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老年人需求評估報告范文第1篇

破解我縣社會養(yǎng)老服務難題，全面推進居家養(yǎng)老服務工作。切實提高廣大老年人生活質量的重大決策；弘揚中華民族尊老敬老優(yōu)良保守，構建和諧社會的重要舉措；更是加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，擴大就業(yè)渠道和促進經(jīng)濟增長的重要途徑。

推進基本公共服務均等化，為適應我縣人口老齡化發(fā)展需要。滿足城鄉(xiāng)老年人的養(yǎng)老服務需求，努力實現(xiàn)“老有善養(yǎng)”目標，根據(jù)市《關于加快推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展的意見》市委〔2010〕24號）和《市人民政府關于推進居家養(yǎng)老服務工作的若干意見》政函〔2008〕239號）精神，結合我縣實際，就全面推進居家養(yǎng)老服務工作制定以下實施意見。

一、重要意義

以社區(qū)（村）為依托，居家養(yǎng)老服務是指以家庭為核心。由社會服務機構或公益性組織向居家老年人提供以生活照料、家政服務、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化體育等為主要內容的社會化養(yǎng)老服務形式。

對激進家庭養(yǎng)老模式的補充與更新，國發(fā)展社區(qū)服務，建立養(yǎng)老服務體系的一項重要內容。

二、基本原則

1.堅持以人為本原則。從老年人的實際需求出發(fā)，提供多樣化、多層次的社會化居家養(yǎng)老服務。

2.堅持公平公正原則。確保社會公共福利資源公平使用，合理分配。

3.堅持均等化原則。保障城鄉(xiāng)老年人都享有一定標準之上的社會居家養(yǎng)老服務。

4.堅持社會化原則。市場化運作為主、公益性運作為補充，引導社會服務機構積極參與居家養(yǎng)老服務。

三、服務對象、服務內容及其他

（一）服務對象

服務對象是指居住在本縣、年滿60周歲及以上，有居家養(yǎng)老服務需求的老年人。根據(jù)購買服務方式不同，分為政府購買服務補貼對象和自費購買服務對象。其中自費購買服務對象直接與各居家養(yǎng)老中介服務機構聯(lián)系即可。

政府購買服務補貼對象原則上以高齡獨居、經(jīng)濟困難、生活不能自理老人為重點，兼顧有普遍服務需求的其他高齡老人，具體如下：

1.特殊貢獻、特殊困難、高齡獨居等老人，具備以下條件之一的，按屬地化原則，可向所在鎮(zhèn)街養(yǎng)老服務中心申請服務補貼（無償型）。

（1）特殊貢獻老人。本縣戶籍、居住在本縣，年滿60周歲及以上，市級以上（含）勞動模范、重點優(yōu)撫對象（須持相關有效證件）的老人，經(jīng)評估照料等級為輕度、中度、重度的，每人每月補貼標準分別為100元、200元、300元；

（2）特殊困難老人。本縣戶籍、居住在本縣，年滿60周歲及以上，持有效期內《縣最低生活保障救助證》、《縣特困家庭援助證》的低保和困難家庭中老人，經(jīng)評估照料等級為輕度、中度、重度的，每人每月補貼標準分別為100元、200元、300元；

（3）高齡獨居老人。本縣戶籍、居住在本縣，年滿80周歲及以上、獨居（含純老家庭，夫妻另一方年齡須在70周歲及以上），無子女或子女因客觀原因無法實施有效照顧（如子女居住在外地、子女弱智、致殘、重病等），須經(jīng)社區(qū)（村）確認并公示，經(jīng)評估照料等級為輕度、中度、重度的，每人每月補貼標準分別為100元、200元、300元；

（4）孤寡老人。本縣戶籍、居住在本縣，年滿70周歲及以上孤寡老人，經(jīng)評估照料等級為輕度、中度、重度的，每人每月補貼標準分別為100元、200元、300元。

2.90周歲及以上老人。本縣戶籍、居住在本縣，年滿90周歲及以上老年人（以身份證周歲為準）,按屬地化原則，可向所在鎮(zhèn)街養(yǎng)老服務中心申請服務補貼（福利型），每人每月補貼標準為100元。

3.80周歲及以上高齡老人。本縣戶籍、居住在本縣，年滿80周歲及以上老年人，本人月養(yǎng)老金低于全縣企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金的，經(jīng)評估照料等級為輕度、中度、重度的，在本人承擔50%居家養(yǎng)老服務費的前提下，按屬地化原則，可向所在鎮(zhèn)街養(yǎng)老服務中心申請服務補貼（低償型），政府給予半價補貼，每人每月補貼標準分別為50元、100元、150元。

4.其他老人。本縣戶籍、居住在本縣，年滿60周歲及以上老年人，經(jīng)評估照料等級為輕度、中度、重度的，因其他特殊原因需要申請政府購買服務補貼的，按屬地化原則，向所在鎮(zhèn)街養(yǎng)老服務中心申請服務補貼，須經(jīng)社區(qū)（村）公示并經(jīng)鎮(zhèn)街養(yǎng)老服務中心及縣社會養(yǎng)老服務指導中心審核批準，每人每月補貼標準分別為100元、200元、300元。

（二）服務內容

參照《市社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務標準（試行）》（民發(fā)〔2011〕50號）文件規(guī)定，主要提供生活照料服務、醫(yī)療保健服務、家政服務、緊急救助服務、精神慰藉服務、其他文化體育、法律咨詢服務等社會化居家養(yǎng)老服務。

（三）其他

1.本文下發(fā)前已享受政府購買服務補貼者，均需通過經(jīng)濟審核和居家養(yǎng)老服務需求評估，按本文規(guī)定作相應調整處理。

2.安裝和使用呼叫器。凡享受政府購買服務補貼者，首次安裝呼叫器費用及使用中每月基本服務費（包括呼叫及移動基本服務費）給予免費，除此之外產(chǎn)生的通信費用均由個人自負。

3.凡照料等級為中度或重度的老年人，當接受機構養(yǎng)老服務（含已入住養(yǎng)老機構困難老人）時，服務補貼可按縣政府有關寄養(yǎng)補助標準抵扣入住床位費。

4.政府購買服務補貼標準已包含使用呼叫器每月應支付的基本服務費；政府購買服務補貼僅限于申請者本人使用，實行非現(xiàn)金發(fā)放，當年度有效，過期作廢。

5.凡已享受縣殘聯(lián)重度殘疾人居家安養(yǎng)補貼者，不再重復享受上述服務補貼。

四、工作流程（適用申請政府購買服務補貼）

1.申請

申請政府購買服務補貼，須由本人（或家屬、無家屬的可以委托社區(qū)（村）或其他相關組織）名義，向戶籍所在的社區(qū)（村）提出申請，并填寫《縣居家養(yǎng)老服務補貼申請表》（見附件1），同時提交身份證復印件、戶口簿復印件、低?；虻褪杖胱C明等。社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務專管員核實初審后，應將上述材料在5個工作日內提交鎮(zhèn)街養(yǎng)老服務中心。

2.評估

鎮(zhèn)街養(yǎng)老服務中心收到社區(qū)（村）提交的初審材料后，根據(jù)《市社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務需求評估辦法》（試行），在5個工作日內指派評估員上門對申請人進行評估，出具《市縣居家養(yǎng)老評估報告》，并在5個工作日內完成審核并上報縣社會養(yǎng)老服務指導中心。

3.核準

縣社會養(yǎng)老服務指導中心在收到鎮(zhèn)街養(yǎng)老服務中心提交的審核材料后，在5個工作日內完成核準并簽章，并向申請人發(fā)放《縣社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務告知書》（見附件三），確認其是否準予享受政府購買服務補貼。

4.提供服務

當老年人有居家養(yǎng)老服務需求時，通過縣居家養(yǎng)老信息服務中心，指派簽約加盟的社會服務機構以市場化方式提供服務。

5.變更

縣社會養(yǎng)老服務指導中心對已享受政府購買服務補貼的老年人應定期、不定期（當政策調整或因老年人身體狀況發(fā)生重大變化時）進行變更評估，及時調整服務補貼。

6.終止

縣社會養(yǎng)老服務指導中心對已不符合服務補貼條件者或已故的老年人應及時終止服務補貼。

五、資金來源及保障

縣財政建立居家養(yǎng)老服務工作專項資金，專項用于居家養(yǎng)老服務補貼、社會服務機構和公益性組織的扶持和表彰；居家養(yǎng)老服務補貼實行縣鎮(zhèn)（街道）二級財政分級承擔；一是城廂、北干、新塘、蜀山四個街道，縣與街道8∶2分擔；二是其他鎮(zhèn)街，縣與鎮(zhèn)街5∶5分擔，其中財政全額返回的鎮(zhèn)、平臺及所屬街道，縣級承擔部分由鎮(zhèn)和平臺財政承擔，上述補貼縣財政通過以獎代補的方式予以補助；各鎮(zhèn)街對所屬養(yǎng)老服務中心、居家養(yǎng)老服務站等也要落實相應配套資金，保障其正常運作，同時鼓勵社會各界定向捐贈。

六、保障措施

1.提高認識，加強領導。各鎮(zhèn)街要充分認識人口老齡化下推進居家養(yǎng)老服務的重要性和緊迫性，從落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會、推進基本公共服務均等化的高度，進一步提高認識，將推進居家養(yǎng)老服務工作擺上重要議事日程，落實專人負責，切實加強組織領導，全面落實各項推進措施。

2.明確職責，狠抓落實。一要加快建立縣居家養(yǎng)老信息服務中心。利用信息技術服務居家養(yǎng)老，實現(xiàn)對居家養(yǎng)老服務全程記錄、全程監(jiān)管，提供菜單式社會化服務。二要加強組織機構建設。加快縣、鎮(zhèn)街和社區(qū)（村）三級居家養(yǎng)老組織機構建設，做到機構、人員、經(jīng)費、場地四落實，同時在鎮(zhèn)街辦事服務中心和社區(qū)（村）便民服務室設立辦事窗口，方便群眾辦事。三要開展居家養(yǎng)老服務需求評估工作。落實專人，統(tǒng)一培訓，加快組建居家養(yǎng)老評估員隊伍，確保社會福利資源公平公正、合理分配。四要建立對居家養(yǎng)老服務質量的監(jiān)管機制。定期不定期開展征集服務質量活動，建立考核獎罰辦法，實行動態(tài)管理。

3.整合資源，合力推進。一要發(fā)揮各涉老部門優(yōu)勢，整合基層公共為老服務資源，積極拓展服務功能、擴大服務范圍，實現(xiàn)資源共享。特別要發(fā)揮鎮(zhèn)街敬老院和星光老年之家依托作用，為老年人提供就近就便服務。二要鼓勵社會力量參與居家養(yǎng)老服務。采取政府購買服務、項目委托、政策扶持、以獎代補等形式，鼓勵和引導社會服務機構積極參與。三要積極培育和發(fā)展服務企業(yè)。培育市場有效需求，促進企業(yè)做大做強，提升服務品牌，推動企業(yè)向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。四要積極開展好“銀齡互助”活動。發(fā)揮農村老年人協(xié)會作用，大力開展志愿助老活動。

老年人需求評估報告范文第2篇

關鍵詞：住房反向抵押貸款 組織模式 運行機制

住房反向抵押貸款在美國、加拿大等國家是一個成熟的住房金融產(chǎn)品，也是實現(xiàn)以房養(yǎng)老的金融工具。它是指老年人以擁有產(chǎn)權的住房做抵押，向銀行或其他金融機構借款消費，同時老人仍然保留房屋居住權，在去世后由金融機構將住房收回還貸。由于其現(xiàn)金流流向與傳統(tǒng)的住房抵押貸款相反，所以在美國被最先稱為“住房反向抵押貸款”。為應對我國老齡化的挑戰(zhàn)，緩解國家社會保障的壓力，我國應引入并推出住房反向抵押貸款，實現(xiàn)以房養(yǎng)老。但在正式推出這種金融工具之前，必須研究確立適合我國國情的住房反向抵押貸款組織模式與運行機制。

一、發(fā)展住房反向抵押貸款，實現(xiàn)以房養(yǎng)老

國外的住房反向抵押貸款已有較長的歷史，為我國開展以房養(yǎng)老提供了成熟的經(jīng)驗。據(jù)報導，第一筆住房反向抵押貸款出現(xiàn)于1961年，是由美國波特蘭城的Nelson Haynes Savings & Loans公司向一名中學足球教練的遺孀Nellie Young發(fā)放的。當時還僅是當作個案處理，主要出發(fā)點是解決Nellie Young的生活困難問題。20世紀70年代以后，隨著美國進入老齡化社會和住房自有化率的提高，有相當多的老年人成了“房子富翁、現(xiàn)金窮人”(HouseRich but Income Poor)。他們辛苦了大半生，到退休時雖已通過分期付款的方式買下了住房，但高昂的生活與醫(yī)療費用使他們有限的收入入不敷出，生活得很清苦。在這種背景下，通過美國政府、國會的介入和國家政策的支持，住房反向抵押貸款逐步發(fā)展起來，并成為一種規(guī)范的住房金融產(chǎn)品。20世紀90年代以后，住房反向抵押貸款呈加速發(fā)展之勢。目前，美國有125家金融機構提供住房反向抵押貸款，每年簽訂貸款合約13,000-18,000筆。幾乎同時，英國的住房反向抵押貸款也發(fā)展了起來。隨著世界老齡化問題的普遍加劇，其它國家紛紛以美國、英國的住房反向抵押貸款為藍本，結合本國實際相繼推出了住房反向抵押貸款業(yè)務，如加拿大的住房收入計劃(CHIP)、澳大利亞的逆向年金抵押貸款(RAM)、新加坡NYUC INCOME保險公司推出的反向抵押貸款(RMs)等。這些住房反向抵押貸款產(chǎn)品，對于實現(xiàn)以房養(yǎng)老、提高老年人的生活質量、降低貧困率、促進社會穩(wěn)定等均起到了較好的作用。

我國人口老齡化日趨嚴重，亟需進行養(yǎng)老方式創(chuàng)新。隨著我國計劃生育政策的實施、人口出生率的下降和平均壽命的延長，人口老齡化呈加速之勢。按照國際通行的“60歲以上老年人占總人口的比例達到10％，或65歲以上老年人占7％，即開始進入老齡時代”的標準，我國從2000年開始進入老齡化社會。但是，由于我國經(jīng)濟不發(fā)達、人口基數(shù)大、老化速度快、未富先老，與國外發(fā)達國家相比，我國的養(yǎng)老負擔更重，解決起來更為困難。從家庭養(yǎng)老來說，由于“四二一”(家庭三代成員比例)結構家庭和空巢家庭大量涌現(xiàn)，使得依靠子女養(yǎng)老越來越不現(xiàn)實。從社會養(yǎng)老來說，盡管我國政府采取了多種措施，但囿于我國的經(jīng)濟條件，目前仍存在著覆蓋面小、保障水平低、養(yǎng)老金缺口大等問題，還難以滿足老年人的實際需要。如何讓老人們安享晚年，促進和諧社會的構建，是擺在全社會面前一個亟待解決的問題。

房改提高了住房的自有化率，為我國發(fā)展住房反向抵押貸款創(chuàng)造了有利條件。通過住房制度改革及其他配套措施，城市里80％以上的老年人擁有了自己的住房，這個比例甚至超過一些西方發(fā)達國家。與年輕人相比，老人的人均住房面積還要大一些。據(jù)北京大學老年學研究所對北京的典型調查，老人的人均居住面積要高于全市平均值34.76％。不過，多數(shù)老人只有一套房子，這些房子雖然區(qū)位條件好，價值較高，但由于要居住，也就無法通過出租或出售變現(xiàn)。如何通過金融創(chuàng)新，使老人們在不移居他處的前提下，通過盤活住房資產(chǎn)獲得穩(wěn)定的收入以貼補生活，作為社會養(yǎng)老的補充?出路就是發(fā)展住房反向抵押貸款，實現(xiàn)以房養(yǎng)老。

二、我國發(fā)展住房反向抵押貸款的組織模式

組織模式的確定和貸款機構的選擇是住房反向抵押貸款能否取得成功的關鍵環(huán)節(jié)。在我國，發(fā)展住房反向抵押貸款，既要借鑒國外成熟的經(jīng)驗，又要結合我國的國情、金融機構狀況和居民的消費習慣，統(tǒng)籌考慮，選擇高效合理的組織模式，以減少運營成本，提高綜合效率。

(一)組織模式的定位

概括起來，目前國外住房反向抵押貸款的組織模式有三種類型：完全市場模式、完全政府模式，以及二者兼顧模式，其中美國模式屬于第三種。相對于英國、法國、新加坡等國來說，美國的住房反向抵押貸款歷史長、市場規(guī)范、運作較為成功，效果也最為明顯。我國發(fā)展住房反向抵押貸款，應借鑒美國模式的經(jīng)驗，走政府調控與市場運作相結合之路。也就是說，要在政府主導下，充分發(fā)揮商業(yè)銀行、保險公司、房地產(chǎn)公司、中介機構的優(yōu)勢，進行市場化運作，以實現(xiàn)取長補短，優(yōu)勢互補。這是由反向抵押貸款的產(chǎn)品屬性與我國的國情所決定的。

第一，住房反向抵押貸款本身具有明顯的外部經(jīng)濟性。通過發(fā)展住房反向抵押貸款，有助于實現(xiàn)老人自我養(yǎng)老，減少國家社會保障的壓力，促進社會的穩(wěn)定與社會主義和諧社會的構建。但住房反向抵押貸款業(yè)務本身面臨著較大的市場風險，如果沒有政府的介入和政策的支持，這項業(yè)務就難以發(fā)展起來。

第二，我國的社會主義市場經(jīng)濟體制還不完善，信用體系還不完備。我國是在計劃經(jīng)濟的基礎上發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的。目前正處于轉軌時期，體制改革還不到位，市場主體發(fā)育還不成熟，信用體系還不健全，法制環(huán)境還不完善。這樣的外部環(huán)境不利于住房反向抵押貸款業(yè)務的健康發(fā)展。如果我們把這項關系眾多老年人切身利益的事業(yè)完全交由市場來運作，難免會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。英國在這方面的教訓是深刻的。我國應該避免重蹈英國的覆轍，加強政府的監(jiān)管，尤其要在起步階段，更要走穩(wěn)、走好。

第三，我國的居民對住房反向抵押貸款的知識還很缺乏，對它的認識有一個時滯，政府的介入有助于增強居民的信心。住房反向抵押貸款是一個全新的產(chǎn)品，涉及到人

們觀念的更新、生活方式的轉變、遺產(chǎn)繼承方式的改革、養(yǎng)老方式的變化，人們對它從認識到接受會有一個過程。如果政府從一開始就介入，相當于對這一產(chǎn)品的信用增級，可顯著增強民眾的信心。另外，為保證公正性，在該項業(yè)務推出的初始階段，需要進行大力宣傳推廣，對借款人進行貸前咨詢教育，對服務人員進行培訓，這些都是私營機構所不愿也無法承擔的。

但這并不是說，政府應該對住房反向抵押貸款大包大攬，甚至壟斷經(jīng)營。缺乏競爭將導致失去效率。美國住房反向抵押貸款發(fā)展面臨的問題之一是參與的私人機構較少，目前僅剩一家，這是美國政府所不愿看到的，也是廣大消費者所不希望的。我國在推出這項業(yè)務時，應該汲取國外的經(jīng)驗教訓，妥善處理政府主導與市場運作二者的關系。既要發(fā)揮政府的指導、調控、監(jiān)管作用，又要在具體產(chǎn)品的開發(fā)、推廣、放貸、評估等環(huán)節(jié)上，充分調動商業(yè)銀行、保險公司、房地產(chǎn)中介機構等相關機構的積極性。要通過各方的共同努力，最終形成權責明確、運作規(guī)范、監(jiān)管有力、充滿活力與效率的住房反向抵押貸款發(fā)展模式。

(二)貸款機構的選擇

貸款機構的確立是推出住房反向抵押貸款的前提。但并不是所有的機構都適于開辦這項業(yè)務。這里不妨先分析一下目前我國各類相關金融機構的優(yōu)缺點。

1、商業(yè)銀行是發(fā)展住房反向抵押貸款的主力軍。商業(yè)銀行的資金比較充裕，個人儲蓄存款中用于購買住房、準備養(yǎng)老的資金也占有較高的比重，而且傳統(tǒng)的房地產(chǎn)貸款業(yè)務都是由銀行開辦的，銀行對開發(fā)與房地產(chǎn)有關的金融產(chǎn)品也有比較豐富的經(jīng)驗。因此，銀行辦理反向抵押貸款業(yè)務可謂相得益彰。但銀行的儲蓄存款以活期和短期固定存款為多，與住房反向抵押貸款的周期不匹配，存在著“短存長貸”現(xiàn)象，這會影響銀行資金的流動性。不過，如果有保險業(yè)的介入，實現(xiàn)銀保聯(lián)手，則可有效地克服上述不足，達到分散風險、共贏發(fā)展的目的。

2、保險公司是發(fā)展住房反向抵押貸款的有生力量。如果單從資產(chǎn)的流動性看，保險公司最適合開辦此項業(yè)務，尤其是其中的壽險公司。一是壽險公司已積累了大量的保險金，而且負債期限較長。截止到2006年底，我國保險業(yè)集聚的總資產(chǎn)已達1.97萬億元，而且它的支付具有長期性，一般發(fā)生在10年之后，這與住房反向抵押貸款的期限匹配較好。二是住房反向抵押貸款在產(chǎn)品設計時需要考慮借款人的預期壽命，進行產(chǎn)品精算和定價，這正是保險公司的優(yōu)勢所在。三是壽險公司專門從事養(yǎng)老金保險的繳費與理賠業(yè)務，積累了豐富的理賠經(jīng)驗，這是發(fā)展住房反向抵押貸款業(yè)務所必須的。但從目前政策上看，保險公司尚不具備金融信貸的功能。

3、社會保障機構是住房反向抵押貸款的參與者。建立強有力的社會保障體系，增加新的養(yǎng)老資金籌措渠道，支持養(yǎng)老事業(yè)，本來就是社會保障機構的基本工作。但社保機構發(fā)展住房反向抵押貸款，受風險控制、投資渠道的限制較多，而且這一業(yè)務的開辦，涉及到許多具體工作，如購售房交易、資產(chǎn)評估、舊房拍賣等，這些工作并非社會保障機構的強項。因此，社會保障機構最多只能是一個配角，而非主力軍。

4、一般企業(yè)公司不適合開辦這一業(yè)務。住房反向抵押貸款，因其協(xié)議執(zhí)行時間長、資金多、關系復雜，協(xié)議執(zhí)行中風險較大、社會影響廣，因而對開辦機構有規(guī)模、實力等市場準入方面的要求。一般企業(yè)單位，因其資金規(guī)模有限，客戶的信任度低，并不適合辦理住房反向抵押貸款業(yè)務。

(三)經(jīng)營方式的確立

根據(jù)上述分析，無論是商業(yè)銀行、保險公司、房地產(chǎn)中介公司，還是社保機構，都不適于單獨發(fā)展住房反向抵押貸款。它的推出，應以商業(yè)銀行和壽險公司為主，社會保障和相關中介機構參與其中，形成權責明確、風險共擔、利益共享的合作關系。在具體運作形式上，建議成立一個聯(lián)合經(jīng)營的股份制公司，由商業(yè)銀行等幾家單位按一定比例投資人股，利益分享、風險共擔，注冊資本金較多，獨立開展反向抵押貸款業(yè)務。在股份制公司的架構內，成立不同的部門，分別負責產(chǎn)品設計、市場開拓、售后服務等業(yè)務。如由內部的保險部門策劃反向抵押貸款業(yè)務的程序，設計產(chǎn)品，根據(jù)生命表進行相關測算，估計每年給付的養(yǎng)老費用；由銀行部門負責貸款的審查、發(fā)放、回收等事宜；由房地產(chǎn)部門發(fā)現(xiàn)目標客戶，聯(lián)合保險部門進行談判，通過拍賣出售將收回的住房變現(xiàn)，回籠資金；等等。這樣既可以發(fā)揮上述幾家金融機構的優(yōu)勢，又可以使外部矛盾內部化，還可以隔離風險，達到多贏的目的。

三、住房反向抵押貸款的運行機制

住房反向抵押貸款的運作，需要有一定的程序和機制作保證。盡管對不同類型的住房反向抵押貸款產(chǎn)品來說，貸款申請與支付的程序不一定完全相同，但總的框架應是一致的，主要包括：

1、借款者向政府的特設機構或與貸款者無利害關系的第三方進行咨詢，就住房反向抵押貸款的優(yōu)缺點、適用人群、產(chǎn)品特征、借貸雙方的權利義務等內容進行充分了解，并與家人或繼承人協(xié)商，在此基礎上決定是否申請該貸款。

2、符合條件并決定申請住房反向抵押貸款的申請人，向具有資格的貸款機構提出書面申請。也即向銀行或其他經(jīng)辦機構提出對自有住房實施反向抵押貸款的申請書。

3、貸款機構對申請人提交的申請書內容進行初審，初審合格后予以受理。然后委托獨立、合法、權威的社會中介機構，對申請人的資信和房產(chǎn)等情況進行審查。

4、社會中介機構按照法定的程序和內容，對申請人的信用、住房情況進行全面審查，并出具審查評估報告。

5、按照評估報告，貸款機構決定是否接受申請人的申請。對于符合條件的申請人，在借貸雙方自愿的情況下，簽訂住房反向抵押貸款合同。

6、合同生效后，在貸款期間，貸款機構按照合同約定的支付方式，向借款者定期或不定期地提供現(xiàn)金支付，房產(chǎn)所有權逐漸轉移到貸款機構。

7、貸款到期或者按照約定借款人死亡后，借款者或其繼承人可以用其他資產(chǎn)償還貸款，否則貸款機構將抵押住房收回，并在二手房市場上拍賣出售，用所得收入彌補前期的貸款額，取得利潤。

8、今后隨著住房反向抵押貸款的證券化，貸款機構可以以一系列住房反向抵押貸款為標的資產(chǎn)，并以其未來所產(chǎn)生的現(xiàn)金流作擔保，通過發(fā)行住房反向抵押貸款證券的方式，將資產(chǎn)出售給投資者以進行融資活動。

四、住房反向抵押貸款參與各方的作用

住房反向抵押貸款能否順利推行，在于參與各方能否各司其職，充分發(fā)揮各自的作用，到位而不越位。因此，對各參與機構準確定位是非常必要的。

(一)政府

我國住房反向抵押貸款的發(fā)展，離不開政府的參與和支持。政府的作用主要體現(xiàn)在以下方面：

1、市場監(jiān)管者。老年人一般缺乏足夠的金融知識，無法對住房反向抵押貸款做出全面、準確的判斷，很容易在信息不對稱的情況下被誤導。為此，政府必須加強對市場主體包括貸款機構和中介機構的監(jiān)管，明確貸款機構必須披露的信息，包括利率、費用等；對中介機構通過認證和監(jiān)控，確保服務質量；加大對有關法津法規(guī)的執(zhí)行力度，對執(zhí)行情況進行有效評估，對不當?shù)男袨榧皶r糾正；及時受理消費者的投訴，并給予快速反應。

2、政策與法律法規(guī)制定者。政府應當為反向抵押貸款服務項目提供政策優(yōu)惠，包括對貸款收入和保險公司的反向抵押貸款保險費收入給予稅收優(yōu)惠，對房屋擁有者獲取的貸款予以稅收豁免。要制定并完善相關的法律法規(guī)。建立住房反向抵押貸款機構和中介機構的市場準入制度，明確反向抵押貸款咨詢和市場推廣人員的資格標準。

3、信息咨詢者。在推出反向抵押貸款之初，政府應扮演中介咨詢者的角色，以確保咨詢服務主體的中立性、咨詢過程的規(guī)范性，讓申請人獲得客觀、公正、準確的反向抵押貸款信息。在這方面，政府擁有貸款機構無法比擬的信譽優(yōu)勢。

4、額外風險擔保者。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在正常情況下，對一些政府支持的住房反向抵押貸款產(chǎn)品，政府應給予擔保。主要是建立住房反向抵押貸款風險的分散機制，保護貸款機構和借款人的利益。由政府提供反向抵押貸款保險，承擔房屋價值低于貸款余額的部分，可解除金融機構對房價波動引起巨額損失的憂慮，提高老年人參與此項業(yè)務的積極性。二是在特殊情況下，政府要發(fā)揮中央銀行的作用，給予必要的援助。當住房反向抵押貸款的開辦機構出現(xiàn)資金短缺時，可以向政府的央行申請專項再貸款；當貸款機構因擠兌而出現(xiàn)流動性困難時，央行應給予援助；當貸款機構或開辦反向抵押貸款保險業(yè)務的保險公司破產(chǎn)時，央行可直接接管相關業(yè)務，或責令接收機構負責繼續(xù)開展反向抵押貸款的相關業(yè)務。

(二)中介機構

住房反向抵押貸款的推出，離不開房地產(chǎn)價值評估、信息咨詢、法律公證等中介機構的參與。其作用主要有：

1、房產(chǎn)價值評估。在反向抵押貸款合同簽訂前和執(zhí)行過程中，需要對住房價值進行評估。正確、合理、公正的評估結果是確保借貸雙方利益的前提和基礎。為從制度上保證公正性，盡可能避免借貸雙方的糾紛，理想的方法是選擇與借貸雙方都無直接利益關系的第三方也即專業(yè)的房地產(chǎn)評估中介機構來承擔評估業(yè)務。

2、信息咨詢。借款人在做出反向抵押決策之前，需要獲得客觀、公正、及時的住房反向抵押貸款信息。從國外的實踐看，許多反向抵押貸款的糾紛，是由于申請人事前沒有進行獨立的咨詢，對反向抵押貸款的知識和信息了解不多，甚至被誤導所造成的。因此，為保證信息咨詢的公正性，應借監(jiān)美國的經(jīng)驗，由政府牽頭組建獨立于貸款人的中立的信息咨詢機構，并把“已接受咨詢”作為申請反向抵押貸款的條件之一。

3、房屋維修、房產(chǎn)交易。反向抵押貸款的貸款期限較長，短則幾年，長則十幾年甚至幾十年。在這么長的時間內，為保證住房的正常使用功能，需要對住房進行維護，這需要房地產(chǎn)公司的參與。在貸款周期結束時，有很大一部分反向抵押貸款合約需要將房產(chǎn)變現(xiàn)，這就需要通過房地產(chǎn)二級市場，進行交易實現(xiàn)。

4、法律公證。房產(chǎn)屬于大宗商品，對個人來講，其價值在個人財富中所占比重很大。因此，在簽訂住房反向抵押貸款合約時，借款人一定要慎之又慎。除按要求履行程序外，穩(wěn)妥的辦法之一是得到會計師事務所、律師事務所的介入與幫助。這樣不僅可以得到更詳細的信息，而且可防止交易中的欺詐行為。

(三)保險公司

保險公司不僅應承擔房屋擁有者的人身保險和房屋財產(chǎn)保險，還應當由其來開辦反向抵押貸款保證保險。反向抵押貸款本質上屬于商業(yè)貸款，一般情況下，反向抵押貸款到期后的貸款總額小于房屋價值，對保險公司來說，無疑是一個很好的商業(yè)保險項目。若由政府通過收取保險費的方式為貸款人保險，很可能使政府成為盈利機構，這與政府的職能相違背。因此，在我國保險公司開辦此類保險比政府更適合。具體地說，保險公司的作用有三項：

1、承擔申請人的人身保險和房屋的財產(chǎn)保險。這與傳統(tǒng)的住房分期抵押貸款是一致的。

2、承擔反向抵押貸款保證保險。也即在貸款到期時，如果貸款本息超過房屋本身的價值，將由保險公司來賠付，這將大大減少貸款機構的風險。這種保險類似于美國聯(lián)邦政府對HECM產(chǎn)品的抵押擔保。

3、產(chǎn)品設計。充分發(fā)揮保險公司精算人才的優(yōu)勢，對住房反向抵押貸款的產(chǎn)品進行設計。

(四)商業(yè)銀行

商業(yè)銀行實力雄厚，能夠滿足住房反向抵押貸款的啟動資金要求，而且銀行本來就辦理住房抵押貸款業(yè)務，可借此實現(xiàn)業(yè)務的就近轉移。將來還可通過將住房抵押貸款證券化，提高貸款資產(chǎn)的流動性，從而使業(yè)務拓展成本變得更低。商業(yè)銀行的作用主要體現(xiàn)在：

1、主貸款機構。在住房反向抵押貸款業(yè)務的運作中，要以商業(yè)銀行為主。主要考慮是：第一，商業(yè)銀行在普通居民尤其是老年人的心目中信譽較高，而信譽是老年人愿意把住房反向抵押出去的首選。第二，商業(yè)銀行的網(wǎng)點眾多，容易實現(xiàn)規(guī)模效益，降低業(yè)務擴展成本。第三，資金雄厚，迫切需要尋找合適的投資渠道。

2、會同壽險公司，開發(fā)設計住房反向抵押貸款產(chǎn)品。對國外的反向抵押貸款產(chǎn)品，我們可以借鑒，但必須結合我國的實際進行重新設計。這就需要商業(yè)銀行會同壽險公司，在充分調研的基礎上，共同開發(fā)符合我國市場需求的本土化產(chǎn)品。

3、開展售后服務。住房反向抵押貸款周期長，售后服務的任務很重。這就要發(fā)揮商業(yè)銀行在這方面的優(yōu)勢和特點。從長遠看，誰的售后服務做得好，誰就能贏得市場。

五、結束語

本文主要分析了住房反向抵押貸款的組織模式、程序和運行機制。根據(jù)我國的國情、金融機構的優(yōu)缺點和居民的消費習慣，筆者建議，我國應建立以商業(yè)銀行為主體，保險公司和社保機構為補充，房地產(chǎn)中介機構參與其中的住房反向抵押貸款開辦機構。這樣不僅可發(fā)揮各自的特長，也可實現(xiàn)規(guī)模效益。此外，本文還分析了政府、商業(yè)銀行、保險公司、中介機構等參與各方的作用。在實際運作過程中，參與各方應恪守業(yè)務流程，嚴格按程序辦事，既要防止越位，也要防止不到位。

老年人需求評估報告范文第3篇

姜 莉 三師四十一團地處喀什地區(qū)喀什市、疏勒縣、疏附縣和克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣兩地州三縣一市中心位置，是兵團建團最早的團場之一。

2008年，作為兵團試點團場，四十一團啟動了小城鎮(zhèn)建設，開始改善基礎設施。2009年，四十一團被兵團、三師、圖木舒克市列為廣東省東莞市的重點援建示范團場，邁開了大建設的步伐。

四十一團從規(guī)劃做起，從深圳設計院聘請專家參與小城鎮(zhèn)的規(guī)劃設計，高起點規(guī)劃，規(guī)劃中將最深層次的內容體現(xiàn)出來，主基調很明顯，使江南的特色和軍墾文化的特點及城市功能相配套。

在建設喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū)兵團分區(qū)的大環(huán)境下，四十一團確定了城鎮(zhèn)體系空間結構為“一帶三區(qū)”模式，即橫穿團域的省道作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主軸，小草湖片區(qū)、大草湖片區(qū)、紅柳戈壁片區(qū)，分別作為團場中心城鎮(zhèn)建設重點區(qū)、現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、團場物流及新型工業(yè)發(fā)展區(qū)，“一帶三區(qū)”納入“大喀什”半小時經(jīng)濟生活圈，融入到當?shù)卮蠼ㄔO、大發(fā)展中。

如今，該團擁有7個現(xiàn)代化住宅小區(qū)2100套安居房，“三縱四橫”的城鎮(zhèn)道路，綠化率達85%以上，美化、亮化同步推進，供暖、供水、污水處理全面提升。新建了一所可接納5300人的“雙語”中學。醫(yī)療、金融、通訊等社會職能機構齊全，小城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。

四十一團黨委副書記、團長馬良談到，要把四十一團打造成南疆軍墾精品新鎮(zhèn)，建設成喀什市以及周邊地區(qū)休閑、旅游度假的“后花園”。確定建鎮(zhèn)目標后，四十一團立即抽調人員，完成與周邊縣市的確權勘界。

今年3月底，圖木舒克市收到了喀什地區(qū)行署和克州以及周邊三個縣、五個鄉(xiāng)一級政府、人大、政協(xié)和民宗委等有關部門關于同意圖木舒克市在四十一團76平方公里區(qū)域內設立建制鎮(zhèn)的回函。同時對擬設鎮(zhèn)周邊區(qū)域示意圖、行政區(qū)劃示意圖、鎮(zhèn)總體規(guī)劃文本、總體規(guī)劃說明書、總體規(guī)劃圖集、鎮(zhèn)地質條件可行性分析評估報告、水文條件可行性分析評估報告等7個支撐附件逐個進行了修編、定位。建鎮(zhèn)所需的審批資料已經(jīng)報到自治區(qū)民政部門，等待批復。

如今，一個嶄新的城鎮(zhèn)呼之欲出。

（作者單位：三師四十一團）

不讓城鎮(zhèn)管理“掉隊”

姜 莉

6月11日，三師四十一團幸福小區(qū)居民李孝欣家里的水表出了問題，她打電話向社區(qū)求助。只用了一個小時，問題就得到了解決。這種城鎮(zhèn)化的管理模式，讓李孝欣感受到了社區(qū)工作的高效率。這一切都是該團優(yōu)化社區(qū)服務工作取得的成果。作為該團社區(qū)黨支部副書記、主任，張海燕既是親歷者，也是改革的執(zhí)行人。

張海燕談到，隨著兵團“三化”建設的不斷推進，師黨委對團場城鎮(zhèn)建設要求的不斷提升，四十一團又面臨建設建制鎮(zhèn)的大好機遇，但也承載了巨大的管理壓力。一方面全團職工在兩三年內大量聚集團部小城鎮(zhèn)，服務對象從不足1000人增長為5000多人。另一方面由職工變?yōu)槌擎?zhèn)居民，需求是全方位、多層面、多領域的，這要求社區(qū)提供的服務也相應地在項目、內容、深度、廣度上都要達到更高層次。

如今，四十一團社區(qū)形成了社區(qū)居委會、物業(yè)管理所、轄區(qū)單位、社區(qū)志愿者四個層面的社區(qū)服務平臺，社區(qū)居民對服務的要求越來越高。

“現(xiàn)在社區(qū)工作人員近百人，今年要做的服務項目就有五六個，各個服務站點分散各處。社區(qū)居民一個小問題，找人都找半天。這不符合城鎮(zhèn)化對社區(qū)服務的要求，更不要說達到建制鎮(zhèn)的社區(qū)服務標準?！睆埡Ｑ嗾f。

為了貼近現(xiàn)代城鎮(zhèn)化的管理模式，四十一團黨委確定了以提高居民文明素質和生活質量為目標，把創(chuàng)建和諧示范社區(qū)建設工作作為社區(qū)建設的重中之重，以“一站式”服務作為服務的主要形式，滿足居民城鎮(zhèn)化的服務要求。

“目前，我們團已經(jīng)計劃將原來處于城鎮(zhèn)中心位置的舊鍋爐房搬遷，在原有基礎上改建社區(qū)服務中心，到今年‘十一’，新的社區(qū)服務中心建成投入使用后，團場將全面正式實行包括民政、計生服務、社會保障、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生等于一體的‘一站式’服務。到那個時候，住在團部的職工群眾，就能真正感受到什么是現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)社區(qū)管理，真正感受到辦事的快捷。”張海燕對未來滿懷憧憬。

（作者單位：三師四十一團）

日子過得美得很

姜 莉

6月12日傍晚，廣東省援建三師四十一團的東江花園小區(qū)（二期）花紅柳綠、各種風景樹彩色的枝條隨風招展，假山、長廊、亭子點綴在一棟棟樓房間，三三兩兩的職工在平整的水泥路面上散步，五六個老職工提著鞋子在各種紋飾的碎石子路上來回走動，按摩腳底。一幅悠閑生活的畫面在這里展開……

隨著兵團城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，四十一團8000多名職工群眾不斷受益?，F(xiàn)在，在連隊工作，在團部休閑、享受生活是四十一團大多數(shù)職工真實的生活寫照，周釘粉就是其中之一。

“以前在連隊，田管時節(jié)工作不忙，我就會和鄰居、老鄉(xiāng)聊聊天，打打牌。看電視上的人在漂亮的小區(qū)里散步跳舞，自己的生活單調乏味，我也從沒想過會過上這種生活?！敝茚敺壅f，“過去夏天住在連隊，一干活一身汗，不僅不方便天天洗澡，一年到頭也不會給自己放松，不懂休閑，不會享受生活，我的孩子都抱怨說，我們家的生活和現(xiàn)代生活脫節(jié)了?！?/p>

2008年3月15日，作為兵團試點單位，四十一團小城鎮(zhèn)建設正式開工。

2010年，兵團黨委提出加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。依托國家廉租房和援建政策，四十一團城鎮(zhèn)化進程迅速加快。團場新建2000多套安居房，新建、改建城鎮(zhèn)道路12公里；還新建了占地338畝的雙語高中，新建醫(yī)院住院部、民兵訓練基地、雙語幼兒園等民生設施。城鎮(zhèn)綠化、硬化、美化、亮化等基礎設施建設同步跟進。

“小區(qū)和電視上演的一樣，也是紅花綠草、晚上燈光明亮，孩子也不再抱怨生活脫節(jié)了，日子過得美得很！”周釘粉對現(xiàn)在的生活感到很滿足。

2013年，四十一團進一步加快團場職工聚居團部小城鎮(zhèn)的步伐，團場又建設了2100套安居房。

如今，像周釘粉這樣過上現(xiàn)代生活的職工越來越多。

（作者單位：三師四十一團）

期盼

四十一團退休職工 孫玉德：作為退休的老同志，我希望團場能提升公共醫(yī)療服務，給我們老年人提供更便捷的服務。同時，我也期盼建一座多功能的老年活動中心，這樣我們這些退休的老同志們有個既能聚一聚，又能鍛煉的活動場所。

四十一團政工辦科員 陳世軍：我對團場建鎮(zhèn)后有兩點期盼：一是希望建鎮(zhèn)后團場各項政府職能迅速組建并且發(fā)揮應有的作用，促進各項社會事業(yè)的健全和發(fā)展。二是期盼能夠提高待遇，讓我能盡快買輛車，節(jié)假日可以全家出游。

老年人需求評估報告范文第4篇

20世紀30年代,量子力學、量子化學及高分子化學鏈理論的確立,為自然科學和工程技術的發(fā)展奠定了新的基礎。40年代在各種應用研究領域已呈現(xiàn)出有深遠意義的重大進展。例如半導體器件的發(fā)明,高分子材料的誕生和電子計算機的研制成功等。此后,電子技術的迅猛發(fā)展,不僅帶動了其它工程技術,而且還以其為先導相繼涌入了醫(yī)學領域,從而出現(xiàn)了一門融理、工、醫(yī)的新型的邊緣學科——生物醫(yī)學工程學,并推動了諸多醫(yī)用高新技術的發(fā)展。例如20世紀50年代研制出了許多人工臟器(人工肺、人工心臟瓣膜、人工血管)。1957年開展了人工心臟的研究。1959年植入式心臟起搏器應用于臨床。光導纖維的出現(xiàn)使纖維內窺鏡得以發(fā)展。

在醫(yī)學影像領域出現(xiàn)了用于動態(tài)觀察的照相機,紅外成像也開始用于臨床。1958年自動生化分析儀研制成功。1960年世界上第一臺激光器問世,不久激光也進入了生物醫(yī)學領域并被廣泛應用[1]。然而,由于技術的迅速發(fā)展及其在醫(yī)學領域取得的巨大成功,在令人倍感振奮之時,也使人們陷入了對技術盲目追求的誤區(qū)。在這種思想的影響下,一些新的醫(yī)學技術迅速而不加任何限制地廣為傳播[2,3]。而另一些人又對醫(yī)學技術持有懷疑看法。早在1816年聽診器剛剛發(fā)明不久,一些使用它的醫(yī)務人員即對其產(chǎn)生了懷疑和不信任。1827年一位評論家寫道:“聽診器的應用程度遠遠超過了我們對這項技術本身的了解?！?850年甚至有懷疑者將“新的診斷輔助器械描述成危險儀器”[4]。

雖然絕大多數(shù)人都肯定醫(yī)學技術給人類健康帶來的好處,然而還存在相當多的不確定因素,包括技術本身的特性,以及該技術是否應該使用,使用的程度,使用的成本效益等[5]。在技術的廣泛應用中,人們還發(fā)現(xiàn)由它帶來的眾多未預料到的消極影響和不良后果,尤其是新的或不成熟的技術的應用,更是如此。這些不良后果涉及醫(yī)療、經(jīng)濟、社會、倫理、法律及政治等等相關領域,例如對生命安全和健康的威脅、人口性別比例的失調、生態(tài)的失衡、環(huán)境的污染、醫(yī)療費用的過度上漲、醫(yī)患關系的淡漠等等。在此歷史背景下,人們開始意識到有必要對醫(yī)學技術進行科學地控制和管理,而其基礎即是要對醫(yī)學技術及其產(chǎn)生的各種影響進行全面性的評估。醫(yī)學技術評估也就隨之應運而生了。技術評估(TechnologyAssessment)興起于20世紀60年代中期,是從對技術的重要作用和未知后果的評價開始的。技術評估這個術語是在1965年由美國的EmilioDaddario議員正式提出的。最初技術評估多集中在工、農業(yè)等技術領域,評估的題目有海底石油鉆探、農藥、汽車污染、核電站、超音速飛機等。1972年,美國國會頒布了技術評估法案,并據(jù)此建立了技術評估辦公室(OTA)[22]。在正式的醫(yī)學技術評估出現(xiàn)之前,即曾對醫(yī)學技術的安全性、有效性、成本和其它的影響開展過評估性研究。在早期的技術評估中也曾涉及到醫(yī)學技術,如對人工心臟及多階段健康篩查的評估等。

于是,在美國國家科學基金會(NSF)的要求下,美國國家研究委員會(NRC)將技術評估的概念進一步擴展到生物醫(yī)學技術領域,實施了體外受精等技術的評估。1974年,OTA提交了一份有關藥物生物平衡的報告,1976年OTA衛(wèi)生計劃提交了第一份正式的衛(wèi)生評估報告,這標志著醫(yī)學技術評估的誕生[7]。目前,技術創(chuàng)新和醫(yī)療費用問題,從正反兩方面推動了醫(yī)學技術評估的發(fā)展。首先,在最近的30年中技術創(chuàng)新層出不窮,生物技術、生物材料、手術技能和計算機技術的突破帶動了醫(yī)學領域的進步。據(jù)報道,每年就有50種新藥推出,新的器械、新的醫(yī)療方法和新的衛(wèi)生保健的提供方式每時每刻都在增加[8]。面對這些眾多的已經(jīng)廣泛使用的技術和新興的技術,醫(yī)生們、衛(wèi)生系統(tǒng)的管理者們不知如何選擇,才能最大地滿足各方面的需求,而醫(yī)學技術評估恰恰是為這些選擇提供了科學的依據(jù)。其次,醫(yī)學技術的迅猛發(fā)展,部分地造成了衛(wèi)生保健費用的過度增長。

在西方發(fā)達國家,其衛(wèi)生保健費用的增長速度超過了國民生產(chǎn)總值(GNP)的增長速度,國家衛(wèi)生總費用已超出了社會經(jīng)濟所能承受的負擔。如美、法等發(fā)達國家,50、60年代國家衛(wèi)生總費用占GNP的3%-5%,90年代初增長到10%-14%[6]。據(jù)有關報道,美國每年衛(wèi)生保健費用增長的1/2是用于技術的引入和使用[9]。各國政府都在努力控制衛(wèi)生保健費用的增長,但是與此同時人們對衛(wèi)生保健的需求卻越來越高,通過對醫(yī)療技術進行評估選擇適宜的技術,可較好地解決這種矛盾[5]。正因為如此,醫(yī)學技術評估得到了普遍的認可并迅速傳播。世界各地相繼建立了國際性的醫(yī)學技術評估機構。諸如,1985年國際衛(wèi)生保健技術評估協(xié)會(theInternationalSocietyofTechnologyAs-sessmentinHealthCare,ISTAHC)正式成立,截止1998年,已有來自40多個國家的1200個成員單位[23]。1993年又建立了國際衛(wèi)生技術評估機構網(wǎng)絡(theInter-nationalNetworkofAgenciesforHealthTechnologyAssessment,INAHTA),目前有35個成員機構[11],而且還相繼建立了其它的國際組織,包括衛(wèi)生技術評估加拿大協(xié)調辦公室(theCanadianCoordi-natingOfficeforHealthTechnologyAs-sessment,CCOHTA),該組織包含10個國家的技術評估辦事處,還有為加強歐洲各國醫(yī)學技術評估的交流與合作,建立的歐洲評估計劃(EUR-AssessProject)[12]。在我國醫(yī)學技術評估起步較晚。80年代引入技術評估的概念,90年代醫(yī)學技術評估才日益受到人們的關注。

1992年4月和9月,衛(wèi)生部先后在上海、杭州召開了“全國醫(yī)藥科技成果推廣研討會”和“醫(yī)學技術評估高級研討會”[6]。1994年1月,在上海醫(yī)科大學(現(xiàn)復旦大學醫(yī)學院)成立了全國第一家醫(yī)學技術評估中心,并同時出版了首期《醫(yī)學技術評估》內部?？Ｄ壳拔覈灿?家相關的醫(yī)學技術評估機構,即醫(yī)學技術評估中心(復旦大學醫(yī)學院),生物工程技術評估中心(浙江大學),醫(yī)學倫理學研究中心(北京醫(yī)科大學)和中國循證醫(yī)學中心(華西醫(yī)科大學)[10]。

2醫(yī)學技術評估的定義

醫(yī)學技術(國外又稱衛(wèi)生技術,HealthTechnology),是指應用于衛(wèi)生保健領域和醫(yī)療服務系統(tǒng)的特定知識體系,包括用于疾病的預防、篩查、診斷、治療和康復的藥物、器械設備、醫(yī)療方案、手術方法、后勤支持系統(tǒng)和行政管理組織[10]。這里的醫(yī)學技術是廣義的,它不僅涉及到所有衛(wèi)生專職人員應用的全部方法,還包括那些使衛(wèi)生保健服務提供更加有效的后勤支持系統(tǒng)和行政管理組織。技術的用途也不限于診斷和治療領域,在疾病的預防、篩查和康復中使用的技術也在其內。醫(yī)學技術評估有多種定義,隨著這個學科的不斷發(fā)展,其定義也在逐步完善。1981年,美國國家醫(yī)學技術中心將醫(yī)學技術評估定義為“對醫(yī)學技術的安全性、有效性、成本、成本-效益、倫理和法律方面的影響進行細致的評估,評估既包括對技術本身的評估也包含與其它競爭性技術的比較”[13]。1994年,英國國家衛(wèi)生署(NationalHealthService,NHS)的衛(wèi)生處進一步擴展了醫(yī)學技術的內涵,定義為“醫(yī)學技術評估是用來描述對各種衛(wèi)生專職人員所應用的全部方法,包括促進健康的,預防、治療疾病的,以及促進康復的和長期保健所涉及的方法的成本、效益和其它廣泛影響的評估”。

同年,美國國會的技術評估辦公室又提出另外一種定義,主要強調了技術評估的目的,即“醫(yī)學技術評估是對一種醫(yī)學技術、一組相關技術或與技術相關問題的結構化分析,為政策制定提供所需的決策依據(jù)”。目前,國際上最通用的定義為:醫(yī)學技術評估是一個涉及多種學科的決策分析領域,它評估醫(yī)學技術在開發(fā)、傳播和應用過程中所產(chǎn)生的醫(yī)療、社會、倫理和經(jīng)濟影響[11]。醫(yī)學技術評估定義的不斷完善,恰恰反映了這一新興學科尚在發(fā)展中。

3醫(yī)學技術評估的目的

從上述定義可以看出HTA是一個決策分析領域,它通過多種途徑輔助決策。

3.1為協(xié)調機構就藥物、治療方案或手術方法及其它技術能否進入市場,提供決策提據(jù)。例如為FDA提供藥品和設備批準進入市場的證據(jù)。

3.2幫助醫(yī)學技術的提供者和支付者,決定納入衛(wèi)生福利政策的醫(yī)學技術,并確定合理的費用報銷制度。

3.3協(xié)助臨床醫(yī)務工作者、醫(yī)學技術提供者和消費者,做出衛(wèi)生保健設施合理選擇的決策。

3.4為醫(yī)院、衛(wèi)生保健網(wǎng)絡和機構的管理人員,獲得和管理醫(yī)學技術提供幫助。

3.5協(xié)助政府衛(wèi)生部門的官員,制訂公共衛(wèi)生計劃。

3.6支持衛(wèi)生保健產(chǎn)品生產(chǎn)者,進行產(chǎn)品的開發(fā)和市場營銷。

3.7制定醫(yī)學技術生產(chǎn)、使用、維護和再利用等方面的標準。

3.8為政府官員制定醫(yī)學技術創(chuàng)新、研究、開發(fā)、調控、支付和推廣等方面的政策提供依據(jù)[7,10]。

總之,醫(yī)學技術評估可為不同層次的決策者提供所需的信息,例如為單位、地區(qū)、國家甚至國際間提供決策依據(jù)。通過為各種決策提供信息,達到的最終目的是影響醫(yī)學技術的研究、開發(fā)、推廣和應用,協(xié)助醫(yī)學技術的選擇,提高衛(wèi)生保健系統(tǒng)的效率,使有限的衛(wèi)生資源得到合理的配置,達到在最佳成本效益比的情況下提高衛(wèi)生保健質量的目的。目前,循證醫(yī)學發(fā)展十分迅猛,實際上循證醫(yī)學也可視為是醫(yī)學技術評估在臨床領域的應用。

4醫(yī)學技術評估的內容及類型

4.1醫(yī)學技術評估的內容技術特性;臨床安全性;有效性(效能、效果和生存質量);經(jīng)濟學特性(成本-效果、成本-效益、成本-效用和宏觀經(jīng)濟學效應);社會適應性(社會、法律、倫理、政治方面的影響)[7,10]。

4.2醫(yī)學技術評估的類型

4.2.1按照評估的內容范圍可分為:全面評估和部分評估。前者是指一項技術按以上各方面均進行評估;后者是指對技術的一個或幾個方面進行評估。最常做的醫(yī)學技術評估是部分評估。醫(yī)學技術評估現(xiàn)狀的調查發(fā)現(xiàn),全世界的HTA組織均進行技術的安全性、效能、效果和成本的評估,最多的是對技術效果、效能,其次是成本、安全性的評估。

4.2.2按所評估技術的物理特性可分為:對藥品,對醫(yī)療器械和設備,對醫(yī)療方案和手術方法,對支持系統(tǒng),以及對行政管理機構的評估。調查發(fā)現(xiàn)在美國89%HTA組織評估器械和設備,85%評估醫(yī)療方案,74%評估藥物。

4.2.3根據(jù)所評估技術的用途可將評估分為:治療性技術的評估、診斷性技術的評估、預防性技術的評估、康復性技術的評估和公共衛(wèi)生技術的評估。調查顯示,全球89%HTA組織進行治療性技術的評估,84%評估診斷性技術,63%評估預防性技術,53%評估康復性技術,27%評估公共衛(wèi)生技術[9,10]。

4.2.4按照所評估技術的不同階段來分類:新型技術的評估,已普遍接受的或標準醫(yī)療技術的評估,陳舊技術的評估。全世界93%的HTA組織評估新型技術,83%的組織評價已普遍接受的或標準醫(yī)療技術,僅有44%評估陳舊技術[9,10]。

4.3衡量健康結局的指標

要對一種技術的安全性、效能、效果等進行評估,首先要對這項技術所產(chǎn)生的患者健康結局進行研究,通過綜合患者健康結局的改變來得出對技術的安全性、效能和效果等方面的評價。健康結局的衡量指標存在一個發(fā)展的過程。首先應用的是患病率和死亡率,是傳統(tǒng)的結局衡量指標。之后,應用健康相關的生存質量指標(Health-RelatedQualityofLifeMea-sures,HRQL),其特點是反映了技術對患者及其他相關人群的多方面影響,常用于••慢性病治療性技術的評估。最后出現(xiàn)了生存質量調節(jié)年(Quality-AdjustedLifeYears,QALY),它是一種結合了所獲得(失去)的生存時間和生存質量的健康結局單位,其特點是可直接進行技術之間的成本-效益比較。以上是評價除診斷性技術以外的技術的健康結局衡量指標。診斷技術的評價更加復雜,原因是診斷性技術與患者的健康結局之間是間接關系,無法直接應用現(xiàn)有的健康結局指標來衡量診斷性技術的效果,其衡量指標包括技術能力、診斷準確性、對最終診斷的影響、對治療的影響、成本-效益等[7]。健康結局的衡量指標還在不斷發(fā)展,這也代表了技術評估的發(fā)展。衡量指標越全面,越能更好地對多種競爭性技術進行比較,從而挑選出最為適宜的技術。

5醫(yī)學技術評估的步驟醫(yī)學技術評估的基本步驟包括:

5.1確定評估的題目

5.1.1確定備選題目

備選題目的確定在較大程度上是由機構的任務或目的決定的。不過也有機構通過對機構成員進行調查來獲取題目,還有的公司或組織通過對各種技術信息資源(新藥和新設備數(shù)據(jù)庫、醫(yī)學/技術期刊以及其它出版物)的廣泛查找確定備選題目。

5.1.2設定評估優(yōu)先級這一步是對評估的備選題目進行挑選的過程,以定出最終評估題目。在設定優(yōu)先級時需要遵循一定的原則,要對技術及其針對的健康問題、項目本身的一些限制因素進行全面的考慮。最常用的是定性的方法,目前也有應用定量的方法來確定優(yōu)先級的。

5.2明確評估問題

明確要評估的問題是技術評估過程中十分重要的一步,它對以后的一系列步驟都有影響。開展一項評估要清楚地理解評估的目的和評估服務的對象,這需要評估小組不斷地論證、討論和澄清。明確評估問題要對所評估的健康問題、技術、評估所涉及的患者人群、醫(yī)務工作者和衛(wèi)生保健環(huán)境和評估內容進行說明。

5.3確定評估的機構

這一步主要是決定評估項目實施的機構。有3種情況:第1種完全由發(fā)起評估的機構本身來實施,這主要見于大型醫(yī)院、主要的保險公司等。第2種情況是完全依賴專業(yè)醫(yī)學技術評估機構,可免費或交納一定費用獲得評估結果。第3種情況是本身實施一部分,從其它專業(yè)機構購買另外一部分的評估結果。在決策時,要考慮所評估的問題、可支配的資金、可獲得的專家資源、時間的限制以及其它因素,權衡本身實施和購買的比例。

5.4搜集可獲得的證據(jù)

證據(jù)的收集是進行醫(yī)學技術評估的重大挑戰(zhàn)之一。證據(jù)包括涉及特殊評估問題的數(shù)據(jù)、文獻和其它信息。文獻的檢索和相關信息的搜集,是一項成功的醫(yī)學技術評估所不可或缺的。對HTA有價值的信息資源種類繁多,包括期刊數(shù)據(jù)庫、臨床和管理數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫、印刷版的索引和目錄、政府報告和專題研究、專業(yè)目錄/登記報告、公司報告和信息、研究/綜述/Meta分析的參考文獻、有關的國際互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站以及同事和其他專家。要做到對一項技術的客觀評價就必須獲得廣泛全面的資料,而許多有價值的信息不能從經(jīng)典的信息資源中獲得,我們稱其為灰色文獻。有關文章介紹,灰色文獻可以通過查找行業(yè)和政府專題研究、專業(yè)機構報告和指南、市場研究報告、政策研究機構研究報告、專業(yè)委員會的即時出版物、會議記錄等等來獲取。在利用灰色文獻時,一定要仔細地閱讀、篩選,注意其權威性和準確性。資料證據(jù)收集的越全面,就越能避免出現(xiàn)片面性,這樣評估的結果才能越客觀、越全面、越有價值。

5.5新的原始數(shù)據(jù)的獲取

通常情況下,收集的現(xiàn)存的各種信息可能對于評價一項技術還不夠充分,需要一些新的數(shù)據(jù)來補充不足的證據(jù),這時就需要進行新的原始數(shù)據(jù)的收集。但是目前大多數(shù)的HTA并不涉及原始數(shù)據(jù)的收集。新的原始數(shù)據(jù)可通過臨床試驗、流行病研究等方法獲取。通過在評估中將新的原始數(shù)據(jù)和搜集的現(xiàn)有的證據(jù)結合,來更全面、有效地評價醫(yī)學技術。

5.6證據(jù)解析

從不同質量、類型各異的科學證據(jù)中演繹出實質性的結論,這對于任何的HTA都是一種挑戰(zhàn)。評估人員需要一種系統(tǒng)的方法,來慎重地評價每一條搜集到的證據(jù)的質量?？傮w上說,證據(jù)的解析需要3步。

5.6.1研究分類

原始數(shù)據(jù)的收集方法種類繁多,但是用不同方法收集的證據(jù)其價值也不同,例如前瞻性研究優(yōu)于回顧性研究,對照性研究優(yōu)于非對照性研究等。根據(jù)研究的基本類型和特征,將所收集的原始資料整理成一個表明證據(jù)的表格,表格的項目涉及研究的設計(是否隨機、是否是盲法、有無對照等)、患者健康結局衡量指標(患病率、死亡率、健康相關生存質量等)和推論的統(tǒng)計學指標(P值、可信區(qū)間等)。評估者通過它可以了解所搜集的不同研究的類型分布。

5.6.2證據(jù)評分

對證據(jù)的評分已經(jīng)成為目前HTA的標準步驟之一了,但是不同的專業(yè)評估機構所用的證據(jù)評分體系不同。例如,美國的AHCPR認為對設計較好的隨機對照試驗的Meta分析中獲取的證據(jù)最可信,證據(jù)的可信度最低的是病例報告和臨床實例。評估成員可通過這些層次來對不同的研究分類,且對所得的證據(jù)進行分級。例如,AHCRP規(guī)定存在從Meta分析中得出的數(shù)據(jù),定為一級(最強);而缺乏證據(jù)和只有病例報告、臨床實例匯報的數(shù)據(jù),定為四級(最弱)。通過對證據(jù)的評分可以使評估成員對證據(jù)有一個整體的認識。

5.6.3選擇證據(jù)

在證據(jù)評分之后,評估成員可以選擇證據(jù)來應用于評估。在證據(jù)的選擇上評估專家們尚未達成一致,有的專家認為除隨機試驗以外的證據(jù)都不可取,有些專家卻認為那些可靠性較差的試驗可以使用,可以通過給不同的權重來體現(xiàn)證據(jù)的級別。

5.7綜合證據(jù)

由于證據(jù)收集的研究類型各異,而且每項研究的目的不同,所以就要求評估人員綜合有價值的信息。綜合證據(jù)的方法有:非定量的文獻評述、Meta分析及其它定量的文獻分析方法、決策分析、小組決策或專家咨詢(consensusdevelopment)。傳統(tǒng)定性的文獻評述存在許多片面性,目前評估人員更加青睞應用結構化強、定量的、經(jīng)充分證實的方法。

5.8形成結論和建議

結論是評估的結果,建議是在評估以后得出的意見、觀點。建議比結論的操作性更強,它可直接用于臨床和政策制定。由于證據(jù)的價值不同,結論的可靠性也就有相應的差異存在。目前,評估的用戶對于明確結論強弱有確切的要求,所以評估人員可以利用以前對證據(jù)的評分來確定結論的強弱。結論的強弱也分為一定的層次,但是它是雙向的,支持的結論由強到弱,反對的結論由弱到強。

5.9傳播結論和建議

評估的目的是為決策服務的,如何將評估的結論和建議傳播給需要的各種決策者,對于HTA的成功也是至關重要的。傳播的計劃主要涉及3個層面:目標人群、采用的中介和實施的策略。例如,AHCRP采用小冊子向患者傳播評估結論,用快速的參考指南、臨床相關手冊的形式向醫(yī)生宣傳結論,通過全面的報告?zhèn)鞑ソY論給研究者和政策分析者。據(jù)1995年調查,全球95%的HTA組織通過在公開出版的雜志上發(fā)表文獻傳播結果,美國還通過研究所和計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)如In-ternet傳播[9,10]。

5.10監(jiān)督HTA的影響

HTA的影響存在許多不確定性,正像它評估的技術一樣,技術評估也會產(chǎn)生預期的影響和未預料的結果。它受許多因素制約,包括評估的目標組織及該組織的法律性、契約性或行政性的義務,環(huán)境因素,評估結論、建議本身,評估結果的傳播等。例如,AHCPR進行的絕大多數(shù)HTA,其結果直接應用于HCFA的衛(wèi)生保險覆蓋的決策。而有些設計良好或有權威性的隨機臨床試驗的結論和建議卻沒有被采納[7]。以上介紹了HTA的10項基本步驟,但是這并不意味著每一次HTA都要進行所有步驟,它們可以實施其中的部分內容,且進行的順序也無嚴格的要求,美國和中國都有一些評估實例可以證明這一點。[18,23]

6醫(yī)學技術評估的方法

HTA方法可根據(jù)評估的內容來分類:

6.1功效與安全性的常用評估方法有,臨床前期評價法、非正規(guī)的臨床評價法、流行病學與統(tǒng)計學評價法、臨床對照試驗法與正規(guī)綜合法等。

6.2生存質量的評估方法有,心理測試的健康指標測量和健康效用評價的方法。

6.3經(jīng)濟學評價方法有:成本分析、最小成本分析、成本效果分析(cost-benefitanalysis)、成本效用分析(cost-utilityanalysis)、成本效益分析(cost-effective-nessanalysis)、敏感性分析。

6.4社會適應性的評價方法有,無結構、半結構和全結構訪問法、小組訪談法以及觀察法等[14]。目前,評估的方法學是一個重要的研究領域。原因是評估的用戶要求基于證據(jù)的評價、所得的結論要盡量減少片面性、要求盡量使用正規(guī)的定性和定量方法。同時還要求盡量縮短評估的時間、提高評估自身的成本效益,這些要求對評估研究者提出了新的挑戰(zhàn)。最近,由于技術評估國際化的發(fā)展,各國需要交流評估經(jīng)驗和結果。在這種背景下,由EUR-ASSESS的方法學項目分組(ProjectSubgrouponmethodology),于1997年提出要建立一種為產(chǎn)生透明的、有力和有效的HTA所需的各種邏輯方法的經(jīng)典結構。INAH-TA在2000年提出要統(tǒng)一和規(guī)范評估方法的議題。可見國際上的組織機構正在積極進行這方面的嘗試[11]。

7醫(yī)學技術評估的實施

7.1實施機構

醫(yī)學技術評估的實施或發(fā)起機構種類很多,包括:調控機構,政府和私人支付機構,衛(wèi)生職業(yè)組織,標準制定機構,醫(yī)院、管理保健組織和其它衛(wèi)生保健提供者,患者和消費者組織,政府政策研究機構,私人評估/政策研究結構,學術中心,生物醫(yī)學研究機構,衛(wèi)生產(chǎn)品公司,風險投資商和其它投資者。這些機構所進行的評估的目的、內容、方法各不相同。政府的政策研究機構進行的評價,是與國家層次上的技術政策的制定息息相關的;而衛(wèi)生產(chǎn)品公司的評估可能是為公司的產(chǎn)品營銷、公司的經(jīng)濟利益而進行的。

7.2實施所需的人力資源

在定義別強調醫(yī)學技術評估是一個涉及多種學科的政策分析領域,而且在評估中使用的方法也涉及許多學科,所以就需要各種類型的專家來共同合作實施HTA。所需的專家有:包括放射、化驗等在內的臨床各科醫(yī)生,醫(yī)院、衛(wèi)生組織的管理者,生物醫(yī)學和臨床工程師,藥理學專家,患者,流行病學家,生物統(tǒng)計學家,經(jīng)濟學家,律師,社會學家,倫理學家,決策科學專家,計算機專家/程序號,圖書/信息專業(yè)人員。對于一項確定的HTA,專家的選擇要考慮到評估的目的、所評估的內容、可利用的資源等因素。

7.3實施的時機

實施HTA的時機很難把握,對于一項新技術越早發(fā)現(xiàn)它的不利影響,越早控制其傳播和誤用是評估人員所希望的,但是由于技術本身在發(fā)展、臨床使用者的技術使用熟練程度在改變,使技術使用早期的評估結論可能產(chǎn)生偏差或錯誤。要避免這一點,就要對技術進行多次的HTA,不能只靠進行一次的HTA就蓋棺定論[7]。

8醫(yī)學技術評估的意義

HTA開展以來,是否促進了醫(yī)學技術的合理使用和衛(wèi)生資源的合理分配呢?答案是肯定的。在臨床方面,1995年加拿大魁北克的醫(yī)學技術評估委員會就21份HTA報告對衛(wèi)生政策和醫(yī)療費用的影響進行了調查。結果表明,除3份報告外,其它的均產(chǎn)生了巨大的影響。1990年建議使用高滲造影劑來替代低滲造影劑,使醫(yī)療費用明顯降低,凈節(jié)約近1200萬美元。對心導管再利用的建議節(jié)約醫(yī)療費用約600萬美元,而取消術前常規(guī)胸片則節(jié)約了700萬美元,并且,有關高檔技術如器官移植、MRI等的HTA報告,對制定衛(wèi)生政策和臨床指南,以及合理配置資源均產(chǎn)生了顯著的影響[16]。哈佛大學公共衛(wèi)生學院分析了4種醫(yī)療方案,10年中:內皮細胞顯影檢查節(jié)約為1.3億美元,精神分裂癥的隔離節(jié)約為2.46億美元,癌癥病人的熱療節(jié)約為2.72億美元,近視眼的角膜手術節(jié)約為4.77億美元。加州大學洛杉磯分校公共衛(wèi)生學院對另外3種治療方法進行的評估表明,10年節(jié)省為:家用氧氣600-2000萬美元,心臟起搏器的電化監(jiān)測為0.87-0.97億美元,風濕性關節(jié)炎的血漿提取療法為100-150億美元[6]。而且,有些HTA本身就可以產(chǎn)生直接的臨床作用,即通過參與評估所進行的臨床試驗,直接使患者受益[17]。例如某些癌癥和艾滋病患者,通過參與HTA的臨床試驗嘗試先進的治療方法,即可能會直接受益。在預防醫(yī)學領域,HTA也起著明顯的作用。例如加拿大一項有關乳腺癌普查的HTA結果顯示,對于50-70歲的婦女進行普查其成本-效果最佳,這使政府改變了過去對所有育齡婦女進行普查的政策,節(jié)約了相當?shù)男l(wèi)生保健經(jīng)費,優(yōu)化了衛(wèi)生保健系統(tǒng)[10]。1978年美國對肺炎球菌疫苗的成本-效果評價,發(fā)現(xiàn)成本-效果比最佳的是65歲以上的老年人。國會據(jù)此修改了老年保健法,規(guī)定從1981年開始給老年人接種肺炎球菌疫苗。1988年OTA發(fā)表關于在老年人口中進行青光眼篩查的報告。報告中指出,這種篩查成本高,效益不確定。分析結果表明,識別和證實1例青光眼患者的成本在2000-1600美元。通過對技術評估結果的應用,減少一些沒有效果的或不必要的醫(yī)學技術的支出。據(jù)報道,美國國家衛(wèi)生保健技術中心對老人保健項目覆蓋政策的咨詢工作,使項目開支每年節(jié)省幾億美元[6]?？傊?在選擇適宜衛(wèi)生技術、合理利用衛(wèi)生資源和優(yōu)化資源配置上醫(yī)學技術評估做出了相當大的貢獻。

9醫(yī)學技術評估的障礙

雖然總的趨勢是鼓勵廣泛開展HTA,但是仍然有一些因素和情況不利于HTA,其中包括:

1)技術方面:存在對技術的盲目崇拜,尤其在美國一些人認為“技術是迫切的”,只要是新的就是好的,不管技術是否有效。還有一些技術權威人士在沒有可信的證據(jù)情況下控制技術的使用。更有些人認為,技術評估的目的是阻止技術的創(chuàng)新和傳播[7]。

2)醫(yī)學方面:醫(yī)生對于醫(yī)學實踐的慣性,他們習慣了長期形成的實踐常規(guī),其醫(yī)學知識也已過時,且接受科學咨詢的機會甚少,同時也缺乏對臨床知識的批判態(tài)度,故產(chǎn)生了他們對舊的作法的慣性,這對于HTA結論的傳播和利用是一種障礙[7]。再者,一些醫(yī)生希望自己有選擇技術的自由,不希望HTA來干涉他們的自由[19]。

3)商業(yè)方面:一些生物醫(yī)學領域的企業(yè)認為,HTA限制了他們的醫(yī)學創(chuàng)新獲得最大經(jīng)濟利益的自由。他們一般通過法律程序來限制HTA。1997年加拿大的BMS(BristolMyers-SquibbCanadaInc.)藥品公司CCOHTA來阻止其對該公司藥品的技術評估報告的發(fā)表。類似的事情也發(fā)生在美國的Merck公司。目前國際的經(jīng)濟條例也對HTA是一種威脅,在經(jīng)濟條例中給予商業(yè)機構過多的權利。1998年WHO表示要關注與貿易相關的知識產(chǎn)權協(xié)定(theAgreementonTrade-RelatedAspectsofIntellectualPropertyRights,TRIPs)的有關問題。這些由商業(yè)目的引發(fā)的法律威脅,對HTA造成了嚴重的影響,包括評估人員在評估中將會過多考慮技術以外的社會因素,研究者、研究機構、出版商和基金組織不愿進行可能引起法律糾紛的評估等不利影響[20]。

4)資金方面:HTA的資金不足。一些醫(yī)學研究人員不愿意將資金從基礎研究轉向HTA,還有一方面HTA要花費一定的經(jīng)費用于應付技術生產(chǎn)商的[19,20]。總之,HTA的發(fā)展過程中確實存在一些困難和障礙,并且這些困難正在擴大且還會出現(xiàn)新的障礙,HTA能否在未來順利地發(fā)展,將需要政府給予更多的關注和支持。

10醫(yī)學技術評估的展望

老年人需求評估報告范文第5篇

關鍵詞：政府績效；綜合績效評估；審計委員會；英國經(jīng)驗

中圖分類號：17239.44　文獻標識碼：A　文章編號：1005－0892(2007)09－0113－05

一、引言

英國是當代西方行政改革的先驅，也是公共部門績效評估應用最廣泛、技術上最成熟的國家之一。廣泛開展政府績效評估，創(chuàng)造一個“評估性國家”是英國行政改革的重要策略。近年來，英國在評估和提高地方政府績效方面采取了多種新方案，其中一個重要成果就是由審計委員會開發(fā)的綜合績效評估體系(Comprehensive Performance Assessment，以下簡稱CPA)。自2002年首輪CPA實施以來，英格蘭政府機構的服務得到明顯的改善，CPA被認為是發(fā)生這一現(xiàn)象的重要催化劑。近兩年來，英國政府越來越重視運用CPA對地方公共實體開展績效評估，并且將評估作為“贏得自治”(earned autonomy)政策的重要依據(jù)，CPA等級越高的地方政府將獲得更大的自和靈活性。

經(jīng)過幾年的實踐與修訂，目前的CPA框架與2002年相比發(fā)生了很大的調整，但是國內系統(tǒng)介紹CPA的文獻很少。由于CPA框架每年都有新的、甚至是重大的調整，使得國內的介紹明顯滯后于CPA的發(fā)展。為此，本文將介紹CPA的產(chǎn)生與發(fā)展歷程、2006年的最新框架，并且分析它對我國的借鑒意義。

二、CPA的產(chǎn)生及發(fā)展歷程

20世紀90年代以前，除少量的審計以外，英國很少對地方公共服務進行大規(guī)模的外部檢查。由于缺乏外部檢查，某些服務領域(如住房)的重大績效問題往往被隱藏起來或者沒有引起重視。隨著公共服務投資的持續(xù)增加，英國政府決定引入更廣泛的審查機制，以確保政府設立的公共服務標準能夠實現(xiàn)。1999年7月英國頒布了新的《地方政府法》，引入了最佳評價制度，明確了公共部門實現(xiàn)“最佳價值”。的責任，并且賦予審計委員會對政府機構進行檢查的廣泛權力。

審計委員會對政府機構的檢查開始于2000～2001年度，當時的檢查工作與審計工作之間有明顯的區(qū)別，為了將二者更加緊密地結合，審計委員會于2001年冬季開發(fā)了新的績效管理框架，即CPA方法。2002年初，政府同意審計委員會公開報告英格蘭所有政府部門的CPA情況。通過這一框架把審計人員的意見、其它檢查人員的意見，以及對環(huán)境、住房、文化服務的檢查等諸多信息綜合在一起，在第一時間提供對政府能力的判斷，以改善政府對居民的服務和對地方社區(qū)的領導。

2002年，審計委員會對英格蘭150個單一制議會和郡議會(single-tier councils and county councils)開展了首輪CPA，此后每年進行一次。在總結前幾輪評估經(jīng)驗、兩次征詢意見的基礎上，審計委員會對方案進行了修訂，提出了2005年至2008年單一制議會和郡議會CPA的新框架，即“CPA－更困難的檢驗”(CPA－The Harder Test)。2006年，又在上年評估的基礎上對方案做了進一步的完善。

英格蘭實行二級制(two-tier真)政府體制的地方共有238個鄉(xiāng)郊郡區(qū)議會(non-metropolitan／shire districtcouncils)。2003年6月到2004年12月之間，審計委員會完成了對238個區(qū)議會的首次評估。評估中，審計委員會發(fā)現(xiàn)區(qū)議會的績效和上層議會的績效之間沒有明顯的關聯(lián)，而且現(xiàn)有的評估方法忽略了一些地區(qū)因素，必須加以修訂。為此，在2005年8月公布評估結果的同時了2009年區(qū)議會評估新框架的咨詢文件，以廣泛征求意見。

隨著地方政府CPA的成功引入，政府在《2003年消防和救援白皮書》中提出了開發(fā)類似績效評估框架的目標。2005年，審計委員會為英格蘭的46個消防和救援機構開發(fā)并實施了CPA，并且對大倫敦當局(theGreater London Authority，簡稱GLA)和部分單獨的職能實體進行了首輪綜合評價，2006～2007年度，將開展對大倫敦當局的資源使用評價和發(fā)展方向評價。

隨著時間的推移。審計委員會將不斷地對CPA框架進行修訂和完善。在接下來的兩年中，CPA會繼續(xù)關注那些績效沒有改善的政府以及服務績效差的領域。到2009年，CPA將被新的地方服務績效評估框架一綜合領域評估(Comprehensive Area Assessment，簡稱CAA)所取代。

三、CPA的整體框架

1、CPA框架概述

CPA是審計委員會按照1999年地方政府法和2001年政府白皮書的基本方針，在原有的最佳價值體系及地方公共服務協(xié)議的基礎上，為單一制議會和郡議會、區(qū)議會、消防和救援機構等公共部門專門開發(fā)的評價體系。其目標及要點在于：(1)建立明確的評價標準與服務優(yōu)先順序；(2)實施等級化、綜合性的績效評估，給出不同政府機構的績效等次；(3)地方政府必須提供明確的績效信息，讓公眾了解政府績效的現(xiàn)狀；(4)針對各級地方政府的優(yōu)缺點，提供其所需的支持與相關信息；(5)給予高績效的地方政府更大的施政彈性與自由；(6)給予額外的自由權力以支持地方優(yōu)先服務事項的加速改進；(7)以精簡及新的最佳價值框架來協(xié)助政府改善服務；(8)以強硬及提前介入來處理失效的政府或服務。

為了實現(xiàn)這些目標，審計委員會設計了最初的CPA框架(見圖1)，其主要內容包括：(1)開展兩個方面的獨立評價，一是對目前服務績效的評價，其績效數(shù)據(jù)來源于績效指標、檢查判斷、審計判斷等多種渠道。二是對未來改善能力的評價，包括政府自我評估和由外部團隊開展的綜合評估兩部分。(2)在前兩項評價的基礎上給出對地方政府的總體評價，即給出不同的績效等級。(3)及時將績效評價結果公布于眾，并且要求地方政府及時制定出相應的績效改善計劃。

經(jīng)過幾年的發(fā)展和完善，目前的CPA框架包括四個共同的組成部分：(1)綜合評價(corporateassessments)；(2)資源使用評價(use 0f resourcesaBsessMents)；(3)服務評價(service assessments)；(4)發(fā)展方向評價(direction 0f travel assessment)。但

是對不同的公共部門。如何評價這四個部分是有差異的。其中有些差異反映了不同公共機構賴以運營的法律框架的差異，有些差異代表了不同時期方法論上的差異。根據(jù)評估對象的不同，2006年的最新CPA框架分為單一制議會和郡議會CPA框架、消防和救援機構的CPA框架、區(qū)議會CPA框架三個部分。

從整體來看，CPA體系的產(chǎn)生是工黨政府大力推行公共服務改革等一系列行政改革的結果。伴隨著英國政府公共服務改革自我推進體系的逐步形成，CPA也經(jīng)歷了從產(chǎn)生、實施，到不斷完善的過程。作為公共服務改革方法中“由上至下績效管理”(top-downperformance management)的典型范例，taJCPA體系的目標、設計思路等清晰地體現(xiàn)了公共服務自上而下的管理思想。

2、單一制議會和郡議會的CPA框架。單一制議會和郡議會的CPA整體框架由四個部分構成(見圖2)：

(1)發(fā)展方向評價。發(fā)展方向評價是關于議會是否履行其持續(xù)改進協(xié)議責任的年度評價，主要反映政府一年以來的進展情況。首先由各議會進行自評估，然后由議會的關系專員(Relationship managers)通過一系列關鍵調查項(Key lines of enquiry，簡稱KLOE)實施評價。該調查主要回答兩個高層面的問題：(a)有什么證據(jù)表明政府改善了結果?(b)政府實施改進計劃取得了多大的進展?

發(fā)展方向的評價結果分為四個等級：明顯改善(4分)、適當改善(3分)、有所改善(2分)、略有改善或無改善(1分)。評價結果每年報告一次，位于CPA等級的旁邊。

(2)資源使用評價。資源使用評價提供議會如何管理和使用財務資源的判斷，每年進行一次。它強調議會要有合理的、戰(zhàn)略性的財務管理，以確保資源能夠支持優(yōu)先發(fā)展的領域并且能夠改善服務。資源使用評價包括財務狀況、財務報告、財務管理、內部控制機制、貨幣價值五個主題，由審計人員通過一系列KLOE，對各個主題的相關審計重點和證據(jù)進行調查，然后對每個主題做出1～4分的評價，并按照一定的規(guī)則將五個主題的評價綜合起來，生成資源使用的最終評分(評分規(guī)則見表1)。

資源使用評價有助于建立明確的、對議會的最低要求，以提供未來減少議會管制的判斷基礎。2005年地方當局和審計人員通過調查制定了評價基線，2006年將檢查這一基線是否仍然合適：如果有變化則予以更新。從2006年開始，只有上一年度貨幣價值評分為1的議會才需提交新的自評估報告，其它議會只需提供反映其重大變化的信息。對其它主題，審計委員會并不要求提供自評估報告。

(3)服務評價。服務評價每年進行一次，它根據(jù)相關的國家服務交付標準對地方政府的服務績效進行評價。服務評價涉及兒童和青少年、成人社會護理、住房、環(huán)境、文化、福利、消防等多個領域，其中兒童和青少年、成人社會護理與資源使用作為第一層服務，其它服務為第二層服務。如圖1所示)。

根據(jù)評價機構的不同可將服務評價分為兩類：一是審計委員會開展的服務評價。審計委員會每年通過績效指標(PIs)和相關的服務檢查，對環(huán)境、住房和文化等服務領域進行評估。每類服務的最終評分(1～4分)由績效信息評分和檢查評分按照一定的權重匯總后得出。此外，從2006年起，審計委員會將對負有消防和救援責任的議會開展相應的服務評價。二是由其它機構開展的服務評價。CPA充分考慮了其他地方政府服務檢查機構的工作，由這些機構將相應的評價結果提交給審計委員會。例如：兒童和青少年的服務評價由教育標準辦公室(OFSTED)提供，成人社會護理的服務評價由社會護理檢查委員會(CSCI)提供，福利服務評價由福利欺詐檢查機構(BFI)提供。

(4)綜合評價。綜合評價每三年開展一次，主要評價政府定義其需求、設置清晰的戰(zhàn)略目標和優(yōu)先發(fā)展領域、改善服務的能力，以及政府與其合作者共同工作的效果。綜合評價包括五個主題：目標、優(yōu)先排序、能力、績效管理、成就。其中“成就”主要通過以下五個方面進行評價：可持續(xù)的社區(qū)和交通，更安全和更強大的社區(qū)，更健康的社區(qū)，老年人，兒童和青少年。這五個主題的評分匯總規(guī)則與資源使用評價規(guī)則完全類似(參見表1)。

綜合評價的KLOE主要針對上述五個主題。評價檢查組由6人組成，其中包括一個同行的政府官員和一個同行議員(peer councilor)。2005年9月以來，綜合評價與教育標準辦公室領導下的兒童服務聯(lián)合領域調查(thc Joint Area Review，簡稱JAR)同時實施，兩者可共享相關的證據(jù)及判斷。

審計委員會通過設定的規(guī)則(見表2)把綜合評價、資源使用評價和服務評價三個部分結合起來，并評出相應的星級(0～4星共5個星級等次)。發(fā)展方向評價結果位于星級評定結果的旁邊，用來說明地方政府在不久的將來改善其績效的可能性。例如：在審計委員會的網(wǎng)站上，會用“適當改善并且顯示為三星級績效”，“沒有改善且為一星級績效”等話語來描述政府的績效狀況。

四、CPA體系對我國的借鑒意義

政府績效評估是近年來我國政府部門與學術界關注的熱點問題，但是從宏觀的制度設計、中觀的機制細化，到微觀的實踐操作等方面還存在許多問題。英國的CPA體系既有嚴格的制度規(guī)范，又充滿創(chuàng)新與活力，經(jīng)過幾年的應用及完善，其理論及實踐價值日益彰顯，為我國政府績效評估的發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

1、法制化與權威性是構建政府績效評估體系的重要前提。CPA能夠發(fā)揮作用的重要前提是《地方政府法》賦予了審計委員會檢查英格蘭所有地方政府績效的廣泛權力和絕對權威。作為一個獨立的專業(yè)機構，審計委員會擁有開展績效審計的專門知識和豐富經(jīng)驗，能夠客觀、科學地設計評估體系和實施評估。針對郡議會、區(qū)議會等不同的政府層級，審計委員會開發(fā)了相應的評估框架，設計了評估及檢查程序、評估結果報告制度等一系列制度，為開展績效評估及政府之間的比較提供了有力的制度保障和政策指導。

我國的政府績效評估缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃和績效報告的制度框架，以及可操作性的政策指導，導致各級政府各自為政，績效評估帶有較大隨意性，難以在政府系統(tǒng)全面推行績效評估，也無法開展不同政府之間的比較。為此，必須加快政府績效評估的法制化和規(guī)范化，選擇恰當?shù)目冃гu估體系設計主體及評估主體，賦予其相應的權威，構建適用于特定層級或特定政府部門的評估體系。

2、開放性與靈活性是完善政府績效評估體系的基本要求。CPA是一個高度開放、透明、靈活的體系，主要表現(xiàn)在：(1)從評估體系的設計、到評估過程的實施、再到評估結果的公布，審計委員會都會及時在網(wǎng)站上相應的報告或文件。(2)在出臺任何新方案或者對舊方案進行調整之前，會預先在網(wǎng)站上公布

咨詢報告，征求各方的意見，如有必要還會進行多輪的意見征詢。除此之外，審計委員會提供了一個完全開放的平臺，任何時候、任何組織或個體都可就CPA發(fā)表自己的意見。(3)從2002年開展首輪CPA以來，審計委員會每年都會根據(jù)實施的情況、環(huán)境的變化，以及意見反饋情況，對CPA進行修訂和完善。目前的框架與2002年已經(jīng)有明顯的區(qū)別，到2009年，現(xiàn)有的CPA框架又會被全新的CAA框架所取代。

相比之下，我國政府績效評估的體系設計及運作過程大都是半封閉甚至是全封閉的，評估對象或公眾缺乏發(fā)表意見的渠道，而只能被動地接受。評估體系投入使用后很少更新，即使有變化也只是局部的微調，絕不會有CPA那樣的更新速度和力度。為此，必須加大評估體系的開放性與靈活性。

3、兼容性與質量保證機制是實施政府績效評估的重要基礎。CPA的設計與實施始終注重與原有評估體系的兼容與接軌，并且充分借鑒其它機構的工作結果。例如：與最佳價值體系接軌，從BVPIs中選取指標及績效信息開展相關的服務評價；由教育標準辦公室、社會護理檢查委員會、福利欺詐檢查機構等機構開展兒童和青少年、成人社會護理等領域的服務評價；由地方政府與社區(qū)管理部(DCLG)開展消防和救援服務評價中的服務交付業(yè)務評價等。

審計委員會還設計了專門的質量保證框架，采取多種措施確保各項工作的質量，例如：對所有工作人員進行專門培訓，并且監(jiān)控其工作績效；與地方政府改進和發(fā)展署(the Improvement and DevelopmentAgency)合作，以招收和發(fā)展同行；定期檢查并且尋求地方當局的反饋；按照“評分判斷檢查流程”(ScoredJudgement Review Procedure)開展四類評價，對每類評價都制定相應的質量保證要求。如綜合評價過程中的預評價分析、現(xiàn)場證據(jù)的收集、報告等。

由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和指導，我國政府績效評估的規(guī)范化程度明顯不足，評估活動分散在多種管理機制中，各地、各級政府的評估體系差別較大，有的簡單沿襲原有的考評體系，有的則全盤否定原有體系而重構新體系，缺乏必要的兼容性與延續(xù)性。加上缺乏相應的質量保證體系，使績效評估難以收到實效，必須加以改進。

4、評估結果的公開與運用是政府績效評估體系發(fā)揮作用的重要保障。審計委員會非常注重評估結果的公開，CPA網(wǎng)站上會及時公布審計委員會報告、檢查報告、績效指標、年度審計和檢查信函、公共利益報告、關鍵調查項、審計人員的判斷、綜合評價、地區(qū)報告等多種類型的報告及數(shù)據(jù)，各個部門可以通過績效記分卡隨時查詢自己的績效狀況及與其它機構相比較的績效信息。完全公開的信息增加了政府的壓力，也增強了公眾和其他監(jiān)督主體對政府的責任控制。在評估結果的使用上，不論評出的CPA等級如何，每個議會都要實施改進計劃項目(program of improvementplanning)，它包括：(1)議會自身的績效改進活動。(2)由檢查組、管制者和審計人員采取的行動。委員會和檢查組會根據(jù)政府績效等級重新平衡檢查和審計項目，以減少對高績效政府的檢查。(3)中央政府根據(jù)CPA等級采取的行動。即根據(jù)績效等級給予地方政府相應的自和靈活性，績效越好的政府擁有越大的管理自。這些措施充分調動了評估對象提高績效的積極性。