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完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)控機(jī)制是深化農(nóng)村信用社改革的重要內(nèi)容，也是建立農(nóng)村信用社現(xiàn)代企業(yè)制度的有效途徑。近年來，農(nóng)村信用社在完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)控機(jī)制方面進(jìn)行了有益的探索，初步構(gòu)建了決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡的內(nèi)控機(jī)制。但是，從農(nóng)村信用社現(xiàn)實(shí)情況看，其內(nèi)控機(jī)制仍然存在一些明顯的缺陷，需要進(jìn)一步加以改造和重建。

一、農(nóng)村信用社現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制的缺陷

由于產(chǎn)權(quán)不明晰，在我國農(nóng)村信用社目前的委托－關(guān)系中，作為委托人的所有者實(shí)際上是缺位的，同時(shí)農(nóng)村信用社的所有者、決策者、經(jīng)營者、監(jiān)督者等各利益相關(guān)者之間的信息是不對(duì)稱的，從而造成農(nóng)村信用社現(xiàn)行內(nèi)控機(jī)制存在缺陷。

（一）有“三會(huì)”制度，缺“三權(quán)”制約。目前，農(nóng)村信用社從形式看，都設(shè)立了社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營班子等一整套治理機(jī)構(gòu)。在這個(gè)結(jié)構(gòu)中，社員代表大會(huì)代表所有者，是信用社最高權(quán)力機(jī)構(gòu)；理事會(huì)由社員代表大會(huì)產(chǎn)生，擁有決策權(quán)；信用社主任由理事會(huì)聘任，擁有經(jīng)營權(quán)；監(jiān)事會(huì)擁有監(jiān)督權(quán)，按照這種制度安排完全符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。但在實(shí)際運(yùn)作中，這些相互制衡的“三會(huì)”制度并未產(chǎn)生“三權(quán)”制約的實(shí)際效果，作為委托人的社員代表大會(huì)與作為人的理事會(huì)。由于信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，二者之間的行為目標(biāo)并不總是能夠保持一致，社員代表大會(huì)實(shí)質(zhì)上也是理事會(huì)控制；信用社主任由理事會(huì)提名和聘任，而且理事長可以兼任社主任，這就將相互制衡的理事會(huì)和社主任置于同一主體的控制之下；而監(jiān)事會(huì)沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)理事會(huì)和社主任沒有彈劾權(quán)。這樣，所有權(quán)力實(shí)際上集中在信用社主任一人手中，容易形成“內(nèi)部人控制”，其經(jīng)營決策往往失去有效的監(jiān)督和制約，而失去約束的權(quán)力必然產(chǎn)生逆向選擇、道德風(fēng)險(xiǎn)和滋生腐敗。

（二）有資本管理制度，缺資本發(fā)言制度。目前，農(nóng)村信用社在資本籌集、資本使用、資本補(bǔ)償都有比較完備的管理規(guī)定，但目前農(nóng)村信用社所有者是缺失的，入股社員不是所有者，也并沒有行使股東的權(quán)利，他們?nèi)牍傻哪康氖窍霃男庞蒙绔@得貸款，而不是參與信用社內(nèi)控管理。因此，農(nóng)村信用社目前缺乏資本代言人，資本沒有發(fā)言權(quán)。

（三）有內(nèi)控約束規(guī)制，缺內(nèi)控激勵(lì)機(jī)制。從總體上看，大部分農(nóng)村信用社的內(nèi)部規(guī)章制度都比較健全，涵蓋了信貸、財(cái)務(wù)、審計(jì)、保衛(wèi)等各個(gè)崗位和各個(gè)操作規(guī)程，但管理監(jiān)控性的多，強(qiáng)制性的多，約束性的多，缺乏激勵(lì)性的內(nèi)控機(jī)制，特別是對(duì)經(jīng)營管理者沒有建立有效的激勵(lì)機(jī)制。事實(shí)上，在出資者－經(jīng)營者關(guān)系中，要強(qiáng)化激勵(lì)與約束，就必須對(duì)經(jīng)營者實(shí)現(xiàn)責(zé)任（利益）的貨幣化和契約化（法律化）。但現(xiàn)實(shí)中信用社主任及經(jīng)營管理層的報(bào)酬非貨幣化和責(zé)任非契約化十分明顯，出現(xiàn)了事故、風(fēng)險(xiǎn)，可以按規(guī)定扣工資獎(jiǎng)金和無限賠付，但做出業(yè)績，做大規(guī)模卻不能隨之增加收入，沒有引進(jìn)股份制商業(yè)銀行的業(yè)績工資制，因而沒有調(diào)動(dòng)經(jīng)營管理者的積極性和創(chuàng)造性。

（四）有事本控制，缺人本控制。長期以來，農(nóng)村信用社的制度是因事而定，重視對(duì)業(yè)務(wù)流程的監(jiān)控，缺乏對(duì)行為人的約束力，導(dǎo)致一些內(nèi)控制度在管理過程中顯得軟弱乏力。譬如前幾年對(duì)農(nóng)村信用社主要負(fù)責(zé)人的失誤造成的損失往往采取“對(duì)事不對(duì)人”的做法，銀監(jiān)部門對(duì)信用社違規(guī)處罰也主要是處罰機(jī)構(gòu)，很少處罰責(zé)任人，這樣容易形成行為人的道德風(fēng)險(xiǎn)。

二、農(nóng)村信用社內(nèi)控機(jī)制的再造

（一）重構(gòu)“三權(quán)”制約機(jī)制。一是強(qiáng)化社員代表大會(huì)職能。賦予社員代表大會(huì)對(duì)理事會(huì)的民主選舉權(quán)和提名權(quán)；理事會(huì)公示的各項(xiàng)決策必須提交社員代表大會(huì)或其常設(shè)機(jī)構(gòu)審議通過。對(duì)任期內(nèi)有違法違紀(jì)行為、經(jīng)營管理不善、敬業(yè)精神不強(qiáng)、嚴(yán)重工作失職造成重大經(jīng)濟(jì)損失或金融風(fēng)險(xiǎn)的法人，社員代表大會(huì)有權(quán)罷免其職務(wù)，并向銀監(jiān)部門提交取消其高級(jí)管理人員任職資格和重新?lián)Q屆選舉的議案。二是改革理事會(huì)機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的機(jī)制，實(shí)行理事長與主任分設(shè)制。建立健全理事會(huì)的議事規(guī)則、決策程序和授權(quán)授信制度，明確理事會(huì)、主任經(jīng)營層的職權(quán)、職責(zé)和相互制約關(guān)系，防止權(quán)力過于集中形成少數(shù)人控制。三是強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能。進(jìn)一步完善監(jiān)事會(huì)制度，將監(jiān)事會(huì)深化為經(jīng)營監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使監(jiān)事會(huì)工作融于經(jīng)營決策之前、經(jīng)營執(zhí)行之中、反饋信息之后，確保監(jiān)事會(huì)獨(dú)立依章行使職權(quán)。同時(shí)要充分賦予監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)力，包括對(duì)信用社業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)經(jīng)營的查詢權(quán)，對(duì)班子重大決策和信用社主任經(jīng)營管理的質(zhì)詢權(quán)，提請(qǐng)上級(jí)主管部門對(duì)理事長或主任違規(guī)行為進(jìn)行查處的建議權(quán)，對(duì)理事會(huì)全體成員的彈劾權(quán)，提議召開社員代表大會(huì)的提議權(quán)等，以充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。

（二）建立資本發(fā)言權(quán)制度。完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部控制機(jī)制的根本就在于資本，沒有資本，就沒有資本所有者，就無從產(chǎn)生社員代表大會(huì)、理事會(huì)等，有了社員代表大會(huì)、理事會(huì)才能代表其資本的利益，對(duì)信用社的經(jīng)營進(jìn)行關(guān)注和重大決策，這就是資本發(fā)言權(quán)。當(dāng)前，農(nóng)村信用社要建立資本發(fā)言權(quán)制度，必須做到三點(diǎn)：第一，要增資擴(kuò)股。增資擴(kuò)股不僅是為了增強(qiáng)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，最主要的目標(biāo)應(yīng)是為了健全“三會(huì)”制度，是為了給出資者說話的底氣和要說話的內(nèi)在動(dòng)力。只有這樣才能強(qiáng)化資本約束。第三，只有真實(shí)資本才有發(fā)言權(quán)，資本金不實(shí)，就談不上法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)控機(jī)制也是一句空話。第四，資本發(fā)言權(quán)必須在不違背法律和監(jiān)管規(guī)則的前提下行使。由于農(nóng)村信用社是合作金融組織，因而必須有一整套維護(hù)其穩(wěn)定發(fā)展的特殊監(jiān)管規(guī)定，而銀監(jiān)部門的監(jiān)管和資本所有者是有一定矛盾的，資本所有者希望資本收益最大化，對(duì)于歷史包袱長期發(fā)展則關(guān)注不夠，這種短期行為容易侵蝕后來的入股社員利益，侵蝕政府利益，侵蝕最后貸款人利益。為了克服這種短期行為，銀監(jiān)部門要切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)督農(nóng)村信用社用真實(shí)的當(dāng)期收益來分配。而具體執(zhí)行這個(gè)制度的是經(jīng)營管理人員，就是主任，主任違反了這個(gè)制度就要受到查處。所以，主任是規(guī)范農(nóng)村信用社自身行為的主要推動(dòng)者和執(zhí)行者。由此可見，主要經(jīng)營者即主任的角色是非常重要的，主任要執(zhí)行理事會(huì)的決策，但更重要的是執(zhí)行監(jiān)管部門的監(jiān)管規(guī)則。

（三）建立對(duì)經(jīng)營管理者的激勵(lì)機(jī)制。要建立一套科學(xué)的目標(biāo)系統(tǒng)來評(píng)價(jià)農(nóng)村信用社經(jīng)營管理者的經(jīng)營績效。在兼顧農(nóng)村信用社即期利潤和中長期發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)信用社主任及其他管理層的薪酬方案，實(shí)行績效掛鉤，按勞動(dòng)成果取酬，用經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)經(jīng)營管理者為農(nóng)村信用社作貢獻(xiàn)，控制和化解風(fēng)險(xiǎn)。只有這樣才能真正建立起風(fēng)險(xiǎn)控制的生成機(jī)制，使經(jīng)營管理者自覺地控制風(fēng)險(xiǎn)。為避免歷史包袱問題對(duì)激勵(lì)機(jī)制的干擾，可以考慮對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行“分賬管理、新老劃斷”。這樣便于界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和貢獻(xiàn)程度，有利于解決對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營管理人員的激勵(lì)機(jī)制問題。同時(shí)，要改革農(nóng)村信用社的用工制度，從根本上放棄“干部任免式”的用人機(jī)制，讓市場和競爭來選擇真正的合格的經(jīng)營管理人員。

（四）樹立人本管理理念，以人為本強(qiáng)化內(nèi)部控制。人是最大的資源，也是最大的風(fēng)險(xiǎn)。管理學(xué)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，最開始是物本管理，目標(biāo)是產(chǎn)量最大化；其次是事本管理，目標(biāo)是效率最高；現(xiàn)在把人本管理作為內(nèi)控管理的核心，目標(biāo)是增強(qiáng)人的創(chuàng)造性和風(fēng)險(xiǎn)控制能力。這一理論表明，農(nóng)村信用社要健全內(nèi)控機(jī)制，確保內(nèi)控機(jī)制有效，必須加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營管理人員的行為和行為績效的監(jiān)控和管理，即人本控制。人本控制的核心主要是四個(gè)方面：一是保證素質(zhì)，即保證從業(yè)人員的素質(zhì)符合行業(yè)特點(diǎn)，且能勝任本行業(yè)工作的思想道德、文化知識(shí)和業(yè)務(wù)技能；二是規(guī)范行為，就是要建立嚴(yán)格的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，強(qiáng)調(diào)按章辦事，引導(dǎo)行為人對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，把個(gè)人目標(biāo)與團(tuán)體目標(biāo)統(tǒng)一起來。同時(shí)，要嚴(yán)格責(zé)任追究，對(duì)行為不規(guī)范、操作不規(guī)范的人員，以及相關(guān)知情人和領(lǐng)導(dǎo)人都要及時(shí)追究行政和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并予以公開曝光，以維護(hù)行為規(guī)章的嚴(yán)肅性，培養(yǎng)職業(yè)道德規(guī)范；三是激發(fā)潛能，讓人的行為既符合政策框架，又能充分發(fā)揮人的聰明才智；四是道德懲戒。道德懲戒是人本管理中最易操作，并在短期內(nèi)最有效的手段。道德懲戒是強(qiáng)調(diào)每一個(gè)人都對(duì)自己行為后果負(fù)責(zé)。管理學(xué)認(rèn)為，道德風(fēng)險(xiǎn)是懲戒不到位的問題，激勵(lì)到位可以調(diào)動(dòng)人的積極性，懲戒到位則可起到殺一儆百的作用。農(nóng)村信用社現(xiàn)在很多懲戒不足以使行為人感到害怕，這樣違規(guī)者就會(huì)前赴后繼。由此可見，農(nóng)村信用社內(nèi)控管理對(duì)違規(guī)和釀造風(fēng)險(xiǎn)的行為一定要懲戒到位。從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村信用社內(nèi)控監(jiān)督部門對(duì)信用社的現(xiàn)場檢查和風(fēng)險(xiǎn)查處首先要做到“三鐵兩見”?！叭F”即現(xiàn)場檢查鐵面無私，落實(shí)問題鐵證如山，行政處罰鐵案不翻；“兩見”即每一次檢查都要見人（就是處罰人），見錢（就是罰款），并且要把處理人放到主要位置。只有這樣，才能有效防范農(nóng)村信用社人員的道德風(fēng)險(xiǎn)，把制度缺陷帶來的風(fēng)險(xiǎn)控制在最小的范圍，將防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)線前移到風(fēng)險(xiǎn)的源頭。