zhèn)數(shù)量及密度較高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件較好，區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完備；三是南北山區(qū)，該區(qū)域面積大、建制鎮(zhèn)數(shù)量少且大多分布在主要交通沿線，是各鎮(zhèn)域的行政中心。小城鎮(zhèn)按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模大體可分為三個(gè)層次：一是地區(qū)，工業(yè)比較集中，市場(chǎng)比較健全，市政設(shè)施較為完善，常住人口在12萬人以上，具有小城市的雛形；二是9個(gè)縣城，10個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)有一定規(guī)模，市政基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)，已形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化中心；三是其他一般建制鎮(zhèn)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中主要發(fā)揮著行政中心的作用。眾多的小城鎮(zhèn)興起后，受城市工業(yè)的擴(kuò)散效應(yīng)影響，又內(nèi)聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的內(nèi)在潛力，增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中形成了一個(gè)兼有城鄉(xiāng)雙重特色，溝通城鄉(xiāng)聯(lián)系的新層次，從而出現(xiàn)了以中心城市帶動(dòng)小城鎮(zhèn)，以小城鎮(zhèn)帶動(dòng)周圍廣大農(nóng)村腹地的新格局。

2.城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)能力日益增長，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)良性互動(dòng)態(tài)勢(shì)。我市小城鎮(zhèn)的快速建設(shè)與發(fā)展，為城鄉(xiāng)富余勞動(dòng)力提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，尤其是交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，大大縮短了城鄉(xiāng)時(shí)空距離，既加快了城鎮(zhèn)人才、技術(shù)、信息、資金等要素，向周邊地區(qū)和廣大農(nóng)村流動(dòng)和聚集，又加快農(nóng)村勞動(dòng)力、農(nóng)村資金向小城鎮(zhèn)匯聚，從而推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

3.城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐明顯加快。以工業(yè)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，小城鎮(zhèn)規(guī)范有序的建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)壯大，吸引工業(yè)項(xiàng)目紛紛落地。依托小城鎮(zhèn)和“兩區(qū)多園”建設(shè)，積極改善投資環(huán)境，促進(jìn)招商引資和縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的良好局面已形成。

（二）存在的問題

1.中心城市具有較高的首位度，其他城鎮(zhèn)規(guī)模較小。市域中心城市具有較高的首位度。從城鎮(zhèn)人口分布來看，中心城市是市域唯一的大城市，中心城市的城鎮(zhèn)人口規(guī)模占市域城鎮(zhèn)人口57％。市域缺乏中等城市，除中心城區(qū)周邊鎮(zhèn)以外，其他建制鎮(zhèn)（包括縣城）規(guī)模均較小，9個(gè)縣城人口規(guī)模在1－8萬之間。小城鎮(zhèn)發(fā)展較慢，市區(qū)建成區(qū)和縣城以外的85個(gè)建制鎮(zhèn)平均城鎮(zhèn)人口規(guī)模僅為0.3萬人?？紤]到所處的發(fā)展階段和自然地理?xiàng)l件，城鎮(zhèn)人口高度集中在中心城市是符合發(fā)展規(guī)律的。從演變趨勢(shì)來看，市域城鎮(zhèn)的規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)正處于逐步優(yōu)化過程中，規(guī)劃期內(nèi)中心城市及平原地區(qū)的縣城是人口集聚的重點(diǎn)城鎮(zhèn)。

2.城鎮(zhèn)職能水平發(fā)育較低，職能結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。從整體上看，現(xiàn)狀城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)特征表現(xiàn)為職能水平發(fā)育較低，職能結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。中心城市的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)職能尚未形成規(guī)模，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)等較高門檻的職能在城鎮(zhèn)職能中的重要性還有待提高。各縣城在縣域中所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能也明顯弱于其行政職能，沒有擔(dān)負(fù)起縣域生產(chǎn)要素流動(dòng)分配樞紐的任務(wù)。現(xiàn)狀城鎮(zhèn)職能中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然帶有濃厚的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)色彩，專業(yè)職能不明確，缺乏現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)元素的引入與支撐。在礦產(chǎn)資源較為豐富的地區(qū)，由工礦點(diǎn)發(fā)展起來的工礦型城鎮(zhèn)比例較高。各城鎮(zhèn)功能之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，尚未形成分工合理的城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)體系。

3.城鎮(zhèn)空間分布高度密集于市域中東部地區(qū)。市域南、北、西部地區(qū)均為山地，中東部地區(qū)為平原、河谷地區(qū)，受地形影響，城鎮(zhèn)的空間分布在中東部較為密集，南部、北部、西部地區(qū)城鎮(zhèn)密度較低（見附表1）。將市域分為中東部地區(qū)和南、北、西部山地區(qū)，可以看出，中東部地區(qū)的城鎮(zhèn)分布密度和城鎮(zhèn)化水平均高于南、北、西部地區(qū)。

二、“十二五”村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的總體思路

深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化帶動(dòng)戰(zhàn)略，以縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)為突破口，以資源環(huán)境為前提，以差異發(fā)展為目標(biāo)，以協(xié)調(diào)布局為核心，以設(shè)施提升為抓手，打造大中小結(jié)合、布局合理、功能互補(bǔ)、特色鮮明的關(guān)中西部城鎮(zhèn)群，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，提升縣域城鎮(zhèn)化水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、發(fā)展目標(biāo)

（一）市域總?cè)丝陬A(yù)測(cè)

根據(jù)分析，市域人口將在年前后達(dá)到自然增長高峰，在—年內(nèi)迎來流動(dòng)人口的較大規(guī)模凈增長，而且市域人口將重點(diǎn)向中心城市及小城鎮(zhèn)集中。依據(jù)市人口增長的特點(diǎn)，采用綜合增長率法和就業(yè)增長彈性系數(shù)法等方法預(yù)測(cè)，并參考計(jì)生局預(yù)測(cè)，年市域常住總?cè)丝跒?10萬人。

（二）城鎮(zhèn)化水平預(yù)測(cè)

“十二五”期間，城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿υ谟诔擎?zhèn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引市域內(nèi)部農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和集中，以及將吸引部分外來人口，人口凈流入的規(guī)模逐步擴(kuò)大。市在強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)以就業(yè)為重要導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展同時(shí)，更需要強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量提升和居住環(huán)境改善優(yōu)化，以吸引更多的青壯年勞動(dòng)力和高水平人才，市域城鎮(zhèn)化發(fā)展速度將快于省平均水平，采用綜合增長率法計(jì)算，并參考省和關(guān)中城市群的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，年市域總?cè)丝?10萬人，城鎮(zhèn)化水平為56%，城鎮(zhèn)人口為230萬人。

（三）市域城鎮(zhèn)體系發(fā)展和村莊布局

1.城鎮(zhèn)體系發(fā)展空間結(jié)構(gòu)

根據(jù)市域自然地理?xiàng)l件和城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)，確定市域城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)為“一主一副、一帶兩翼”。一主一副：一主為市域中心城市中心城市，一副為市域次中心城市片區(qū)，兩者功能互補(bǔ)，重點(diǎn)培育區(qū)域性服務(wù)職能，發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，形成市域發(fā)展極核，共同帶動(dòng)市域整體發(fā)展。一帶兩翼：一帶為市域中部城鎮(zhèn)發(fā)展帶，是市域城鎮(zhèn)發(fā)展的核心地區(qū)，兩翼分別為南部發(fā)展翼和北部發(fā)展翼，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，提升重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展水平，其中南部發(fā)展翼重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)，北部發(fā)展翼重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)。

2.城鎮(zhèn)體系發(fā)展規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)

“十二五”期間，市域城鎮(zhèn)化進(jìn)程將快速發(fā)展，山區(qū)縣撤并25%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平原縣撤并30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全市將共有99個(gè)城鎮(zhèn)，形成五級(jí)等級(jí)結(jié)構(gòu)。

（1）市域中心城市：規(guī)劃城市人口130萬人。

（2）市域次中心城市：規(guī)劃城市人口25萬人。

（3）縣域中心城市：規(guī)劃城鎮(zhèn)人口2－20萬人。

（4）重點(diǎn)鎮(zhèn)：規(guī)劃城鎮(zhèn)人口0.5－2萬人。

（5）一般鎮(zhèn)：規(guī)劃城鎮(zhèn)人口0.2－0.5萬人。

3.市域城鎮(zhèn)體系發(fā)展職能結(jié)構(gòu)

規(guī)劃將市域城鎮(zhèn)分為綜合型、工業(yè)型、商貿(mào)型、礦業(yè)型、旅游服務(wù)型和農(nóng)貿(mào)型等6類，其中綜合型城鎮(zhèn)有中心城市、縣城、扶風(fēng)縣城、縣城、眉縣縣城、千陽縣城、縣城、麟游縣城、鳳縣縣城和太白縣城等10座，工業(yè)型城鎮(zhèn)有鎮(zhèn)等12座，商貿(mào)型城鎮(zhèn)有益店鎮(zhèn)等10座，礦業(yè)型城鎮(zhèn)有崔木鎮(zhèn)等6座，旅游服務(wù)型城鎮(zhèn)有湯峪鎮(zhèn)等7座，農(nóng)貿(mào)型城鎮(zhèn)有慕儀鎮(zhèn)等43座（見附表2）。

4.村莊布點(diǎn)規(guī)劃

依據(jù)各縣區(qū)村莊布點(diǎn)規(guī)劃，“十二五”期間，市域村莊加快遷村并點(diǎn)，村莊數(shù)量從原有1700多個(gè)，減少為1397個(gè)行政村，5個(gè)社區(qū)和23個(gè)新型居民點(diǎn)。其中，縣233個(gè)行政村數(shù)量保持不變，扶風(fēng)縣行政村由170個(gè)減少到154個(gè)，眉縣行政村由123個(gè)減少到116個(gè)，縣144個(gè)行政村保持不變，千陽行政村由98個(gè)減少到73個(gè)，麟游縣由100個(gè)行政村為86個(gè)行政村，行政村由158個(gè)減少到136個(gè)，太白縣由88個(gè)行政村減少為66個(gè)，鳳縣行政村由100個(gè)減少到73個(gè)，區(qū)行政村由78個(gè)減少為69個(gè)，陳倉區(qū)行政村由338個(gè)減少到247個(gè)，渭濱區(qū)政村總數(shù)由104個(gè)減少為5個(gè)新型社區(qū)和23個(gè)新型居民點(diǎn)。

四、主要工作措施

1.充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控引導(dǎo)作用，確保城鄉(xiāng)可持續(xù)健康發(fā)展。依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，按照城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需要，強(qiáng)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)原規(guī)劃不斷進(jìn)行充實(shí)完善和深化提高，在規(guī)劃時(shí)要重視城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的布局與聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的共享。在市城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，全市縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)逐步進(jìn)行總體規(guī)劃的修編，特別是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制，同時(shí)做好各縣城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)劃編制工作，并積極指導(dǎo)縣上編制縣城控制性詳細(xì)規(guī)劃，使規(guī)劃覆蓋率達(dá)60%以上。

2.加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城鎮(zhèn)載體功能。搶抓省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)機(jī)遇，大力加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞好路、水、電等硬件設(shè)施，著力改變目前小城鎮(zhèn)臟亂差現(xiàn)象，改善小城鎮(zhèn)居住環(huán)境。充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，動(dòng)員社會(huì)力量參與，拓寬投融資渠道，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)服務(wù)功能，吸引人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，按照省政府《關(guān)于加快縣城建設(shè)的意見》，加快縣城建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

3.切實(shí)做好遷村并點(diǎn)工作，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)。針對(duì)我市村莊量多、規(guī)模小、綜合實(shí)力不足、空間分布過于分散的現(xiàn)狀，一是執(zhí)行遷村并點(diǎn)政策，對(duì)于人口少，環(huán)境條件差的村莊予以遷建撤并。同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)居住，對(duì)現(xiàn)有的一些有礙于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策措施進(jìn)行取締，拆除一切影響農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和居住的障礙，使進(jìn)城農(nóng)民工能進(jìn)得來、留得住、安得下心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)聚集。二是完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)建立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)保障和最低生活保障制度，切實(shí)解決進(jìn)城人員的后顧之憂。三是實(shí)行積極的就業(yè)政策，拓展就業(yè)渠道，發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)，把完善就業(yè)服務(wù)體系等工作放在十分重要的位置，做好城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的開發(fā)工作，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)拓寬渠道。

4.積極搞好村莊建設(shè)整治，改善農(nóng)民居住環(huán)境。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，從實(shí)際出發(fā),因地制宜,以“千村百鎮(zhèn)”建設(shè)整治為契機(jī),依據(jù)村莊布點(diǎn)規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，通過積極支持村莊道路建設(shè)，整治村莊環(huán)境,改變村容村貌，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改變農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，加強(qiáng)公益設(shè)施建設(shè)，實(shí)施規(guī)范化管理,培育和諧文明的村風(fēng)民俗。切實(shí)實(shí)施“三堆(草堆、土堆、糞堆)”清理，因地制宜搞“四改(改水、改廁、改灶、改圈)”，告別臟亂差，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。繼續(xù)抓好農(nóng)村危房改造和農(nóng)民安居工程，著力解決農(nóng)村五保戶、低保戶、貧困戶的住房問題。