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編者按：本文主要從改革完善現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制的必要性；全面集中行政復(fù)議權(quán)的模式設(shè)想，對政府全面集中行政復(fù)議權(quán)會議講話進(jìn)行講述。其中，主要包括：現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制存在的弊端、行政管理體制改革的趨勢和要求、直接集中的行政復(fù)議管轄模式、間接集中的行政復(fù)議管轄模式，具體材料請詳見：

2007年7月，**市政府推進(jìn)行政復(fù)議組織形式和運行方式改革，成立了行政復(fù)議委員會。行政復(fù)議委員會采取案件調(diào)查權(quán)與議決權(quán)相分離的方式，選聘社會各界專家為復(fù)議委員會委員，以采用少數(shù)服從多數(shù)的表決方式議決復(fù)議案件，實現(xiàn)了工作機(jī)制的創(chuàng)新，提高了政府公信力。在多年行政復(fù)議實踐過程中，我們感到，現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制還存在不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)要求之處，影響到行政復(fù)議制度的有效實施。為此，提出全面集中行政復(fù)議權(quán)的設(shè)想和建議。

一、改革完善現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制的必要性

現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制存在的弊端和新形勢對行政復(fù)議工作提出的新任務(wù)、新要求，迫切需要改革行政復(fù)議管轄體制。

（一）現(xiàn)行行政復(fù)議管轄體制存在的弊端

《行政復(fù)議法》確立行政復(fù)議管轄體制的一個基本依據(jù)是行政機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，依此設(shè)定了“條塊分割”的行政復(fù)議管轄體制。這種管轄體制的設(shè)定從理論上可以講通，但因?qū)嶋H工作和情況的復(fù)雜性，賦予“條條”管轄權(quán)的制度設(shè)計很難使行政復(fù)議制度在化解行政爭議，解決社會矛盾中發(fā)揮主渠道作用。

一是條條管轄很難發(fā)揮行政復(fù)議救濟(jì)和監(jiān)督功效。從現(xiàn)實情況看，系統(tǒng)上下級之間的部門利益和部門保護(hù)情況還很普遍，從部門利益出發(fā)在行政復(fù)議活動中一味維持下級機(jī)關(guān)具體行政行為的情況時有發(fā)生。從政府和部門辦理復(fù)議案件結(jié)果可以看出這樣的結(jié)論：從**市的行政復(fù)議實踐看，部門復(fù)議的案件，維持率較高，達(dá)到%，而政府復(fù)議的維持率占%，這在一定程度上也反映出部門保護(hù)主義和官官相護(hù)問題的存在。同時，由于上級工作部門對下級部門僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，制約力度不夠，上級部門復(fù)議時，也不愿因此得罪下級部門，這也是出現(xiàn)維持率過高的因素之一。

二是條條管轄的行政復(fù)議案件辦理質(zhì)量不夠?qū)I(yè)。行政復(fù)議是一項非常專業(yè)的法律審查機(jī)制，需要復(fù)議人員對行政復(fù)議制度和行政法原理以及法律適用很熟悉，政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)中的內(nèi)設(shè)復(fù)議機(jī)構(gòu)是專業(yè)從事這項工作的，辦理案件的經(jīng)驗多，對行政復(fù)議法律和行政法研究相對較深。而部門行政復(fù)議工作在部門法制機(jī)構(gòu)，一般其法制機(jī)構(gòu)中很少有專門辦理行政復(fù)議案件的，同時，由于案件辦理過少，也使其工作經(jīng)驗不足，嚴(yán)重影響案件辦理質(zhì)量，挫傷了申請人的積極性。

三是條條管轄的行政復(fù)議決定執(zhí)行力度較弱。由于上下級行政部門之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系（垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)除外），在行政復(fù)議過程中往往出現(xiàn)下級行政部門不執(zhí)行或拖延執(zhí)行上級主管部門行政復(fù)議決定，而上級主管部門無法處理的情況，導(dǎo)致行政復(fù)議效果不明顯，行政復(fù)議申請人的合法權(quán)益得不到有效救濟(jì)。

四是條條管轄增加行政成本和申請人負(fù)擔(dān)。在地市級以上政府中，作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的部門多則數(shù)十個，少則十幾個，無論有案無案都配置行政復(fù)議人員編制和人員。而政府專業(yè)從事行政復(fù)議人員還不能適應(yīng)工作的需要。這種多個行政復(fù)議機(jī)關(guān)并存的現(xiàn)狀，擴(kuò)大了行政編制，增大了行政成本。不符合機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則，也不符合行政管理體制改革的方向和要求。同時，上級行政主管部門與行政復(fù)議申請人往往不在同一地區(qū)，復(fù)議申請人需要異地提出申請，復(fù)議機(jī)關(guān)需要異地調(diào)查，異地審理，給行政管理相對人參加行政復(fù)議活動以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查取證增加了負(fù)擔(dān)，影響了復(fù)議效率。

五是條條管轄與個別機(jī)構(gòu)設(shè)置不對應(yīng)。地方組織法并未要求上下級政府必須對口設(shè)置工作部門，實踐中隨著行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，政府工作部門設(shè)置上下不對口的情況越來越多，從而使條條復(fù)議模式有很多部門中難以運作。

六是條塊復(fù)議在操作中易造成復(fù)議結(jié)論不一情況。在一個具體行政行為涉及多個行政管理相對人的案件中，有的申請人向政府提出復(fù)議，有的申請人向上級主管部門提出復(fù)議，實踐中存在政府和上級主管部門對于同類執(zhí)法活動作出不同復(fù)議決定的情況，出現(xiàn)復(fù)議決定“打架”的情況，不僅被申請人無法適從，申請人之間的矛盾也難以消除，復(fù)議定紛止?fàn)幾饔脽o從體現(xiàn)。

（二）行政管理體制改革的趨勢和要求

行政復(fù)議制度確立以來，糾正了一大批違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，實現(xiàn)了將行政爭議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求，密切了政府同人民群眾的關(guān)系，維護(hù)了政府的形象。復(fù)議實踐證明，行政復(fù)議制度在構(gòu)建社會主義和諧社會過程中發(fā)揮了巨大的作用，行政復(fù)議已經(jīng)成為依法解決行政爭議、化解社會矛盾的重要法定渠道，但是復(fù)議制度自身在體制機(jī)制方面還存在一些問題。為此，黨中央在《全面構(gòu)建社會主義和諧社會的決定》中提出要完善行政復(fù)議制度的要求，中共十七屆二中全會對行政管理體制改提出了明確要求。新形勢和新任務(wù)迫切要求對行政復(fù)議體制和機(jī)制創(chuàng)新。

可以說，多年的實踐讓我們感到，將行政復(fù)議權(quán)集中到政府，實現(xiàn)全面集中行政復(fù)議權(quán)是新形勢、新任務(wù)的迫切要求，是充分發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭議，解決社會矛盾主渠道作用的必然選擇。

二、全面集中行政復(fù)議權(quán)的模式設(shè)想

行政復(fù)議管轄體制改革的設(shè)計應(yīng)當(dāng)充分考慮如下因素：一是公正，樹立行政復(fù)議的公信力，這是行政復(fù)議生命力所在，為此行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)更加專業(yè)，行政復(fù)議案件審理方式和工作運行模式應(yīng)當(dāng)從體制機(jī)構(gòu)上保證公正性的要求；二是便民，更加方便群眾表達(dá)訴求，降低群眾訴求成本；三是將爭議和矛盾盡量化解在基層，通過行政復(fù)議管轄體制的改革，發(fā)揮基層行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作用；四是整合行政復(fù)議資源，提高行政效率，降低行政成本，體現(xiàn)行政管理體制改革的要求。根據(jù)上述原則要求，全面集中行政復(fù)議權(quán)主要應(yīng)當(dāng)有以下兩種模式。我們將這兩種主要選擇的模式進(jìn)行細(xì)化并對其優(yōu)缺點進(jìn)行分析評價。

模式一：直接集中的行政復(fù)議管轄模式

模式設(shè)計：在省以下實行省、市、縣（區(qū)）三級政府復(fù)議管轄，取消政府部門行政復(fù)議管轄權(quán)，行政相對人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市政府作出的具體行政行為不服提出的復(fù)議請求，由上一級政府管轄；對政府工作部門作出的具體行政行為不服提出的復(fù)議請求，由該部門的本級政府管轄，政府工作部門對依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議管轄權(quán)也一并收到政府工作部門的本級政府，統(tǒng)一由本級政府管轄。為進(jìn)一步提高政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦案質(zhì)量，保障政府行政復(fù)議的公正性，建議改變以往的行政復(fù)議工作組織形式和工作運行方式，在政府建立以法律專家為主、各界廣泛參與的行政復(fù)議委員會，實行行政復(fù)議調(diào)查權(quán)與議決權(quán)相分離，委員會辦公室與政府法制機(jī)構(gòu)合署辦公，具體辦理案件調(diào)查等事項，案件決策權(quán)由委員會案件議決會議行使，委員會委員以少數(shù)服從多數(shù)的表決形式議決行政復(fù)議決定。在這一模式下，由于政府行政復(fù)議工作量的增大，應(yīng)當(dāng)在法制機(jī)構(gòu)增配專門分管行政復(fù)議工作的領(lǐng)導(dǎo)（按合署辦公配置），為政府法制機(jī)構(gòu)配備、充實、調(diào)劑行政復(fù)議人員，增加內(nèi)部辦案機(jī)構(gòu)。在與行政訴訟和國家賠償制度銜接上，按照行政訴訟法和國家賠償法的規(guī)定辦理。即對于復(fù)議維持原具體行政行為，當(dāng)事人不服的，按照《行政訴訟法》的規(guī)定向作出原具體行政行為的機(jī)關(guān)所在地法院提起行政訴訟；對于復(fù)議改變原具體行政行為，當(dāng)事人不服的，可以選擇向作出原具體行政行為的機(jī)關(guān)所在地法院提起行政訴訟，也可以選擇向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院提起行政訴訟。(模式評價：直接集中模式的優(yōu)點是：一是模式設(shè)計簡單明了，易于操作，不涉及與政府工作部門復(fù)雜的內(nèi)部程序處理，避免與政府工作部門因?qū)Π讣幚懋a(chǎn)生的分岐；二是便于將糾紛和矛盾化解在基層，也會提高基層解決矛盾的能力，也加強(qiáng)了基層法制機(jī)構(gòu)建設(shè)；三是與訴訟和國家賠償?shù)你暯硬淮嬖趩栴}；四是有利于精簡人員，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)，使行政復(fù)議隊伍更加專業(yè)化，提高行政復(fù)議案件的辦理質(zhì)量；五是方便申請人提出行政復(fù)議申請，降低復(fù)議機(jī)關(guān)辦案成本，提高行政復(fù)議效率，發(fā)揮出行政復(fù)議便民、高效的制度優(yōu)勢。這一模式的缺點是：突破了《行政復(fù)議法》關(guān)于行政復(fù)議選擇管轄的框架規(guī)定。

模式二：間接集中的行政復(fù)議管轄模式

模式設(shè)計：省、市、縣（區(qū)）三級地方人民政府分別設(shè)置行政復(fù)議委員會，復(fù)議委員會實行復(fù)議案件立案、調(diào)查與議決相分離制度，復(fù)議案件由政府復(fù)議委員會集中受理，統(tǒng)一議決，案件調(diào)查工作由法定復(fù)議機(jī)關(guān)（政府或者部門具體完成，復(fù)議決定以各法定復(fù)議機(jī)關(guān)（政府或者政府部門）名義制發(fā)。試點成熟后，提請人大對《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，取消部門復(fù)議權(quán)，實現(xiàn)行政復(fù)議權(quán)統(tǒng)一由政府行使的目的。這一模式下，復(fù)議委員會下設(shè)復(fù)議案件受理辦公室和復(fù)議委員會辦公室，案件受理辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理本級政府和本級政府部門作復(fù)議機(jī)關(guān)的案件，復(fù)議委員會辦公室負(fù)責(zé)調(diào)查處理本級政府作復(fù)議機(jī)關(guān)的案件。案件受理辦公室受理申請人，對于本級政府作復(fù)議機(jī)關(guān)的案件，交由復(fù)議委員會辦公室調(diào)查處理；對于本級政府工作部門作復(fù)議機(jī)關(guān)的案件，交由有關(guān)政府工作部門的法制機(jī)構(gòu)調(diào)查處理，復(fù)議委員會辦公室和政府部門法制機(jī)構(gòu)調(diào)查處理的復(fù)議案件統(tǒng)一報復(fù)議委員會議決。

模式評價：優(yōu)點：一是在《行政復(fù)議法》的框架內(nèi)實現(xiàn)行政復(fù)議權(quán)的實質(zhì)集中，有利于維護(hù)人大和法律的權(quán)威；二是不改變部門復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配置，有利于發(fā)揮部門在復(fù)議中的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢。缺點：一是沒有實現(xiàn)復(fù)議管轄的根本性改革，政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項權(quán)力相分離的要求落實的不徹底；二是可能導(dǎo)致縣（區(qū)）政府受理的復(fù)議案件數(shù)量減少，不符合將矛盾化解在基層的要求。

綜合分析：鑒于直接集中的復(fù)議管轄模式可以徹底解決條條管轄的體制弊端，符合決策、執(zhí)行、監(jiān)督三項權(quán)力相分離的行政管理體制改革要求，并有利于精簡人員和復(fù)議隊伍的專業(yè)化建設(shè)，方便申請人申請復(fù)議。因此，我們傾向于采取模式一：直接集中的行政復(fù)議管轄模式。