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不久前，我們對北京市朝陽區(qū)的事業(yè)單位的機構編制和管理體制情況進行了一次調(diào)研，感到存在許多亟待解決的問題。

一是機構編制臃腫，財政負擔沉重。截至*年7月底，朝陽區(qū)共有事業(yè)單位809個，事業(yè)編制34938名，是朝陽區(qū)行政編制的近十倍。在朝陽區(qū)事業(yè)編制中，財政撥款事業(yè)編制占事業(yè)編制總數(shù)的89.8%，且呈增長趨勢。

二是政事不分，行政化傾向嚴重。一些機關因機構改革行政編制精簡，但其工作方式卻沒有改變，因之出現(xiàn)了人手不足的情況。為緩解工作壓力，一些機關把部分行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查和社會管理等行政職能轉(zhuǎn)移給了其所屬事業(yè)單位，從而使這部分事業(yè)單位逐漸成為行政主管部門的附屬和延伸。這種政事不分的現(xiàn)象，在朝陽區(qū)一些承擔行政執(zhí)法職能的事業(yè)單位中表現(xiàn)的最為典型。事業(yè)單位的行政化傾向，也反映在與行政機關一樣的管理模式。這種單一模式抑制了性質(zhì)各異、工作方式各不相同的事業(yè)單位的工作積極性。

三是機構布局、編制配備、資源使用不盡合理。長期以來，事業(yè)單位部門所有、條塊分割的管理結構，使其在機構編制配備和資源的使用上表現(xiàn)出了許多不盡合理的地方。職能相近或相似的事業(yè)單位，因部門所有而重復設置；有些單位設置零散、規(guī)模過小、服務對象單一；有些單位因不適應經(jīng)濟、社會事業(yè)的發(fā)展，職能萎縮，人員編制閑置；也有些單位雖已基本具備了參與市場競爭的能力，卻由于管理體制等原因發(fā)展受到了制約。

四是缺乏獨立法人資格，投資主體單一，社會化程度低。有的事業(yè)單位實際上并不具備作為獨立事業(yè)法人的資格，它們的工作任務往往由行政主管部門下達，常有與行政主管部門財務不分、人員混用、辦公地點不明確、公務員兼任事業(yè)單位法人的情況出現(xiàn)。這樣的事業(yè)單位，不能實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧，只能依附于行政主管部門，靠吃財政飯生存，阻礙了不同類型、不同性質(zhì)的事業(yè)單位根據(jù)自己的特點，按照社會需要和市場經(jīng)濟規(guī)律尋求自我發(fā)展的步伐，它們一旦被推向市場，就會失去競爭優(yōu)勢。事業(yè)單位投資主體單一的狀況，也在一定程度上妨礙了事業(yè)單位的社會化進程。據(jù)統(tǒng)計，朝陽區(qū)現(xiàn)有事業(yè)單位大部分都是政府部門直接投資興辦的，其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位僅有172個，只占政府直接投資興辦的事業(yè)單位數(shù)目的21％。

五是人員流動性差，整體素質(zhì)不高。人員流動性差、知識層次偏低、年齡結構老化、專業(yè)技術人員缺乏等是事業(yè)單位普遍存在的問題，尤其是在綠化、環(huán)衛(wèi)、垃圾處理等行業(yè)中表現(xiàn)的尤為突出。這些問題的出現(xiàn)，一方面是由于事業(yè)單位的管理機制類似于行政機關，工資收入、人事關系都相對穩(wěn)定，致使事業(yè)單位人員為了追求穩(wěn)定，想進不想出，人員逐步沉積，最后達到飽和。另一方面，是因為事業(yè)單位對人員使用普遍缺乏自主權，一般都是由主管部門控制，有時還要接受一些政策性安置。

六是機構編制管理體制有待進一步健全和完善。

表現(xiàn)一，行政級別、經(jīng)費形式的核定缺乏科學性。目前，事業(yè)單位的級別管理，采用的是套用機關行政級別的方法。這不僅易在性質(zhì)上造成混淆，留下政事不分的隱患，也不能準確的體現(xiàn)事業(yè)單位自身特點和社會屬性，這不利于事業(yè)單位的自身發(fā)展。由于缺乏明確的劃分標準，新成立的事業(yè)單位容易在核定行政級別時出現(xiàn)爭議；已成立的事業(yè)單位，為了爭取更好的待遇，也要求提高級別。這不僅給編制部門工作帶來不便，也加重了事業(yè)單位管理的壓力。在事業(yè)單位經(jīng)費形式的核定上，雖然在一定程度上參考了該單位的職能、業(yè)務量、社會化程度等因素，但由于缺乏具體科學的標準，主觀度量性仍然很大，使財政撥款形式與事業(yè)單位實際情況相脫節(jié)。還出現(xiàn)了一些相同性質(zhì)的事業(yè)單位，經(jīng)費形式卻不統(tǒng)一的情況。

表現(xiàn)二，事業(yè)單位機構編制管理法制不完備。目前尚未形成完整的事業(yè)單位機構編制管理法律體系，致使事業(yè)單位的機構設置、法律責任、權利義務缺乏相應的法律依據(jù)，其申報程序和審批程序也長期處于無法可依的狀態(tài)。同時，由于缺少責任追究機制，有的部門，在未經(jīng)機構編制部門批準的情況下，就擅自設立事業(yè)機構，增加事業(yè)編制，超職數(shù)、超規(guī)格配備干部，造成機構膨脹，人員超編，結構比例失衡等不良現(xiàn)象。

表現(xiàn)三，對事業(yè)單位的動態(tài)管理不到位。隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的快速發(fā)展，事業(yè)單位的職責、人員、工作量都出現(xiàn)了不同程度的變化，原定的編制、經(jīng)費等漸漸不適應實際情況的發(fā)展需要。但是，由于編制部門對事業(yè)單位的編制使用情況缺乏有效的后期監(jiān)督管理，沒有根據(jù)實際工作量及時地予以調(diào)整，使編制部門的工作處于一種較為被動的位置，事業(yè)單位機構編制的管理與事業(yè)單位的發(fā)展不相適應。事業(yè)單位改革涉及面廣，事關改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局，如何推動事業(yè)單位改革破難而進，結合朝陽區(qū)實際情況及改革中的難點，建議以實現(xiàn)事業(yè)單位的分類管理為切入點，實施以下幾個方面的改革：

一是促進政事分開，理順政事關系。

——要進一步合理劃分政事職能。要打破政府對社會事業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)攬和事業(yè)行政化的格局?，F(xiàn)由事業(yè)單位承擔的行政管理職能，要收回到行政機關；對需要事業(yè)單位承擔和一時難以劃分的，經(jīng)編制部門批準，可適當保留或過渡；黨政機關分離出來的技術性、輔助性、服務性工作，交由事業(yè)單位承擔，以促進機關職能的轉(zhuǎn)變?！⒎鲜聵I(yè)單位特點的管理機制。要調(diào)整管理內(nèi)容，明確主管部門對事業(yè)單位的管理，應是政策引導和宏觀調(diào)控，不應以行政手段干預其內(nèi)部的經(jīng)營機制。要構建一套具有事業(yè)單位特點的組織管理結構，使事業(yè)單位擁有充分的事業(yè)發(fā)展決策權、用人權、收益分配權與內(nèi)部管理權。

——要規(guī)范事業(yè)單位的名稱。事業(yè)單位的名稱要體現(xiàn)事業(yè)單位的特點，與黨政機關、企業(yè)和社會團體的名稱相區(qū)別。

二是調(diào)整事業(yè)單位機構編制布局，優(yōu)化整合資源。

——要調(diào)整事業(yè)單位機構設置。撤銷職能萎縮甚至消失、運轉(zhuǎn)艱難、名存實亡的事業(yè)單位，其人員按政策進行妥善分流和安置；合并以部門管理模式設置的規(guī)模過小、職能相近或交叉的事業(yè)單位，其設置不能強求上下對應，可以跨部門、跨行業(yè)綜合設置，組建多種形式的經(jīng)濟、服務實體或集團性事業(yè)機構，通過優(yōu)勢組合、優(yōu)勢互補、優(yōu)勢擴張，做大做強社會事業(yè)，形成規(guī)模效應；對部門所有、條塊分割、重復設置的事業(yè)單位，應統(tǒng)籌兼顧、科學布局；對部分自收自支事業(yè)單位和有條件的單位，要引入企業(yè)的管理經(jīng)驗和辦法，轉(zhuǎn)換其運營機制，逐步實行社會化。

——要調(diào)整事業(yè)單位編制分布。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，明確應強化的職能、弱化的職能、取消的職能和調(diào)整的職能，在此基礎上，按照各事業(yè)單位承擔的職能重新核定各事業(yè)單位的人員編制，尤其是對于一些空編量較大的單位，要嚴格清理其空余編制，提高事業(yè)單位編制核定的科學性和前瞻性。

——要結合行業(yè)特點調(diào)整事業(yè)單位布局。如對學校布局的調(diào)整，要根據(jù)生源數(shù)量和區(qū)域內(nèi)校所分布等因素，進行適當整合，可以組建以名校為依托的中小學教育集團，放大名校優(yōu)勢；對廣電、報社、城市建設等公用事業(yè)，則可以實行產(chǎn)業(yè)化運作。

三是穩(wěn)妥推進事業(yè)單位社會化進程。

——要確立事業(yè)單位法人主體地位。通過事業(yè)法人登記管理，確認事業(yè)單位具備與其法人資格相適應的開辦資金、從業(yè)人員、辦公地點、經(jīng)費來源、獨立核算的財務管理制度和獨立承擔民事責任的能力，確立事業(yè)單位經(jīng)營管理主體的地位，使之取得受法律保護的“身份證”。這是事業(yè)單位立足社會、進入市場的基本前提。為此，我們必須加大事業(yè)單位法人登記制度的宣傳力度，加強事業(yè)單位法人管理，真正使事業(yè)單位獨立于行政主管部門，成為參與市場競爭的法人主體。

——要建立多元投資體制。要改變單一依靠國家投資、政府舉辦事業(yè)單位的狀況，調(diào)動各方面的積極因素，依靠社會力量繁榮社會事業(yè)。通過建立多元投資體制，逐步形成以公有制為主體，合資、合作、獨資等多種形式并存的事業(yè)發(fā)展格局。

四是完善事業(yè)單位機構編制管理制度。

——要規(guī)范事業(yè)單位編制及經(jīng)費形式的核定。事業(yè)單位編制標準的制定，要結合不同行業(yè)的特點，根據(jù)事業(yè)單位的業(yè)務發(fā)展情況、技術含量等因素，制定不同的核定標準，使其具有充分的科學性和超前性，從而有效規(guī)范事業(yè)單位的設立行為，優(yōu)化事業(yè)單位組織結構，控制機構編制總量。對事業(yè)單位經(jīng)費供給渠道的核定，要從適應市場經(jīng)濟體制和社會化的需要出發(fā)靈活掌握。

——要結合財政預算嚴格控編，實現(xiàn)動態(tài)管理。有效推進事業(yè)單位改革，還應從財政角度予以配合。對財政撥款事業(yè)單位，要通過財政預算體制改革，對其經(jīng)費加強管理。財政部門應根據(jù)定員定額的方法，首先按一定標準核定事業(yè)單位的經(jīng)常性費用，包括人員費用、機構維持費用和基本的經(jīng)常性業(yè)務費，然后通過財政預算，對符合公共財政支出范圍的重點項目多安排，否則就少安排或不安排，從而加強事業(yè)單位預算的政策性和靈活性。編制部門要通過與財政部門、業(yè)務部門以及事業(yè)單位的密切配合，結合正在推行的工資統(tǒng)一發(fā)放制度，達到控制機構編制增長、實現(xiàn)動態(tài)管理的目的。

——要加強事業(yè)單位機構編制法制建設。事業(yè)單位機構編制要加大管理力度，依法進行管理。盡快出臺事業(yè)機構編制法，為事業(yè)單位機構編制管理的合理化、科學化提供組織保障。

五是探索事業(yè)單位分類管理辦法。以新建事業(yè)單位為突破口，試行分類管理。根據(jù)新建事業(yè)單位承擔的不同職能，將其分為行政支持類、公益類、準公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類，不同種類的事業(yè)單位采取不同的管理方法。行政支持類事業(yè)單位經(jīng)費列入財政全額撥款，人員編制按崗位嚴格核定；公益類事業(yè)單位經(jīng)費可核定為全額或差額撥款，人員編制也要嚴格控制，并明確行政管理人員與專業(yè)技術人員、后勤服務人員的結構比例；準公益類事業(yè)單位經(jīng)費實行差額管理，包干使用，逐年遞減，管理人員下達正式編制，其他人員下達控制數(shù)；對服務經(jīng)營類事業(yè)單位，財政不予撥款，也不再核定人員編制，具體用人數(shù)額由單位根據(jù)業(yè)務工作需要自主決定。這項辦法放開了準公益類非管理人員編制及服務經(jīng)營類人員編制，使事業(yè)單位編制得到嚴格控制、總數(shù)大幅減少。隨著財政撥款事業(yè)編制的減少，財政負擔自然會有所減輕。同時，由于事業(yè)單位非編制人員按勞動合同制進行管理，單位有了更大的用人自主權，能夠更大程度地調(diào)動人員的積極性，也初步解決了人員流動性差的問題。