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我國改革開放30年來，國有企業(yè)改革作為經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，走過了充滿挑戰(zhàn)和探索的風雨歷程，取得了舉世矚目的偉大成就。實踐充分證明，國有企業(yè)改革是一場深刻的社會變革，必然觸及廣泛而復雜的利益關(guān)系，因而需要通過法律手段及時予以調(diào)整、規(guī)范、保障和促進?？v觀30年國有企業(yè)改革的歷程，實際上也是企業(yè)法律制度不斷創(chuàng)新和完善的過程?；仡櫩偨Y(jié)國有企業(yè)改革立法進程，展望未來立法肩負的歷史使命，對于當前加快推進國有企業(yè)改革，進一步完善國有資產(chǎn)管理體制，具有十分重要的意義。

一、30年國有企業(yè)改革歷程是企業(yè)法律制度不斷創(chuàng)新和完善的過程

30年國有企業(yè)改革可以劃分為三個階段，其中每個階段都伴隨著重要立法出臺和重大制度突破，改革決策與立法決策始終緊密結(jié)合。

第一個階段，是上世紀七十年代末到九十年代初。

這一階段改革的目標是擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，增強企業(yè)活力，改變企業(yè)作為政府附屬物的地位。改革的標志是實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，在國家與國有企業(yè)之間實際上確立了委托經(jīng)營關(guān)系。

1984年之前，國有企業(yè)改革以擴權(quán)讓利為重點，先后采取了利潤包干、利改稅等措施，調(diào)動企業(yè)的生產(chǎn)積極性，規(guī)范政府和企業(yè)的分配關(guān)系。1984年10月，黨的十二屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確了我國社會主義經(jīng)濟是有計劃的商品經(jīng)濟，并提出增強企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。1987年，全國普遍推行企業(yè)承包經(jīng)營責任制，探索所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分離。從1989年開始，國有企業(yè)進行了股份制改革試點的探索。

與這個階段相適應，1979年國務院了《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》，1984年又了《關(guān)于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的暫行規(guī)定》。1981年、1982年國務院先后制定了《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》和《國營工廠廠長工作暫行條例》，規(guī)定所有企業(yè)必須建立健全黨委領導下的職工代表大會制，工廠實行黨委領導下的廠長負責制，廠長是工廠的行政負責人，受國家委托，負責工廠的經(jīng)營管理。1983年國務院制定的《國營工業(yè)企業(yè)暫行條例》，明確了國營工業(yè)企業(yè)是社會主義全民所有制的經(jīng)濟組織，是在國家計劃指導下，實行獨立經(jīng)濟核算、從事工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位。1986年全國人大通過的《中華人民共和國民法通則》作為我國基本的民事法律，第一次規(guī)定了企業(yè)法人制度，對依法確立國有企業(yè)作為企業(yè)法人的實體地位起到了促進作用。1986年全國人大常委會通過的《中華人民共和國破產(chǎn)法（試行）》,在一定時期內(nèi)為部分長期虧損、資不抵債的全民所有制企業(yè)實施破產(chǎn)提供了依據(jù)，開始解決國有企業(yè)“只生不死”的問題。

1988年4月，七屆全國人大常委會第一次會議通過了《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下簡稱《企業(yè)法》），從五個方面確認、鞏固了當時的改革成果，并為下一階段的改革提供了法律依據(jù)。一是規(guī)定了“全民所有制工業(yè)企業(yè)是依法自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產(chǎn)的經(jīng)營單位”，改變了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下全民所有制企業(yè)接受政府生產(chǎn)指標、產(chǎn)品由政府統(tǒng)購統(tǒng)銷的產(chǎn)品生產(chǎn)者的角色。二是明確了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，規(guī)定了企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的經(jīng)營權(quán)，打破了長期以來“國有國營”的傳統(tǒng)經(jīng)營管理模式，賦予了全民所有制企業(yè)更大的經(jīng)營自主權(quán)。三是規(guī)定了企業(yè)的權(quán)利和義務，為減少政府部門隨意干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、保護企業(yè)合法權(quán)益提供了法律保障。四是確認了廠長負責制，鞏固了全民所有制企業(yè)領導制度改革的成果，有利于改變過去那種“集體領導，無人負責”的狀況。五是規(guī)定了企業(yè)黨的基層組織的作用和地位、職工民主管理的形式。

但是，根據(jù)《企業(yè)法》規(guī)定，“企業(yè)的財產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理”,其中“授予企業(yè)經(jīng)營管理”表明，就法律關(guān)系而言,國家與國有企業(yè)之間實際上是委托與被委托的關(guān)系，企業(yè)對授予其的財產(chǎn)享有經(jīng)營權(quán)。盡管《企業(yè)法》同時規(guī)定，“企業(yè)依法取得法人資格，以國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)承擔民事責任”，但當時國有企業(yè)沒有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，因而還難以完全獨立承擔民事責任；從國家的角度看，企業(yè)經(jīng)營得好與壞，作為委托人最終仍需承擔責任。

第二個階段，是上世紀九十年代到**2年10月。

這一階段改革的目標是要求國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，同時立足于搞好國有經(jīng)濟，對國有企業(yè)進行戰(zhàn)略性改組。改革的標志是確立企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，國家與國有企業(yè)之間通過對企業(yè)的公司化改造，由委托經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y關(guān)系。

**2年10月，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制為我國經(jīng)濟體制改革的目標。**3年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，必須進一步轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機制，建立適應市場經(jīng)濟要求，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。中央和地方選擇了2500多家企業(yè)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進行試點，逐步推行公司制股份制改革。**5年黨的十四屆五中全會提出，要著眼于搞好整個國有經(jīng)濟，對國有企業(yè)實施戰(zhàn)略性改組，搞好大的，放活小的。**7年9月黨的十五大進一步提出，要調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)，探索公有制的多種實現(xiàn)形式，從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局。從**8年起開始了3年左右的國有大中型虧損企業(yè)扭虧脫困,在轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制、抓大放小、關(guān)閉破產(chǎn)、分流富裕人員、分離企業(yè)辦社會職能、通過債轉(zhuǎn)股等形式解決企業(yè)債務負擔過重等方面做了大量工作。**9年12月，黨的十五屆四中全會專門作出了《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，對國有企業(yè)改革的目標、方針政策和主要措施作了全面的部署。經(jīng)過這一階段改革，國有大中型企業(yè)開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度。絕大多數(shù)小型國有企業(yè)進行了改制和退出，國有企業(yè)只生不死、只進不退的問題有了重大突破。

與這個階段相適應，**2年國務院的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》（以下簡稱《轉(zhuǎn)機條例》），進一步界定了企業(yè)經(jīng)營權(quán)的具體含義，并細化為生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、工資獎金分配權(quán)等14項權(quán)利，同時明確了政府的主要職責。**3年12月，根據(jù)國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，尤其是結(jié)合八十年代后期開始試行股份制的改革實踐，適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，八屆全國人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》），在《企業(yè)法》的基礎上進行了新的制度創(chuàng)新：一是明確了國家作為出資人（股東）與其他出資人一樣，都是以出資額為限對公司債務承擔有限責任。二是在企業(yè)財產(chǎn)上，用法人財產(chǎn)權(quán)的概念代替了《企業(yè)法》規(guī)定的企業(yè)經(jīng)營權(quán)的概念，實現(xiàn)了出資人的股權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的相互獨立，進一步完善了企業(yè)法人制度,為真正實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離創(chuàng)造了條件。公司擁有獨立的法人財產(chǎn)，依法享有法人財產(chǎn)權(quán)，以其全部財產(chǎn)對外承擔責任，使國有企業(yè)通過公司化改造，由商品生產(chǎn)者進一步轉(zhuǎn)化為獨立的市場競爭主體。三是在企業(yè)組織體制上，通過建立一套科學的公司治理結(jié)構(gòu)，代替《企業(yè)法》規(guī)定的廠長負責制。國家作為股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層各負其職、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡。四是規(guī)定了國有獨資公司形式，規(guī)范引導大多數(shù)依據(jù)《企業(yè)法》建立的全民所有制企業(yè)向公司制轉(zhuǎn)化，建立現(xiàn)代企業(yè)制度?！豆痉ā愤@些規(guī)定，為當時開展的擴大股份制改革試點、國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、“無主管部門”企業(yè)改革、實施大公司大集團戰(zhàn)略、企業(yè)集團試點、國家控股公司試點等一系列改革實踐，提供了重要的法律依據(jù)。

但是，這個階段的改革雖然明確了國家與公司化改造后的國有企業(yè)之間的出資關(guān)系，實際上并沒有觸及政府層面國有資產(chǎn)出資人代表的問題。在政府與國有企業(yè)、公司（以下統(tǒng)稱國有企業(yè)）之間，仍然存在出資人缺位問題，如何具體規(guī)范出資關(guān)系仍然不清楚。由于政府層面國有資產(chǎn)出資人代表不明確，直接影響了政企分開和政資分開，政府各部門對國有企業(yè)多頭管理，出現(xiàn)了“九龍治水”、對國有企業(yè)誰都管、誰都不負責的局面，致使國有企業(yè)來自所有者的約束不強。許多企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但流于形式，沒有真正發(fā)揮作用。**9年12月，黨的十五屆四中全會提出國務院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，實行授權(quán)經(jīng)營,“要確保出資人到位”，應該說很大程度上就是要解決政府層面國有資產(chǎn)出資人長期“虛置”的問題，增強來自國有企業(yè)外部出資人的壓力和激勵。

第三個階段，是**2年11月黨的十六大以來。

這一階段改革的目標轉(zhuǎn)向國有大中型企業(yè)改革，增強國有經(jīng)濟活力、控制力和影響力。改革的標志是確立了新的國有資產(chǎn)管理體制，明確了政府層面國有資產(chǎn)出資人代表。

**2年11月，黨的十六大提出，國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。**3年3月，按照全國人大通過的機構(gòu)改革方案，國務院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。之后，各省和地市兩級地方人民政府相繼成立了國資委。各級國資委根據(jù)本級人民政府授權(quán)，分別代表本級人民政府對所出資企業(yè)履行出資人職責。新的國有資產(chǎn)管理體制在政府機構(gòu)設置上，實現(xiàn)了政企分開、政資分開，國有資產(chǎn)保值增值責任得到落實，國有資產(chǎn)監(jiān)管得到加強，形成了責任落實和壓力傳遞相統(tǒng)一的工作機制，有力地激發(fā)了國有企業(yè)改革的動力和發(fā)展的活力，國有企業(yè)經(jīng)濟效益和運行質(zhì)量顯著提高，國有經(jīng)濟總量進一步增加，國有企業(yè)競爭力進一步增強。

與這個階段改革相適應，**3年5月，國務院了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），明確了新的國有資產(chǎn)管理體制，規(guī)定了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（即國資委）作為政府特設機構(gòu)的性質(zhì)和主要職責，為規(guī)范建立企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度提供了基本依據(jù)。對這個階段的改革成果，黨的十七大給予了充分肯定，明確指出：十六大以來我國國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革取得重大進展。

二、30年國有企業(yè)改革立法的寶貴經(jīng)驗和重要啟示。

總結(jié)30年改革歷程，在充分運用法律手段妥善解決因為國有企業(yè)改革重要性、艱巨性和復雜性而遇到的諸多矛盾和問題的過程中，我們積累了許多寶貴經(jīng)驗和重要啟示。

（一）國有企業(yè)改革立法對建立和完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系具有重要的基礎性作用。

建立社會主義市場經(jīng)濟體制，必須將公有制與市場經(jīng)濟有機結(jié)合起來。黨的十五屆四中全會指出，實現(xiàn)公有制與市場經(jīng)濟的有效結(jié)合，最重要的是使國有企業(yè)形成適應市場經(jīng)濟要求的管理體制和經(jīng)營機制。在過去計劃經(jīng)濟體制下，把全民所有等同于國家機關(guān)直接經(jīng)營企業(yè)，國家對企業(yè)管得太多太死；在國有企業(yè)改革初期，雖然明確了企業(yè)作為商品生產(chǎn)經(jīng)營者的地位，但由于舊的企業(yè)制度尚不適應，國有企業(yè)負盈不負虧，虧損靠補貼、發(fā)不出工資由銀行貸款發(fā)工資，企業(yè)內(nèi)部干部能上不能下、職工能進不能出、工資能升不能降，經(jīng)營機制仍然無法轉(zhuǎn)換。為了推進國有企業(yè)改革，從1986年的《民法通則》、1988年的《企業(yè)法》，到**3年的《公司法》，再到**3年的《條例》，逐步從法律上突破了計劃經(jīng)濟體制的框架，國有企業(yè)改革的目標措施和改革成果，通過立法不斷得到確認、鞏固和規(guī)范，從而為市場經(jīng)濟培育了微觀主體，這對于建立社會主義市場經(jīng)濟法律體系具有重要的基礎性作用。

（二）國有企業(yè)改革立法要著力維護企業(yè)法人實體地位。

國有企業(yè)首先應當符合企業(yè)屬性。國有企業(yè)改革就是按照企業(yè)規(guī)律，努力使國有企業(yè)成為遵循市場規(guī)則經(jīng)營發(fā)展的市場主體。30年國有企業(yè)改革，實際上是市場化趨向的改革，國家通過一系列立法逐步確立了國有企業(yè)商品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律地位?！镀髽I(yè)法》提出了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，第一次作出“企業(yè)依法取得法人資格”的規(guī)定?！豆痉ā吩诿鞔_國家與國有企業(yè)之間的出資關(guān)系和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的同時，規(guī)定了股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的不同職責，政府部門和機構(gòu)不能干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，這就為確立國有企業(yè)的法人實體地位提供了制度保障?！稐l例》明確了國資委根據(jù)授權(quán)對所出資企業(yè)依法行權(quán)履責，政府其他部門和機構(gòu)不行使企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責，從而進一步鞏固了國有企業(yè)的法人實體地位。實踐證明，從法律上尊重并維護廣大國有企業(yè)的市場主體和法人實體地位，是適應社會主義市場經(jīng)濟需要，不斷激發(fā)廣大國有企業(yè)的生機和活力，著力培育一大批國有的、相對獨立的市場競爭主體的一項根本性制度措施。

（三）國有企業(yè)改革立法的關(guān)鍵是確認國家與國有企業(yè)之間的正確關(guān)系。

國有企業(yè)不同于一般企業(yè)，還具有國家所有的特殊屬性。如何運用法律手段妥善處理這個特殊屬性，直接關(guān)系到國有企業(yè)能否按照企業(yè)規(guī)律經(jīng)營發(fā)展。為了把國有企業(yè)從政府附屬的生產(chǎn)單位逐步轉(zhuǎn)變成為相對獨立的市場主體，30年改革對國家與國有企業(yè)的關(guān)系不斷進行調(diào)整，并依法加以確認和規(guī)范。《企業(yè)法》和《轉(zhuǎn)機條例》都用專門一章規(guī)定“企業(yè)和政府的關(guān)系”。在改革的第一個階段，針對長期以來存在的“國有國營”、政企不分、以政代企的現(xiàn)象，《企業(yè)法》等法律法規(guī)依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，確立了國家與國有企業(yè)之間的委托經(jīng)營關(guān)系。在改革的第二個階段，適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，《公司法》通過確立新的企業(yè)組織形式和企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)制度，不僅促進了國有企業(yè)公司化改造，使國家與國有企業(yè)之間由委托經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y關(guān)系，現(xiàn)代企業(yè)制度建設更加規(guī)范；而且，也促進了政企分開、政資分開以及所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，加快了政府職能轉(zhuǎn)變。國有企業(yè)改革進展到這個階段，國家與國有企業(yè)之間的關(guān)系調(diào)整逐步清晰、科學。在改革的第三個階段，按照國家與國有企業(yè)之間通過出資關(guān)系進行規(guī)范的要求，進一步明確了政府層面的國有資產(chǎn)出資人代表，建立了企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度，從而比較全面地勾畫了國家與國有企業(yè)之間的完整關(guān)系，也強化了國有企業(yè)的市場主體地位和市場化運營的適應能力。《條例》對此予以了確認。梳理國有企業(yè)改革的這個脈絡不難看出，確認和規(guī)范國家與國有企業(yè)之間的正確關(guān)系，一直是國有企業(yè)改革立法的關(guān)鍵所在。

（四）國有企業(yè)改革立法必須有利于增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。

建設中國特色社會主義，必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟。我國《憲法》第七條明確規(guī)定，“國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量。國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展?！秉h的十五屆四中全會也明確指出，“我們要增強國家的經(jīng)濟實力、國防實力和民族凝聚力，就必須不斷促進國有經(jīng)濟的發(fā)展壯大。包括國有經(jīng)濟在內(nèi)的公有制經(jīng)濟，是我國社會主義制度的經(jīng)濟基礎，是國家引導、推動、調(diào)控經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本力量，是實現(xiàn)廣大人民群眾根本利益和共同富裕的重要保證?！痹鰪妵薪?jīng)濟活力、控制力、影響力與鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展不是對立的。在經(jīng)濟全球化的今天，只有使它們相輔相承、共同發(fā)展，才能加快提高整個國家應對全球化挑戰(zhàn)的競爭實力。改革實踐使我們逐步認識到，國有經(jīng)濟的主導作用既要通過國有獨資企業(yè)來實現(xiàn)，更要大力發(fā)展股份制，通過國有控股和參股企業(yè)來實現(xiàn)。《公司法》關(guān)于公司組織形式和行為的規(guī)定，為大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式提供了制度保障。以《公司法》為依據(jù)，國有資本通過股份制吸引和組織更多的社會資本，放大了國有資本的功能?！稐l例》明確規(guī)定，要“推進國有資產(chǎn)合理流動和優(yōu)化配置，推動國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整”、“保持和提高關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的領域國有經(jīng)濟的控制力和競爭力，提高國有經(jīng)濟的整體素質(zhì)”。這些立法規(guī)定，對于國有經(jīng)濟在我國國民經(jīng)濟所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的過程中，不僅保持必要的數(shù)量，而且加快分布的優(yōu)化和質(zhì)的提高，從而不斷增強活力、控制力、影響力等，發(fā)揮了十分重要的作用。

三、在新的起點上繼續(xù)依法推進國有企業(yè)改革

當前，國有企業(yè)改革與發(fā)展正處于關(guān)鍵時期。按照黨的十七大要求，國有資產(chǎn)管理體制和制度需要完善，國有大型企業(yè)公司制股份制改革亟待加快，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務很重。國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革發(fā)展面臨的若干深層次矛盾和問題，需要通過企業(yè)法律制度創(chuàng)新繼續(xù)予以規(guī)范和推進。法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。正如國有企業(yè)改革的第一個階段和第二個階段分別孕育催生了《企業(yè)法》和《公司法》的出臺一樣，解決現(xiàn)階段國有企業(yè)改革問題的歷史重任，已經(jīng)現(xiàn)實地落到了《國有資產(chǎn)法》等涉及國有企業(yè)改革的重點立法上。從國有企業(yè)改革立法發(fā)展趨勢上看，《國有資產(chǎn)法》的制定，一方面要注意與《公司法》、《物權(quán)法》相銜接，依法把握好國有資產(chǎn)的價值形態(tài)與實物形態(tài)在適用法律方面的不同要求，對國有企業(yè)內(nèi)部的組織、行為和財產(chǎn)權(quán)等，包括企業(yè)再投資形成母子公司之間的出資關(guān)系問題，主要依據(jù)《公司法》、《物權(quán)法》加以解決。另一方面，要著力解決國有資產(chǎn)、國有企業(yè)、國有經(jīng)濟的特殊屬性問題，重點是：（1）如何在國有企業(yè)集團公司一級與政府之間規(guī)范建立出資關(guān)系；（2）如何依法強化國有資產(chǎn)出資主體人格化并落實好相關(guān)責任。具體可以概括為以下三個層面的問題。

（一）微觀層面，國有資本的界定及法律調(diào)整問題。

在絕大多數(shù)國有企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的新形勢下，國有經(jīng)濟領域改革調(diào)整和監(jiān)管運營的立足點，要逐步從國有企業(yè)轉(zhuǎn)向國有資本。這也是依法維護國有企業(yè)的市場主體和法人實體地位的必然要求。國有資本既包括國家直接出資即國家股（產(chǎn)權(quán)），也包括國有企業(yè)的再投資即國有法人股。其中，如前所述，國有法人股的出資人問題已經(jīng)通過《公司法》基本解決，還需要《國有資產(chǎn)法》等立法重點解決：

一是國家股的出資人到位問題。如果出資關(guān)系中的上游國家股出資人不到位，就會造成國有產(chǎn)權(quán)主體不完全清晰，職責難以完全落實，最終影響到下游的國有法人股的監(jiān)管以至整個國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理。

二是對國家股履行出資人職責問題。嚴格意義上說，由于目前國家直接出資企業(yè)許多是按照《企業(yè)法》注冊登記的國有獨資企業(yè)，國資委作為出資人履行相關(guān)職責的企業(yè)體制基礎尚不完全具備。為此，中央企業(yè)正在積極開展董事會試點，通過試點加快國有企業(yè)公司制股份制改革，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。當前，要特別注意處理好國資委與董事會的關(guān)系，通過制度設計，實現(xiàn)國有資產(chǎn)出資人代表由企業(yè)外部到企業(yè)內(nèi)部的層層到位，從而有效解決企業(yè)“內(nèi)部人控制”問題。同時，對實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的公司，國資委能不能直接持股、如何委派股東代表出席股東會等，也需要通過立法作出規(guī)定。

三是對國有法人股加強監(jiān)管問題。從現(xiàn)實看，目前絕大部分企業(yè)國有資產(chǎn)已通過國家出資企業(yè)再投資和股份制改革、中外合資、民營合資等形式，下沉演變成為國有法人股；國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，主要集中在二級以下的企業(yè)；企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方交易、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、利潤分配等容易引起國有資產(chǎn)流失的情況，也主要發(fā)生在子企業(yè)。因此，從國有資產(chǎn)特殊屬性出發(fā)，《國有資產(chǎn)法》的適用范圍，不能完全限定在國家出資企業(yè)即國家股一個層面上，有關(guān)國有資產(chǎn)基礎管理和重大事項管理的原則和規(guī)范，應當適用于國有法人股。應當注意在立法中區(qū)分不同性質(zhì)的監(jiān)管，不能把政府行政部門負責的市場監(jiān)管與國資委負責的國有資產(chǎn)監(jiān)管混為一談。前者屬于公共管理職能，是公權(quán)性質(zhì)；后者是基于財產(chǎn)所有權(quán)產(chǎn)生的，首先應該適用私權(quán)規(guī)范，不能因為企業(yè)資產(chǎn)的國有屬性就將其監(jiān)管視為公權(quán)，否則也不符合《物權(quán)法》對各種所有制財產(chǎn)實行平等保護的原則。

（二）中觀層面，企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度問題。

現(xiàn)階段國有資產(chǎn)管理體制和制度完善的任務依然艱巨。例如，盡管國有資產(chǎn)管理體制改革方向已經(jīng)明確，但國資委承擔的出資人職能尚未完全到位；盡管國資委的出資人定位比較清晰，但混淆出資人職責與行政管理職能的現(xiàn)象時有發(fā)生；盡管國有企業(yè)公司制股份制改革取得很大進展，但多數(shù)集團一級中央企業(yè)按照《公司法》運行的企業(yè)制度還沒有完全建立。為此，特別需要通過《國有資產(chǎn)法》等重點立法，為健全完善企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度提供法律保障。

一是依法促進國有資產(chǎn)管理體制的完善。堅持國資委作為國務院直屬特設機構(gòu)的出資人定位，進一步明確其在國有資產(chǎn)管理體制中的主體地位。對《條例》中經(jīng)實踐檢驗成熟的規(guī)定及時通過法律加以鞏固和規(guī)范，繼續(xù)推進國有資產(chǎn)監(jiān)管工作由部門多頭管理逐步轉(zhuǎn)向由特設機構(gòu)專門負責，推進國有資產(chǎn)出資人職責由多部門分散行使逐步轉(zhuǎn)向由特設機構(gòu)統(tǒng)一行使，加快完善出資人職責。

二是依法處理好國資委、政府其他部門和企業(yè)三者關(guān)系。堅持履行出資人職責的機構(gòu)不行使社會公共管理職能、履行社會公共管理職能的部門不行使國有資產(chǎn)出資人職責的原則，逐步剝離國資委承擔的部分社會公共管理職能和過渡性職能，使國資委專司企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責和監(jiān)管職責，不干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；同時加快轉(zhuǎn)變政府職能，政府的宏觀調(diào)控部門、行業(yè)管理部門不行使企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責，不干預企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（三）宏觀層面，國有經(jīng)濟的功能定位問題。

建國以來，國有經(jīng)濟一直是我國社會主義工業(yè)化和現(xiàn)代化建設的主力軍。從現(xiàn)實國情看，我國仍處于重化工業(yè)階段，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，不僅是堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度的前提，而且也是全面建設小康社會和促進社會和諧、建設創(chuàng)新型國家、應對日益激烈的國際競爭形勢、提高國家綜合競爭力的迫切需要。目前，我國不少支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢需要高度關(guān)注。如汽車行業(yè)，國內(nèi)市場上有競爭力的企業(yè)幾乎都有外資背景；信息通信領域，微軟、英特爾、諾基亞、摩托羅拉等跨國公司在中國市場占有主導地位；航空設備、精密儀器、醫(yī)療設備、工程機械等具有戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領域，主要設備與技術(shù)大多依賴進口。這些現(xiàn)象提出的一個重大立法問題，就是在進一步擴大開放的同時，應當盡快把黨和國家有關(guān)發(fā)揮國有經(jīng)濟主導作用、增強國有經(jīng)濟活力控制力影響力的方針政策，通過法律形式加以確認、鞏固和規(guī)范，作為國家意志長期加以貫徹。

要根據(jù)《憲法》原則規(guī)定，通過《國有資產(chǎn)法》等有關(guān)立法進一步確認和鞏固國有經(jīng)濟在我國國民經(jīng)濟中的重要地位，包括國有經(jīng)濟在我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟安全、公共服務、宏觀調(diào)控、社會制度和黨的執(zhí)政等方面的主要功能。要依法規(guī)范推進國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，明確國有經(jīng)濟的發(fā)展方向和規(guī)模比重，做到進而有為，退而有序；國有經(jīng)濟的比重可以有升有降，布局結(jié)構(gòu)可以有進有退，但國有企業(yè)必須不斷提高活力與效率，國有資產(chǎn)必須實現(xiàn)保值增值，國有經(jīng)濟對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領域必須保持控制力和影響力。要依法促進具有較強國際競爭力的大企業(yè)大集團的形成，努力增強我國綜合競爭實力。要通過法律制度安排，堅持“兩個毫不動搖”，實現(xiàn)國有經(jīng)濟發(fā)展與非公經(jīng)濟發(fā)展的有機統(tǒng)一，使各種所有制經(jīng)濟在市場競爭中發(fā)揮各自優(yōu)勢，相互促進，共同發(fā)展。

回顧過去，是為了開辟未來。黨的十六大、十七大已經(jīng)明確了國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革的正確方向，進一步深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制，亟需繼續(xù)加強國有企業(yè)改革立法。改革催生立法，立法推進改革。國有企業(yè)改革新階段新任務，正在呼喚及時將近幾年改革實踐的最新成果總結(jié)、上升為法律制度。這應當是我們紀念30年國有企業(yè)改革立法的重要意義所在。