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落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)節(jié)約集約用地

土地是不可再生資源。發(fā)展是第一要務(wù)，發(fā)展離不開土地。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就是要正確處理好發(fā)展和用地的關(guān)系，將節(jié)約土地資源放在土地管理的首位，進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)約集約用地。

一、加強(qiáng)節(jié)約集約用地的必要性。

從國家的宏觀政策看，加強(qiáng)節(jié)約集約用地已成為土地管理的一項(xiàng)極為重要的內(nèi)容。從2003年年初開始，中央加大了耕地保護(hù)和土地調(diào)控力度，出臺了一系列的政策和措施進(jìn)行土地市場治理整頓。去年4月29日國務(wù)院辦公廳緊急通知，將土地市場秩序整頓工作又延遲了半年，而且在治理整頓期間要全面貫徹“六個(gè)清理”、“三個(gè)暫停”的要求，對土地采取了更為嚴(yán)格的管理政策，控制了土地供應(yīng)總量。要貫徹中央宏觀調(diào)控政策，只有把立足點(diǎn)放在內(nèi)部挖潛上，加強(qiáng)節(jié)約集約用地，積極盤活存量土地，不斷推進(jìn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，提高土地利用率，以緩解建設(shè)用地緊張的狀況。

從我區(qū)的土地情況來看，我區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會要保持可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)節(jié)約集約用地勢在必行。當(dāng)前，我區(qū)可開墾的耕地后備資源極其有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2003年我區(qū)已經(jīng)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)51萬畝，理論上還可以實(shí)施土地整理的面積不足10萬畝，通過土地整理增加耕地有效面積的潛力已日趨枯竭。而農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾由于受傳統(tǒng)思想、各方利益、規(guī)劃等因素的影響，宅基地整理復(fù)墾工作舉步維艱。今后幾年，靠通過土地整理獲取折抵指標(biāo)來滿足建設(shè)項(xiàng)目用地需求的可能性非常小，而且實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的難度也很大，我區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受到了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此，必須改變以往那種粗放式的發(fā)展模式，在規(guī)劃理念及管制措施等方面，切實(shí)加大集約利用土地的力度，確保土地供需平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展。

二、我區(qū)在節(jié)約集約用地中存在的問題

一是用地空間組織形式相對落后，結(jié)構(gòu)不夠合理。我區(qū)工業(yè)項(xiàng)目用地基本上以傳統(tǒng)獨(dú)立式院落為主，且面積較大。工業(yè)規(guī)劃區(qū)塊內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)廠房及多層廠房等先進(jìn)的空間組織形式所占的比例很低，有的工業(yè)規(guī)劃區(qū)甚至沒有標(biāo)準(zhǔn)廠房，土地空間未得到充分利用，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)工業(yè)用地除生產(chǎn)及生產(chǎn)輔助設(shè)施用地外，其內(nèi)部行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地等非生產(chǎn)性用地所占比例過大；部分工業(yè)區(qū)塊內(nèi)外圍綠地面積和廠內(nèi)綠地面積占總用地面積達(dá)40%以上，綠地面積過大現(xiàn)象尤其是在工業(yè)規(guī)劃區(qū)、開發(fā)區(qū)中表現(xiàn)得十分突出。

二是土地閑置現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，工業(yè)用地投資強(qiáng)度過低。據(jù)對1999年以來建設(shè)項(xiàng)目用地情況初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全區(qū)到今年8月止，尚有180多個(gè)已批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用的項(xiàng)目沒有辦理供地手續(xù)，面積約8800畝左右；已辦理供地手續(xù)而未用的建設(shè)項(xiàng)目面積約在7000畝左右，各鎮(zhèn)、街都存在不同程度的土地閑置現(xiàn)象。全區(qū)工業(yè)項(xiàng)目的單位面積投資強(qiáng)度平均每畝一般在40萬元左右，工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度偏低。另外，少數(shù)地方為片面追求工業(yè)產(chǎn)值等短期量化指標(biāo)，使得一批技術(shù)落后、產(chǎn)品附加值低的小型工業(yè)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，消耗了大量的土地資源。

三是農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模達(dá)不到預(yù)期縮小目標(biāo)。按照土地利用總體規(guī)劃，我區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模應(yīng)從1996年的17.348萬畝的縮小到2010年的9.81萬畝，年均縮小0.5483萬畝。從理論上講，農(nóng)民進(jìn)城變成城市居民后，應(yīng)該退出在農(nóng)村的宅基地，可以節(jié)約用地，但實(shí)際上很少有人退出宅基地，有的還想多占宅基地。根據(jù)2003年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，到2003年底農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模仍達(dá)17.0735萬畝，結(jié)果城市用地規(guī)模和農(nóng)村用地規(guī)模雙雙擴(kuò)大，農(nóng)村居民點(diǎn)粗放型用地依然沒有改變。

造成這些問題既有思想上缺乏對節(jié)約集約用地重要性、緊迫性認(rèn)識的原因，也有土地利用總體規(guī)劃與各類專項(xiàng)規(guī)劃不能有效銜接，建設(shè)用地總量控制不能有效執(zhí)行，政府宏觀調(diào)控力度不夠的原因，更有除三產(chǎn)用地外其它產(chǎn)業(yè)用地按協(xié)議方式出讓，缺少市場競爭機(jī)制的原因。

當(dāng)前，我區(qū)正處于加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的發(fā)展的關(guān)鍵階段。發(fā)展和建設(shè)必然要用地，包括要占用一部分耕地，而我們的土地尤其耕地又極為稀缺。根本的出路就在于節(jié)約集約用地，使有限的土地產(chǎn)出最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，而絕不能大手大腳、亂占濫用土地，特別是不能盲目圈占、破壞浪費(fèi)耕地。

三、節(jié)約集約用地的對策措施

從我區(qū)目前的土地管理現(xiàn)狀看，可以通過強(qiáng)化六項(xiàng)管理措施，來進(jìn)一步加大節(jié)約集約用地的管理力度，緩解用地緊張矛盾。

（一）強(qiáng)化土地規(guī)劃管理，引導(dǎo)節(jié)約集約用地。

目前我區(qū)正在進(jìn)行新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，要抓住這一機(jī)遇，超前預(yù)測，充分論證，科學(xué)劃定土地用途區(qū)域，使用地空間布局更為合理，引導(dǎo)合理、集約利用土地，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。要發(fā)揮規(guī)劃的積極引導(dǎo)作用，在規(guī)劃修編中應(yīng)努力做到以下三點(diǎn)：

明確規(guī)劃修編重點(diǎn)。要將本輪規(guī)劃修編的重點(diǎn)定位于探索妥善處理好耕地保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系、建立合理用地和集約用地的引導(dǎo)機(jī)制上。

搞好各項(xiàng)規(guī)劃銜接。要協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃與其它專項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地和城市向外延展。

合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要根據(jù)我區(qū)現(xiàn)有工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平以及社會資源分布特點(diǎn)，在充分尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，科學(xué)規(guī)劃我區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，劃定若干個(gè)不同工業(yè)行業(yè)類型的產(chǎn)業(yè)帶，并通過規(guī)劃引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)規(guī)劃區(qū)、開發(fā)區(qū)集中，努力提高區(qū)域性社會資源共享程度，確保有限的土地資源得到充分合理利用。

（二）強(qiáng)化用地預(yù)審管理，選擇節(jié)約集約用地。

把住用地預(yù)審關(guān)口，可以有效防止用地單位粗放用地，也可以有效遏制部分用地單位存在的圈地傾向。加強(qiáng)用地預(yù)審，要設(shè)好和把好下面三道關(guān)。

提高建設(shè)項(xiàng)目用地準(zhǔn)入“門檻”。對引進(jìn)的項(xiàng)目，要設(shè)好準(zhǔn)入關(guān)，合理設(shè)置用地“門檻”，變“招商引資”為“選商引資”，有選擇地引進(jìn)科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、污染程度低的項(xiàng)目。要提高用地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出密度標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先發(fā)展單位用地產(chǎn)出率高的產(chǎn)業(yè)。

嚴(yán)格用地審批。對要求新增建設(shè)用地的用地單位，必須已經(jīng)充分消化使用了現(xiàn)有批準(zhǔn)的土地，才能安排新的用地指標(biāo)。對存在閑置土地傾向的用地單位，不報(bào)批新的建設(shè)用地項(xiàng)目。

嚴(yán)格審查用地規(guī)模。按照省“建設(shè)用地雙控指標(biāo)”的要求，嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模。對投資強(qiáng)度、建筑容積率、非生產(chǎn)用地比例達(dá)不到要求的，要相應(yīng)核減用地面積，并由項(xiàng)目單位重新進(jìn)行總平圖設(shè)計(jì)。計(jì)劃、規(guī)劃和國土部門在項(xiàng)目審批、總平圖審查、用地計(jì)劃安排、具體建設(shè)項(xiàng)目供地各個(gè)環(huán)節(jié)中，都要對建設(shè)項(xiàng)目的用地規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格的審核。

（三）強(qiáng)化土地市場管理，激勵節(jié)約集約用地。

強(qiáng)化土地市場管理，重點(diǎn)是要全面落實(shí)經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，提高土地資源的市場化配置程度，增強(qiáng)市場主體用地成本意識，提高全社會珍惜土地、節(jié)約用地的自覺性。

進(jìn)一步規(guī)范協(xié)議出讓土地使用權(quán)行為。對具有競爭性的工業(yè)用地引入競爭機(jī)制，以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，防止企業(yè)因用地成本低而“多占少用”、“寬打?qū)捰谩?、“低效利用”?/p>

增加土地儲備，保障資源供應(yīng)。對有增值潛力和區(qū)位較好的閑置半閑置土地、依法收回的違法用地、企業(yè)破產(chǎn)撤銷等騰出的劃撥用地以及土地使用者申請政府收購的土地都統(tǒng)一納入土地儲備中心進(jìn)行儲備，提高對集約用地項(xiàng)目的土地供應(yīng)和保障能力，確保土地一級市場有一定量的土地能優(yōu)先、及時(shí)地安排給符合國家產(chǎn)業(yè)政策、急需和高效的建設(shè)項(xiàng)目使用。

（四）強(qiáng)化存量土地管理，推進(jìn)節(jié)約集約用地。

加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程，加大城中村、空心村改造力度，用足用好現(xiàn)有的存量建設(shè)用地。對舊城改造、舊村改造中的安置用房建設(shè)，要鼓勵、支持集中建造多層、高層公寓，禁止建造別墅和低容積率住宅，提高農(nóng)村建設(shè)用地效率。

鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)依法轉(zhuǎn)讓或出租閑置廠房，實(shí)施廠房加層、改造老廠、內(nèi)部整理和余缺調(diào)劑，引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備，節(jié)約生產(chǎn)空間等途徑將存量變增量，提高土地利用效率。在符合城市規(guī)劃的條件下，鼓勵用地單位充分利用現(xiàn)有廠區(qū)存量土地?cái)U(kuò)建、新建、翻建標(biāo)準(zhǔn)式多層廠房，盤活閑置廠房、倉儲等用地。對單位用地產(chǎn)出率特別低的項(xiàng)目，通過采取關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)等措施，提升現(xiàn)有項(xiàng)目用地的集聚度，提高單位用地產(chǎn)出率。

通過合理補(bǔ)償?shù)韧緩?，建立企業(yè)用地退出機(jī)制。對尚未達(dá)到法定收回期限的閑置土地，通過協(xié)商和合理補(bǔ)償，動員土地使用者退出土地。對因規(guī)劃不合理造成閑置的土地，可以合同剩余使用年限計(jì)算土地價(jià)款，退還給土地使用者，由政府收回閑置土地，安排給急需建設(shè)的項(xiàng)目使用。

（五）強(qiáng)化用地批后管理，督促節(jié)約集約用地。

加強(qiáng)建設(shè)用地批后管理。對已按批次批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用的建設(shè)用地供應(yīng)情況，實(shí)行年度跟蹤檢查制度。對供地率達(dá)不到要求的鎮(zhèn)街，暫停辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用審批手續(xù)。

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目復(fù)核驗(yàn)收管理。對在復(fù)核驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未完成投資總額或如數(shù)出資的，取消已享受（可享受）的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，且不再給項(xiàng)目單位安排今后發(fā)展用地；在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未建成規(guī)定建筑面積、達(dá)不到規(guī)定容積率的，通過暫緩?fù)恋厥褂脵?quán)登記證書等措施促使其按規(guī)定建設(shè)。

加強(qiáng)出讓合同跟蹤管理，防止虛報(bào)投資圈地行為。對違反土地使用權(quán)出讓合同約定，逾期不開發(fā)建設(shè)，甚至長期閑置的土地，通過收取閑置費(fèi)、協(xié)議收回、無償收回、公開出讓等方式予以處置，使好項(xiàng)目有地可用，老項(xiàng)目集約用地，促進(jìn)新、老項(xiàng)目的節(jié)約、集約用地。