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“創(chuàng)制性”立法，顧名思義，系指在國家尚未立法的情況下，地方又有需要和條件，采取先行一步，通過制定地方性法規(guī)予以規(guī)范某種社會關(guān)系的立法活動。改革開放后，特別是國家賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會行使地方性法規(guī)制定權(quán)后，上海在“創(chuàng)制性”立法方面，不斷解放思想，實事求是，與時俱進(jìn)，做了大量富有創(chuàng)建的探索性工作，為促進(jìn)本市的經(jīng)濟(jì)和社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法制保障，同時也為國家相關(guān)立法提供經(jīng)驗，發(fā)揮了“試驗田”的作用。

1991年8月16日，上海市第九屆人民代表大會常務(wù)委員會第28次會議審議并通過的《上海市外商投資企業(yè)清算條例》，就是上海市人大常委會在立法工作中，尤其是涉外經(jīng)濟(jì)立法中，在國家尚未立法而由地方“創(chuàng)制性”立法的一次有益嘗試。該條例的制定和出臺，為保護(hù)債權(quán)人和國內(nèi)外投資者的合法權(quán)益，使外商投資企業(yè)的清算公正有序地進(jìn)行，促進(jìn)積極合理利用外資工作向縱深領(lǐng)域拓展，起到了顯著的作用。適逢上海市人民代表大會成立五十周年之際，我們有必要重溫一下當(dāng)時立法的情形，因之以為紀(jì)念，倘若從中得到些許啟示，則善莫大焉。

背景：創(chuàng)新機(jī)制積極合理有效利用外資

從全國來看，上海是我國的經(jīng)濟(jì)中心城市。據(jù)統(tǒng)計，2003年底，上海合同利用外資110.64億美元，批準(zhǔn)了4321個項目，累計有108個國家和地區(qū)來滬投資，涉及投資領(lǐng)域已由工業(yè)、農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到商業(yè)和服務(wù)方面。而在立法當(dāng)初的1990年，上海合同利用外資僅2.14億美元，批準(zhǔn)了203個項目。13年間的喜人變化，預(yù)示著外商來滬投資的勢頭迅猛，突顯出廣闊的發(fā)展前景?？墒牵钊诉z憾的是，在當(dāng)時，我國還沒有制定一部獨立的清算法律，使很多外商在同我方合資合作過程中，經(jīng)常性會碰到一個問題：擔(dān)心合同期滿或瀕臨破產(chǎn)時，因無法可依而不能進(jìn)行公正合理有序的清算，致使有些外商來滬投資舉棋不定，或持觀望態(tài)度，或望而卻步，一度影響了上海招商引資工作的進(jìn)展。

為打消外商的疑慮，改善上海的投資環(huán)境，有必要創(chuàng)新機(jī)制，率先立法。從當(dāng)時情況看，上海在全國先行制定這個地方性法規(guī)的條件應(yīng)當(dāng)是具備的，然而經(jīng)驗闕如。全國人大積極地鼓勵上海能率先制定相關(guān)的地方性法規(guī)，先試先行，在不斷完善的基礎(chǔ)上，再上升為國家的法律。兄弟省市也希望上海能先行一步，搞一個地方性法規(guī)，總結(jié)經(jīng)驗以資借鑒。還有一個重要的因素，很大程度上促使上海先行立法的，那就是當(dāng)時上海已有不少的三資企業(yè)合同期行將屆滿，等待清算，而法院又面臨無法可依的尷尬境地，不能介入裁決?；诖耍腥舜筘斀?jīng)委和市政府有關(guān)部門于1989年3月開始起草制定這一條例。

過程：深入調(diào)研提高法規(guī)審議質(zhì)量

從開始起草到正式出臺，歷時兩年半。1990年11月27日，上海市人民政府提請市人大常委會審議，從初審到最后通過，修改了三稿。在此期間，市人大財經(jīng)委的同志提前介入起草工作。為了讓委員們了解更多的情況便于提高審議質(zhì)量，他們多次召開座談會，請有關(guān)專家、學(xué)者、三資企業(yè)中方負(fù)責(zé)人、外方負(fù)責(zé)人以及高、中級法院經(jīng)濟(jì)庭的負(fù)責(zé)人對條例草案提出意見和建議，從各個方面進(jìn)行論證。市九屆人大常委會第23次、第25次會議上，委員們對草案進(jìn)行了認(rèn)真審議，并提出了許多意見和建議。帶著委員們提出的問題，起草小組同志兩次赴京向全國人大常委會法工委和國務(wù)院有關(guān)部門請示匯報，征詢意見。同時，為了增強(qiáng)條例的可操作性，結(jié)合我國國情和上海特點，還大膽吸收了英、美、德等發(fā)達(dá)國家以及我國香港、臺灣地區(qū)的企業(yè)法和有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)國家的成熟做法與通行慣例。值得一提的是，1991年上半年全國人大在審議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》中，增加了第十九章“破產(chǎn)清算”的有關(guān)內(nèi)容，為法院介入清算提供了法律依據(jù)，也為條例的順利通過創(chuàng)造了有利的條件。

意義：制度性保障改善上海投資環(huán)境

該條例最大的特點是根據(jù)我國的國情，按照分類指導(dǎo)的原則，對不同的三資企業(yè)對象采取不同的清算方法，將清算分為三個層次，即普通清算、特別清算和破產(chǎn)清算。在國外一般只有一種清算方法。同時，在清算過程中，充分考慮到外商的合法權(quán)益，力爭做到公開公正合理。如在確定企業(yè)資產(chǎn)評估的原則時，明確合同、章程有規(guī)定的，按照合同、章程的規(guī)定辦理；合同、章程無規(guī)定的，由投資各方協(xié)商約定，并報原審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)；合同、章程無規(guī)定，投資各方協(xié)商又不能取得一致意見的，依照國家有關(guān)規(guī)定辦理。

《上海市外商投資企業(yè)清算條例》所帶來的積極影響是毋庸置疑的。據(jù)上海市外商投資企業(yè)協(xié)會召開的外商投資者懇談會反饋的信息，外商對條例的出臺普遍表示歡迎，這更堅定了外商來滬投資的信心和決心。

上海市人大常委會于1991年制定的《上海市外商投資企業(yè)清算條例》在多年的運(yùn)作實踐中，已為國家的相關(guān)立法積累了豐富的經(jīng)驗，1996年7月9日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部（現(xiàn)已更名為商務(wù)部）了《外商投資企業(yè)清算辦法》，基本上吸收了上海條例的主要內(nèi)容。鑒于此，2000年4月11日，市第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第17次會議作出廢止《上海市外商投資企業(yè)清算條例》的決定?！渡虾Ｊ型馍掏顿Y企業(yè)清算條例》雖然已失效了，但在當(dāng)時，無疑對改善上海的投資環(huán)境，積極合理利用外資，產(chǎn)生了良好的影響。尤其令人稱道的是，它在地方立法方面的開創(chuàng)性和先導(dǎo)作用，對我們做好今后的立法工作仍有著積極的借鑒意義。