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近年來，群眾集體訪和越級集體訪呈發(fā)展趨勢，有些地方對社會安定、經(jīng)濟發(fā)展已產(chǎn)生了不良影響。如何解決集體訪已成為各級黨委、政府和紀檢監(jiān)察機關關注的問題和亟待解決的課題。因此，客觀地、實事求是地分析群眾集體訪發(fā)生的原因，研究相應對策，具有重要的現(xiàn)實意義。從廊坊市的實際情況看，絕大多數(shù)群眾集體訪發(fā)生在農(nóng)村。據(jù)不完全統(tǒng)計，一年多來，全市到鄉(xiāng)以上紀檢監(jiān)察機關集體訪的共發(fā)生457批（次），其中，農(nóng)民集體訪451批（次），占總數(shù)的98.7%。因此，分析研究群眾集體訪的成因及對策，應當緊緊抓住農(nóng)村發(fā)生的群眾集體訪這個重點。本文著重探討農(nóng)村群眾集體訪的成因及對策。

一、成因

農(nóng)民集體訪發(fā)生的原因是很復雜的，是由多種因素構成的。從實踐看，主要有如下幾種情況：

其一，因基層干部自身不廉，導致群眾集體訪。這類集體訪主要是因為農(nóng)村黨員干部貪污、受賄、以權謀私；在經(jīng)濟往來中，收受禮金、回扣、中介費，不交集體而據(jù)為己有；挪用集體資金供個人使用；侵占集體財物；用公款大吃大喝、白條下帳；更有甚者，有的黨員干部自恃特殊，長期不交公糧，不交電費，不交承包款。對此群眾很有意見。隨著矛盾的積聚，群眾就從敢怒不敢言，發(fā)展到寫匿名信舉報，在長期得不到解決的情況下，就使矛盾公開化，形成集體訪。1995年以來，類似這種情況，導致農(nóng)民集體訪或越級訪的就有384批（次）。

其二，因基層干部辦事不公平，導致群眾集體訪。此類情況，主要是基層干部在群眾關心的"熱點"問題和涉及群眾切身利益的問題上優(yōu)親厚友。如宅基地發(fā)放、計劃生育指標分配、救災款和扶貧款的發(fā)放等，不該給的給了，應該給的沒給。村辦企業(yè)、土地承包、果園承包，不公開競爭，而是由干部指定低價包給自己的親朋好友，導致群眾有意見。這種情況，因涉及千家萬戶，對干部不滿意的很容易形成認同心理，只要有人牽頭最容易形成集體訪。1995年以來，類似這種情況，導致群眾集體上訪的有55批（次）。

其三，因基層干部辦事不公開，導致群眾集體訪。此類情況，主要是基層干部對群眾關心的本村的重大事項不公開，農(nóng)村財務收支不公開所致。諸如，本村經(jīng)濟總體規(guī)劃，重點工程建設情況，宅基地發(fā)放情況，計劃生育指標發(fā)放和罰款情況，土地承包、果園承包招標和執(zhí)行情況，農(nóng)業(yè)稅征收和電費收繳情況等重大事項和本村統(tǒng)籌款的收支使用情況，貸款情況，干部個人欠款情況，干部工資、獎金發(fā)放情況，村辦企業(yè)盈虧情況，困難戶救濟和優(yōu)撫款的使用情況，各項提留款的使用情況等，群眾一無所知。有的不但不向群眾公布，也不向全體黨員公布。時間長了，黨員有意見，群眾有意見，日積月累，矛盾一觸即發(fā)，導致群眾集體訪。1995年以來，要求公開本村財務而導致集體訪的有12批（次）。

其四，因?qū)Τ跣懦踉L處理不力，導致群眾集體訪。據(jù)對多起參與集體訪的當事人調(diào)查，他們在集體訪前都不只一次地給當?shù)乜h、鄉(xiāng)黨政領導和紀檢監(jiān)察機關寫信舉報，而群眾集體訪多是在這些舉報信較長時間如石沉大海，杳無音信的情況下發(fā)生的。據(jù)了解，有些領導同志對群眾的舉報來信，極不負責，能推則推，能拖則拖。更有甚者則采取"四不"的態(tài)度，即"不拆、不看、不批、不轉(zhuǎn)"。這種態(tài)度，怎能不引起群眾集體訪？另外，一般來講，群眾在集體訪之前，都要先個人訪，而且從個人訪的心理分析來看，都希望在這個階段解決問題。之所以最后形成集體訪，就在于有些領導同志對初訪者往往沒有引起足夠的重視，有的雖是"熱情接待，好言相勸"，但目的是推走了事，并未真想為其解決問題；有的領導連聽一聽上訪者訴說的耐心都沒有，聽了幾句就是一連串的批評，使來訪者乘興而來，敗興而歸；有的領導只給上訪者"許愿"而不"還愿"，上訪人一走，調(diào)查處理的"承諾"就拋在九霄云外。結(jié)果，時間一長，上訪人自認是上當受騙，而最終導致集體訪。如我市安次區(qū)萬莊鎮(zhèn)兩位農(nóng)民從1994年初就到區(qū)和鎮(zhèn)上訪，反映該村支書貪污公款、作風霸道等問題，多達十幾次，均未得到滿意的答復和解決，導致1995年5月，他們組織5名群眾到中紀委集體上訪。

其五，因初查初處不力，導致群眾集體訪。有的群眾信訪舉報，雖進行了調(diào)查，但調(diào)查不認真，甚至"大事化小，小事化了"導致群眾有意見引起集體上訪。有的違紀事實已查清，卻長期拖著不做處理，或處理明顯偏輕，導致群眾集體訪。1995年以來，類似這種情況，導致群眾集體訪或越級集體訪的就有169批（次）。

其六，因預防措施不力，導致群眾集體訪。一些地方的基層領導作風漂浮，長期高高在上，很少深入基層調(diào)查研究，很少過問信訪情況，很少聽取信訪部門的工作匯報，對苗頭性問題見識遲，行動慢。有些地方信訪網(wǎng)絡不健全，沒有耳目傳遞信息，對可能出現(xiàn)的集體訪苗頭，不能及時發(fā)現(xiàn)，及時制止。如，我市大城縣田莊村57人雇用一輛大轎車進京上訪，這么大的舉動，從村到鄉(xiāng)到縣沒有一個領導知道，造成很壞的影響。

另外，集體訪人多而雜，有的反映問題抱有個人或家族成見，以假亂真；有的要求過高，借機發(fā)難；有的被別有用心的人所利用，擴大事態(tài)，向組織施加壓力。這些情況雖然不多，但也確實存在，不容忽視。

二、對策

群眾寫信上訪是社會矛盾的一種反應，只要社會存在著矛盾，"信訪"就不可避免。但是群眾集體訪不是不可避免的。因"信訪"屬于人民內(nèi)部矛盾，而"集體訪"是人民內(nèi)部矛盾激化的表現(xiàn)，對人民內(nèi)部矛盾，只要方法對頭，措施得力，正確處理，是完全可以避免矛盾激化的。大量實踐證明，集體訪形成是有一個發(fā)展過程的。一般情況是循著"匿名信--署名信--聯(lián)名信--個人訪--集體訪"這樣一個軌跡逐漸發(fā)展的。而且是一個比較長的發(fā)展過程。應該說，在集體訪形成之前的幾個階段，給了各級領導和從事信訪工作的同志充分做群眾思想工作的時間。而有些同志對這一階段的工作沒有引起重視，喪失了時機。就總體而言，造成群眾集體訪的成因，是各級干部的工作沒有做好。所以說，我們研究對策，應當把主要精力用在集體訪形成之前這一階段的工作對策上。這一階段的工作做好了，就可以避免或大大減少集體訪的發(fā)生。對此，我們認為應該做到"標本兼治"。

（一）治標，要做到把好三個關口，強化一個責任。

三個關口：第一，要把好初信初訪關。實踐證明，初信、初訪，是形成集體訪之前的第一道關口。寫舉報信的人和單人訪一般都要求為其保密，不愿意和被舉報人矛盾公開化，盼望"不露聲色"地使問題得到解決。這時群眾工作比較好做，只要認真對待，講究方法，做過細的思想工作，及時批查，矛盾往往能夠得到化解。各級黨政領導、紀檢監(jiān)察機關的領導和從事信訪工作的同志，只要重視初信初訪，千方百計做好工作，就能收到事半功倍的效果。第二，要把好初查初處關。從接觸到的信訪舉報人的心理分析看，舉報被領導"批查了"，他們就達到了一半的目的。進而所關心的是查處是否認真。如果他們發(fā)現(xiàn)查處確實很認真，就絕不再去東找西找，而且還會積極配合。因此，一旦"批查"，就要認認真真地去查，搞個水落石出。決不可"走形式"或大事化小，小事化了。群眾更為關心的是他們舉報查實后，是否能嚴肅合理地進行處理。在舉報人看來，告狀勝負，關鍵是看被舉報人是否得到了嚴肅處理。如果應當處理而得不到處理或應從嚴處理而處理明顯偏輕，舉報人一般是不會答應的。因此，對被查對象必須處理一步到位。絕不可開始拿的處理意見很輕，等群眾不滿意就適當加重，群眾再不滿意，就又再加重，那樣就會使群眾感到執(zhí)紀部門沒正經(jīng)事，還會導致群眾價碼越要越高，給執(zhí)紀部門造成被動。因此，一定要按照違紀事實，按有關規(guī)定一開始就要處理一步到位，不能被群眾的要求所左右。第三，要把好第一次回訪關。因為對案件調(diào)查結(jié)果和如何處理，在向舉報人回訪之前，他們并不清楚。如果我們的處理意見和舉報人的想法接近，回訪就容易過關。如果和舉報人的想法差距較大，就會有大量的思想工作要做。因此，第一次回訪之前，要做好充分的準備，要估計幾種可能情況發(fā)生，不能打無準備之仗。

強化一個責任，就是要強化縣一級的信訪領導責任。大量事實證明，要避免和控制集體訪的發(fā)生，單靠鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的工作是不行的。一是從紀檢機構設置看，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委人員都比較少，對大量來信來訪，處理起來心有余而力不足；二是群眾舉報多是農(nóng)村干部，由于工作關系，一般講鄉(xiāng)干部與村里干部關系都比較密切，個人感情較好，對村干部的問題，鄉(xiāng)里即使認為有問題，往往礙于情面，也不愿下手。而縣與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）不同，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）無可比擬的自身優(yōu)勢：紀檢機關機構健全，有專門信訪機構和檢查機構；縣和村干部一般在經(jīng)濟上沒有什么瓜葛，辦起案來，比較超脫，決心也容易下；群眾對縣委、政府、紀委的信任度較高，對信訪處理起來，群眾容易接受；只要縣一級對群眾信訪問題給予足夠的重視，一般不會發(fā)生集體訪，即使發(fā)生了也能及時得到解決。因此，強化縣一級的責任，決不單單是強化縣一級紀檢監(jiān)察機關的責任，重要的是強化縣委、縣政府領導的責任。應當明確地規(guī)定，各級黨政一把手包括紀檢監(jiān)察機關的主要領導都是信訪第一責任者，處理解決信訪問題尤其是集體訪問題是他們的重要責任。

（二）治本，要做到認識、教育、制度三管齊下。

第一，要強化認識。從各級黨政領導到紀檢監(jiān)察機關領導到具體從事信訪工作的同志，都要樹立"窗口"意識。即要認識到，如何對待群眾來信來訪，是檢驗一個地方黨和政府聯(lián)系群眾如何的窗口；是檢驗黨和政府形象的窗口；是檢驗那里的干部是否清正廉潔的窗口；是檢驗那里穩(wěn)定不穩(wěn)定的窗口。各級領導要從思想認識上，努力實現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"：一是要從"好人不告狀，告狀沒好人"的認識轉(zhuǎn)變到"群眾信訪舉報絕大多數(shù)是合理的"認識上來。這個轉(zhuǎn)變十分重要。對群眾信訪舉報有了這樣的基本估計，才具備了認真解決群眾信訪的基本前提，才能積極主動、認真負責地對待每一封舉報信，每一個來訪群眾。二是要從"多一事不如少一事"的認識轉(zhuǎn)變到"管一事就少一事"的認識上來。有的領導同志認為信訪情況復雜，管也很難達到群眾滿意，往往是費力不討好，多一事不如少一事。這種認識是片面的。要充分認識信訪是客觀存在的，群眾不會因為你不管就不舉報。相反，得不到及時處理，矛盾會越積越多，甚至會鬧出更大麻煩。只要認真對待，就會解決一件少一件，從而把群眾引導到做好工作和搞好生產(chǎn)上來。三是要從"解決信訪怕影響基層干部積極性"的認識轉(zhuǎn)變到"是對基層干部的一種關心愛護和保護"的認識上來。有些領導同志對群眾來信來訪舉報，不愿批查，一個重要原因是怕影響基層干部積極性，這種認識是片面的。其實，對群眾舉報及時批查，可以穩(wěn)住舉報人不往上走，這是化解舉報人與被舉報干部矛盾的基礎。如果經(jīng)過調(diào)查沒問題，可以理直氣壯地為干部正名，使被舉報的干部放下包袱，輕裝上陣。如果經(jīng)調(diào)查有問題，犯錯誤干部還可以爭取主動，改正錯誤，取得群眾諒解。因此，及時查處，在某種意義上說，對基層干部絕對是一種關心、愛護和保護措施。四是要從"群眾信訪是給領導臉上抹黑"的認識轉(zhuǎn)變到"是對黨和政府的信任，是對領導的信任"的認識上來。有的領導認為，群眾信訪多，是一種不安定因素，是給自己臉上抹黑。這種認識是片面的。應當認識到，群眾給領導寫信或個別找領導反映基層干部的問題，是對黨和政府和各級領導信任的表現(xiàn)，應當持歡迎態(tài)度。對來信來訪，只要引起重視，不但不會影響一個地方的安定團結(jié)，還會促進一個地方的安定團結(jié)，也會有利于干群關系的改善。

第二，要強化教育。對各級黨政領導、紀檢監(jiān)察干部和農(nóng)村干部以及廣大黨員群眾，都要強化教育。當前應突出抓好四個方面的教育：一是法制教育。領導干部說情風為何屢禁不止，原因固然很多，其中一個重要原因，是對黨規(guī)黨法、國家有關行政法規(guī)，知之甚少。一些干部出現(xiàn)違紀和不正之風問題，也是由于對政策、法規(guī)不了解造成的。如有的對什么是違反財經(jīng)紀律，什么叫侵占，都一竅不通。有些群眾只知道自己有向上級反映干部問題的民主權利，但不懂得如何正確行使民主權利，許多參與集體訪的群眾是盲目跟隨的，有的甚至被壞人所利用。因此，向廣大干部、黨員進行普法教育，已成當務之急。二是紀律教育。中國共產(chǎn)黨是個有著6000多萬黨員的大黨。據(jù)有關資料顯示，在這些黨員中，屬于""時期入黨的有1600萬。這些黨員，就整體素質(zhì)講，不能說有什么問題，但就其紀律觀念講，沒有經(jīng)過"從嚴執(zhí)紀"的實踐，絕大多數(shù)不大了解黨的紀律的嚴肅性，對黨的紀律是鐵的紀律認識和感受，知之甚少。甚至有些黨員根本不清楚黨內(nèi)還有紀律約束，黨的紀律觀念十分淡薄。因此，對廣大黨員、干部進行紀律教育，亦成為當務之急。三是廉政教育。前面已經(jīng)講過，群眾來信也好，上訪也好，多與干部不廉有關。因此，解決干部不廉問題，不僅是解決群眾信訪的治本措施，更是解決群眾集體訪的治本措施。四是民主集中制教育。導致農(nóng)村干部不廉和辦事不公，一個重要原因，就是領導班子民主集中制堅持得不好。一切重大問題，往往支書一人說了算，支部書記個人的權力至高無上，不受任何人約束。"不受約束的權力必然產(chǎn)生腐敗和辦事不公"。從實際情況看，民主集中制在農(nóng)村領導班子中基本上不落實。因此，必須強化這方面的教育。

第三，要強化制度。制度建設帶有戰(zhàn)略性、長期性、穩(wěn)定性，是根治腐敗和解決群眾集體訪一項帶根本性的措施。為了避免和控制群眾集體訪，近年來，我們廊坊市紀委先后制訂了《關于農(nóng)村黨員干部"五不準"、"兩公開"的規(guī)定》、《關于禁止共產(chǎn)黨員國家干部和農(nóng)村在職干部組織和參與集體上訪的暫行規(guī)定》、《關于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢信訪工作創(chuàng)優(yōu)活動的決定》，認真實行了"信訪件處理回報卡"制度。這些規(guī)定和制度對減少群眾信訪和控制群眾集體訪都起了積極作用，收到了較好的效果。加強制度建設，要注意從三個方面著手：一是要狠抓制度的建立健全。首先要保證應該有的制度要有；二是要狠抓制度的宣傳。有了制度，要廣泛宣傳，使制度家喻戶曉，深入人心，便于群眾監(jiān)督；三是要狠抓制度落實。制度不落實，再好的制度只能是一紙空文。抓落實，要從檢查入手，要定期不定期地開展制度落實情況的檢查。在抓制度落實上要獎罰分明。發(fā)現(xiàn)不落實的及時提出批評，對落實好的要給予表揚。確保制度落到實處。只有這樣，才能使制度發(fā)揮應有的約束作用。