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機構(gòu)編制工作是鞏固黨的執(zhí)政地位和完善各級政權(quán)建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作。機構(gòu)編制工作的主要任務(wù)是，通過調(diào)整黨、政、群、各派機關(guān)及事業(yè)單位的職能（任務(wù)）配置，理順職責(zé)關(guān)系，核定人員編制和確定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和政權(quán)建設(shè)的組織形式和管理方式，逐步建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，促進社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。加強機構(gòu)編制管理工作，對于提高黨的執(zhí)政水平和政府管理能力，保證國家機器的高效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)黨政機關(guān)為人民服務(wù)的根本宗旨，具有十分重要的意義。所以，我們要正確分析當(dāng)前機構(gòu)編制工作所面臨的困難和問題，并結(jié)合實際，制定行之有效的對策，通過加強制編工作來促進行政管理體制的日趨完善，從而推動經(jīng)濟社會的又好又好又快發(fā)展。

一、當(dāng)前機構(gòu)編制工作面臨的困難和存在的問題

在完善社會主義市場經(jīng)濟體制，構(gòu)建和諧社會的新形勢下，機構(gòu)編制工作承載著宏觀控制與微觀需求、立法缺失與法定化要求、體制機制障礙與機構(gòu)編制調(diào)控目標(biāo)等多重矛盾，同時，也存在著諸多困難和問題。

㈠當(dāng)前機構(gòu)編制工作面臨的困難

1、嚴(yán)格控制機構(gòu)編制增長與地方各級政府引進人才的要求不相適應(yīng)。在目前我國行政管理體制改革相對滯后的大背景下，地方各級政府的職能轉(zhuǎn)變較為緩慢，“保姆式”、“全能型”政府的格局沒有根本改變。而且，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，各行各業(yè)對高層次人才的需求越來越大，一方面要求更多的機關(guān)事業(yè)崗位用來引進發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)所需的高層次人才，另一方面迫于人員膨脹財政吃緊的壓力，要實行嚴(yán)格的控編制度，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制五年內(nèi)只減不增，機關(guān)事業(yè)單位基本處于滿編滿員狀態(tài)，且不少人員年齡偏大，知識業(yè)務(wù)水平偏低，結(jié)構(gòu)不合理，難以適應(yīng)發(fā)展需要，引進人才面臨編制和財政供養(yǎng)雙重制約，造成老化的人員減不了，急需的人才進不來，地方經(jīng)濟發(fā)展的壓力在一定程度上表現(xiàn)為控編管理與人才引進的矛盾，機構(gòu)編制部門處于兩難境地。

2、機構(gòu)編制管理法定化要求與立法滯后的現(xiàn)實使機構(gòu)編制監(jiān)督管理缺乏剛性。到目前為止，我國尚沒有一部單獨為規(guī)范機構(gòu)編制訂立的法律，現(xiàn)有的上級黨委、政府和編制部門頒發(fā)的有關(guān)機構(gòu)編制管理的規(guī)定、辦法、通知等只能列入地方性規(guī)章的范疇，其效力上升不到法規(guī)的層次。立法的缺失給機構(gòu)編制管理留下了較大的人治空間，機構(gòu)設(shè)置，編制核定，沒有一個明晰的界限，最后確定往往是經(jīng)過一番討價還價的博弈之后相互妥協(xié)的結(jié)果。由此帶來的一個典型的現(xiàn)象就是上級業(yè)務(wù)部門對基層機構(gòu)編制的干預(yù)。中央編辦三令五申要求縣級機構(gòu)編制零增長，最近又出臺了機構(gòu)編制“五不準(zhǔn)”規(guī)定，基層機構(gòu)編制部門也希望這些規(guī)定都能嚴(yán)格執(zhí)行到位，但一些上級業(yè)務(wù)部門出于自身利益，片面理解機構(gòu)設(shè)置對應(yīng)原則，對基層機構(gòu)編制進行干預(yù)，“不設(shè)機構(gòu)不達(dá)標(biāo)，不設(shè)機構(gòu)不立項，不設(shè)機構(gòu)不給錢”的現(xiàn)象時有發(fā)生，如果基層機構(gòu)編制不到位的，往往采取控制經(jīng)費撥付、不落實重點項目等手段進行干預(yù)，迫于壓力基層往往會違心地滿足上級業(yè)務(wù)部門對機構(gòu)編制的要求，造成機構(gòu)編制反彈，機構(gòu)編制“零增長”的目標(biāo)就很難實現(xiàn)。

3、有限的機構(gòu)編制資源與越來越多的人員對機關(guān)事業(yè)單位的向往形成強烈反差。由于目前就業(yè)難的問題十分突出，因而行政、事業(yè)崗位具有的公共性、穩(wěn)定性、保障性特點，對大中專畢業(yè)生的吸引力非常巨大，越來越多的人想擠進機關(guān)事業(yè)單位，形成“千軍同擠獨木橋”現(xiàn)象。事實上能考進公務(wù)員隊伍的畢竟是少數(shù)，大多數(shù)人則盯住事業(yè)單位，通過各種途徑，千方百計往事業(yè)單位擠，各部門要求增加事業(yè)機構(gòu)編制的壓力也就隨之增大。

4、機構(gòu)編制工作的新形勢新要求與機構(gòu)編制工作機構(gòu)自身建設(shè)不同步。新形勢下的機構(gòu)編制工作不僅工作量大大增加，而且工作要求與過去不可同日而語，行政管理體制改革和事業(yè)單位改革將是機構(gòu)編制部門一項長期的、繁重的任務(wù)，機構(gòu)編制調(diào)控管理、事業(yè)單位網(wǎng)上登記管理都有很多新的要求。但由于歷史的原因，一方面，機構(gòu)編制管理機構(gòu)一直存在體制不順、力量不足、履行職能難、社會認(rèn)知度低的問題，另一方面是機構(gòu)編制監(jiān)督管理的長效機制沒有完全形成，所有這些與新形勢下的機構(gòu)編制工作要求很不相適應(yīng)，機構(gòu)編制部門的權(quán)威性和約束力受到削弱，要想全面有效行使管理與監(jiān)督權(quán)，查糾克服超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)、超編制進人等違規(guī)現(xiàn)象，其難度是不言而喻的。

㈡當(dāng)前機構(gòu)編制工作存在的問題

1、部分單位和部門對機構(gòu)編制工作重要性認(rèn)識不夠，對機構(gòu)編制管理存在忽視和松懈的情況，有些部門和單位對加強新形勢下機構(gòu)編制管理的重要意義認(rèn)識不足，無視“三定”方案的嚴(yán)肅性，不能站在全局的角度看問題，不能自覺地在轉(zhuǎn)變職能、精簡機構(gòu)編制、提高隊伍素質(zhì)、提高工作效率上做文章，而是只強調(diào)本部門本單位的困難，總想在增設(shè)機構(gòu)、增人增編、增職數(shù)、提升機構(gòu)規(guī)格等方面打主意。大都強調(diào)本部門本單位的重要性和各種困難，要求增加機構(gòu)、增加編制，很少有單位提出精簡機構(gòu)、減少編制。要開展某一項工作，就要設(shè)立一個機構(gòu)，而且動輒要為行政機構(gòu)；如果行政機構(gòu)不能設(shè)置，就要求設(shè)立為財政補助的事業(yè)機構(gòu)，配備相應(yīng)的人員。

2、機構(gòu)設(shè)置的多樣性。除了正式設(shè)立的機構(gòu)以外，還以“合署”、“掛牌”、“掛靠”等形式設(shè)置機構(gòu)。如農(nóng)業(yè)局增掛牌子的機構(gòu)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局，經(jīng)濟貿(mào)易局增掛牌子的機構(gòu)有企業(yè)工委、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、經(jīng)濟體制改革辦公室等。如果僅僅是掛牌、合署或掛靠倒未嘗不可，問題是掛牌、掛靠之后，組織部門要相應(yīng)地配備領(lǐng)導(dǎo)干部。領(lǐng)導(dǎo)干部配備后，工作人員就顯得不夠，出現(xiàn)“官多兵少”和人手緊的現(xiàn)象，導(dǎo)致政事職責(zé)不分、政事人員混崗情況的產(chǎn)生，甚至直接導(dǎo)致人員超編。

3、編制管理失之于弱。雖然有“編制就是法”的說法，但在實際工作中，編制管理的軟弱性隨處可見。按照國家規(guī)定，只有軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部可以超編安置。但在實際工作中，組織部門在領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整時，超編配備領(lǐng)導(dǎo)干部；人事部門在機構(gòu)撤并、調(diào)整時，由于人員分流難度較大，讓超編人員暫時在崗。有的部門由于人員結(jié)構(gòu)（年齡、專業(yè)、職務(wù)等）的原因，缺少專業(yè)人員或年輕干部，在招考或調(diào)劑時，超編配備。更有甚者，一些部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其下屬事業(yè)單位，視編制規(guī)定而不見，大量使用臨時性人員。

二、解決辦法及對策

機制編制工作中存在的諸多困難和問題是帶有普遍性的。面對機遇與挑戰(zhàn)并存的新形勢，消極等待、被動應(yīng)付只能放大困難，使工作停滯不前；積極應(yīng)對、迎難而上才能走出困境，開機編制工作的新局面。

1、嚴(yán)格維護“三定”方案的嚴(yán)肅性，建立和形成機構(gòu)編制管理完整的法律體系。嚴(yán)格執(zhí)行“三定”方案，對于保持機構(gòu)和人員編制的相對穩(wěn)定具有重要作用，必須堅決維護其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和部門不得以任何方式自行調(diào)整和改變“三定”中關(guān)于主要職能、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的規(guī)定。

2、繼續(xù)完善機構(gòu)編制管理約束機制。要進一步完善機構(gòu)編制、人員工資與財政預(yù)算相互制約機制，以編制為基礎(chǔ)，在機構(gòu)編制部門審核批準(zhǔn)的機構(gòu)和編制的限額之內(nèi)，核定人員、工資和經(jīng)費，辦理調(diào)配、錄用、社會保險、工資福利、戶口遷移等手續(xù)。要進一步完善和強化編制、人員、工資一體化管理的、相互配套制衡的剛性約束工作機制。加快電子化進程，財政局和編辦可以實行機構(gòu)編制、人員工資、財政預(yù)算等微機聯(lián)網(wǎng)，建立數(shù)據(jù)庫，實行人員編制與財政預(yù)算同步監(jiān)測、動態(tài)管理。

3、建立健全機構(gòu)編制管理監(jiān)督機制。一要進一步加強機構(gòu)編制部門監(jiān)督檢查職能。機構(gòu)編制管理部門要全面轉(zhuǎn)變習(xí)慣于主要抓具體審批和執(zhí)行的做法，克服和扭轉(zhuǎn)“弱監(jiān)督、軟監(jiān)督、虛監(jiān)督甚至無監(jiān)督”問題，加強監(jiān)督職能，健全完善監(jiān)督檢查程序和手段。如可以結(jié)合年終統(tǒng)計和事業(yè)單位法人登記及年檢，對各單位的機構(gòu)編制執(zhí)行情況進行檢查。在機構(gòu)編制部門內(nèi)部形成強力有效的機制和制度優(yōu)勢，實現(xiàn)機構(gòu)編制監(jiān)督檢查的制度化、經(jīng)?；驯O(jiān)督檢查工作作為一項長期的日常業(yè)務(wù)職能深入持久地開展下去。二是建立群眾公開監(jiān)督制度。建立機構(gòu)編制數(shù)據(jù)庫，實行編制實名制和“陽光編制”，定編定崗到人，將財政供養(yǎng)人員情況置于廣大干部職工的監(jiān)督之下。如機構(gòu)編制部門對不涉及國家秘密的工作原則、審批程序、機關(guān)事業(yè)單位的定編定崗定員情況等，以適當(dāng)方式向社會公開；機構(gòu)編制部門通過聘請社會監(jiān)督員等方式，廣泛征求人民群眾意見；建立健全投訴舉報制度等等，進一步落實和擴大群眾對機構(gòu)編制管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防止和杜絕“暗箱”操作等違法違紀(jì)行為，營造加強機構(gòu)編制監(jiān)督的良好氛圍。三是強化領(lǐng)導(dǎo)干部的編制意識，建立健全相關(guān)工作機制?？h鄉(xiāng)各單位黨政主要負(fù)責(zé)人是執(zhí)行機構(gòu)編制紀(jì)律的第一責(zé)任人，負(fù)有對本地區(qū)、本單位機構(gòu)改革和機構(gòu)編制管理的直接責(zé)任?？梢砸暰唧w情況，建立健全相應(yīng)的配套措施，如制定相應(yīng)的年度考核方案，將機構(gòu)編制管理工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門領(lǐng)導(dǎo)班子及成員的年度實績考核目標(biāo)；紀(jì)檢、監(jiān)察、編制、審計部門對機構(gòu)改革和機構(gòu)編制管理工作實施同步監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和接舉報有違規(guī)操作行為的，及時、迅速地介入調(diào)查，一經(jīng)查實，堅決處置到位；各單位主要負(fù)責(zé)人離任時，編辦對其任職期間內(nèi)機構(gòu)編制管理情況進行審查，發(fā)現(xiàn)有違反編制紀(jì)律的，實行追究制等等。

四、xx編辦加強機構(gòu)編制工作的幾點做法

近年來，xx編辦按照“嚴(yán)格事前管理，嚴(yán)密事后管理，加強跟蹤管理，堅持依法管理”的機構(gòu)編制動態(tài)管理要求，通過健全完善制度，創(chuàng)新工作機制，對推動機構(gòu)編制管理科學(xué)化和規(guī)范化進行了積極探索和實踐。

1、以強化“制度管事”為先導(dǎo)，探索了機構(gòu)編制管理法定化途徑。由于目前機構(gòu)編制法律法規(guī)體系尚不完備，加強機構(gòu)編制監(jiān)督管理制度化建設(shè)就成為推進機構(gòu)編制法定化的重要補充。Xx編辦適時研究出臺了《xx市機構(gòu)編制管理暫行辦法》（市委行文）、《xx市機構(gòu)編制監(jiān)督檢查暫行辦法》、《xx市機關(guān)事業(yè)單位人員流動管理暫行辦法》（市委行文）、《關(guān)于進一步加強機構(gòu)編制管理工作的通知》等一系列規(guī)范性文件，（請視實際情況修改）為全市機構(gòu)編制管理提供了制度和機制保障?！秞x市機關(guān)事業(yè)單位人員流動管理暫行辦法》明確，xx編辦是機關(guān)事業(yè)單位人員流動編制使用計劃的綜合管理部門。機關(guān)、事業(yè)單位人員流動應(yīng)在核定的編制內(nèi)進行，并符合人員結(jié)構(gòu)要求。機關(guān)、事業(yè)單位新增人員編制使用計劃和人員結(jié)構(gòu)要經(jīng)縣編辦審核。這樣變“事后把關(guān)”為“事前控制”，進一步規(guī)范了人員流動管理?！秞x市機構(gòu)編制管理暫行辦法》則對機構(gòu)編制工作進行了系統(tǒng)的規(guī)范，從立法的要義看，該辦法成為全市機構(gòu)編制監(jiān)督管理的總綱。文件進一步明確了機構(gòu)編制管理機構(gòu)的性質(zhì)、職能和運行模式，對機關(guān)事業(yè)單位的職能、機構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理以及審批權(quán)限和程序、機構(gòu)編制督查等工作進行了全面規(guī)范，尤其是在機構(gòu)編制及人員的總量控制、編制實名制與人員結(jié)構(gòu)管理、編制使用計劃管理、機構(gòu)編制監(jiān)督檢查、機關(guān)事業(yè)單位工勤人員使用控制等方面都有了創(chuàng)新和突破。

2、以嚴(yán)格控編審批為抓手，強化財政供養(yǎng)人員增長控制的剛性機制。實行進人控編審批是機構(gòu)編制調(diào)控管理的核心環(huán)節(jié)?！辍?，xx編辦在機關(guān)事業(yè)單位全面實施了《進人控編通知單制度》，將《進人控編通知單》作為人員流動、錄用的前置條件和出入編依據(jù)，強化財政供養(yǎng)人員增長的剛性控制機制。機關(guān)事業(yè)單位需要補充工作人員時須首先根據(jù)《機構(gòu)編制管理手冊》填寫《機關(guān)事業(yè)單位<進人控編通知單>申請表》，說明用人單位的經(jīng)費類型、編制與實有人員情況以及申請使用編制數(shù)額、擬進人員結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，然后送xx編辦。xx編辦在調(diào)研審查的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理審批或報批手續(xù)，簽發(fā)《進人控編通知單》。各單位憑《進人控編通知單》及相關(guān)材料向組織人事部門申報、辦理人員錄用流動手續(xù)。由于實施了《進人控編通知單》制度,狠抓了編制使用計劃的管理，全市機關(guān)事業(yè)單位超編進人現(xiàn)象基本消除，財政供養(yǎng)人員增長得到有效控制，在職在編的財政供養(yǎng)人員呈負(fù)增長態(tài)勢。

3、以實施督查員制度為基礎(chǔ)，構(gòu)建機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作機制。監(jiān)督檢查是機構(gòu)編制管理的一項重要內(nèi)容。圍繞建立健全機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作機制，——年——月，xx編辦專門研究出臺了《關(guān)于建立機構(gòu)編制工作督查員制度的通知》，對機構(gòu)編制督查的內(nèi)容、要求、方法、程序和督查員的聘任、管理、職責(zé)、考核等進行了具體明確。加強督查隊伍建設(shè)，xx編辦在全市各縣（區(qū)）、各部門人事干部、人大代表、政協(xié)委員中，聘用了75名機構(gòu)編制監(jiān)督員；同時明確xx編辦是機構(gòu)編制督查工作的牽頭部門，市紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事、財政、審計等是聯(lián)合督查的組成部門；xx編辦還開通了“12310”監(jiān)督舉報電話，公開了xx市機構(gòu)編制網(wǎng)站電子信箱，接受群眾舉報和社會監(jiān)督。

4、以《機構(gòu)編制管理手冊》為紐帶，完善機構(gòu)編制與組織、人事、財政等相互配套協(xié)調(diào)的約束機制。為充分發(fā)揮《機構(gòu)編制管理手冊》的憑證作用，簡化辦事程序，加強部門間的工作協(xié)調(diào)溝通，xx編辦會同組織、人事、財政、勞動和社會保障等五部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步加強管理，嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員有關(guān)問題的通知》，真正使《機構(gòu)編制管理手冊》成為機關(guān)事業(yè)單位編制使用計劃下達(dá)、財政經(jīng)費預(yù)算與核撥、人員工資核定、干部職數(shù)管理、事業(yè)單位登記管理、辦理保險手續(xù)的基本憑證和依據(jù)。同時，明確對不及時辦理出、入編手續(xù)的單位將采取下發(fā)催辦通知單，直到暫停財政經(jīng)費撥付等約束措施。從而進一步完善了機構(gòu)編制管理與組織、人事、財政、勞動和社會保障等部門相互配套協(xié)調(diào)的約束機制，實現(xiàn)了機構(gòu)編制管理由過去的“單一管理”向綜合調(diào)控轉(zhuǎn)變，由靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變，使“編制實名制”管理真正落到實處。

5、以規(guī)范決策審批機制為重點，推進機構(gòu)編制管理的日常工作有序運行。嚴(yán)格執(zhí)行“編制部門統(tǒng)一承辦、編制部門領(lǐng)導(dǎo)一支筆審批、編制部門一家辦文”的機構(gòu)編制工作“三個一”規(guī)定。凡涉及機關(guān)、事業(yè)單位的職能、機構(gòu)設(shè)置、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等機構(gòu)編制事宜，各部門須先報編制部門，經(jīng)編辦審核后，提交編委會集體審定或經(jīng)過編委會研究后提交市委、市政府審批。市編委會按規(guī)定每季度召開一次，每次提交編委會審議的議題市編辦都先行作深入的調(diào)查研究，嚴(yán)格執(zhí)行政策，認(rèn)真研究把關(guān)，盡可能提出相對成熟的方案供領(lǐng)導(dǎo)決策。抓好教育、衛(wèi)生等重點部門編制使用（進人）計劃的審核，結(jié)合全市中小學(xué)教職工重新核編，專門行文對進一步規(guī)范中小學(xué)校機構(gòu)和編制管理。堅持“職數(shù)審批在前，干部任職在后”的原則，嚴(yán)格按照干部職數(shù)規(guī)定辦理任職審核等手續(xù)。