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從我市現(xiàn)實情況來看，政府在推動社會主義新農(nóng)村建設中，需要充分發(fā)揮財政支農(nóng)作用，并且財政總體實力已具備實行向農(nóng)業(yè)傾斜的條件，近幾年和在“十一五”期間財政對“三農(nóng)”的投入是財政支出增量最多的時期，由此引發(fā)的支農(nóng)資金管理體制和運行機制必須與之相適應，通過改革，逐步完善，以切實提高財政支農(nóng)資金效果。通過分析我市財政支農(nóng)資金的主要內(nèi)容和在管理上存在的主要問題，提出整合財政支農(nóng)資金的設計方案。

一、我市財政支農(nóng)資金的主要內(nèi)容

我市財政支農(nóng)資金，從廣義來講，主要包括兩大類：一類是形成財政支出的各類支農(nóng)資金，支出方式有投資、補助、補貼等；另一類是通過稅收政策，讓與收入形成的支農(nóng)資金，主要方式是輕稅、減免、退稅等。從狹義來看，就是指形成財政支出的各類支農(nóng)資金，也就是通常所講的財政支農(nóng)資金，包括用于“三農(nóng)”方方面面的直接支持。我市現(xiàn)有直接支持“三農(nóng)”資金15（自改）大類，包括基本建設投資(國債資金)、農(nóng)業(yè)科學事業(yè)費、科技三項費用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費、支援不發(fā)達地區(qū)支出、水利建設基金、農(nóng)業(yè)稅災歉減免補助、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策性補貼支出、農(nóng)村中小教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出、農(nóng)村救濟支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格補貼。這一口徑基本符合目前中央有關(guān)財政支持“三農(nóng)”支出最大的口徑，基本涵蓋了我市財政支持“三農(nóng)”的各個方面。

從我市財政支農(nóng)資金的用途看，其具體內(nèi)容有：(1)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設。主要是大江大河的治理、中小型基本農(nóng)田水利設施建設、農(nóng)業(yè)科研基礎設施建設、大宗農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設、鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造、人畜飲水設施改善等，用于這方面的財政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)基本建設投資(含國債投資)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利建設支出、農(nóng)村小型公益設施建設資金、扶貧資金等。(2)支持農(nóng)業(yè)科技進步。主要是農(nóng)業(yè)科研、科技成果中試轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)科技推廣應用和農(nóng)民科技培訓等。用于這方面的財政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)科研支出、科技三項費用、農(nóng)業(yè)科技推廣支出、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、農(nóng)民科技培訓資金、財政扶貧資金等。(3)支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要是支持糧食等大宗農(nóng)作物生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)等。用于這方面的財政支農(nóng)資金包括良種補貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民就業(yè)技能培訓資金、支持農(nóng)民專業(yè)合作組織資金、農(nóng)產(chǎn)品政策補貼資金等。(4)支持生態(tài)建設。主要是支持生態(tài)惡化的重點地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，為國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。用于這方面的財政支農(nóng)資金包括退耕還林資金、天然林保護資金、森林生態(tài)效益補償資金、草原生態(tài)治理資金、水土保持資金等。(5)支持抗災救災。主要是支持抗御洪澇災害、動植物病蟲害和其他一些自然災害，幫助受災地區(qū)和群眾恢復生活生產(chǎn)。用于這方面的財政支農(nóng)資金包括特大防汛抗旱資金、動植物病蟲害防治資金、森林草原防火資金、農(nóng)村救濟費、農(nóng)業(yè)稅災歉減免補助資金、蓄滯洪運用補償資金等。(6)支持扶貧開發(fā)。主要是支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件，促進貧困地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展。用于這方面的資金包括財政扶貧資金、國債資金(以工代賑)等。(7)支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。主要是支持發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。財政用于這方面的資金包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化支出等。(8)支持農(nóng)村改革。主要是支持農(nóng)村深化改革，促進理順農(nóng)村經(jīng)濟關(guān)系，加快農(nóng)村市場經(jīng)濟體制建設。財政用于這方面的資金包括農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策補貼等。

二、我市財政支農(nóng)資金存在的主要問題

(一)資金多頭管理。我市財政支農(nóng)資金從管理的角度可分為兩大類：一類是由財政部門內(nèi)部主管財政支農(nóng)的農(nóng)業(yè)財政系統(tǒng)所掌握的支農(nóng)資金，另一類是非財政部門和財政部門內(nèi)部非農(nóng)財部門所掌握的支農(nóng)資金。如我市財政支農(nóng)資金涉及的主要部門有發(fā)改局、財政局、科技局、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、教育局、水利局、林業(yè)局、衛(wèi)生局、民政局等，涉及的部門以及其下屬的分局、所很多。在當前實行部門預算的前提下，一般預算中的農(nóng)業(yè)事業(yè)費按定員定額管理，實際實行的仍是基數(shù)加增長的辦法，無論是財政部門，還是支出單位，均沒有多大調(diào)整余地。而項目預算，由于項目一般均由各部門管理，資金分配跟項目走，財政部門只監(jiān)督資金的使用和資金的撥付。由于項目、資金部門管理，自然地形成了資金的分散。

(二)管理部門職能交叉。由于支農(nóng)資金的管理部門多，出現(xiàn)了職能上的交叉。例如糧食直補資金和良種補貼資金，同屬于一個類型，只不過是其資金的來源有別而已。到了基層，由于財政部門內(nèi)部分工的不同，這兩項資金則分別歸口于農(nóng)業(yè)財政和財政經(jīng)濟建設單位管理，就其資金的性質(zhì)和管理的要求來說又是一致的。但在事后的監(jiān)督檢查中又分為兩個職能單位?；鶎訂挝患纫獞掇r(nóng)業(yè)財政方面的監(jiān)督檢查，又要應付財政經(jīng)濟建設方面的監(jiān)督檢查，無形中增加了管理成本和基層的負擔。甚至兩個職能單位互相依賴，你指望我去一并監(jiān)督檢查，我也希望你去作一并檢查監(jiān)督，導致事后監(jiān)督化為泡影。不僅在財政內(nèi)部如此，在扶貧資金、以工代販資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)配套資金、銀行貸款用于農(nóng)業(yè)項目的資金的管理中都存在這種多頭管理、職能交叉的現(xiàn)象。由于財政支農(nóng)資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協(xié)調(diào)，各個部門在貫徹中央“三農(nóng)”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發(fā)改局、科技局、財政局和農(nóng)業(yè)局各部門之間以及各部門內(nèi)部機構(gòu)之間分配管理的財政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個有效的協(xié)調(diào)機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和投入交叉重復現(xiàn)象比較嚴重。

(三)管理機制效率很低，“跑、冒、滴、漏”不同程度存在。盡管這些年，我市財政支農(nóng)資金管理制度建設有了長足的進步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評審制度，但由于資金分屬各個部門管理，資金來源渠道較多，資金大量分散，各部門對管理的具體要求和規(guī)定不同，加上運行環(huán)節(jié)多，過程長，管理成本高，規(guī)范的管理監(jiān)督機制難以有效形成，導致資金到位率低。擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀現(xiàn)象在各部門、各領(lǐng)域都有發(fā)生。在實際工作中，由于有的支農(nóng)項目對于農(nóng)業(yè)財政部門來說還不甚了解，情況不明，底數(shù)不清，財政監(jiān)管職能缺位。例如利用國債轉(zhuǎn)貸和銀行貸款以及財政科教文衛(wèi)和經(jīng)濟建設部門所支持的農(nóng)業(yè)項目，農(nóng)業(yè)財政部門基本沒有履行對其資金的監(jiān)管權(quán)，以致財政的監(jiān)管職能沒有充分發(fā)揮。即使是農(nóng)業(yè)財政部門直接管理的支農(nóng)資金，也存在資金一撥了之、項目建設工程缺乏跟蹤監(jiān)督、資金被張冠李戴和在項目建設過程中悄然流失等問題。

(四)財政支農(nóng)資金受行政管理體制因素的影響，客觀上形成多頭決策、分割安排使用。按我市現(xiàn)行行政管理體制，劃分為市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級體制。每一級行政管理機構(gòu)，行使著一級行政管理職能，一級行政管理從自身行政管理需要出發(fā)，對其上級安排的財政支農(nóng)資金雖沒有安排調(diào)整權(quán)，但對本級財政支持農(nóng)業(yè)資金具有行政分配管理權(quán)限，因此，受行政管理體制因素影響，支農(nóng)資金分散安排，形不成合力。資金具體使用方向人為地劃分了使用的地點、區(qū)域、內(nèi)容，限制了統(tǒng)籌安排、科學合理地使用支農(nóng)資金。例如，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的使用，必須在上級確定的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)內(nèi)實施，扶貧資金必須用于國家確定的貧困村內(nèi)實施，水利資金也須用于上級批復的項目區(qū)內(nèi)，抗旱資金必須用于受旱災影響的地區(qū)，防蟲資金必須用于受災蟲區(qū)，防火資金用于防火設備配置等。受各專項資金使用對象的不同，導致資金使用的分散，行不成整合。

三、整合財政支農(nóng)資金、創(chuàng)新財政支農(nóng)機制的方案設計

從目前我市財政支農(nóng)的現(xiàn)狀不難看出，支農(nóng)資金仍然存在著體制欠順暢、操作欠規(guī)范、資金運行欠安全等問題。要解決好這些問題，必須以提高支農(nóng)資金使用效率為目標，調(diào)整支農(nóng)思路，更新支農(nóng)觀念，通過整合財政支農(nóng)資金，理順和創(chuàng)新支農(nóng)體制，確保支農(nóng)資金收到實效。

(一)按財政支農(nóng)職能特點，對支農(nóng)資金進行重新分類，讓項目和管理跟著分類走。根據(jù)財政支農(nóng)資金受益普遍性大小，適當歸并設置支農(nóng)資金，突出財政支農(nóng)資金的公共性。初步考慮分設為5大類：(1)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位直接受益資金。目前可以歸并為此類的資金有：支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、良種補貼資金、糧食直接補貼資金、農(nóng)作物和森林病蟲害防治資金、動植物疫情防治資金、農(nóng)民培訓資金、農(nóng)村公共基礎設施建設資金、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的支出、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付。(2)較大范圍內(nèi)普遍受益的支農(nóng)資金。目前可以歸并此類資金的有：農(nóng)林水等領(lǐng)域的基本建設投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)業(yè)科研推廣資金。(3)特定區(qū)域受益類資金。指用于水利建設的基金、農(nóng)村水土保持補助費、退耕還林資金、天然林保護資金、防沙治沙資金、特大防汛抗旱資金、支援不發(fā)達地區(qū)資金等。(4)間接受益類資金。指主要用于對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進行組織管理和提供公共服務的資金，包括農(nóng)林水氣等部門的行政事業(yè)費。(5)特定人群受益類資金。指主要用于支持農(nóng)村公益設施建設和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面的資金：農(nóng)村救濟費等。

(二)在不調(diào)整原有管理體制、不改變資金原有性質(zhì)的前提下，分級分類進行資金整合。鑒于支農(nóng)資金來源廣泛，在目前機構(gòu)和職能還不能作大的調(diào)整的情況下，為了避免資金整合引起大的震動，誘發(fā)體制紊亂，應首先在縣這一級進行整合。如在縣這一級，就可以對中央、省、市部門專項支農(nóng)資金按新的分類進行整合;對縣級財政支農(nóng)專項資金進行整合;對各種社會融資進行整合。

(三)整合優(yōu)化部門預算、統(tǒng)籌安排預算資金。財政支農(nóng)資金整合，必須改革現(xiàn)行的部門本系統(tǒng)上報項目的做法，改由地方各部門上報本級地方財政部門，地方財政部門進行項目、資金匯總和整合。地方財政部門匯總后報地方政府審定，再報上級政府審批。地方資金整合必須首先優(yōu)化部門預算，地方財政部門必須統(tǒng)籌安排預算資金。財政支農(nóng)資金整合同時還要做到：一是進一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)財政支持職能，充分發(fā)揮市場的基礎調(diào)節(jié)作用和農(nóng)民、企業(yè)的市場主體作用。二是完善農(nóng)業(yè)財政投入機制，不斷加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的投入。三是逐步完善法律法規(guī)和各項制度建設，依法規(guī)范財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的支持與保護，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。四是要采取積極的政策措施，鼓勵、支持民間包括各種經(jīng)濟成分、各類企業(yè)進行投資開發(fā)，通過資本市場進行農(nóng)業(yè)開發(fā)融資。

(四)建立財政支農(nóng)資金預算編制、預算執(zhí)行報告制度。按財政資金預算管理制度，每年財政支農(nóng)資金按早編預算、細化預算、零基預算編制原則，各級政府提早編制下年度財政支農(nóng)資金預算。基層政府編制本級政府財政支農(nóng)資金支出項目預算，并上報上級政府。上級政府匯總下級政府支農(nóng)資金支出預算，并編制本級政府年度支農(nóng)資金預算，本級政府預算安排和向上級政府上報預算，取得上級政府資金的支持。各級政府根據(jù)人民代表大會審議通過的財政預算報告，下達財政支農(nóng)資金。按《預算法》要求，每年各級政府嚴格執(zhí)行人大會議審議通過的財政支出預算，年度終了，將支農(nóng)資金預算支出執(zhí)行的結(jié)果，向本級人民代表大會報告。

(五)切實加強監(jiān)管，提高支農(nóng)資金使用效益。財政支農(nóng)資金整合后，資金所有權(quán)歸各級政府，管理權(quán)歸各級財政部門，使用權(quán)歸各業(yè)務部門，支農(nóng)資金受益權(quán)歸“三農(nóng)”。從制度和運行機制上理順方方面面的責權(quán)關(guān)系，離不開有效的監(jiān)管措施：一是建立支農(nóng)資金運行安全保障機制。從財政資金管理安全運行保障機制來看，目前主要有專戶直撥、綠色“直通車”、國庫集中支付、救災應急機制等。常用的辦法主要是“三專一封閉”，即資金專人、專賬、專戶管理，資金封閉運行。二是加強項目管理。積極推行項目公示制、項目法人負責制、重點工程項目建設招投標制、項目建設監(jiān)理制，確保整合項目順利實施。發(fā)揮各級人民代表及其人大常委會、各級審計機關(guān)、各社會中介組織和上級主管部門的監(jiān)督作用，整合后的財政支農(nóng)資金接受社會外部監(jiān)督，依托中介機構(gòu)，對重點項目進行評審，對支農(nóng)資金使用績效進行監(jiān)測評價，實行農(nóng)民效益反饋制，進一步規(guī)范項目資金管理，提高使用效益。

(六)加強財政支農(nóng)資金管理工作的組織和領(lǐng)導，確保支農(nóng)資金整合優(yōu)化工作的順利開展。財政支農(nóng)資金的整合是對現(xiàn)行的財政支農(nóng)資金管理方式上的一次改革，同時也是對多年來已經(jīng)形成的管理模式的一次革命，涉及到各級政府、政府各部門對項目、資金管理的思維方式上的變革，同時資金整合也直接涉及農(nóng)民的切身利益，因此，各級政府必須切實加強對這項工作的領(lǐng)導，成立專門組織，負責財政支農(nóng)資金整合試點工作的組織、指導和協(xié)調(diào)。各有關(guān)單位要各司其職，密切配合。