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*月28日，前一天剛從外地開會回來的中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗，參加了一場博士生答辯會后，緊接著就來到了位于官園附近一個小胡同里的西城區(qū)城市管理監(jiān)察大隊。

這里有他的一個臨時辦公室?！锻麞|方周刊》記者注意到，四樓的房間里，只有熊文釗的這個房間始終敞開著門。他在這里的職務(wù)是市城市管理執(zhí)法局聘請的法制專務(wù)。

“我們是市城管局聘請的，然后下到大隊來，這里面有一種層級監(jiān)督的意思?！毙芪尼摻忉屨f。

“我們不是法律顧問”

這是熊文釗擔(dān)任法制專務(wù)的第三周，這三周里他基本上每周二都會過來，其他時間有空也會來。他給自己安排的第一項任務(wù)，是閱讀十年來該大隊幾千份的執(zhí)法卷宗，他和幾個助手正在認真研究這些卷宗，希望能進行一些調(diào)查統(tǒng)計。

他的桌子上堆著厚厚的近百份卷宗，不過他今天主要是在閱讀西城城管大隊草擬中的關(guān)于戶外廣告的管理辦法。

“他們用的是‘告誡’，我建議最好改為‘導(dǎo)則’，這樣體現(xiàn)出是行政指導(dǎo)的一種形式，非強制的、引導(dǎo)式的。”熊文釗說。

“協(xié)助審查相關(guān)規(guī)章制度”正是市城管執(zhí)法局授予“城管法制專務(wù)”的九項職權(quán)之一，其他職權(quán)還包括：

就城管執(zhí)法機關(guān)擬作出的重大決策發(fā)表意見；參加案件審理委員會，就案件審理委員會討論的有關(guān)執(zhí)法事項出具書面意見；指導(dǎo)城管執(zhí)法機關(guān)開展法制業(yè)務(wù)工作，為城管執(zhí)法人員正確、合法辦理案件提供咨詢意見和建議等。

對于之前有媒體報道稱他們是城管的“法律顧問”，熊文釗頗有微詞：“顧問就是收了錢，完全站在他們立場上說話的。我們的性質(zhì)完全不同。簡單地說，我們的職責(zé)就是監(jiān)督、指導(dǎo)和提供咨詢。”

北京市城管執(zhí)法局首批聘請的“法制專務(wù)”共有三人，除了熊文釗之外，另外兩名是北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂和北京德恒律師事務(wù)所合伙人毛錚錚。其中熊、湛二人都是行政法領(lǐng)域知名專家，曾參與《行政處罰法》等法律的起草工作。

熊文釗對本刊記者表示，作為關(guān)注這個領(lǐng)域的學(xué)者，能到第一線來觀察實際情況，是個難得的機會。“學(xué)者不能和社會大眾、媒體一樣跟著感覺走，憑感覺說話，簡單地說一些取締之類的話?！彼f，“對搞社會科學(xué)的來說，社會就是我們的實驗室，以前做調(diào)查許多內(nèi)部資料拿不到，現(xiàn)在就不一樣了?！?/p>

而身為律師的毛錚錚則告訴本刊記者，自己對城管依法履行職能也一直很關(guān)心?！白鳛槭腥舜蟠?，我在市人大第十三屆一次會議上提出了‘嚴格依法治理違章建筑，促進社會和諧’的提案建議，后來市城管局的領(lǐng)導(dǎo)主動到東城區(qū)‘代表之家’來和我溝通，之后又邀請我到市城管局調(diào)研和座談。我感覺他們還是有很強的意愿，想更規(guī)范、更和諧地執(zhí)法，改變自身形象。所以后來他們邀請我來擔(dān)任法制專務(wù)，我也很樂意?！?/p>

毛錚錚此次被派駐石景山區(qū)城管大隊，她表示自己將重點觀察城管的法制建設(shè)，“目前主要是在看他們的一些處理結(jié)果，也跟隨觀察了他們的執(zhí)法工作，將來還要找機會暗訪?！?/p>

放大鏡下的城管

對于毛錚錚所說的城管“規(guī)范執(zhí)法的意愿”，熊文釗也表達了類似的看法。他認為，現(xiàn)在城管的一舉一動都可能被放在媒體的放大鏡下，可以說是“如履薄冰”，“我覺得他們規(guī)范執(zhí)法的動力相對是比較大的?！?/p>

對于社會上對城管的種種批評乃至批判，熊文釗認為有多方面的原因?！拔覀兊某鞘邪l(fā)展速度很快，出現(xiàn)了許多意想不到的問題，城管的工作涉及面很廣，又往往是直接面對社會矛盾的焦點，既有管理的需求又有利益的沖突。這個隊伍又比較年輕，體制上也確實有一些問題?！?/p>

他還認為，媒體對城管的報道，主要集中在對街頭游商的管理上，其實是一種放大?！爸卫碛紊讨皇浅枪芄ぷ鞯囊徊糠?，其他的諸如噪聲擾民、黑車等也都是很重要的工作。像西城區(qū)這樣的老城區(qū)，最突出的問題是清理違章建筑?！?/p>

他舉了自己上周到現(xiàn)場觀察的一個案例，“那里違章建筑的問題已經(jīng)存在幾十年了，涉及的戶數(shù)也非常多，許多問題都是以前城市規(guī)劃法制不健全的時候由于種種原因產(chǎn)生的，后來這方面的執(zhí)法權(quán)劃給了城管，但是實際執(zhí)行起來也很困難。只能先調(diào)查和宣傳?！?/p>

似乎是對熊這一判斷的印證，就在本刊記者即將結(jié)束采訪的時候，一名城管工作人員帶了一位老人找了過來。這位老人名叫袁有才，是什剎海地區(qū)的一位居民。一年多以前，他因為鄰居違章搭建樓房影響其采光向區(qū)規(guī)劃局反映，規(guī)劃局確認了搭建的違法性質(zhì)，按職能劃分轉(zhuǎn)交了西城區(qū)城管監(jiān)察大隊。

這名城管工作人員告訴熊文釗，城管對違章建筑進行調(diào)查了解后對當(dāng)事人進行了約談，違章建筑中的六名住戶只來了一名，并且拒絕在筆錄上簽字，其他五人則一直躲避約談。按照執(zhí)法程序，當(dāng)事人不在筆錄上簽字，無法作出處理決定，袁有才的案子就僵在了這里，一直僵持了一年多。最近，他在報紙上看到法學(xué)家到城管擔(dān)任法制專務(wù)的報道，就特地找上門來，想請教授給他解答。

熊文釗仔細看了老人帶來的材料后，向他建議說，既然城管執(zhí)法存在困難，不妨按影響采光權(quán)民事糾紛直接向法院起訴，最后可以通過法院來執(zhí)行。

熊文釗耐心地向老人解釋了近半個小時，但是老人似乎對熊帶著許多“法言法語”的解釋一直沒聽進去，始終強調(diào)“城管應(yīng)該管這事”、“出事了怎么辦”。最后熊文釗答應(yīng)和大隊法制科的工作人員一起研究在當(dāng)事人不簽字的情況下有什么處理的辦法。

出了辦公室，袁有才對記者表示：“其實我明白熊教授的意思，但是明擺著是違法的事城管為什么不管，非要推給我們自己？那些街頭小販東躲西藏你管不了，這個事你也管不了？現(xiàn)在我們小孩子住的屋子根本就沒光線，政府還有沒有威信了？”

加強服務(wù)功能

雖然到城管任“專務(wù)”只有三周時間，熊文釗覺得對許多問題又有了更直觀的了解。比如，對于城管“屬地管理”的體制他就進行過研究。到西城城管后，他了解到了許多有意思的現(xiàn)象：發(fā)小廣告的都喜歡在甘家口的天橋上活動，海淀城管來了就往東跑，西城城管來了就往西跑。而西城區(qū)和東城區(qū)交界的某條大街，由兩個區(qū)的城管分“單雙月”輪流執(zhí)法。

“以前城管分隊還是歸街道管理的，現(xiàn)在統(tǒng)一由區(qū)大隊管理了，但是區(qū)和區(qū)之間還是分割的，市城管執(zhí)法局只能進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)起來也有問題?！彼f。

熊文釗還曾經(jīng)在研究報告中提出一個想法：城管管理體制應(yīng)該實行“局隊分離”，把執(zhí)法權(quán)和監(jiān)察職能分開，監(jiān)察隊員只負責(zé)調(diào)查取證?！艾F(xiàn)在是執(zhí)法和監(jiān)察混在一起，監(jiān)察隊員要求跑得快，手腳靈活，實行半軍事化管理，但是執(zhí)法官也軍事化，難免就會給人造成粗暴執(zhí)法的印象。”

對于城管最為人詬病的“抓小販”行為，熊文釗和毛錚錚都認為這是個復(fù)雜的問題?！俺擞绊懯腥?、衛(wèi)生隱患外，流動攤販也往往會造成擾民，附近的居民就會打電話投訴，不及時處理他們會有意見，處理不妥的話另一些人又有意見?！泵P錚說。

而熊文釗認為，現(xiàn)在城管執(zhí)法理念和態(tài)度已經(jīng)有了很大的改進?！案嗟氖遣扇裾f和引導(dǎo)的方式?！倍恍┏枪艽箨犚苍趪L試和小區(qū)合作，讓小販們按時定點進入小區(qū)擺攤。

北京市城管執(zhí)法局一位負責(zé)人對記者介紹說，在聘請法制專務(wù)之前，市城管執(zhí)法局已經(jīng)聘請了800余名來自不同方面的市民擔(dān)任城管監(jiān)督員，對市局、區(qū)大隊、分隊三個層級的城管執(zhí)法工作進行監(jiān)督。監(jiān)督員可以進行明察暗訪、調(diào)查，并且提出意見和建議。

法制專務(wù)、城管監(jiān)督員的引入，或許對改變城管的負面形象有所助益。