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[內(nèi)容摘要]我國(guó)社會(huì)治安綜合治理刑事政策是在揚(yáng)棄解放區(qū)以及建國(guó)后的司法工作原則基礎(chǔ)上，基于轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)特點(diǎn)以及違法犯罪特征的基礎(chǔ)上逐步確立的。先后經(jīng)歷了l978年至1981年的確立時(shí)期，l982年至l990年的探索與實(shí)驗(yàn)時(shí)期，1991年至今的發(fā)展時(shí)期。我國(guó)社會(huì)治安綜合治理刑事政策目前面臨諸多問(wèn)題，社會(huì)治安綜合治理刑事政策的法治化、科學(xué)化是未來(lái)的發(fā)展方向。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)治安綜合治理確立時(shí)期探索與實(shí)驗(yàn)時(shí)期發(fā)展時(shí)期未來(lái)

在社會(huì)治安綜合治理這一科學(xué)的刑事政策沒(méi)有明確提出以前，我國(guó)雖然也強(qiáng)調(diào)解決社會(huì)治安問(wèn)題必須走中共黨委領(lǐng)導(dǎo)下政法專門工作與廣大群眾相結(jié)合的群眾路線，但觀念上卻往往停留在狹義的治安概念范圍內(nèi)，治安問(wèn)題都?xì)w咎于公安機(jī)關(guān)等政法部門。這種舊觀念完全不適應(yīng)新時(shí)期治安工作的需要。十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的轉(zhuǎn)型期。新形勢(shì)下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪問(wèn)題尤其突出，全國(guó)刑事案件發(fā)案數(shù)自1979年首次突破60萬(wàn)起大關(guān)后，1981年一舉躍升到89萬(wàn)起，人民群眾的安全感明顯下降，嚴(yán)重影響了國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)。20世紀(jì)50年代形成和確立的社會(huì)治安管理工作體制和方法已不能完全適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)初期的治安工作需要，如何扭轉(zhuǎn)日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安問(wèn)題首先擺在了中共中央和中國(guó)政法部門的面前。為此，中共中[本文來(lái)源于大秘書-www,,找范文請(qǐng)到大秘書網(wǎng)]央多次指出要整頓好社會(huì)治安?；谶@種認(rèn)識(shí)，在20世紀(jì)70年代末80年代初，中共中央提出了對(duì)社會(huì)治安實(shí)行綜合治理的思想和原則，強(qiáng)調(diào)搞好社會(huì)治安工作必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須依靠全社會(huì)的力量，必須運(yùn)用多種手段。歷經(jīng)近10年的探索，到90年代形成了一系統(tǒng)體系。本文試圖在參考已有研究成果的基礎(chǔ)上更全面地勾畫出我國(guó)社會(huì)治安綜合治理這一刑事政策的歷史發(fā)展以及每一階段的特點(diǎn)。

一、l978年至1981年，社會(huì)治安綜合治理刑事政策的確立時(shí)期

（一）初步提出對(duì)青少年犯罪實(shí)行綜合治理的思想

1978年，中國(guó)迎來(lái)了“”后的第一個(gè)犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年違法犯罪的情況相當(dāng)嚴(yán)重，成為危害社會(huì)安定的突出問(wèn)題。1978年10月，中共中央批轉(zhuǎn)的《第三次全國(guó)治安工作會(huì)議紀(jì)要》就提出要統(tǒng)籌解決社會(huì)治安問(wèn)題。

鑒于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影響社會(huì)治安問(wèn)題形成的原因，是極其復(fù)雜的，既有歷史的、現(xiàn)實(shí)的、社會(huì)的原因，也有政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育的原因，而且這些問(wèn)題也不是哪一個(gè)部門或哪幾個(gè)部門在短期內(nèi)所能完全解決的。所以，1979年6月，中共中央宣傳部等8個(gè)單位向中共中央提交了《關(guān)于提請(qǐng)全黨重視解決青少年違法犯罪問(wèn)題的報(bào)告》。1979年8月，中共中央58號(hào)文件批轉(zhuǎn)了該報(bào)告。指出：解決青少年違法犯罪問(wèn)題，必須實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)，書記動(dòng)手，全黨動(dòng)員，依靠學(xué)校、工廠、機(jī)關(guān)、部門、街道、農(nóng)村社隊(duì)等城鄉(xiāng)基層組織和全社會(huì)的力量，來(lái)加強(qiáng)對(duì)青少年的教育。要求在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，把宣傳、教育、勞動(dòng)、公安、文化等部門及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等各方面的力量統(tǒng)一組織起來(lái)，通力合作，著眼于預(yù)防、教育、挽救和改造，積極解決青少年違法犯罪的問(wèn)題。同時(shí)也指出，對(duì)極少數(shù)嚴(yán)重刑事犯罪分子必須依法予以懲辦。我們可以看出，在中共中央這個(gè)文件中，雖然還沒(méi)有使用綜合治理這一概念，但已經(jīng)初步提出了對(duì)青少年犯罪實(shí)行綜合治理的思想。

（二）兩次城市治安會(huì)議明確提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的思想

在彭真的親自主持下，1979年11月22日至26日召開(kāi)了全國(guó)城市治安會(huì)議，會(huì)議根據(jù)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新形勢(shì)的需要，根據(jù)社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻的狀況，從我國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)，提出了依法從重從快懲處極少數(shù)殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火、爆炸和其他嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序（“六類”案件）的犯罪分子，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批轉(zhuǎn)了彭真同志在全國(guó)治安會(huì)議上的講話。講話指出要集中力量打擊嚴(yán)重犯罪分子，要實(shí)行專門機(jī)關(guān)與群眾相結(jié)合，教育與懲辦相結(jié)合。要對(duì)群眾進(jìn)行社會(huì)主義法制教育。講話強(qiáng)調(diào)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨、政、軍、民、學(xué)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一行動(dòng)。

1979年12月3l日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了公安部上海工作組關(guān)于整頓城市治安情況的報(bào)告，報(bào)告指出必須實(shí)行打擊與教育相結(jié)合、治標(biāo)與治本相結(jié)合的原則，要求各公安派出所著重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖團(tuán)伙，管理好放回社會(huì)的違法犯罪人員。要摸清有違法行為的青少年的底數(shù)，組織幫助教育青少年。

1980年1月24日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立中央政法委員會(huì)的通知》。中央政法委員會(huì)在中共中央領(lǐng)導(dǎo)下，研究處理全國(guó)政法工作中的重大問(wèn)題。

l981年4月23日，中共中央書記處聽(tīng)取了中央政法委的匯報(bào)，對(duì)當(dāng)時(shí)政法戰(zhàn)線存在的問(wèn)題和加強(qiáng)工作的意見(jiàn)，進(jìn)行了認(rèn)真研究，指出：如何同犯罪分子作斗爭(zhēng)，全黨要統(tǒng)一思想。針對(duì)目前的嚴(yán)重情況，要研究怎樣打擊得更有力的問(wèn)題。目前社會(huì)治安問(wèn)題發(fā)展到如此嚴(yán)重程度，主要是認(rèn)識(shí)不一，打擊不力。[1]

1981年5月中旬，經(jīng)中共中央書記處批準(zhǔn)，中共中央政法委員會(huì)在彭真的親自主持下召開(kāi)了北京、天津、上海、廣州、武漢五大城市治安工作座談會(huì)。會(huì)議針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)治安的嚴(yán)重情況提出要依法從重從快懲處嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子；同時(shí)對(duì)大量有輕微違法犯罪行為的青少年，要加緊進(jìn)行教育、感化和挽救工作，預(yù)防犯罪，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理。

（三）中共中央文件第一次提出“綜合治理”這個(gè)概念，正式把“綜合治理”作為解決社會(huì)治安問(wèn)題的刑事政策

1981年6月14日中共中央21號(hào)文件批轉(zhuǎn)了中央政法委《京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會(huì)紀(jì)要》，在這個(gè)文件中明確提出：“爭(zhēng)取社會(huì)治安根本好轉(zhuǎn)，必須各級(jí)黨委來(lái)抓，全黨動(dòng)手，實(shí)行全面‘綜合治理’。首要的任務(wù)是搞好黨風(fēng)，并從政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等各方面加強(qiáng)工作，才能克服社會(huì)上的歪風(fēng)邪氣，大大減少犯罪現(xiàn)象，建立良好的社會(huì)秩序?！痹谶@個(gè)文件中，不僅對(duì)解決社會(huì)治安問(wèn)題和實(shí)行綜合治理的重要性、必要性作了原則的表述，而且是執(zhí)政黨中央第一次提出“綜合治理”這個(gè)概念，正式把“綜合治理”作為解決社會(huì)治安問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的刑事政策。從此之后，在文件、文章、著作中廣泛地使用了社會(huì)治安“綜合治理”的概念，并對(duì)其涵義從各個(gè)方面進(jìn)行了研究和闡述。

（四）本階段的特點(diǎn)

我國(guó)社會(huì)治安綜合治理方針的確立，是由新的歷史時(shí)期社會(huì)治安的復(fù)雜性、艱巨性決定的；是由新的歷史時(shí)期社會(huì)犯罪的特點(diǎn)（青年犯罪與團(tuán)伙犯罪）及社會(huì)犯罪原因的“綜合癥”決定的；是我國(guó)實(shí)行對(duì)外開(kāi)放、對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)政策的需要；是新的歷史時(shí)期我國(guó)社會(huì)治安實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是建國(guó)以來(lái)政治工作路線的繼續(xù)和發(fā)展；是我國(guó)社會(huì)主義制度的產(chǎn)物。[2]因此，決定了我國(guó)這一政策在其初期有其獨(dú)特的特點(diǎn)：

第一，對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不再局限于公安、政法工作而是從全社會(huì)、執(zhí)政黨、政府、集體、單位、個(gè)人的聯(lián)系中，探求解決社會(huì)治安問(wèn)題的出路；

第二，該時(shí)期“綜合治理”的概念不清楚，工作范圍不太明確，僅僅相當(dāng)于一個(gè)工作方針，尚未形成完整的工作體系，實(shí)踐中也沒(méi)有普遍開(kāi)展；

第三，理論界幾乎還沒(méi)有對(duì)此問(wèn)題開(kāi)展研究，社會(huì)治安綜合治理政策的確立首先是實(shí)踐的需要，帶有“摸著石頭過(guò)河”的明顯痕跡。

二、l982年至l990年，社會(huì)治安綜合治理刑事政策的探索與實(shí)驗(yàn)時(shí)期

（一）具體提出社會(huì)治安綜合治理的內(nèi)容和工作范圍

第一，社會(huì)治安綜合治理的中心環(huán)節(jié)和根本措施

1982年1月13日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》出臺(tái)，指出：“一九七九年冬和一九八一年夏先后召開(kāi)了城市治安會(huì)議，制定了‘綜合治理’的基本措施，確定了打擊刑事犯罪的方針、政策，懲處了各種嚴(yán)重的刑事犯罪分子?！薄盀榱藸?zhēng)取治安情況根本好轉(zhuǎn)，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)手，認(rèn)真落實(shí)‘綜合治理’的方針。”要求“在整頓治安中，各級(jí)黨委要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把維護(hù)良好的社會(huì)秩序看成是建設(shè)社會(huì)主義精神文明的一個(gè)重要方面，把各條戰(zhàn)線、各個(gè)部門、各個(gè)方面的力量組織起來(lái)，采取思想的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的各種措施和多種方式，推廣適合各種情況的安全保衛(wèi)責(zé)任制，把‘綜合治理’真正落實(shí)到各個(gè)方面。”“加強(qiáng)青少年教育是搞好‘綜合治理’的中心環(huán)節(jié)?！薄霸谡D治安中，要貫徹執(zhí)行黨的打擊少數(shù)，爭(zhēng)取、分化、改造多數(shù)的一貫方針，實(shí)行懲辦與寬大相結(jié)合，坦白從寬、抗拒從嚴(yán)的基本政策?！薄凹訌?qiáng)基層工作和基礎(chǔ)工作，是長(zhǎng)治久安的根本措施。”

第二，社會(huì)治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)、重點(diǎn)、基礎(chǔ)、關(guān)鍵

1982年8月12日，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國(guó)政法工作會(huì)議紀(jì)要》中，又提出了綜合治理的各項(xiàng)要求，提出嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪是綜合治理的首要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)青少年的教育是綜合治理的重點(diǎn)，加強(qiáng)基層組織和基層工作是綜合治理的基礎(chǔ)，加強(qiáng)公安、司法隊(duì)伍工作，并建立治安保衛(wèi)責(zé)任制，是綜合治理的關(guān)鍵。此后，綜合治理的內(nèi)容不斷豐富和完善。

第三，首次提出社會(huì)治安綜合治理工作范圍“三個(gè)方面”

1983年5月29日《人民日?qǐng)?bào)》社論《對(duì)社會(huì)治安要實(shí)行綜合治理》，指出，“綜合治理社會(huì)治安的方針，概括起來(lái)，主要是三個(gè)方面，打擊犯罪，改造罪犯，預(yù)防犯罪，都是綜合治理的內(nèi)容”。這是對(duì)社會(huì)治安綜合治理內(nèi)容和工作范圍“三個(gè)方面”的最早提法。

第四，提出“嚴(yán)打”與社會(huì)治安綜合治理的方針是一致的

1983年8月，中共中央辦公廳《關(guān)于印發(fā)“嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安根本好轉(zhuǎn)”(宣傳綱要)》的通知中指出：嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)與社會(huì)治安綜合治理的方針是一致的。綜合治理的手段有許多，有專政的手段，有行政的手段，也有教育、感化的手段。但運(yùn)用專政手段，依法嚴(yán)懲嚴(yán)重刑事犯罪分子．是綜合治理中的首要一條，只有在采取堅(jiān)決打擊嚴(yán)重刑事犯罪的同時(shí)，再輔之以其他手段，才能收到綜合治理的效果。這就意味著我國(guó)的綜合治理模式首先是建立在“嚴(yán)打”基礎(chǔ)上的。

（二）社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐探索——“嚴(yán)打”與治安（承包）責(zé)任制

（1）“嚴(yán)打”

1982年開(kāi)始了嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的斗爭(zhēng)；1983年開(kāi)始了嚴(yán)厲打擊社會(huì)治安領(lǐng)域犯罪活動(dòng)的斗爭(zhēng)。從此“嚴(yán)打”幾乎在所有社會(huì)生活領(lǐng)域展開(kāi)，中國(guó)因此進(jìn)入以“嚴(yán)打”作為對(duì)社會(huì)進(jìn)行法律控制和政治控制的重要手段時(shí)期。一般認(rèn)為，第一次“嚴(yán)打”從1983年8月（筆者認(rèn)為實(shí)際上1982年1月已經(jīng)開(kāi)始）至1987年1月。這次“嚴(yán)打”將殺人、強(qiáng)奸、搶劫、爆炸、流氓、致人重傷或者死亡、拐賣人口、非法制造、買賣、運(yùn)輸或者盜竊、搶奪槍支、彈藥、爆炸物、組織反動(dòng)會(huì)道門、引誘、容留、強(qiáng)迫婦女、傳授犯罪方法等危害社會(huì)治安的犯罪確定為打擊重點(diǎn)。

雖然經(jīng)過(guò)82——87年“嚴(yán)打”戰(zhàn)役，但是重大刑事案件上升的勢(shì)頭還是很猛。這種情況表明，光靠“嚴(yán)打”不能根本解決治安問(wèn)題，必須認(rèn)真落實(shí)各種預(yù)防犯罪的措施，打防并舉，實(shí)行綜合治理。

（2）治安責(zé)任制、治安承包責(zé)任制

1982年1月13日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》已經(jīng)提出了“推廣適合各種情況的安全保衛(wèi)責(zé)任制”。很多地方都積極進(jìn)行了治安責(zé)任制的實(shí)踐，取得了較好效果。

（三）提出“嚴(yán)打”應(yīng)同綜合治理的其他措施配套以及社會(huì)治安綜合治理層次觀

伴隨“嚴(yán)打”而來(lái)的犯罪率上升的事實(shí)，使決策者認(rèn)識(shí)到，光靠“嚴(yán)打”不能根本解決治安問(wèn)題的。1984年3月19日中共中央批轉(zhuǎn)了中央政法委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)厲打擊刑事犯罪活動(dòng)的一個(gè)報(bào)告，在批轉(zhuǎn)的“通知”中，中共中央明確指出“集中打擊刑事犯罪活動(dòng)，是在社會(huì)治安處于非常狀態(tài)下采取的一項(xiàng)特殊措施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，更重要的是加強(qiáng)基層工作和基礎(chǔ)工作。為此各級(jí)黨委和政法部門要抓住集中打擊后的有利時(shí)機(jī)，把對(duì)社會(huì)治安綜合治理的各項(xiàng)工作大大向前推進(jìn)—步。要廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，關(guān)注青少年的健康成長(zhǎng)，預(yù)防他們中間的一些人走上犯罪道路”。[3]

1984年10月31日，中共中央批轉(zhuǎn)中央政法委《關(guān)于嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動(dòng)第一戰(zhàn)役總結(jié)和第二戰(zhàn)役部署的報(bào)告》，要求在這場(chǎng)斗爭(zhēng)中把嚴(yán)厲打擊同綜合治理的其他措施配合起來(lái)，使斗爭(zhēng)不斷向縱深發(fā)展。指出社會(huì)治安綜合治理要抓住打擊、預(yù)防、改造等各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)思想的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的各種手段，達(dá)到控制犯罪，預(yù)防犯罪，減少犯罪，并把犯罪分子中的絕大多數(shù)改造成為新人的目的。因此，這是全黨的一項(xiàng)共同任務(wù)，要發(fā)動(dòng)各條戰(zhàn)線、各個(gè)部門和全社會(huì)的力量一齊來(lái)抓。并提出，要抓好領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)和組織落實(shí)。綜合治理要分幾個(gè)層次：第一個(gè)層次，在各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織各部門分工協(xié)作來(lái)抓，條塊結(jié)合，以塊為主。第二個(gè)層次，政法各部門各司其職，密切配合，并協(xié)助黨委做好宣傳、組織和推動(dòng)工作。第三個(gè)層次，發(fā)動(dòng)和依靠群眾，動(dòng)員全社會(huì)的力量，參與綜合治理的工作。因此，各級(jí)黨委要有專人負(fù)責(zé)和建立各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)綜合治理工作的領(lǐng)導(dǎo)?；鶎咏M織和政權(quán)組織都要遵照中央指示，把維護(hù)社會(huì)秩序、落實(shí)綜合治理措施作為重要任務(wù)之一。各級(jí)民政部門在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的過(guò)程中，要同公安、司法部門相配合，把居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和治安保衛(wèi)組織、人民調(diào)解組織整頓建設(shè)好。這個(gè)文件是最早提出社會(huì)治安綜合治理工作范圍“三個(gè)方面”的官方文件。這個(gè)文件總結(jié)了前三年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面地闡述了貫徹社會(huì)治安綜合治理方針應(yīng)當(dāng)采取的措施和方法，標(biāo)志著對(duì)綜合治理刑事政策的認(rèn)識(shí)已經(jīng)深化。[4]

（四）提出了預(yù)防青少年違法犯罪的十項(xiàng)綜合治理措施

1985年10月中共中央發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育，預(yù)防青少年違法犯罪的通知。通知指出，關(guān)心和教育青少年，預(yù)防和減少青少年違法犯罪，是一項(xiàng)綜合治理的“系統(tǒng)工程”，必須依靠全黨、組織各條戰(zhàn)線，各個(gè)部門的力量，從各個(gè)方面做大量的工作，作長(zhǎng)期不懈的努力。中共中央在通知中提出了十項(xiàng)綜合治理措施：(1)全社會(huì)都要關(guān)心和教育青少年；(2)大力加強(qiáng)對(duì)青少年的理想、道德、紀(jì)律和法制教育；(3)積極開(kāi)展群眾性的、健康有益的文體活動(dòng)，豐富青少年的業(yè)余、課余生活；(4)為青少年提供更好的精神產(chǎn)品，滿足青少年的求知欲望；(5)嚴(yán)禁淫穢物品，整頓內(nèi)容不健康的報(bào)刊，嚴(yán)厲打擊引誘青少年犯罪的教唆犯；(6)嚴(yán)格紀(jì)律，在青少年中造成良好風(fēng)氣；(7)鞏固在學(xué)率，減少輟學(xué)生；(8)認(rèn)真做好有輕微違法犯罪行為的青少年的幫教工作，教育挽救失足者；(9)充分發(fā)揮離休退休老干部、老工人、老教師的作用，精心培養(yǎng)青少年；(10)抓緊制定保護(hù)青少年的有關(guān)法律，切實(shí)保障青少年的合法權(quán)益。中共中央提出的社會(huì)治安綜合治理的十項(xiàng)重要措施，反映出中共中央對(duì)社會(huì)治安綜合治理刑事政的認(rèn)識(shí)，更加深刻、更加全面了。

（五）社會(huì)治安綜合治理的根本方法是走群眾路線

1986年2月全國(guó)政法工作會(huì)議明確提出，社會(huì)治安綜合治理，實(shí)質(zhì)上就是一項(xiàng)教育、挽救人、改造人的“系統(tǒng)工程”。要做好這項(xiàng)工作，根本的方法是走群眾路線。不能只靠哪一個(gè)部門，而是要靠全黨全社會(huì)；不能只用哪一種方法，而是要用千百種方法；不能只抓一陣子，而是要長(zhǎng)期堅(jiān)持。會(huì)議強(qiáng)調(diào)指出，各級(jí)黨委和政府要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治安綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)，把它列為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。同時(shí)該次會(huì)議進(jìn)一步明確了社會(huì)治安綜合治理的工作機(jī)制，對(duì)勞改勞教、基層基礎(chǔ)等工作提出了明確要求。至此，中共中央對(duì)社會(huì)治安綜合治理刑事政策的中心環(huán)節(jié)、社會(huì)治安綜合治理的基礎(chǔ)、根本方法與措施，首要環(huán)節(jié)與中心環(huán)節(jié)的關(guān)系、首要環(huán)節(jié)與社會(huì)治安綜合治理的基礎(chǔ)的關(guān)系有了比較科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

（六）社會(huì)治安綜合治理必須認(rèn)真解決好四個(gè)問(wèn)題

1987年中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)政法工作座談會(huì)兩個(gè)文件的通知中強(qiáng)調(diào)指出，社會(huì)治安綜合治理必須認(rèn)真解決好與精神文明結(jié)合，逐步系統(tǒng)化、制度化，突出重點(diǎn)，以典型帶動(dòng)全面等四個(gè)問(wèn)題，為我國(guó)社會(huì)治安綜合治理的健康發(fā)展進(jìn)一步指明了方向。

（七）綜合治理工作由各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委、政府都要有專人分管

1989年全國(guó)政法工作會(huì)議提出，綜合治理工作由各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委、政府都要有一位負(fù)責(zé)同志分管這項(xiàng)工作，可以建立由有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加的聯(lián)席會(huì)議制度或領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)綜合治理的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。

（八）本階段的特點(diǎn)

第一，社會(huì)治安綜合治理刑事政策在理論體系上已經(jīng)逐漸定型。其內(nèi)容、工作范圍已經(jīng)比較明確；

第二，突出了黨政尤其是黨對(duì)社會(huì)治安綜合治理工作的絕對(duì)的、集中的領(lǐng)導(dǎo)；

第三，將“嚴(yán)打”作為首要環(huán)節(jié)，突出了社會(huì)治安綜合治理政策的軍事性、政治運(yùn)動(dòng)性和行政性；

第四，理論界對(duì)社會(huì)治安綜合治理刑事政策的研究活躍，以王仲方主編的《中國(guó)社會(huì)治安綜合治理的理論與實(shí)踐》為代表。

三、1991年至今，社會(huì)治安綜合治理刑事政策發(fā)展時(shí)期

（一）煙臺(tái)會(huì)議

1991年1月，經(jīng)中共黨中央批準(zhǔn)，首次全國(guó)社會(huì)治安綜合治理工作會(huì)議在山東省煙臺(tái)市召開(kāi)。會(huì)議對(duì)多年來(lái)各地開(kāi)展社會(huì)治安綜合治理的工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，確定了社會(huì)治安綜合治理的工作方針、指導(dǎo)原則、工作范圍、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，解決了社會(huì)治安綜合治理工作一系列重大問(wèn)題。

（二）兩“決定”與中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)的成立

1991年2月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，提出：社會(huì)治安綜合治理的方針，是解決中國(guó)社會(huì)治安問(wèn)題的根本出路。這是中共中央、國(guó)務(wù)院第一次以綜合治理為主題向全國(guó)發(fā)出的正式的法規(guī)性質(zhì)的文件。該文件提出：

社會(huì)治安綜合治理的基本任務(wù)是：在各級(jí)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會(huì)治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會(huì)穩(wěn)定，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

社會(huì)治安綜合治理的主要目標(biāo)是：社會(huì)穩(wěn)定，重大惡性案件和多發(fā)性案件得到控制并逐步有所下降，社會(huì)丑惡現(xiàn)象大大減少，治安混亂的地區(qū)和單位的面貌徹底改觀，治安秩序良好，群眾有安全感。

社會(huì)治安綜合治理工作的要求是：（一）各級(jí)黨委和政府都要把綜合治理擺上重要議程，健全社會(huì)治安綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，定期研究部署工作。（二）各部門、各單位齊抓共管，形成“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的局面。（三）各項(xiàng)措施落實(shí)到城鄉(xiāng)基層單位，群防群治形成網(wǎng)絡(luò)，廣大群眾法制觀念普遍增強(qiáng)，敢于同違法犯罪行為作斗爭(zhēng)。

社會(huì)治安綜合治理的工作范圍，主要包括“打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造”六個(gè)方面。打擊是綜合治理的首要環(huán)節(jié)，是落實(shí)綜合治理其他措施的前提條件；大力加強(qiáng)防范工作，是減少各種違法犯罪活動(dòng)和維護(hù)社會(huì)治安秩序的積極措施；根本的問(wèn)題在于加強(qiáng)教育，特別是要加強(qiáng)對(duì)青少年的教育；加強(qiáng)各方面的行政管理工作，是堵塞犯罪空隙，減少社會(huì)治安問(wèn)題，建立良好社會(huì)秩序的重要手段；加強(qiáng)基層組織建設(shè)和制度建設(shè)，是落實(shí)綜合治理的關(guān)鍵；改造工作是教育人、挽救人、防止重新犯罪的特殊預(yù)防工作。這個(gè)決定將社會(huì)治安綜合治理內(nèi)容和工作范圍從以前的“三個(gè)方面”擴(kuò)展到了“六個(gè)方面”。

社會(huì)治安綜合治理的原則，主要有以下幾條：第一，“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則?！罢l(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”，就是地區(qū)、部門和單位的領(lǐng)導(dǎo)要對(duì)所主管的地區(qū)、部門和單位的綜合治理工作負(fù)責(zé)。一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門或一個(gè)單位的綜合治理工作出了問(wèn)題，就要追究該地區(qū)、該部門和該單位領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安綜合治理的核心是落實(shí)“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。落實(shí)“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則必須逐步制度化、法律化。第二，“屬地管理”原則。社會(huì)治安綜合治理的“屬地管理”原則，是解決“條條”和“塊塊”責(zé)任劃分的一個(gè)重要原則。所謂“條條”，是指按不同工作性質(zhì)劃分的、隸屬于不同系統(tǒng)的各個(gè)行業(yè)、部門及其所屬的單位；所謂“塊塊”．是按地域劃分的行政管轄區(qū)，如省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道等。第三，“一票否決”的原則。這一原則是指，社會(huì)治安綜合治理這一項(xiàng)工作達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)或者發(fā)生重大治安問(wèn)題的，由相應(yīng)的機(jī)關(guān)否決責(zé)任單位和責(zé)任人的評(píng)先晉級(jí)資格。第四，法制化的原則。社會(huì)治安綜合治理法制化原則即依法治理的原則。這一原則要求所有的綜合治理措施要盡可能納入法制的軌道，任何一項(xiàng)治安管理行為都要于法有據(jù)。第五，專門機(jī)關(guān)和群眾路線相結(jié)合的原則。這一原則體現(xiàn)了社會(huì)治安綜合治理的顯著特點(diǎn)。它要求在治理社會(huì)治安中，政法機(jī)關(guān)即要充分發(fā)揮自己的職能作用，依法行使職權(quán)，又要堅(jiān)持走群眾路線，最大限度地依靠和取得人民群眾的支持和協(xié)助，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的力量，打擊和預(yù)防違法犯罪。社會(huì)治安綜合治理工作中群防群治工作是這一原則的重要體現(xiàn)。群防群治指的是在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和專門機(jī)關(guān)指導(dǎo)下，發(fā)揮企事業(yè)單位和其他群團(tuán)組織的作用，把群眾組織起來(lái)，預(yù)防和治理違法犯罪，維護(hù)所在地區(qū)或單位的治安秩序。[5]

加強(qiáng)基層組織建設(shè)和制度建設(shè)，是落實(shí)綜合治理的關(guān)鍵。搞好社會(huì)治安綜合治理，領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。

重點(diǎn)治理是綜合治理的突破口。社會(huì)治安綜合治理中的重點(diǎn)治理，指的是集中力量、集中時(shí)間對(duì)某一治安混亂的地區(qū)進(jìn)行綜合整治。以迅速改變治安面貌的工作方式。

“打防并舉，標(biāo)本兼治，重在治本”的綜合治理的方針在一定程度上體現(xiàn)了科學(xué)的刑事政策思想。

1991年3月2日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議，通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，強(qiáng)調(diào)：為了維護(hù)社會(huì)治安秩序，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定，保障改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，必須加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理。

兩個(gè)決定比較全面系統(tǒng)地闡述了社會(huì)治安綜合治理的重要意義、工作任務(wù)、要求和目標(biāo)、工作范圍、原則、目標(biāo)管理責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)和組織體制、重大措施等一系列問(wèn)題，將社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升到了系統(tǒng)的理論的高度。同時(shí)，也標(biāo)志著社會(huì)治安綜合治理刑事政策從單純的中共中央的批復(fù)性的決策以及全國(guó)政法會(huì)議決議中走出來(lái)，開(kāi)始進(jìn)入規(guī)范化、法制化軌道。兩個(gè)《決定》的通過(guò)，是社會(huì)治安綜合治理工作發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)里程碑。

兩個(gè)《決定》確定了“打防并舉，標(biāo)本兼治，重在治本”、“齊抓共管”、“群防群治”的社會(huì)治安綜合治理的發(fā)展思路。

1991年3月21日，中共中央決定成立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)的職責(zé)任務(wù)是，協(xié)助黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的社會(huì)治安綜合治理工作。兩個(gè)《決定》頒布后，社會(huì)治安綜合治理在全國(guó)各地普遍推開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)治安綜合治理刑事政策進(jìn)入全面發(fā)展時(shí)期。

（三）社會(huì)治安綜合治理刑事政策的法制化、規(guī)范化加快

兩“決定”，一個(gè)是國(guó)務(wù)院基本法規(guī)性文件，一個(gè)是“人大常委會(huì)”的基本法律性文件頒布后，社會(huì)治安綜合治理刑事政策逐漸法律化，“綜治委”制定了不少部門規(guī)章，隨之全國(guó)掀起了社會(huì)治安綜合治理刑事政策法律化的高潮，除了制定象刑事訴訟法、刑法等大量刑事法律、法規(guī)、司法解釋外，還制定了大量的有關(guān)社會(huì)治安綜合治理的法律文件。

（1）部門規(guī)定、指導(dǎo)性意見(jiàn)、實(shí)施辦法以及相關(guān)法律

1991年5月8日民政部《關(guān)于加強(qiáng)民政系統(tǒng)社會(huì)治安綜合治理工作的通知》

1991年9月4日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、《關(guān)于嚴(yán)禁的決定》和《關(guān)于嚴(yán)懲拐賣、綁架婦女、兒童的犯罪分子的決定》，為社會(huì)治安綜合治理提供了相關(guān)的法律依據(jù)。

1991年12月25日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于社會(huì)治安綜合治理工作實(shí)行“屬地管理”原則的規(guī)定（試行）》以及《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定》

1992年6月23日，國(guó)家教育委員會(huì)下發(fā)《關(guān)于做好學(xué)校治安綜合治理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，對(duì)學(xué)校的社會(huì)治安綜合治理工作出了明確規(guī)定。

1992年9月15日黑龍江省人民政府頒布《黑龍江省實(shí)施〈中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于社會(huì)治安綜合治理工作實(shí)行“屬地管理”原則的規(guī)定（試行）〉細(xì)則》。

1993年11月14日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部、中華人民共和國(guó)人事部、中華人民共和國(guó)監(jiān)察部《關(guān)于實(shí)行社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的若干規(guī)定》

1993年11月10日，中央綜治委、聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理宣傳報(bào)道工作的意見(jiàn)》。

1993年12月2日，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)會(huì)同中組部、人事部、全國(guó)總工會(huì)發(fā)出《關(guān)于全國(guó)社會(huì)治安綜合治理先進(jìn)個(gè)人待遇問(wèn)題的通知》，規(guī)定受中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)表彰的先進(jìn)個(gè)人，享受省部級(jí)勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者的優(yōu)厚待遇。

1994年2月14日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、公安部、司法部、勞動(dòng)部、民政部、國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)刑滿釋放、解除勞教人員安置和幫教工作的意見(jiàn)》。

1994年5月3日貴州省人民政府頒布《貴州省社會(huì)治安綜合治理一票否決權(quán)制辦法（試行）》，5月4日頒布《貴州省社會(huì)治安綜合治理屬地管理辦法（試行）》。

1994年11月24日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、公安部、民政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村治保會(huì)工作的意見(jiàn)》。

1995年9月19日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》的通知。

1995年12月28日國(guó)家教育委員會(huì)、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、司法部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校法制教育的意見(jiàn)》的通知。

1996年2月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院重新發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》。

1996年4月26日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、中華人民共和國(guó)公安部、國(guó)家教育委員會(huì)《關(guān)于整頓高等學(xué)校治安秩序的通知》。

1996年9月19日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作的意見(jiàn)》。

1996年11月29日，中央綜治委、國(guó)家教委、公安部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校治安綜合治理工作的意見(jiàn)》。

1997年9月18日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展基層安全創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》。

1999年2月3日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、司法部、公安部、民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好服刑、在教人員刑滿釋放、解除勞教時(shí)銜接工作的意見(jiàn)》。

1999年6月28日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》。

2000年6月23日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、國(guó)家禁毒委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題綜合治理的通知》。

2000年6月29日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)教育部公安部《關(guān)于深化學(xué)校治安綜合治理工作的意見(jiàn)》。

2000年8月4日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見(jiàn)》的通知。

2000年8月8日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部、中華人民共和國(guó)監(jiān)察部、中華人民共和國(guó)人事部《關(guān)于對(duì)發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定重大問(wèn)題的地方實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究的通知》。

2000年9月16日廣西壯族自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《自治區(qū)社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的意見(jiàn)》的通知。

2000年11月29日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見(jiàn)》。

2001年2月23日，中央綜治委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展排查治安混亂地區(qū)和突出治安問(wèn)題的通知》。

2001年5月16日杭州市社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作的實(shí)施意見(jiàn)》。

2001年9月5日中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見(jiàn)》。指出：堅(jiān)持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的方針，大力加強(qiáng)防范工作(打擊犯罪是社會(huì)治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)；預(yù)防犯罪是維護(hù)社會(huì)治安秩序的積極措施，要進(jìn)一步把嚴(yán)打、嚴(yán)管、嚴(yán)防、嚴(yán)治有機(jī)結(jié)合起來(lái)；深入開(kāi)展矛盾糾紛排查調(diào)處工作；認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)安全防范措施；深入持久地開(kāi)展基層安全創(chuàng)建活動(dòng)；切實(shí)加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)刑滿釋放、解除勞教人員的安置、幫教工作；加強(qiáng)法制和道德教育，進(jìn)一步落實(shí)預(yù)防青少年違法犯罪的工作措施)；加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)，把社會(huì)治安綜合治理各項(xiàng)措施落實(shí)到基層；進(jìn)一步健全和完善全社會(huì)齊抓共管的社會(huì)治安綜合治理工作機(jī)制；嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任制，確保社會(huì)治安綜合治理各項(xiàng)措施的落實(shí)。

2001年9月5日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防范工作的意見(jiàn)》。

2003年4月9日湖南省人民政府《湖南省機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制規(guī)定》。

2003年5月14日建設(shè)部中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)系統(tǒng)社會(huì)治安綜合治理工作的通知》。

2003年5月28日新疆烏魯木齊市人民政府辦公廳關(guān)于批轉(zhuǎn)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、市財(cái)政局、市社會(huì)治安綜合治理辦公室《關(guān)于烏魯木齊市社區(qū)治安聯(lián)防人員管理辦法》的通知。

2003年6月17日中共廣州市委辦公廳、廣東省廣州市人民政府辦公廳《廣州市維護(hù)穩(wěn)定及社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制實(shí)施辦法》。

2003年10月20日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會(huì)治安綜合治理基層組織建設(shè)的若干意見(jiàn)》的通知。

2004年2月6日中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、司法部公安部勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家工商行政管理總局《關(guān)于進(jìn)一步做好刑滿釋放、解除勞教人員促進(jìn)就業(yè)和社會(huì)保障工作的意見(jiàn)》。

2004年9月13日國(guó)務(wù)院第64次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》。指出“單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作貫徹預(yù)防為主、單位負(fù)責(zé)、突出重點(diǎn)、保障安全的方針”；提出了單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的要求以及單位制定的內(nèi)部治安保衛(wèi)制度應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容等方面。

（2）各地地方性法規(guī)或者政府規(guī)章

第一，由地方政府制定的關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的規(guī)定的有2個(gè)：甘肅省金昌市關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的暫行規(guī)定(1990-1-10)，貴州省人民政府制定的《貴州省社會(huì)治安綜合治理工作規(guī)定》(1991-5-17)

第二，由地方“人大”通過(guò)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決議或者規(guī)定的有5個(gè)：甘肅省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決議(1991-5-3)，山東省社會(huì)治安綜合治理若干規(guī)定(1992-2-13)，吉林省社會(huì)治安綜合治理若干規(guī)定(1992-7-13)，烏魯木齊市社會(huì)治安綜合治理若干規(guī)定(1995-4-8)，撫順市社會(huì)治安綜合治理若干規(guī)定(1996-7-28)。

第三，由地方“人大”制定了《社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》的省、區(qū)、市、自治州有35個(gè)：寧夏回族自治區(qū)(1990-12-28)，包頭市(1991-2-2)，鞍山市(1991-5-25)，廣州市(1991-8-15)，呼和浩特市（1991-8-31，1997-9-24修正），河北省(1991-10-12，2004-7-22修正)，江蘇省(1991-12-13)，云南省(1992-1-28，2003-9-28修改)，內(nèi)蒙古自治區(qū)(1992-4-17已廢止，2003-11-30重新制定)，江西?。?2-4-25施行，1997-8-21修改，2003-8-1第四次修改），安徽省(1992-8-30)，北京市(1992-10-8)，山西省(1992-10-15)，西寧市(1992-12-11，2003-4-1修改)，陜西省(1993-1-4，2003-8-1修改)，濟(jì)南市(1993-3-5)，湖南省(1993-9-6，2002-9-28修改)，甘肅省(1993-11-27，2003-8-1修改)，天津市(1993-12-8已廢止，2004-1-6重新制定)，海南省(1994-1-1)，新疆維吾爾自治區(qū)（修正）(1994-1-21)，遼寧?。?994-5-26）廣西壯族自治區(qū)(1994-7-29，2003-8-1修改)，西藏自治區(qū)(1994-10-1已廢止，2002-5-9重新制定)，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)(1994-9-16，2003-10-28修改)，云南省西雙版納傣族自治州(1994-11-30)，福建省(1995-1-13)，海西蒙古族藏族自治州（1995-7-29），四川省(1995-10-19)，合肥市(1995-11-18)，重慶市(1998-5-29，2003-8-1修改)，海南藏族自治州(2000-5-26)，玉樹(shù)藏族自治州(2001-7-23)，海北藏族自治州(2002-3-29)，浙江省(2002-12-20)，河南省(2004-1-8)。

（四）社會(huì)治安綜合治理的全面實(shí)踐

第二次“嚴(yán)打”從1996年4月至1997年2月，打擊重點(diǎn)為殺人、搶劫、強(qiáng)奸等嚴(yán)重暴力犯罪、流氓犯罪、涉槍犯罪、犯罪、流氓惡勢(shì)力犯罪以及黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪等嚴(yán)重刑事犯罪。

第三次“嚴(yán)打”從2001年4月開(kāi)始，為期兩年。將帶黑社會(huì)性質(zhì)的團(tuán)伙犯罪和流氓惡勢(shì)力犯罪、爆炸、殺人、搶劫、綁架等嚴(yán)重暴力犯罪、盜竊等嚴(yán)重影響群眾安全的多發(fā)性犯罪確定為重點(diǎn)打擊對(duì)象。

“嚴(yán)打”之外，“專項(xiàng)斗爭(zhēng)”不斷：反盜竊斗爭(zhēng)、查禁專項(xiàng)斗爭(zhēng)、圍殲“車匪路霸”的專項(xiàng)斗爭(zhēng)、打擊盜搶機(jī)動(dòng)車犯罪、“收槍治爆”、“追逃”等專項(xiàng)斗爭(zhēng)、打擊搶劫、搶奪等多發(fā)性犯罪專項(xiàng)斗爭(zhēng)、打擊淫穢色情網(wǎng)站專項(xiàng)斗爭(zhēng)。

第二，建立社會(huì)治安綜合治理責(zé)任制體系

第三、加強(qiáng)基層組織建設(shè)和制度建設(shè)以及基層安全創(chuàng)建活動(dòng)

第四，大力加強(qiáng)了綜合治理領(lǐng)導(dǎo)和辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)。

第五，大力加強(qiáng)了對(duì)青少年的教育。

社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐已經(jīng)形成了“打防控一體化”、“標(biāo)本兼治”、“責(zé)任制”、“齊抓共管”、“群防群治”、“加強(qiáng)對(duì)青少年教育”等一個(gè)系統(tǒng)的理論與實(shí)踐相結(jié)合的體系。

（五）本階段特點(diǎn)

第一，社會(huì)治安綜合治理政策的理論體系更加完善；

第二，社會(huì)治安綜合治理政策的實(shí)踐更加全面，更加普遍地在全國(guó)展開(kāi)；

第三，社會(huì)治安綜合治理政策的制度化、法律化取得較大進(jìn)展；

第四，我們所理解和實(shí)施的社會(huì)治安綜合治理政策的局限性已經(jīng)開(kāi)始體現(xiàn)出來(lái)。

四、社會(huì)治安綜合治理刑事政策的未來(lái)

我國(guó)的社會(huì)治安綜合治理政策，與西方國(guó)家往往停留在警務(wù)對(duì)策上不同，有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：領(lǐng)導(dǎo)力量的高度集中統(tǒng)一性；參與治理的主體的廣泛性；治理方法的整體性、綜合性；治理手段和層次、環(huán)節(jié)的多樣性；治理內(nèi)容的鮮明階級(jí)性、政治性；治理工作的長(zhǎng)期性；運(yùn)作機(jī)制的行政性、軍事性；政策的法律化水平低。

學(xué)者指出，我國(guó)社會(huì)治安綜合治理方針基本上是在社會(huì)轉(zhuǎn)型初期，傳統(tǒng)性仍然較為濃厚時(shí)期所提出和發(fā)展起來(lái)的，基本上可以認(rèn)為是在傳統(tǒng)社會(huì)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。而從總體上說(shuō)，我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和個(gè)人自由逐步獲得優(yōu)勢(shì)。社會(huì)治安綜合治理工作不能忽視這一點(diǎn)。然而，遺憾的是我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治安綜合治理工作似乎并沒(méi)有跟上社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期的步伐，社會(huì)治安綜合治理工作體系并沒(méi)有充分意識(shí)到從前所依賴的傳統(tǒng)社會(huì)模式已經(jīng)發(fā)生變化或者正在發(fā)生變化。社會(huì)治安綜合治理工作體系的這種滯后性（傳統(tǒng)性）明顯體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍然較重、仍然以權(quán)威政治為組織保證、以身份制（如戶籍制度、單位制度等）為運(yùn)轉(zhuǎn)前提。[6]

還有人認(rèn)為，我國(guó)有關(guān)社會(huì)治安綜合治理的“兩個(gè)決定”屬于彈性立法，缺少約束力；社會(huì)治安綜合治理的法律地位不明確，建議在憲法中將其作為基本國(guó)策，同時(shí)制定《社會(huì)治安綜合治理法》；社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系上“黨政不分”，人員組成上“多位一體”，理論上不可行，實(shí)踐上效率也低，建議在憲法中明確規(guī)定社會(huì)治安綜合治理機(jī)構(gòu)的法律地位，規(guī)定從中央到地方設(shè)立“綜治委”，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)社會(huì)治安綜合治理工作，向同級(jí)人大及常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)在《社會(huì)治安綜合治理法》中明確規(guī)定其性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限等方面；“群防群治”組織不健全，人員素質(zhì)差，經(jīng)費(fèi)不足，報(bào)酬不落實(shí)，聯(lián)防組織及鄉(xiāng)規(guī)民約沒(méi)有法律地位，實(shí)施具體行為過(guò)程中無(wú)法可依，無(wú)章可循，建議制定關(guān)于“群防群治”方面的法律或者法規(guī)，明確其性質(zhì)，活動(dòng)方式，內(nèi)容和范圍，與現(xiàn)行治保會(huì)、調(diào)解委員會(huì)、治安管理機(jī)關(guān)的關(guān)系，人力、財(cái)力、物力來(lái)源等方面。[7]

筆者同意上述觀點(diǎn)，并認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)治安綜合治理刑事政策應(yīng)當(dāng)是比較科學(xué)的刑事政策，但我們對(duì)它的認(rèn)識(shí)與理解不足，實(shí)際上，我們始終把這一政策奠基于“嚴(yán)打”基礎(chǔ)之上，政治化、軍事化、行政化色彩過(guò)于濃厚，運(yùn)作封閉化。我們往往以搞政治運(yùn)動(dòng)的方式來(lái)搞社會(huì)治安綜合治理，這是對(duì)這一政策的誤解和錯(cuò)誤實(shí)施。所以，在實(shí)施過(guò)程中，行政決策取代了法律，一定程度上妨礙了司法公正，使法律淪為工具地位。因此，我們目前并沒(méi)有找到真正的法治語(yǔ)境下的社會(huì)治安綜合治理刑事政策?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著我國(guó)法治進(jìn)程的加快，我國(guó)社會(huì)治安綜合治理刑事政策即將發(fā)生質(zhì)的變化，真正科學(xué)化、法治化。

上海市委政法委、綜治委提出了社會(huì)治安綜合治理工作“市場(chǎng)化、社會(huì)化、法制化、信息化”的四點(diǎn)要求，這讓我們依稀看到了我國(guó)社會(huì)治安綜合治理刑事政策的曙光。

參考文獻(xiàn)

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[2]馬結(jié)，中國(guó)社會(huì)治安綜合治理研究[M]，北京：法律出版社，1990：31。

[3]楊楓，社會(huì)治安綜合治理學(xué)[M]，長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1989：34。

[4]王仲方，中國(guó)社會(huì)治安綜合治理的理論與實(shí)踐[Z]，北京：群眾出版社，1989：9-10。

[5]肖揚(yáng)，中國(guó)刑事政策和策略問(wèn)題[Z]，北京：法律出版社，1996；122-126。

[6]楊正鳴姚建龍，轉(zhuǎn)型社會(huì)中的社會(huì)治安綜合治理體系改革[J]，政治與法律，2004（5）：65-69。

[7]楊道平，社會(huì)治安綜合治理的法律思考[J]，云南法學(xué)，1994（4）：56-59。