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改革開放以來，在沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的示范效應(yīng)作用下，各地各式各樣的以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為核心的技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等蓬勃發(fā)展。這些開發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展,為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的活力,但同時(shí)也帶來了一些新情況和新問題。

一、開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)

一是外向型經(jīng)濟(jì)突出。開發(fā)區(qū)針對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及發(fā)展規(guī)劃，突出發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，形成區(qū)內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)加工配套、技術(shù)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)“多贏”的招商引資機(jī)制，外商、外企、外資、外才、外貿(mào)都有一定的規(guī)模和布局，直接促進(jìn)了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二是環(huán)境型關(guān)系優(yōu)良。和諧的人文、社會(huì)、市場(chǎng)、生態(tài)、生活環(huán)境是每個(gè)開發(fā)區(qū)發(fā)展的基石，不可動(dòng)搖。為營(yíng)造好環(huán)境，常常在政策上優(yōu)惠，工作中優(yōu)先，以實(shí)現(xiàn)“雙贏”互惠。在增強(qiáng)“吸引力”上下功夫，創(chuàng)造好留住創(chuàng)業(yè)者的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)能人創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)成業(yè)的基調(diào)。

三是開拓型效能到位。開發(fā)區(qū)管理機(jī)關(guān)的工作是開放型的、富于挑戰(zhàn)，行政相對(duì)人思想開放、市場(chǎng)開發(fā)開放、人才技術(shù)開放。開發(fā)區(qū)管理機(jī)關(guān)必須與此相適應(yīng),以開放開拓的姿態(tài)，打造自身廉潔、高效、文明、和諧的服務(wù)形象。到開發(fā)區(qū)投資的企業(yè)，在辦理土地規(guī)劃、生產(chǎn)許可等審批手續(xù)時(shí)，效率奇高，甚至“一站式”、“一次性”即可。

四是創(chuàng)業(yè)型氛圍濃厚。開發(fā)區(qū)是新區(qū)，新的產(chǎn)業(yè)鏈正逐步形成，人氣逐旺，區(qū)內(nèi)企業(yè)人員創(chuàng)業(yè)意識(shí)強(qiáng),創(chuàng)業(yè)行為普遍,這種創(chuàng)業(yè)活動(dòng)既富于冒險(xiǎn)性，又富于機(jī)遇性，不少創(chuàng)業(yè)者更是在開發(fā)區(qū)掘到“第一桶金”，在區(qū)內(nèi)形成創(chuàng)業(yè)“滾雪球”效應(yīng)。

五是建設(shè)型物流頻繁。落戶企業(yè)的開工建設(shè)，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等如火如荼，開發(fā)區(qū)引進(jìn)的一些新產(chǎn)業(yè)、新人才、新技術(shù)，以及各種新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無疑都不同程度地豐富了區(qū)內(nèi)的物流，加劇了物流的循環(huán)，從而不斷形成新的循環(huán)秩序，打破舊的物流循環(huán)平衡，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)鏈的形成和發(fā)展。

二、開發(fā)區(qū)執(zhí)法工作形勢(shì)

開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展及其因發(fā)展而固有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，對(duì)行政執(zhí)法工作的影響是直接而深刻的。在執(zhí)法工作實(shí)踐中，既有困難，更有困惑；既有疑難，更有責(zé)難；既有矛盾，更有“斗爭(zhēng)”。開發(fā)區(qū)管理規(guī)定的盲區(qū)普遍存在，使我們不得不對(duì)開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行思考，查找原因。

（一）執(zhí)法工作中的主要矛盾和困難

在開發(fā)區(qū)的行政執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常需要處理的是“情與法”、“人治與法治”、“依權(quán)與依法”、“依下法與依上法、國(guó)法”的辯證關(guān)系。這無疑是執(zhí)法工作中最棘手的問題。

一是執(zhí)法遇干擾。政府部門的行政執(zhí)法與開發(fā)區(qū)的行政管理矛盾是普遍存在的一個(gè)問題。一般情況下，政府部門的行政執(zhí)法范圍未延伸到開發(fā)區(qū)，而開發(fā)區(qū)管理機(jī)關(guān)因不具備行政執(zhí)法主體資格，難以實(shí)施有效的行政管理。如開發(fā)區(qū)市政建設(shè)施工，往往未取得市有關(guān)部門審批許可，而自行批準(zhǔn)建設(shè)，有的為節(jié)省開支，提高效率，往往不按照法律規(guī)定的程序，進(jìn)行建設(shè)等等。這些違法行為被發(fā)現(xiàn)后予以制止或處罰時(shí)，不僅當(dāng)事人求情，而且往往有第三方、第四方甚至是相關(guān)職能部門出面說情，造成有關(guān)法律規(guī)定在開發(fā)區(qū)難以全面施行的現(xiàn)象。

二是執(zhí)法受限制。法規(guī)規(guī)定與開發(fā)區(qū)有關(guān)政策的矛盾。國(guó)內(nèi)外一些知名企業(yè)，落戶開發(fā)區(qū)時(shí)享受到了國(guó)家和省、市賦予的相關(guān)優(yōu)惠政策，但大多數(shù)是辦事手續(xù)上的便捷，稅收、土地使用等方面的優(yōu)惠，而涉及到企業(yè)的安全生產(chǎn)、環(huán)保設(shè)施建設(shè)、市容、規(guī)劃建設(shè)等問題，也采用慣性思維“定勢(shì)”，認(rèn)為政府部門也應(yīng)該照顧。即使有的企業(yè)對(duì)行政執(zhí)法部門指出的問題表示認(rèn)可，但行政執(zhí)法部門也不能貿(mào)然采取措施糾正整改。

三是執(zhí)法低效益。法規(guī)規(guī)定與開發(fā)區(qū)城市建設(shè)管理理念的矛盾。在城市規(guī)劃和建設(shè)方面，開發(fā)區(qū)通常都是高規(guī)格的，甚至請(qǐng)發(fā)達(dá)國(guó)家的專家進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃，城市道路、綠化等市政建設(shè)也是高品位的；在城市管理上，一般參照發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)達(dá)地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，但實(shí)際投入?yún)s比較少，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)“進(jìn)口”，管理制度“國(guó)產(chǎn)”的不適應(yīng)現(xiàn)象。開發(fā)區(qū)大多處于城鄉(xiāng)結(jié)合部，租住房屋人員、自由職業(yè)人員、失地農(nóng)民較多，是城市環(huán)境的重要影響者，開發(fā)區(qū)管理部門對(duì)這些人員缺乏必要的公益宣傳教育、管理制度和疏導(dǎo)措施。對(duì)房屋租賃、從業(yè)資格、擺攤設(shè)點(diǎn)、失地農(nóng)民房屋建設(shè)等行為，難以實(shí)施有效管理。

四是執(zhí)法有真空。法規(guī)規(guī)定與對(duì)駐區(qū)企業(yè)“保護(hù)”政策的矛盾。開發(fā)區(qū)及政府對(duì)進(jìn)區(qū)企業(yè)都有一些保護(hù)性政策。但行政執(zhí)法部門對(duì)企業(yè)依法進(jìn)行相關(guān)檢查時(shí)，企業(yè)一般都會(huì)以這些“保護(hù)”政策為由，拒絕檢查；對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的一些問題，也以“保護(hù)”政策為托詞；甚至有的企業(yè)連進(jìn)門都困難，成為“法外之國(guó)”。

（二）行政執(zhí)法問題產(chǎn)生的主要原因

開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法存在這些問題，有其深刻的社會(huì)和體制方面的原因。開發(fā)區(qū)處于我國(guó)改革開放的前沿，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革轉(zhuǎn)型的試驗(yàn)區(qū)，國(guó)家對(duì)其管理體制未作統(tǒng)一規(guī)范，這必然會(huì)產(chǎn)生一系列的沖突與矛盾。原有的管理體制，管理理念受到?jīng)_擊，新的管理體制和理念仍在不斷地建立。

一是開發(fā)區(qū)行政管理體制不健全。開發(fā)區(qū)的特點(diǎn)決定了開發(fā)區(qū)的行政體制的實(shí)用型、精簡(jiǎn)型、高效型。開發(fā)區(qū)的行政管理部門職責(zé)主要是為開發(fā)區(qū)的招商引資服務(wù)，有的雖然也兼顧一些社會(huì)事業(yè)管理功能，但往往也只能起到應(yīng)急作用。如社會(huì)公共事業(yè)管理，開發(fā)區(qū)設(shè)立的職能部門少，有的也僅僅是由一、二個(gè)人兼職負(fù)責(zé)。失地農(nóng)民的就業(yè)問題，應(yīng)是開發(fā)區(qū)突出的社會(huì)問題，但有的開發(fā)區(qū)根本沒有把失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等迫切的問題納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃并付諸實(shí)施。導(dǎo)致的結(jié)果是，一方面，失地農(nóng)民上街?jǐn)[攤點(diǎn)，搞一些小經(jīng)商活動(dòng)，甚至搞違法建房用于出租，以維持生計(jì)；另一方面，開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)的行政功能不健全，對(duì)失地農(nóng)民除了給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之外，無法實(shí)施有效的管理，也只能聽之任之了。

二是開發(fā)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的認(rèn)識(shí)較為片面。開發(fā)區(qū)是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而設(shè)立，這就從一開始便注定開發(fā)區(qū)工作的片面性，注定了其發(fā)展思路的狹隘性，開發(fā)區(qū)人及非開發(fā)區(qū)人都很容易陷入這樣的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即使有所認(rèn)識(shí)，有所醒悟，但由于開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)有增無減，以致于片面理解：用發(fā)展的辦法去解決發(fā)展中的問題。這導(dǎo)致對(duì)一些階段性的問題未能采取有效措施加以解決。什么是發(fā)展？中央對(duì)此已經(jīng)很明確：即堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。片面追求發(fā)展，無疑與科學(xué)發(fā)展觀不相符合。開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法中存在的問題，從一個(gè)方面反映了開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的片面性。

三是開發(fā)區(qū)法制建設(shè)相對(duì)落后。沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展，離不開中央在政策上、在法制建設(shè)上給予的支持。全國(guó)人大及其常委會(huì)賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市經(jīng)濟(jì)立法權(quán)，使這些地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中遇到問題和困難時(shí)，可以通過立法加以調(diào)整解決。而這幾個(gè)特區(qū)城市也高度重視法制建設(shè)，有健全的政府法制機(jī)構(gòu)、高素質(zhì)的政府法制隊(duì)伍，通過努力，他們也做出了出色的政府法制工作。但是在內(nèi)地的開發(fā)區(qū)，都隸屬于當(dāng)?shù)卣诂F(xiàn)有的法律框架下建設(shè)發(fā)展，在法制建設(shè)上中央并沒有給特權(quán)，致使開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放中，解決遇到的新情況新問題時(shí)，往往又突破了法律規(guī)定體系，使開發(fā)區(qū)的建設(shè)與管理陷入守法與創(chuàng)新的“悖論”之中。

三、解決開發(fā)區(qū)執(zhí)法問題的對(duì)策與建議

維護(hù)開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展，對(duì)行政執(zhí)法制度進(jìn)行調(diào)整改革，既是現(xiàn)實(shí)的要求，更是長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。抓住這一機(jī)遇，用好這塊試驗(yàn)田，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法體系建設(shè)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步具有深遠(yuǎn)而重大的意義。

（一）建立適合開發(fā)區(qū)特點(diǎn)的執(zhí)法監(jiān)督體系，從源頭上解決“不作為”的問題

依法治理是行政執(zhí)法部門的根本指導(dǎo)方針，開發(fā)區(qū)的行政執(zhí)法問題有時(shí)就背離了這一方針。從源頭上看，我們必須面對(duì)開發(fā)區(qū)打破常規(guī)式快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，解放思想，實(shí)事求是，不斷改革創(chuàng)新，建立健全符合開發(fā)區(qū)特點(diǎn)的執(zhí)法監(jiān)督體系。一是設(shè)立行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。開發(fā)區(qū)自身沒有設(shè)立人大組織，其行政部門也不是嚴(yán)格意義上的政府部門，不具備嚴(yán)格意義上的行政執(zhí)法職能；另一方面，上級(jí)政府派駐的行政執(zhí)法部門也需要得到監(jiān)督。因此，建議在開發(fā)區(qū)設(shè)立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督；人大加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)的行政執(zhí)法監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督研究，完善相關(guān)法律法規(guī)制度。二是建立嚴(yán)格的行政執(zhí)法制度。樹立平等對(duì)待每一個(gè)行政管理相對(duì)人理念，堅(jiān)持依法執(zhí)法、公平執(zhí)法、文明執(zhí)法，克服“法外開恩”問題。全面推行行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，把執(zhí)法責(zé)任分解到每個(gè)執(zhí)法人員和崗位，對(duì)行政執(zhí)法內(nèi)容、程序及行為規(guī)范進(jìn)行全面監(jiān)督。三是修改和完善法律法規(guī)。針對(duì)開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的問題及解決思路、辦法，及時(shí)制定有關(guān)法律法規(guī)，從根本上解決開發(fā)區(qū)行政執(zhí)法工作遇到的新情況新問題。

（二）建立適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展的政府職能體系，在行政過程中解決“濫作為”的問題

黨的十六大報(bào)告明確指出：“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能”，切實(shí)解決多頭執(zhí)法問題。從開發(fā)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，必須從改革行政體制入手，理順關(guān)系，搞好職能定位。一是深化行政管理體制改革。開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)相對(duì)較精簡(jiǎn)、高效，但因?yàn)殚_發(fā)區(qū)并非一級(jí)人民政府，行政執(zhí)法受委托的情況較為普遍。因此，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，必須相對(duì)集中行政處罰權(quán)，以解決多級(jí)多頭執(zhí)法問題。另一方面，在行政許可、審批領(lǐng)域，應(yīng)實(shí)行權(quán)責(zé)分離，把行政許可、審批等權(quán)力轉(zhuǎn)化為管理責(zé)任，對(duì)掌握行政許可、審批權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任監(jiān)督。二是構(gòu)造和諧的政府職能體系。從維護(hù)政府良好形象出發(fā)，政府各職能部門要互相協(xié)調(diào)、溝通，建立定期聯(lián)系渠道，保證信息暢通和工作的有效配合。行政執(zhí)法部門作為執(zhí)行單位，要做到上下協(xié)調(diào)一致，橫向溝通到位，責(zé)任分工明確。三是積極妥善解決行政執(zhí)法爭(zhēng)端。行政執(zhí)法部門應(yīng)建立矛盾糾紛分析預(yù)測(cè)機(jī)制，把宣傳教育擺在突出位置，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。始終堅(jiān)持以人為本的執(zhí)法理念，服務(wù)群眾，服務(wù)社會(huì)，以扎實(shí)敬業(yè)的精神感染并贏得群眾和社會(huì)的理解和支持。

（三）建立符合開發(fā)區(qū)特點(diǎn)的執(zhí)法效能體系，在執(zhí)法實(shí)踐中解決“亂作為”的問題

評(píng)判行政執(zhí)法效能，是對(duì)行政執(zhí)法工作提出的新要求，必須從行政執(zhí)法部門自身建設(shè)上尋求最佳方案，以整合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)為手段，以解決亂作為為目標(biāo)，不斷提高行政執(zhí)法效能。一是完善執(zhí)法服務(wù)系統(tǒng)。在執(zhí)法實(shí)踐中，既要依法用法，又要合理用情，貫徹“疏”的方針，發(fā)揮職能部門優(yōu)勢(shì)，積極幫助群眾解決生產(chǎn)生活困難。如執(zhí)法部門設(shè)立群眾來訪接待日、為民服務(wù)日、困難群眾走訪日等制度，建立舉報(bào)投訴電話、法律咨詢網(wǎng)站等服務(wù)措施，全面實(shí)行政務(wù)公開。二是建立執(zhí)法保障體系。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[*]63號(hào)）對(duì)解決行政執(zhí)法保障有明確規(guī)定，適用于開發(fā)區(qū)。比如“執(zhí)法人員必須是公務(wù)員”、“集中行使處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)列入本機(jī)關(guān)的預(yù)算，由本級(jí)政府財(cái)政全額撥款，不得以收費(fèi)、罰沒收入作為經(jīng)費(fèi)來源”等，這從根本上解決了執(zhí)法人員身份和經(jīng)費(fèi)保障等問題。另外，在保障執(zhí)法人員的人身安全方面，國(guó)務(wù)院也下發(fā)了相關(guān)文件作了規(guī)定。實(shí)際上，駐開發(fā)區(qū)的執(zhí)法單位的工作經(jīng)費(fèi)保障還非常困難，有的行政執(zhí)法部門對(duì)下屬單位不僅沒有撥款，而且有的還會(huì)要求其下屬單位上交一點(diǎn)；行政執(zhí)法單位車輛、油料、通信、辦公等經(jīng)費(fèi)保障依靠自籌的情況較普遍，甚至制服因經(jīng)費(fèi)短缺都不能統(tǒng)一，執(zhí)法人員節(jié)假日、夜間的加班補(bǔ)貼以及參照開發(fā)區(qū)工資福利待遇就更無從談起。因此，即使從誰受益誰保障的角度講，開發(fā)區(qū)都應(yīng)把駐區(qū)行政執(zhí)法單位的有關(guān)經(jīng)費(fèi)保障參照其所屬部門的標(biāo)準(zhǔn)納入年度財(cái)政預(yù)算。三是建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。在開發(fā)區(qū)執(zhí)法，對(duì)執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)也提出了更高的要求，比如需要掌握一定的外事規(guī)則，有一定的外語能力，對(duì)國(guó)家的對(duì)外開放政策有較全面的了解等；在文明執(zhí)法方面也應(yīng)具有較高的素質(zhì)。因此，必須按照國(guó)家對(duì)公務(wù)員的管理要求，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的思想政治教育、職業(yè)道德教育和遵紀(jì)守法教育，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格管理，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。四是營(yíng)造和諧執(zhí)法環(huán)境。在開發(fā)區(qū)營(yíng)造和諧執(zhí)法環(huán)境意義重大。和諧執(zhí)法不僅要求執(zhí)法人員公平執(zhí)法、依法執(zhí)法、文明執(zhí)法，而且要求行政相對(duì)人，包括開發(fā)區(qū)內(nèi)的市民群眾、企事業(yè)單位懂法，并自覺守法，按章辦事。設(shè)想執(zhí)法人員在外企執(zhí)法發(fā)生腐敗現(xiàn)象，或?qū)ν馄笈c國(guó)企不平等對(duì)待，外國(guó)朋友會(huì)怎么想?我們的招商引資環(huán)境又將受到怎樣的損害？行政執(zhí)法部門平時(shí)應(yīng)通過提高服務(wù)意識(shí)，對(duì)區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和市民進(jìn)行宣傳教育，拉近行政執(zhí)法與市民的距離，加強(qiáng)相互的溝通和交流，打牢和諧執(zhí)法環(huán)境的基礎(chǔ)。

開發(fā)區(qū)的執(zhí)法問題和開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展一樣，是動(dòng)態(tài)的、高速變化的，但又是可預(yù)測(cè)的。我們要解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局，把握和處理好開發(fā)區(qū)的執(zhí)法問題，為推進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)做出積極的貢獻(xiàn)。