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近年來，從中央到地方都高度重視政策性農(nóng)業(yè)保險的建設(shè)，在省委省政府的重視和省保監(jiān)局的支持下，我市甚至被確定為農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)市，而sd是這次農(nóng)業(yè)保險試驗(yàn)的重要發(fā)起人。為探索推進(jìn)我區(qū)的農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)，近期區(qū)委農(nóng)村工作部會同中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司sd支公司，與本地種養(yǎng)業(yè)大戶及鰻魚業(yè)協(xié)會分別進(jìn)行了座談，并就開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)研和探討?，F(xiàn)就有關(guān)事宜報告如下：

一、sd開展農(nóng)業(yè)保險的歷史和現(xiàn)狀

sd的農(nóng)業(yè)保險工作，在*年代初期曾以市場運(yùn)作模式為主，得到了各級政府、保險機(jī)構(gòu)及農(nóng)戶的高度重視和積極探索。當(dāng)時，出口導(dǎo)向的養(yǎng)鰻業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)如培苗、飼料、烤鰻等蓬勃發(fā)展，帶動全sd的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效型農(nóng)業(yè)高速增長。如根據(jù)sd農(nóng)業(yè)局的內(nèi)部資料，*～*年sd的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從19.58億元（當(dāng)年價，下同）高速增長至63.3億元，即使不包括12.1億元（*年）的外延農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，年均遞增率也達(dá)到了34.1%，可謂歷史少有。加上當(dāng)時體制下稱為“政府、集體、農(nóng)戶、外資”一起上的“四輪驅(qū)動”政策，各級、各部門對農(nóng)業(yè)都高度重視、大手筆投入。尤其是日本消費(fèi)市場景氣帶來的出口價格高漲，使國內(nèi)的鰻產(chǎn)業(yè)高投入、高產(chǎn)出、高利潤，sd甚至掀起了全民投資鰻業(yè)的狂熱，比如*年政府協(xié)調(diào)銀行投放農(nóng)業(yè)貸款5億元，*年增長至10.3億元，*年則多達(dá)16億元，民間籌資更是不計(jì)其數(shù)，至*年sd鰻業(yè)養(yǎng)殖面積之高已達(dá)全國的1/3強(qiáng)。良好的市場形勢，高額的資金投放，使sd農(nóng)業(yè)發(fā)展欣欣向榮，同時高效型農(nóng)業(yè)高投入高風(fēng)險的特質(zhì)也對農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)生了強(qiáng)烈需求。為此，中國人民保險公司sd分公司因應(yīng)市場需要，于*年推出以鰻魚養(yǎng)殖保險為主的多個農(nóng)險品種，包括鰻魚流失險、鰻魚養(yǎng)殖疾病死亡保險、鰻魚他人投毒保險等，同時也提供養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、香蕉和林木等種養(yǎng)業(yè)保險。由于養(yǎng)鰻業(yè)的蓬勃興旺，農(nóng)險業(yè)務(wù)中鰻魚養(yǎng)殖保險占了大部份，約是89%。尤其是各級政府對開辦農(nóng)業(yè)保險大力協(xié)助、積極推廣，使農(nóng)業(yè)保險在當(dāng)年就形成了規(guī)模經(jīng)營，*年保費(fèi)收入234萬元，廣大農(nóng)戶反響強(qiáng)烈。

另一方面，*年代初期的sd經(jīng)濟(jì)剛剛起步，城鄉(xiāng)水利和減災(zāi)防災(zāi)工程百廢待興，加上sd地處海洋性季風(fēng)氣候區(qū)，屬自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)。比如*和*年，連續(xù)兩年遭受早春冷害襲擊和暮春夏初的陰雨連綿，降雨量較常年明顯偏高造成廣泛內(nèi)澇，*年“9·27”特大暴雨更造成15萬畝魚塘漫頂，使大批即將上市的鰻魚流失，經(jīng)濟(jì)損失慘重，保險公司的賠付款多達(dá)2221萬元，政府撥付的救災(zāi)?？钜策_(dá)3560?萬元。*年更遭受百年一遇的特大洪水，雖然全民動員，對大江大河嚴(yán)防死守，sd各大堤防實(shí)現(xiàn)安然渡汛，但“6·20”特大洪峰仍然使多個子堤崩圍，內(nèi)澇水漬嚴(yán)重，使保險公司的農(nóng)險經(jīng)營遭受重創(chuàng)。*年2月sd再遭50年未遇強(qiáng)大寒流襲擊，冷死塘魚4.1萬?噸，冷壞香大蕉1.8萬畝、蔬菜l.5萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失2.6億元，為此，政府當(dāng)年安排救?災(zāi)復(fù)產(chǎn)資金2330萬元、減免農(nóng)業(yè)稅400萬元，農(nóng)業(yè)銀行提供的抗災(zāi)復(fù)產(chǎn)專項(xiàng)貸款也多達(dá)l億元。回顧*年代前期農(nóng)業(yè)保險的短暫發(fā)展歷史，寒流、臺風(fēng)、洪水等巨災(zāi)天氣頻繁，雖然政府投入了巨額抗災(zāi)復(fù)產(chǎn)資金，但欠缺財政支持、純粹以市場運(yùn)作為主要模式的農(nóng)業(yè)保險難以為繼，如sd人保在*~*年經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)總收入1467萬元，發(fā)生賠案1170宗，累計(jì)賠款4812萬元，總賠付率328%。到*年日本打壓中國鰻產(chǎn)品導(dǎo)致鰻業(yè)利潤大滑坡，*年金融危機(jī)和中國鰻業(yè)超常發(fā)展的“雙重壓力”，使規(guī)格鰻價格從往年的7~8萬元/噸暴跌致2~3萬元/噸，遠(yuǎn)低于4~5萬元/噸的成本價時，廣東鰻業(yè)包括sd鰻業(yè)轟然崩潰，加上全國性的農(nóng)產(chǎn)品供過于求，使sd農(nóng)業(yè)連續(xù)多年萎靡不振，sd的保險業(yè)界從*年起也不再承保任何形式的農(nóng)業(yè)保險，曾經(jīng)風(fēng)行一時的農(nóng)業(yè)保險試驗(yàn)嘎然而止。目前，sd農(nóng)業(yè)雖然有強(qiáng)烈的保險需求，但投保無門，農(nóng)業(yè)保險一片空白。

二、新時期sd開展農(nóng)業(yè)保險的優(yōu)勢和困難

經(jīng)過近十年數(shù)十億元的持續(xù)投資和快速發(fā)展，sd的水利和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了重大成就，歷史上一有臺風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害就造成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)的局面已一去不復(fù)返，為新時期sd開展農(nóng)業(yè)保險提供了良好條件和諸多優(yōu)勢。同時，由于政策性保險體制建設(shè)的相對滯后，當(dāng)前sd開展農(nóng)業(yè)保險仍然存在一些制度障礙。主要體現(xiàn)在三個方面：

（一）城鄉(xiāng)水利和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險奠定了良好基礎(chǔ)。

“九五”以來，sd增強(qiáng)憂患意識，樹立水利現(xiàn)代化要適度超前的觀念，高標(biāo)準(zhǔn)大規(guī)模推進(jìn)城鄉(xiāng)水利設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)計(jì)，*年以來，全區(qū)各級投入水利建設(shè)資金19.2億元，新建和改建水閘87座、電排站15宗、水利樞紐10宗，三級以上危閘全部改造完畢，電排裝機(jī)總?cè)萘?.47萬千瓦，大幅度提高了排澇能力，使區(qū)內(nèi)大部分地區(qū)都達(dá)到了10年一遇暴雨2~2.5天排干的標(biāo)準(zhǔn)；總長355公里的防洪大堤全面實(shí)施了堤頂混凝土加固，部份水利閘（站）群還建成了自動化信息監(jiān)控，基本實(shí)現(xiàn)了水利現(xiàn)代化。20*年以來，還推進(jìn)了內(nèi)河涌綜合整治工程，至20*年5月底累計(jì)投入2.4億元，整治主干河涌49條、總長135公里，預(yù)計(jì)于20*年底全面完成河涌疏浚工程，通過疏浚，達(dá)到了蓄水灌溉、排澇除漬、給排水通暢的技術(shù)要求，大幅度提高了防洪抗災(zāi)能力。

在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，*～20*年，區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政投資3億元，引導(dǎo)農(nóng)民自籌及貸款3.5億元，累計(jì)完成27萬畝舊基塘的高標(biāo)準(zhǔn)連片整治。20*年開始，區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政每年再安排專項(xiàng)資金4000萬元，計(jì)劃三年累計(jì)投資1.2億元，以完善機(jī)耕路和配套農(nóng)橋、*、節(jié)制水閘為中心，引導(dǎo)農(nóng)民推進(jìn)18萬畝農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化園區(qū)的建設(shè)，全面打造優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)耕作條件。通過近十年的持續(xù)投入和高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，全區(qū)基塘農(nóng)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)了“田成方、路成網(wǎng)、渠相連、電通塘、旱能灌、澇能排”的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，魚塘水體大幅增容，水產(chǎn)養(yǎng)殖單位面積產(chǎn)出整體提高50%以上，不僅大幅度改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，減少了因工業(yè)污水等造成的意外損失，而且在近年歷次臺風(fēng)暴雨中表現(xiàn)出強(qiáng)大的抗災(zāi)害能力，為減少農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生頻率及損失程度提供了強(qiáng)大的設(shè)施保障。

（二）農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度革新和規(guī)模農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)造了有利條件。

*年sd深化農(nóng)村體制改革，取消了原生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)設(shè)置的經(jīng)濟(jì)社，改為以村為單位設(shè)立股份合作社。同時改革土地制度，由原來的家庭承包制改為招投標(biāo)制即價高者得，由過去的分散承包改為集中連片承包，由長期承包改為一般3～5年的短期承包。以市場為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制革新，促進(jìn)了優(yōu)質(zhì)高效型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營的大發(fā)展。以水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)為例，20*年優(yōu)質(zhì)高效型水產(chǎn)對傳統(tǒng)四大家魚的面積比例為6：4；經(jīng)營面積在30畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶多達(dá)868戶，經(jīng)營總面積4.8萬畝，占區(qū)內(nèi)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)總面積的近1/4，其中100畝以上的73戶、經(jīng)營面積1.35萬畝。而近年強(qiáng)勁復(fù)蘇并利用臺山等地優(yōu)良水質(zhì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展的養(yǎng)鰻業(yè)總面積（包括區(qū)內(nèi)外）已高達(dá)8萬畝，規(guī)模最大的兩戶分別為0.8萬畝和1.5萬畝。在畜牧業(yè)當(dāng)中，年出欄生豬50頭以上的養(yǎng)殖戶25*戶，其中500頭以上的94戶，最大的兩戶超過了3萬頭；年上市三鳥*只以上的養(yǎng)殖戶693戶，其中50萬只以上的農(nóng)戶有4家。農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度革新和規(guī)模農(nóng)業(yè)的大發(fā)展，不僅使眾多農(nóng)戶擁有投保的足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力，規(guī)模經(jīng)營帶來的高風(fēng)險也使他們有著強(qiáng)烈的參保欲望。

（三）農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險明顯偏高的特質(zhì)和國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，要求以政策性保險為基礎(chǔ)出臺農(nóng)業(yè)保險制度。

農(nóng)產(chǎn)品具有鮮活的特質(zhì)，同時農(nóng)產(chǎn)品需求的價格和收入彈性都很低的經(jīng)濟(jì)學(xué)特性，使農(nóng)業(yè)同時面臨著自然和市場兩類風(fēng)險。尤其是相對于其它產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)風(fēng)險明顯偏高，比如歷史上sd鰻業(yè)蓬勃發(fā)展的*～*年，五年間僅*年算是風(fēng)調(diào)雨順，其它四年甚至連續(xù)三年遭遇嚴(yán)重自然災(zāi)害。換言之，農(nóng)業(yè)保險事實(shí)上具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)。國際、國內(nèi)開展農(nóng)業(yè)保險的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，如果完全依靠商業(yè)化經(jīng)營來提供農(nóng)業(yè)保險，必然導(dǎo)致市場失靈。因此，必須在政府的主導(dǎo)下，建立政府財政與商業(yè)保險公司“混合經(jīng)營”的體制，共擔(dān)風(fēng)險，扶持農(nóng)民，農(nóng)業(yè)保險市場才可能做得大、做得久。應(yīng)該說，多年來政府財政的缺位是農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品千呼萬喚難出臺的主要原因。

目前，中央正醞釀出臺《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》，財政部還將拿出10億元，對吉林、內(nèi)蒙、新疆、江蘇、四川、湖南等六個省區(qū)的政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)提供保費(fèi)補(bǔ)貼，各級政府按比例分擔(dān)的保費(fèi)補(bǔ)貼將占50%，而上海、浙江兩省市自主開展的政策性農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)也取得了明顯成效。但財政部的補(bǔ)貼和這些省份的試點(diǎn)只考慮了種植業(yè)如小麥、水稻，與我市尤其是與sd商品花卉及水產(chǎn)畜禽養(yǎng)殖為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不相吻合。要使農(nóng)業(yè)保險盡快取得進(jìn)展，無論是制度設(shè)計(jì)、還是保費(fèi)補(bǔ)貼、風(fēng)險共擔(dān)，最終都是要靠地方政府包括省、市、區(qū)三級政府的努力和投入。

三、關(guān)于推進(jìn)我市政策性農(nóng)業(yè)保險工作的建議

我國“十一五”發(fā)展規(guī)劃和20*年以來的歷次中央一號文件都提出，要積極探索和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，省委、省政府也高度重視“三農(nóng)”工作，出臺了《關(guān)于大力推進(jìn)我省保險業(yè)改革發(fā)展的意見》，把政策性農(nóng)業(yè)保險建設(shè)擺上了十分突出的位置。同時，高值高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對自然災(zāi)害、斷水停電等天災(zāi)人禍也十分敏感，各地農(nóng)村農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的需求十分迫切。為此，建議從以下六個方面推進(jìn)我市的農(nóng)業(yè)保險工作：

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險的建設(shè)原則。鑒于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險偏高的實(shí)際，各級政府應(yīng)當(dāng)同保險公司一同應(yīng)對風(fēng)險，形成政府持續(xù)投入、商業(yè)保險與農(nóng)民共同分擔(dān)風(fēng)險的良性機(jī)制。具體來說，各級政府財政可共同對農(nóng)戶投保按品種、按比例給予保費(fèi)補(bǔ)貼；各級財政對保險公司經(jīng)辦政策性業(yè)務(wù)給予經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼；各級財政每年按當(dāng)年農(nóng)險保費(fèi)收入的一定比例撥付建立農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)準(zhǔn)備金，并成立專門機(jī)構(gòu)代為經(jīng)營管理；商業(yè)保險公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險的，在財務(wù)上應(yīng)實(shí)行單獨(dú)管理、單獨(dú)核算。政府補(bǔ)貼旨在鼓勵農(nóng)戶參保，尤其是鼓勵保險公司積極開展農(nóng)險業(yè)務(wù)并降低費(fèi)率。但政策性農(nóng)險的保費(fèi)收入應(yīng)只用于政策性農(nóng)險的賠款支出，當(dāng)年有盈余，應(yīng)滾存下年，作為今后的賠款積累。政策性農(nóng)險的節(jié)余也不應(yīng)參加保險公司的利潤分配，虧損則在政策性農(nóng)險科目里反映解決，不由保險公司商業(yè)利潤彌補(bǔ)。

（二）政策性農(nóng)業(yè)保險的保險標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品品種。起步階段的農(nóng)業(yè)保險可以保障農(nóng)戶的再生產(chǎn)能力為主，宜先選擇保成本的方式對參保農(nóng)戶進(jìn)行保障。在取得經(jīng)驗(yàn)后，應(yīng)盡快向保產(chǎn)量和保收入的成熟階段過渡。同時，根據(jù)我區(qū)實(shí)際，政策性農(nóng)業(yè)保險應(yīng)以補(bǔ)償農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的旱澇、洪水、冰雹、病蟲害等自然災(zāi)害損失為主，兼顧水污染、斷水、停電、藥害、盜搶等導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。在補(bǔ)貼方式上，是否先確定一個重點(diǎn)補(bǔ)貼的目錄，各級財政按一定比例分?jǐn)偙ＹM(fèi)補(bǔ)貼，剩下的農(nóng)戶自己承擔(dān)，若農(nóng)戶有較強(qiáng)支付能力則可通過提高保險金額提高保障程度。目的是確保災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

（三）經(jīng)營形式?？煽紤]借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，按“政府推動+市場運(yùn)作+農(nóng)民自愿”的原則，采用“共保經(jīng)營”和“互助合作”兩種形式。主體形式是共保經(jīng)營，即由各家商業(yè)保險公司組建“政策性農(nóng)業(yè)保險共保體”，共同經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，共保體制定統(tǒng)一的章程，實(shí)行“單獨(dú)建賬、獨(dú)立核算、盈利共享、風(fēng)險共擔(dān)”的管理核算制度。輔助形式是采取互助合作，即實(shí)行“政府補(bǔ)助+農(nóng)戶互助合作”的方式，依托農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社，對風(fēng)險較小的單一農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行“農(nóng)戶自愿繳費(fèi)、財政適當(dāng)補(bǔ)助、合作共享、自負(fù)盈虧、自我管理”的互助合作保險探索，一方面提高農(nóng)民參與農(nóng)民協(xié)會的積極性，著力提高組織化水平，另一方面切實(shí)降低政策性保險可能遭遇的道德風(fēng)險。

（四）保險對象。各類農(nóng)業(yè)種養(yǎng)主體，包括農(nóng)戶和企業(yè)，都可以參保?；ブ献鞯膮⒈ο笾饕亲栽溉霑⒆栽咐U費(fèi)的會員。

（五）風(fēng)險責(zé)任。一般災(zāi)害損失可借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)采用5倍或x倍封頂方案，即以全市農(nóng)業(yè)險年賠付超過保費(fèi)5倍或x倍為封頂線，承擔(dān)5倍或x倍以內(nèi)的全部責(zé)任。比如，當(dāng)年農(nóng)業(yè)險累計(jì)賠付在保費(fèi)2倍以內(nèi)，由共保體全額承擔(dān)；在2至3倍部分的責(zé)任，由政府與共保體按1：1承擔(dān)；在3至5倍部分的責(zé)任，由政府與共保體按2：1承擔(dān)。對于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，則由政府承擔(dān)絕大多數(shù)賠付責(zé)任，比如省、市、區(qū)、鎮(zhèn)各級政府按比例分擔(dān)。

（六）理賠機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險面廣量大，理賠定損情況復(fù)雜，各級保險公司一般都又缺乏懂農(nóng)技、定農(nóng)損的專業(yè)技術(shù)人員，因此，實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險，特別是搞好農(nóng)險理賠定損，有必要依靠農(nóng)村基層組織，充分發(fā)揮鎮(zhèn)村干部、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織技術(shù)強(qiáng)、情況明、熟悉農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢，組建農(nóng)險定損理賠專家小組，切實(shí)做好現(xiàn)場踏勘、定損理賠等工作，確保參保農(nóng)戶災(zāi)后及時定損賠付、迅速恢復(fù)生產(chǎn)。