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一、普惠制惠民政策與計劃生育基本國策之間形成的導(dǎo)向沖突

中共十六屆六中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的重大戰(zhàn)略任務(wù)。近年來，國家采取的一系列惠民政策，正是為了實現(xiàn)這一目標(biāo)。這些政策的主旨可用授利于民、造福于民、方便于民來概括，分別覆蓋了農(nóng)民增收、改善公共服務(wù)和社會管理等方面，實實在在惠及了城鄉(xiāng)千家萬戶。

但是，從“十五”以來制定實施的部分主要面向農(nóng)村的惠民政策來看，這些政策要么是徹底的普惠，要么只是根據(jù)個人經(jīng)濟條件進行篩選，基本沒有對受益人以是否符合基本國策為標(biāo)準(zhǔn)進行的資格認定。從各方面調(diào)研反映的情況看，這些初衷為民的政策由于制定和實施中考慮欠周已經(jīng)在一定程度導(dǎo)致了惠民政策與基本國策在導(dǎo)向上的不一致，尤以對當(dāng)前正處于敏感時期的計劃生育工作的影響較為明顯。

1．從促進農(nóng)民增收方面的政策來看

為了解決農(nóng)民增收問題，中央對農(nóng)村的免稅和補貼政策力度一直在加大。從*2年免除農(nóng)民的“三提五統(tǒng)”到*4年開始減免農(nóng)業(yè)稅，全國農(nóng)民比稅改前人均少負擔(dān)近*元/年；另外，從*4年開始實施直補、間補農(nóng)民政策，直補農(nóng)民現(xiàn)金合400元/人/年，加上良種、農(nóng)機具等各種間接補貼，一減一補，較明顯地提高了農(nóng)民的現(xiàn)金收入。在生育意愿有違“規(guī)”動機的人群數(shù)量在增大但農(nóng)村社會保障等公共服務(wù)尚未及時跟上的情況下，收入增長帶來的后果可能不是“富而思樂”而是“富而思生”，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)似乎與各國經(jīng)驗反常但合乎中國國情的生育意愿與收入同步增長的現(xiàn)象。其后，盡管有關(guān)改善公共服務(wù)的惠民政策（主要指社會保障方面）也逐步出臺，由于生育意愿的慣性較大加之這些政策中也并未體現(xiàn)出計劃生育政策方面“違者罰、順者獎”的原則，這種情況仍然存在。而且，增收政策的一視同仁，使得剛剛推行的計劃生育獎補政策等計劃生育利益導(dǎo)向政策的導(dǎo)向力度相形之下顯著減弱。還有些農(nóng)村地區(qū)，在城市化或者工程占地補償中，采取的是按人頭發(fā)放政策，有的農(nóng)民超生后所交納的社會撫養(yǎng)費低于人均征地補償費，超生僅計算直接經(jīng)濟效益也“產(chǎn)出大于投入”。這種情況對計劃生育政策的沖擊就更直接了。

2．從改善公共服務(wù)方面的政策來看

僅列舉其中最為敏感的教育、社會保障方面的政策。

——以教育為例。*4年開始實施的教育“兩免一補”政策，尤其是*6年開始全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)雜費，在相當(dāng)程度上降低了群眾撫育子女的成本。由于享受政策的八類人群的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要就是“經(jīng)濟困難”，這樣的惠民政策反而可能起到激勵部分低收入家庭違反政策多生的效果。而且，目前享受政策的貧困學(xué)生中超過30%來自雙子女或多子女家庭，其中約10%是違法生育子女，少數(shù)還未接受違法生育經(jīng)濟處理（繳納罰款和社會撫養(yǎng)費等）。這種狀況易于對群眾產(chǎn)生錯誤導(dǎo)向：反正讀書不要錢了，超生的孩子國家還要一視同仁地補助學(xué)費，違法比守法更劃算。這種導(dǎo)向?qū)τ媱澤邎?zhí)行的影響是顯然的。

——以農(nóng)村最低生活保障為例。先于農(nóng)村低保制度的計劃生育獎補政策實際上就是一種替代性的農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。但即將全面建立的農(nóng)村低保制度，從影響力度和影響面來看，都已顯著大于計劃生育的獨生子女獎勵補助金。從影響力度來看，*6年全國的人均月保障標(biāo)準(zhǔn)達70.3元/人/月，已經(jīng)高于計劃生育獎勵補助金（50元/人/月），且是即時可得，沒有60歲以上限制條件；從影響面來看，全國已經(jīng)享受農(nóng)村低保待遇的人數(shù)達1262萬余人（全面建立農(nóng)村低保制度后農(nóng)村2370萬貧困人口都可享受），而獨生子女獎勵補助金覆蓋范圍最多只有*萬人。顯然，普惠制的農(nóng)村低保政策的導(dǎo)向作用實際上更大，甚至可以說在一定程度上抵消了計劃生育獎勵補助的效果，這對計劃生育政策的不利影響是顯然的。

這兩方面的政策都說明，惠民政策的普惠如果不和計劃生育政策相協(xié)調(diào)，容易使群眾形成這樣一種錯覺：多子多?！⒆由枚嗟募彝ハ硎艿纳鐣＠苍蕉?。另外，有的普惠制政策中還人為設(shè)定了不利于執(zhí)行計劃生育政策的障礙。如農(nóng)村合作醫(yī)療政策明確排除了計劃生育手術(shù)后遺癥對象，其治療費用不納入報銷范圍。手術(shù)后遺癥是不可完全避免的，現(xiàn)在的后遺癥患者98%以上均是歷史原因造成的，人口計生系統(tǒng)現(xiàn)有的治療費補助標(biāo)準(zhǔn)較低，解決不了大問題。如果農(nóng)村合作醫(yī)療在這方面設(shè)置了障礙，則必然從另一個方向阻礙計劃生育政策的實施。

3．從社會管理便民措施來看

社會管理的便民措施，也是以人為本的重要體現(xiàn)。但這些措施在出臺時存在這樣的普遍問題：配套政策和管理環(huán)節(jié)替代措施尚未出臺，為了便民，原有的政策就已取消，造成了原有兼顧各方面考慮的政策在某方面的管理失效。這類問題在我國屢見不鮮。這些年來較突出的包括取消婚檢、放寬入戶審核等，也給計劃生育政策的實施帶來較大沖擊。例如新的婚姻登記條例規(guī)定，當(dāng)事人憑身份證即可辦理結(jié)離婚登記，取消強制婚前檢查。這些措施方便了群眾，但也弱化了人口和計劃生育部門的管理力度，造成違法懷孕、違法生育發(fā)現(xiàn)難（如一半以上的育齡婦女長期外出）、取證難、處理難問題，影響了計劃生育工作。

總計這三類惠民政策，發(fā)現(xiàn)歷來對獨生子女家庭的特殊獎勵或扶助沒有與普惠制惠民政策的出臺與時俱進：在新政策中，獨生子女家庭的特殊優(yōu)惠或優(yōu)先優(yōu)惠都沒有體現(xiàn)，這可形象地比喻為“水漲船不高”,在計劃生育管理越來越多地采用經(jīng)濟手段的今天其負面影響越發(fā)明顯。而理論上，家庭的生育決策選擇取決于邊際孩子預(yù)期成本與效益比較,通過利益調(diào)節(jié)，可以有效降低計劃生育家庭的孩子成本和計劃外生育家庭的孩子效益,提高計劃生育家庭的孩子效益和計劃外生育家庭的孩子成本,從而影響家庭生育決策。如果計劃生育家庭和計劃外生育家庭的孩子效益相仿，計劃生育利益導(dǎo)向機制的力度就會被削弱。

事實上，不僅是普惠制惠民政策與計劃生育政策產(chǎn)生了政策導(dǎo)向沖突，其它本意是促進構(gòu)建和諧社會的政策在某些方面也與環(huán)境保護、節(jié)約資源等基本國策產(chǎn)生了導(dǎo)向沖突。

二、普惠制惠民政策制定和實施過程中未建立部門協(xié)調(diào)機制是政策導(dǎo)向沖突的成因

普惠制惠民政策的紛紛出臺是構(gòu)建和諧社會的重要體現(xiàn)。但這類政策涉及面廣且在我國屬于“新”政策，諸多政策過程需要完善，需要在堅持惠民導(dǎo)向的同時兼顧各方面考慮。就以和諧社會總體目標(biāo)的要求來看，這些政策應(yīng)該服從于這樣一個基本原則:“社會公平正義是社會和諧的基本條件”。顯然，公平正義不僅是和諧社會的六個目標(biāo)之一，也是和諧社會的一項基本原則。

根據(jù)上述公平正義要求，對惠民政策和基本國策的導(dǎo)向沖突可做如下衡量：基本國策關(guān)系到國家的全局利益和長遠利益，是和諧社會的重要支柱，充分體現(xiàn)了一個國家認為的“公平正義”原則。與基本國策銜接不夠的普惠制惠民政策似乎有助于實現(xiàn)“機會均等化”，卻忽略了一個普遍存在的事實：從符合政策（尤其是基本國策）的角度而言，人群本身是差別化的，有少數(shù)人因為在某些方面違反了既有政策甚至是基本國策，在享受這些新出臺的惠民政策時不應(yīng)獲得機會公平。這就好比違法的人會在某些方面被剝奪公民權(quán)利一樣。否則，惠民政策就會產(chǎn)生不利于基本國策執(zhí)行的激勵效果：對不符合基本國策的人群而言，違“規(guī)”之后還能照樣受益于有關(guān)政策，甚至受益程度大于違“規(guī)”所失，必然產(chǎn)生從利益角度而言的違“規(guī)”導(dǎo)向。這不僅加大了基本國策的執(zhí)行難度，對符合政策的人而言，這事實上也構(gòu)成了機會不公平。普惠制惠民政策的初衷只是改善人民福利，并非是為了搞另一種形式的“平均主義大鍋飯”，人均福利的改善仍然是在符合國家基本方針、與基本國策不違背的前提下。如果有關(guān)惠民政策不利于執(zhí)行基本國策，最終結(jié)果也是不利于構(gòu)建和諧社會的。

以此衡量為基礎(chǔ)，具體到計劃生育，可以從以下兩方面總結(jié)政策導(dǎo)向沖突的直接成因：

①在促進增收和改善公共服務(wù)政策方面，有關(guān)政策出臺過程中忽略了其不僅有授利、造福于民的作用，也有物質(zhì)激勵導(dǎo)向的作用。由于這種物質(zhì)導(dǎo)向的涉及面廣，因此其社會心理影響是巨大的。一視同仁的普惠反而是對遵守國策的大多數(shù)人不公平，從而會形成違“規(guī)”導(dǎo)向。

②在社會管理政策方面，忽略了原有政策具有多方面的管理功能。如果沒有相關(guān)替代措施或統(tǒng)籌考慮，某個方向的單純意圖的便民反而會帶來比原來更多的擾民。一般而言，原有政策在當(dāng)初出臺時都是有合理性的，在執(zhí)行中也肯定發(fā)揮了較有力的管理作用，只是按和諧社會的要求來看，有若干不盡人意之處。對策通常是兩個：取消它或完善它。若取消它，必須有其合理管理功能的替代政策出臺為前提；若完善它，則需要相關(guān)部門都參與進來，確保在完善不盡人意之處的同時，原有的管理功能仍然有效。否則，就會帶來政策導(dǎo)向沖突。

可以利用政策過程理論從更基本的層面分析這種沖突的制度成因。根據(jù)政策過程理論，成功的政策過程中應(yīng)該有兩個要素：政策制定環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)機制和政策實施環(huán)節(jié)的利益相關(guān)者參與機制。政策制定環(huán)節(jié)應(yīng)該強調(diào)局部利益服從整體利益基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)，政策實施環(huán)節(jié)應(yīng)該強調(diào)以優(yōu)先取得整體利益建立實施機制。為了保證政策變遷能在達到目的的同時穩(wěn)定原有政策的效果，避免一波未平一波又起的局面（即新政策在某一方向改善的同時造成了與其它政策的沖突），政策協(xié)調(diào)應(yīng)該更多體現(xiàn)在制定過程中，在協(xié)調(diào)中應(yīng)體現(xiàn)整體利益優(yōu)先的原則。據(jù)此，可認為產(chǎn)生惠民政策與基本國策的導(dǎo)向矛盾根本的制度成因是：政策協(xié)調(diào)機制不完善，沒有明確基本國策作為整體利益的反映應(yīng)是所有政策的上位政策，有關(guān)本意促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧的政策在制定和實施中未建立有效的基本國策主要執(zhí)行部門參與機制。例如，計劃生育作為基本國策決不僅僅是人口和計劃生育部門的工作，但許多關(guān)聯(lián)到計劃生育政策的惠民政策卻并沒有人口和計劃生育部門參與到其制定和實施中，以致在有的部門出現(xiàn)所謂“國家利益部門化”的同時，人口和計劃生育部門卻出現(xiàn)了“國家義務(wù)部門化”的尷尬局面。

三、若干政策建議

隨著構(gòu)建和諧社會更多措施的出臺和各項政策力度的加大，這種本意促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧的政策和基本國策導(dǎo)向沖突的涉及面和后果還將擴大。如果不從政策制定和實施機制上建立有效的協(xié)調(diào)機制，就難以解決已有問題和防止產(chǎn)生新問題，難以真正落實惠民初衷。仍以計劃生育為例，根據(jù)前述分析，應(yīng)該從以下兩方面建立這樣的基本國策協(xié)調(diào)機制。

1、在政策制定環(huán)節(jié)，切實做到“國策上位、優(yōu)先優(yōu)惠”。即明確計劃生育為惠民政策的上位政策，建立基本國策協(xié)調(diào)機制，從普惠制惠民政策的各個方面加強人口和計劃生育利益導(dǎo)向機制建設(shè)，確保計劃生育家庭的優(yōu)先優(yōu)惠

應(yīng)由國務(wù)院出臺相關(guān)文件，建立基本國策協(xié)調(diào)機制，明確惠民政策的制定應(yīng)有基本國策的主要執(zhí)行部門參與。同時，建議國家對已經(jīng)實施和正在制定的各種惠民政策與人口和計劃生育工作的導(dǎo)向沖突加強調(diào)查研究并據(jù)此做出修改調(diào)整。在政策調(diào)整中，應(yīng)從懲、獎兩方面加大計劃生育利益導(dǎo)向機制建設(shè)，做到“區(qū)別對待”和“水漲船高”?！皯汀狈矫娴摹皡^(qū)別對待”指要盡快完善農(nóng)民增收和改善公共服務(wù)政策方面的甄別篩選機制，明確規(guī)定對合法生育子女和違法生育子女在政策享受標(biāo)準(zhǔn)上實行差別對待政策，不符合計劃生育政策者在享受國家補貼方面應(yīng)顯著少于符合政策者，以利形成政策的正確導(dǎo)向；“獎”方面的“水漲船高”指在實施城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、低保及醫(yī)保等制度中，應(yīng)充分體現(xiàn)“獎優(yōu)”原則，在統(tǒng)一基本國民待遇標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，明確對于計劃生育家庭及其成員的具體傾斜政策，確保在普惠制政策施行后能讓計劃生育家庭“水漲船高”。例如，把中年喪獨生子女家庭、獨生子女家庭、手術(shù)后遺癥患者家庭等列為政策傾斜的重點（國家統(tǒng)一確定需要照顧的各種對象，要么少交個人費用，要么直接明補）；在即將出臺的農(nóng)村低保和農(nóng)村養(yǎng)老等制度政策中明確對于計劃生育家庭的特殊優(yōu)惠辦法等。

2、在政策實施環(huán)節(jié)上，應(yīng)該形成部門間聯(lián)動和信息共享，使計生部門參與到受惠對象的確定和直接的施惠工作中。條件許可時以計生基層網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)建立基層公共服務(wù)平臺

應(yīng)建立多個公共服務(wù)部門的信息共享制度（對農(nóng)村來說即建立全面的農(nóng)民個人信用系統(tǒng)），計生部門參與到以此為平臺的普惠制政策受惠對象確定工作中，相關(guān)部門都應(yīng)以此信息共享賬戶為基礎(chǔ)進行管理，并將可能涉及計劃生育工作的信息通過此平臺及時通告給計劃生育部門。例如，可以此信息共享制度為平臺，將計劃生育與流動人口就業(yè)管理服務(wù)融為一體：各級勞動社保部門以及職介服務(wù)機構(gòu)在開展勞務(wù)中，都要為當(dāng)事人建立計生情況臺賬記錄。這樣，不符合計劃生育政策者容易被識別，并將作為個人信用的不良記錄影響到其對惠民政策的享受上。

條件許可時，可充分發(fā)揮人口計生基層基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，以其為基礎(chǔ)建立公共服務(wù)平臺，以真正體現(xiàn)“人口是經(jīng)濟社會和諧發(fā)展基礎(chǔ)”。例如，可以利用計生基層網(wǎng)絡(luò)建立個人申報、村民評議、入戶調(diào)查、逐級審核、三榜公示、確認回訪的惠民政策享受資格確認程序等。通過這樣的措施，確保計劃生育部門在普惠制政策實施中全面貫徹計劃生育政策。