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推進農(nóng)村綜合配套改革破解基層政權(quán)執(zhí)政難題——湖南省慈利縣江埡鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅取消后基層政權(quán)轉(zhuǎn)變職能的探索與思考

農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著我國千百年來的“皇糧國稅”正式退出歷史舞臺，在這項改革給我國農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)帶來根本變化和實惠的同時，也同時給農(nóng)村基層政權(quán)的執(zhí)政帶來了新的課題。作為具有農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)典型特點的湖南省慈利縣江埡鎮(zhèn)，針對農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的新情況、新問題，為破解基層政權(quán)執(zhí)政新難題，鎮(zhèn)黨委、政府在農(nóng)村綜合配套改革方面進行了一系列積極有益的探索，并及時總結(jié)實踐中的經(jīng)驗和作法，不斷調(diào)整完善農(nóng)村改革的方向和措施，確保全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅取消之后各項工作的平穩(wěn)過渡、鎮(zhèn)村基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，也進一步夯實了基層政權(quán)在新時期的執(zhí)政基礎(chǔ)。我們的主要做法是：

一、深化機構(gòu)改革，推進職能轉(zhuǎn)變分流精減人員

江埡鎮(zhèn)是張家界市農(nóng)村最大的建制鎮(zhèn)、慈利縣第二大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是由原江埡區(qū)公所、江埡鎮(zhèn)、江埡鄉(xiāng)、龍?zhí)稙赤l(xiāng)和熊家莊鄉(xiāng)五個區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位合并而成的，總面積平方公里，人口萬人，轄個行政村、個居委會，年國民生產(chǎn)總值近億元。××年前全鎮(zhèn)政府機關(guān)在編干部職工達余人，鎮(zhèn)直部門家，省、市、縣駐江單位家。在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，江埡鎮(zhèn)的干部結(jié)構(gòu)老齡老化，部門機構(gòu)雍腫，人浮于事的現(xiàn)象十分突出，政府部門職能不清、辦事效率不高的現(xiàn)象也伴隨而生；全鎮(zhèn)村干部職數(shù)也是超額滿員，少則至人，多則至人，全鎮(zhèn)村干部人數(shù)達人，每年僅支付鎮(zhèn)村干部的工資補貼就高達萬元。到××年底，鎮(zhèn)財政拖欠外債高達多萬元，這給本來就十分吃緊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，無疑是加了一副沉重的枷鎖。針對這一嚴峻的的現(xiàn)狀和窘境，鎮(zhèn)黨委、政府首先從政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)改革和人員精減入手，在做好配套改革的“減法”上采取一系列積極穩(wěn)妥的措施。

一是嚴格“三定”方案，進一步鞏固機構(gòu)改革成果?！痢聊暌詠?，鎮(zhèn)黨委政府按照省、市、縣有關(guān)機構(gòu)改革和人員分流的精神，采取一系列改革舉措，鎮(zhèn)政府行政機關(guān)在編干部職工由原來的人減少到人，清退臨時聘請人員人，為以后進一步推進改革做好了鋪墊?！痢聊暌詠?，鎮(zhèn)黨委政府積極應(yīng)對農(nóng)村稅費改革的新形勢，按照“積極、穩(wěn)妥、精減、效能”的原則，嚴格控制新增編制和人員，進一步推進鎮(zhèn)村機構(gòu)改革，進一步裁減冗員，并依據(jù)公益性和經(jīng)營性標準，逐步削減半公益性和經(jīng)營性事業(yè)單位的財政補貼，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，把經(jīng)營性的事業(yè)單位逐步推向市場；在公益性事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置和人員配備上立足實際，推行宜合則合，宜撤則撤的原則，不強行搞上下對口。目前鎮(zhèn)直部門精簡合并后為個，重點將政府及部門的工作職能由過去的“收錢收糧”向為群眾服務(wù)、為市場服務(wù)轉(zhuǎn)變。如鎮(zhèn)農(nóng)科站、種子站、農(nóng)機站、畜牧站合并為鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，鎮(zhèn)廣播站、有線電視站合并為江埡廣播電視站，鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院和慈利縣第二人民醫(yī)院（江埡醫(yī)院）合并為一家中心衛(wèi)生院等等，降低了行政運行成本。目前又正在實施鎮(zhèn)財政所和鎮(zhèn)經(jīng)管站的工作職能轉(zhuǎn)變合并改革試點（合設(shè)鎮(zhèn)財經(jīng)管理所）。同時根據(jù)經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，在不增加編制和人員的基礎(chǔ)上，成立了鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)辦。

二是提倡交叉任職，努力精減鎮(zhèn)村兩級干部職數(shù)。鎮(zhèn)黨委政府在干部任用上，從××年以來大力提倡政府干部、部門干部、村支兩委干部“交叉任職”或“一肩挑”。如選派政府干部向國清、鄧揚年分別擔任鎮(zhèn)經(jīng)管站站長，民政所所長。隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消，鎮(zhèn)村兩級可用財力越來越少，村級干部工資報酬難以得到保證。我們在充分調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，以第六屆村委會換屆為契機，積極穩(wěn)妥、因村制宜地推行并村撤組、撤村建居、精減村組干部職數(shù)、貫徹落實“四個提倡”的配套改革。如合并三叉溪、金雞等偏遠小村，合并丁字街、興隆街、東河街三個街道為婁江街道居委會；取消大部分的村民小組建制，如有的村將原來的－個小組合并為一個片，每片設(shè)一名聯(lián)絡(luò)員，聯(lián)絡(luò)員由村干部或無職黨員擔任，實行一事一酬。經(jīng)過換屆選舉，全鎮(zhèn)個村實行了村支部書記和村委會主任“一肩挑”，名村干部實行了在村委和支委的交叉任職；同時根據(jù)少數(shù)村的實際情況，還選派了政府、鎮(zhèn)直部門干部進村擔任村支部書記，如選派鎮(zhèn)政府干部杜新國、唐珍生、張華清、動檢站長趙云雙、企業(yè)辦副主任唐先如等五名干部分別擔任白巖峪村、筆架山村、細木坪村、教場坪村、長峪村的黨支部書記，既能減少村干部職數(shù)、減輕村級負擔，同時還能發(fā)揮他們較高的政策水平、社交能力和組織協(xié)調(diào)能力。隨著村委會換屆選舉工作的基本結(jié)束，到月底，全鎮(zhèn)行政村和居委會由個減少到個，村民小組由個減少到個，村干部職數(shù)由人減少到人。通過改革，在確保村級組織正常運轉(zhuǎn)的前提下，能有效壓縮村級開支，今年全鎮(zhèn)僅村干部工資一項就將減負萬余元。

三是鼓勵干部外出學習鍛煉，大力分流機關(guān)富余人員。江埡鎮(zhèn)政府目前共有在編在職干部職工人，過去就存在一定的人浮于事的問題，農(nóng)業(yè)稅取消之后，干部干什么，還需不需要這么多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，今年鎮(zhèn)黨委政府有意識的組織了一次大討論。為此鎮(zhèn)黨委政府根據(jù)縣委、縣政府有關(guān)精神，在全體干部職工中大力推行干部外出學習鍛煉制度，即鼓勵機關(guān)干部外出學習鍛煉，保留其編制、人事關(guān)系和基本工資，外出協(xié)議一年一簽，一年后可回原職工作，也可繼續(xù)在外學習鍛煉或工作。通過廣泛的宣傳發(fā)動和細致的思想動員，在全鎮(zhèn)引起了很大反響，不少干部職工都積極主動要求離崗學習，外出鍛煉增長才干。到目前，全鎮(zhèn)已有人自愿外出并簽訂了協(xié)議，而且這人也都已在廣東沿海各省市找到了發(fā)揮才能的工作崗位，發(fā)展前景看好。其中鎮(zhèn)政府辦公室干部唐匯季同志已在深圳一家外企擔任部門經(jīng)理，月薪元以上。此舉一方面分流了部分富余人員，同時也能增強外出干部的綜合素質(zhì)，更激活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的擇業(yè)創(chuàng)業(yè)觀。

二、積極培植財源，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支撐能力

實施農(nóng)村綜合配套改革，“精簡人員”只能治標，治本還得靠發(fā)展。特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來的收支矛盾和財政壓力更加突出。以江埡鎮(zhèn)為例，僅鎮(zhèn)政府本級開支除縣財政統(tǒng)籌撥付的人頭工資外，全鎮(zhèn)多人一年的自籌工資、辦公費、公務(wù)費及接待費等缺，口資金至少在萬元以上，還不包括償還歷史老帳。所以，鎮(zhèn)黨委政府必須始終把發(fā)展作為執(zhí)政興鎮(zhèn)、富民強鎮(zhèn)的第一要務(wù)，圍繞增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支撐能力，重點壯大傳統(tǒng)財源，積極培植新興財源，確立了圍繞旅游帶動戰(zhàn)略、搶抓湘西開發(fā)機遇，加快旅游產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“三化”進程，依托本地資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，突出招商引資和項目帶動，把江埡建成張家界東線旅游核心區(qū)的戰(zhàn)略思路，在做好配套改革的“加法”上大作文章。

一是依托本地資源突出抓好傳統(tǒng)骨干財源建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源的主體過去主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和其它地稅的少部分分成。農(nóng)業(yè)稅取消之后，受益最大的是農(nóng)民群眾，在國家轉(zhuǎn)移支付配套到位之前，受損最大的還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。所以必須及時調(diào)整財政工作思路。今年鎮(zhèn)黨委政府圍繞烤煙、水果、牲豬、漁業(yè)、蔬菜五大農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)突出抓骨干財源建設(shè)。××年全鎮(zhèn)僅有個村種植烤煙，烤煙面積畝，收購擔，全鎮(zhèn)煙農(nóng)收入萬元，鎮(zhèn)本級財政實現(xiàn)煙葉特產(chǎn)稅萬元。由于烤煙特產(chǎn)稅目前已經(jīng)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主體稅種，所以鎮(zhèn)黨委政府高度統(tǒng)一思想，把烤煙生產(chǎn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源的第一支柱來抓，作為“書記工程”來抓，今年下大氣力發(fā)展個村個組戶栽種烤煙，落實烤煙大田種植面積畝，比上年增長畝，增幅達，占全縣增長面積的，計劃收購煙葉過萬擔，預(yù)計能實現(xiàn)烤煙特產(chǎn)稅萬元以上，僅此一項，就能填補鎮(zhèn)本級財政缺口的四分之一。鎮(zhèn)黨委政府還確定了中長期烤煙發(fā)展目標，力爭在三年內(nèi)發(fā)展烤煙面積過萬畝，收購煙葉萬擔，創(chuàng)鎮(zhèn)本級財政稅收過萬元，把江埡建成全市最大的烤煙生產(chǎn)基地，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)向財政強鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化其它項目上，加大對高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)的扶持力度，建立規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，重點打造萬頭牲豬基地、萬畝無公害有機蔬菜基地、噸柑桔生產(chǎn)片、萬畝退耕還林、萬畝龍?zhí)稙硯靺^(qū)水面養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)化基地，培植江埡銀魚、利民養(yǎng)殖、九溪桔柚等產(chǎn)業(yè)品牌，形成市場引企業(yè)、企業(yè)帶基地，基地聯(lián)農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化格局，以此進一步鞏固和壯大傳統(tǒng)財源。

二是圍繞招商引資突出抓好新興財源培植。我們認為，農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力完全可以從過去“收錢收糧”的繁重任務(wù)中解脫出來，進而將主要精力轉(zhuǎn)向圍繞本地資源廣泛進行招商引資、項目開發(fā)，政府的主要職能也轉(zhuǎn)向提供投資環(huán)境和公共服務(wù)，進而發(fā)展一方經(jīng)濟，帶富一方百姓。

作為張家界東線旅游的核心區(qū)、全市城市總體規(guī)劃的二級城鎮(zhèn)、全省小城鎮(zhèn)建設(shè)重點鎮(zhèn)，江埡鎮(zhèn)黨委政府充分利用區(qū)位、資源優(yōu)勢，搶抓市委市政府加快張家界東線旅游開發(fā)和慈利縣“旅游帶動，工業(yè)強縣”戰(zhàn)略的利好機遇，成立招商引資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立招商引資工作責任制，編印《江埡投資指南》，制作《投資網(wǎng)頁》，按照引入外力、啟動內(nèi)內(nèi)、增強活力的思路，××年共引進江埡溫泉改造、龍王洞萬龍公司一期開發(fā)、新東燃氣、清李公路、九溪索橋、匯能發(fā)電等個項目，協(xié)議資金萬元，實際到位資金萬元，同比增長，江埡鎮(zhèn)也成為××年全縣招商引資工作突出貢獻單位。招商引資的成效有力促進了全鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，特別是以國家水利風景區(qū)、級景點、“百姓最喜愛的湖南百景”、張家界健康休閑之旅精品旅游線路江埡溫泉度假中心、三星級賓館溫泉大酒店、“地心之門”龍王洞、婁水漂流、江埡水庫平湖游、九溪古城等為主體的旅游產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模，××年共接待中外游客萬人次，創(chuàng)旅游收入余萬元，分別比上年增長和，同時吸納第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員余人，新增各類賓館酒店家，床位多張。今年以來，江埡的旅游形勢更加火熱，到月底已接待中外游客萬人次，按照這個趨勢，預(yù)計今年江埡可以突破萬人次。通過招商引資，借雞生財，這里面產(chǎn)生的營業(yè)稅、增值稅等地稅分成正逐步成為我鎮(zhèn)財源的又一支柱。

在城鎮(zhèn)化方面也注重招商引資和經(jīng)營城鎮(zhèn)的理念，圍繞建成“旅游城鎮(zhèn)、生態(tài)城鎮(zhèn)、綠色城鎮(zhèn)”目標，在今年基本完成城鎮(zhèn)規(guī)劃總體修編和評審工作，完善城鎮(zhèn)配套基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，進一步轉(zhuǎn)換城鎮(zhèn)經(jīng)營思路，激活土地市場，帶動社會資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè)。××年爭取縣政府召開了江埡小城鎮(zhèn)建設(shè)縣長現(xiàn)場辦公會，并爭取到縣政府每年從江埡產(chǎn)生的城鎮(zhèn)建設(shè)維護稅中返還（××年基數(shù)萬元）用于鎮(zhèn)本級基礎(chǔ)建設(shè)和鎮(zhèn)容環(huán)衛(wèi)的政策。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，總投資萬元的國土資源部畝土地開發(fā)整理項目、投資萬元的江埡新汽車站項目也已成功立項并有望今年啟動。

在能源工業(yè)方面，總投資億元的關(guān)門巖電站也已全面動工，鎮(zhèn)黨委政府按照工程進度要求全力配合做好重點工程的移民穩(wěn)定、征地拆遷等穩(wěn)定和服務(wù)工作，若按照工程××年月第一臺機組發(fā)電的進度，以及縣政府出臺的服務(wù)招商引資新增企業(yè)稅收鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）縣兩級二八分成的政策，從××年起，江埡鎮(zhèn)本級財政每年僅從關(guān)門巖電站的發(fā)電稅收分成中就將增加萬元以上。這一系列招商引資成效的顯現(xiàn)，將立竿見影地緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政困難的窘境，新興財源將成為支撐起江埡鎮(zhèn)富，民強鎮(zhèn)的重要支柱。

三、創(chuàng)新規(guī)范管理，理順管理機制夯實執(zhí)政基礎(chǔ)

管理出生產(chǎn)力，管理出效益，為了應(yīng)對農(nóng)業(yè)稅取消之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作的新形勢，更好地運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制一方經(jīng)濟社會文化發(fā)展的手段，協(xié)調(diào)組織資源以實現(xiàn)執(zhí)政目標的最優(yōu)化，江埡鎮(zhèn)黨委政府在做好配套改革的“乘除法”上也進行了一些有益的探索。

一是切實加強對干部隊伍的管理，即管好“人”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在過去大都采取的是松散式、目標化的管理，由于管理方式、干部素質(zhì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)待遇不能落實等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理難免存在一些不到位的情況，農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理的空檔將進一步拉大。為有效管好這一支鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部隊伍，鎮(zhèn)黨委政府推行了“人性化管理”和“目標化管理”相結(jié)合的管理措施。在“人性化”管理方面，借鑒現(xiàn)代管理科學中的梅奧人際關(guān)系理論和行為科學理論，注重干部職工的政治、經(jīng)濟待遇，積極培養(yǎng)優(yōu)秀干部，按政策盡可能保證職工福利待遇?！痢聊陮⒚麅?yōu)秀干部推薦到領(lǐng)導(dǎo)崗位，今年又送培名干部到上級機關(guān)抽調(diào)和跟班學習；××年在財政十分緊張的情況下，為樹立“誠信政府”形象，一次性將政府兩臺小車拍賣，償還政府所欠歷史外債，兌現(xiàn)干部職工以前未發(fā)放的元生活補貼，并通過嚴控、硬擠、多方籌資等辦法，確保政府在職及退休干部職工自籌工資的按月發(fā)放，積極籌資為干部職工辦理醫(yī)療保險；改善職工食堂，完善辦公條件，有計劃地組織干部外出考察參觀學習，有意識地開展一些報告會、談心談話活動，用江埡發(fā)展的美好遠景激勵干部，關(guān)心職工及家庭實際困難，為干部創(chuàng)造寬松、融洽的工作和生活環(huán)境，堅持用感情留人，用事業(yè)留人。在“目標化”管理方面，貫徹落實縣委九屆四次全會作出的關(guān)于加強干部管理、改進干部作風的決議，進一步完善干部管理制度，堅持用制度管人，用制度管事，先后出臺《領(lǐng)導(dǎo)分工負責，干部一崗多責》、《加強干部管理，轉(zhuǎn)變干部作風十條規(guī)定》，完善干部考核考評、政治學習、督查通報、財務(wù)管理、內(nèi)務(wù)管理、上下班簽到等項制度。同時將各項經(jīng)濟社會工作目標通過“層級管理”方式進行分解，將全鎮(zhèn)工作分為“經(jīng)濟發(fā)展組、黨群內(nèi)務(wù)組、安全穩(wěn)定組”三個大組，每個組由一名黨委副書記任組長，將班子成員和干部職工捆綁到三個大組；將個村、個居委會分為熊家莊片、龍?zhí)稙称?、江埡上片、江埡下片四個大片，形成了人人有事做、事事有人管的領(lǐng)導(dǎo)管片、干部包村、目標分解、上下聯(lián)動的工作格局。

二是規(guī)范財經(jīng)管理，即管好“錢”。鎮(zhèn)黨委政府堅持民主理財和非赤字理財?shù)乃悸罚瑖栏駥嵭小耙恢ЧP”簽字，全面推行村帳鎮(zhèn)管，強化支出管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴格按財務(wù)制度辦事。重點是改革接待制度，抓好“四費”管理和使用。如嚴格控制招待費支出，對開餐接待實行限額接待，對口陪客，非特殊情況一律在食堂就餐，超標部份由陪客自付；改革電話費、辦公費、交通費、差旅費管理，實行基數(shù)包干到人，超支不補，結(jié)余留用。同時嚴控消耗性支出，盡量壓縮非辦公性開支，把有限的財政資金用在保工資、保運轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)。

三是加強基層組織管理，即管好“組織”?；A(chǔ)不牢，地動山搖。為確實加強對鎮(zhèn)村兩級基層政權(quán)的管理，鎮(zhèn)黨委政府始終牢牢把握鎮(zhèn)黨委班子建設(shè)和村居兩委班子建設(shè)這個主題。通過健全和落實民主生活會、民主評議、評職述廉等制度，狠抓政務(wù)公開和鎮(zhèn)村兩級財務(wù)公開，進一步提高黨委和基層支部的戰(zhàn)斗力、凝聚力，促進了班子整體的團結(jié)。同時重點加強黨風廉政教育，加強對黨員的監(jiān)督管理，建立起黨風廉政建設(shè)責任制、黨風廉政評議制、離任審計制、責任追究制等。通過開展保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動，開展“三爭三建”活動，帶領(lǐng)出一支靠得住、能辦事、作風正、謀發(fā)展、顧大局的干部隊伍和各級組織，提高了新形勢下基層組織的執(zhí)政能力。（作者系湖南省委黨校級經(jīng)濟管理專業(yè)在職研究生）。