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城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文第1篇

關(guān)鍵詞：快速城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村規(guī)劃、規(guī)劃失效、控制與引導(dǎo)、編制體系、管理機(jī)制

Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.

Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism

中圖分類號(hào)：TU98文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1 發(fā)展背景

畢節(jié)市地處烏蒙山區(qū)中段、貴州省西北部，處在滇東高原向黔中山原丘陵過(guò)渡的傾斜地帶，境內(nèi)山高坡陡、溝壑縱橫，土地破碎，是典型的巖溶山區(qū)和喀斯特地貌區(qū)。全市總面積26844.5平方公里，高原山地占93.3%。

隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，特別是《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕2號(hào)）和貴州“工業(yè)強(qiáng)省”戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，畢節(jié)市城鄉(xiāng)面貌日新月異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，畢節(jié)市的城鎮(zhèn)化率從2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城鎮(zhèn)化率為30.17%，進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。畢節(jié)市正處于從以鄉(xiāng)村建設(shè)為主邁向以城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)并重的發(fā)展階段，在空間規(guī)劃上偏重城市規(guī)劃，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃，使其面臨著城鄉(xiāng)建設(shè)空間沖突和城鄉(xiāng)規(guī)劃工作失效兩個(gè)方面的突出矛盾。

1.1 建設(shè)空間矛盾突出

由于地處云貴高原過(guò)渡地帶的山地地區(qū)，畢節(jié)市適宜建設(shè)用地破碎零散，同時(shí)隨著整體發(fā)展環(huán)境和交通條件的改善，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間矛盾突出。

（1）城市空間拓展迅速

根據(jù)畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃，其城市規(guī)模將從2010年的45萬(wàn)人、32平方公里發(fā)展至2030年的160萬(wàn)人、190平方公里。畢節(jié)市中心城區(qū)將進(jìn)入迅速擴(kuò)張階段，建設(shè)用地平均每年增加16平方公里，兩年時(shí)間現(xiàn)狀城區(qū)將擴(kuò)大一倍。

圖1畢節(jié)市中心城區(qū)2010年與2030年建設(shè)用地對(duì)照?qǐng)D

（2）鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛

畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)自然村落數(shù)量多且空間分布分散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年末，畢節(jié)市中心城區(qū)范圍內(nèi)共有村莊225個(gè)，村莊密度達(dá)到23個(gè)/百平方公里，農(nóng)村人口約60萬(wàn)人。

經(jīng)過(guò)二十多年的“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，畢節(jié)市“三農(nóng)”建設(shè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，尤其是農(nóng)村家庭收入有了大幅提高。2012年，農(nóng)村居民人均純收入分別達(dá)到4926元。農(nóng)民收入提高，急需改善居住環(huán)境，促使農(nóng)村建設(shè)需求迅速釋放，同時(shí)由于鄉(xiāng)村建設(shè)粗放、無(wú)序，導(dǎo)致用地需求量大。

1.2 規(guī)劃管理失效嚴(yán)重

在快速城鎮(zhèn)化初期，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作常偏重于城市規(guī)劃編制和規(guī)劃管理的研究，而忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要作用和影響。在面臨城市空間快速拓展和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾導(dǎo)致了規(guī)劃管理失效現(xiàn)象的出現(xiàn)。

規(guī)劃失效的一個(gè)表現(xiàn)是鄉(xiāng)村規(guī)劃管理無(wú)法開展。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃是核發(fā)“一書兩證”（規(guī)劃項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證）的依據(jù)，鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的依據(jù)。一方面，由于缺乏鄉(xiāng)、村規(guī)劃作為規(guī)劃管理依據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門目前已停止核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證；另一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，重點(diǎn)對(duì)城市發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)用地布局進(jìn)行了研究和安排，而沒有對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、空間布局做出具體安排，在沒有編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃的情況下，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制和鄉(xiāng)村建設(shè)管理。

規(guī)劃失效的另一個(gè)表現(xiàn)是鄉(xiāng)村違法建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。由于東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外出務(wù)工人員的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求以及農(nóng)民收入的提高，鄉(xiāng)村建設(shè)需求日益增加。在鄉(xiāng)村建設(shè)得不到合理疏導(dǎo)的情況下，鄉(xiāng)村違法建設(shè)活動(dòng)亦日漸增多。

2 原因分析

規(guī)劃編制與管理上“重城市輕農(nóng)村”、“重管制輕疏導(dǎo)”是導(dǎo)致并加劇“建設(shè)空間矛盾”和“規(guī)劃管理失效”的兩個(gè)主要原因。

2.1 規(guī)劃編制上“重城市輕農(nóng)村”

受行政體制、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)劃體系等客觀條件的制約，畢節(jié)市在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作上出現(xiàn)“重城市輕農(nóng)村”，主要體現(xiàn)在規(guī)劃編制的針對(duì)性和前瞻性不足。

首先，缺乏對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行針對(duì)性研究。一方面是畢節(jié)市原為畢節(jié)地區(qū)，受行政職能的限制，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理職能由縣一級(jí)人民政府及其城鄉(xiāng)行政主管部門承擔(dān)，其規(guī)劃編制工作集中于縣城的城市規(guī)劃而忽視了鄉(xiāng)村地區(qū)；另一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，政府在規(guī)劃編制費(fèi)用上的預(yù)算較少，難以滿足全面開展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的需要，尤其是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制工作。由于當(dāng)前城市總體規(guī)劃偏重城市建設(shè)用地的規(guī)劃布局，對(duì)鄉(xiāng)、村建設(shè)用地沒有做出具體安排，難以指導(dǎo)鄉(xiāng)、村規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，導(dǎo)致現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃難以滿足城鄉(xiāng)空間拓展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)的要求。

其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行前瞻性創(chuàng)新。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實(shí)施以前，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)體系著重于城市規(guī)劃，在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制上的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范不完善，難以指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實(shí)施明確了“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個(gè)層面規(guī)劃的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。但對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中的諸多問題仍有待解決，如城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)能否布置鄉(xiāng)村建設(shè)用地、能否批準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)、能否核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證、發(fā)證的依據(jù)是什么等等，需要在相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的修改中進(jìn)行完善。

2.2 規(guī)劃管理上“重管制輕疏導(dǎo)”

受城市建設(shè)用地指標(biāo)的困擾，城市政府存在“城市建設(shè)用地指標(biāo)與鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)此消彼長(zhǎng)”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。同時(shí)，由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理上，采取了“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)”的一刀切規(guī)劃管理方式。這種以管制為主導(dǎo)的規(guī)劃管理方式導(dǎo)致了各相關(guān)行政主管部門之間的管理工作出現(xiàn)脫節(jié)，主要表現(xiàn)在部門之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌性不足。

首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源部門管理的不協(xié)調(diào)。一方面，在畢節(jié)市中心城區(qū)總體規(guī)劃中，沒有安排鄉(xiāng)村建設(shè)用地，為保障總體規(guī)劃的順利實(shí)施，規(guī)劃行政主管部門要求禁止在中心城區(qū)范圍內(nèi)嚴(yán)禁鄉(xiāng)村建設(shè)；另一方面，國(guó)土資源行政主管部門則每年都有新增的宅基地建設(shè)用地指標(biāo)。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的“建設(shè)單位或者個(gè)人在取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證后，方可辦理用地審批手續(xù)”，中心城區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃行政主管部門無(wú)法核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證而無(wú)法落地，使區(qū)內(nèi)大量鄉(xiāng)村建設(shè)的合理需求失去了合法的建設(shè)途徑，從而導(dǎo)致違法建設(shè)嚴(yán)重和規(guī)劃管理成本增加。

其次，相關(guān)部門在鄉(xiāng)村建設(shè)計(jì)劃上缺乏統(tǒng)籌。當(dāng)前，多個(gè)部門在分頭推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)，如交通部門的通村公路建設(shè)、教育部門的教師周轉(zhuǎn)房核學(xué)生宿舍、住建部門的危房改造和棚戶區(qū)改造計(jì)劃、發(fā)改部門的生態(tài)移民搬遷、水利部門的飲水工程等等，這些工程的建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致城鄉(xiāng)的無(wú)序建設(shè)和重復(fù)建設(shè)。

3 途徑探索

針對(duì)前文闡述的現(xiàn)實(shí)問題和原因分析，在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理上應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作思路，運(yùn)用控制與引導(dǎo)并重的工作方法充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與管理體系。

3.1 充實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系

畢節(jié)市正處在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，政府職能的轉(zhuǎn)型、城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和城市空間的跨越都需要有一個(gè)完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系作為支撐。

（1）加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間一體化規(guī)劃

畢節(jié)市政府提出跨越式同城化發(fā)展戰(zhàn)略，跳出七星關(guān)、大方原有城區(qū)在中部地區(qū)建設(shè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，由于原來(lái)城市建成區(qū)范圍較小，按照城市總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)范圍，其范圍內(nèi)大部分地區(qū)仍為鄉(xiāng)村地區(qū)，在未來(lái)一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)仍是城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要組成部分。同城化戰(zhàn)略的提出，使原來(lái)處于城市邊緣的鄉(xiāng)村地區(qū)成為城市建設(shè)的核心地區(qū)，要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)空間的統(tǒng)籌規(guī)劃研究，在城市總體規(guī)劃層面建立城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間的矛盾。

首先，統(tǒng)籌確定鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)模。當(dāng)前多數(shù)城市在編制總體規(guī)劃時(shí)，重點(diǎn)放在了城市發(fā)展規(guī)模的研究上，鮮有對(duì)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模進(jìn)行研究，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏功能定位和發(fā)展規(guī)模上的指導(dǎo)。應(yīng)充分研究城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和需求，激發(fā)城鄉(xiāng)各層面對(duì)發(fā)展的積極主動(dòng)性，根據(jù)規(guī)劃期末的城鎮(zhèn)化率來(lái)確定鄉(xiāng)村人口和建設(shè)用地的規(guī)模，指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃。

其次，劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界。在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，除劃定城市空間增長(zhǎng)邊界外，還應(yīng)提出鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的建設(shè)空間范圍，劃定鄉(xiāng)村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界，以指導(dǎo)下層次的鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃，合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和安排建設(shè)用地布局。

圖2城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)用地空間增長(zhǎng)邊界示意圖

（2）制定鄉(xiāng)村用地分類標(biāo)準(zhǔn)

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”五個(gè)層面的規(guī)劃。《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB 50137—2011）》的修改將建設(shè)用地共分為六個(gè)中類：城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）、區(qū)域交通設(shè)施用地（H2）、區(qū)域公用設(shè)施用地（H3）、特殊用地（H4）、采礦用地（H5）和其它建設(shè)用地（H9）；其中城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地（H1）細(xì)分為四個(gè)小類，包括城市建設(shè)用地（H11）、鎮(zhèn)建設(shè)用地（H12）、鄉(xiāng)建設(shè)用地（H13）和村建設(shè)用地（H14）。

2011版用地分類標(biāo)準(zhǔn)中城市建設(shè)用地、鎮(zhèn)建設(shè)用地、鄉(xiāng)建設(shè)用地和村建設(shè)用地的劃分與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃相對(duì)應(yīng)，為總體規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局全覆蓋奠定了基礎(chǔ)。但是，對(duì)鄉(xiāng)、村建設(shè)用地的分類標(biāo)準(zhǔn)還沒有制定，需在此基礎(chǔ)上，根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際和發(fā)展需求制定鄉(xiāng)建設(shè)用地、村建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃的編制。

（3）充實(shí)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容

制定一個(gè)開放、可生長(zhǎng)、可持續(xù)、剛性與彈性兼?zhèn)涞泥l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。通過(guò)該規(guī)劃實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排農(nóng)村道路交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施和農(nóng)村村民住宅建設(shè)，控制和引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)與城市開發(fā)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障和促進(jìn)征地、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)落地等各項(xiàng)核心工作順利推進(jìn)。

第一，建立農(nóng)民建房檔案管理制度。開展調(diào)查摸底工作，充分了解農(nóng)村村民住房建設(shè)需求，將農(nóng)民住房情況分類進(jìn)行建立檔案管理，詳細(xì)登記住房困難戶、住房改善戶、已有住房戶的資料。采用“建房人申報(bào)”的方式，由村委會(huì)組織村民進(jìn)行個(gè)人建房申報(bào)，經(jīng)村委會(huì)、鎮(zhèn)政府審核后報(bào)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門納入規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排，明確近期建設(shè)任務(wù)。

第二，提高鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃作為實(shí)施總體規(guī)劃的行動(dòng)計(jì)劃，找準(zhǔn)抓手逐步解決問題。探索多樣化的農(nóng)民住房用地管理模式和住房建設(shè)模式，合理確定農(nóng)民住房建設(shè)規(guī)模、布局和標(biāo)準(zhǔn)；確定新型農(nóng)村社區(qū)選址，控制引導(dǎo)村民建房；逐步完善市政公用設(shè)施、綜合交通系統(tǒng)、農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施；開展美化工程，塑造具有地方特色的現(xiàn)代景觀風(fēng)貌。

第三，銜接國(guó)土部門用地管理。按照國(guó)土資源行政主管部門的要求，城市建設(shè)征用集體土地的，應(yīng)返還10%的用地作為集體建設(shè)用地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和配套設(shè)施建設(shè)。若城鄉(xiāng)規(guī)劃中沒有鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，則國(guó)土資源行政主管部門無(wú)法將返還建設(shè)用地落地，導(dǎo)致城市與鄉(xiāng)村建設(shè)的用地矛盾進(jìn)一步激化。

3.2 完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理機(jī)制

由于地處山區(qū)，畢節(jié)市適宜建設(shè)用地資源緊缺，在城市建設(shè)需求和鄉(xiāng)村建設(shè)需求旺盛的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)空間矛盾日漸凸顯。如何促進(jìn)城市建設(shè)與鄉(xiāng)村建設(shè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善鄉(xiāng)村規(guī)劃管理依據(jù)和管理程序，成為畢節(jié)市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，也將影響未來(lái)的發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量。

（1）制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理辦法

通過(guò)該管理辦法的制定，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃、國(guó)土、住建等行政主管部門對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的管理。管理辦法的主要內(nèi)容包括：細(xì)化鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的申請(qǐng)、審查、核發(fā)程序；規(guī)定鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；明確新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模和規(guī)劃選址，劃分為鄉(xiāng)村建設(shè)控制區(qū)和鄉(xiāng)村建設(shè)引導(dǎo)區(qū)兩類地區(qū)；明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)申請(qǐng)條件；明確農(nóng)村村民住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)時(shí)序

推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。充分銜接上層次規(guī)劃（土地儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)企業(yè)建設(shè)）和新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展規(guī)劃（危房改造、棚戶區(qū)改造、生態(tài)移民搬遷、“五園”新村建設(shè)、生態(tài)文明家園建設(shè)），選擇投資省、見效快、帶動(dòng)效果明顯的試點(diǎn)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的建設(shè)計(jì)劃，協(xié)調(diào)多種渠道籌措資金，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)政策性資金投入，撬動(dòng)村民積極有序地參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

畢節(jié)市正從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)空間拓展均處在轉(zhuǎn)型當(dāng)中，規(guī)劃將在城鄉(xiāng)發(fā)展中起著龍頭作用。因此，充實(shí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系和完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理體系是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理工作的基礎(chǔ)和有力保障，作者仍將在規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作中嘗試作出有益的探索。

參考文獻(xiàn)：

1.仇保興，《追求繁榮與舒適——轉(zhuǎn)型期間城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的若干策略》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2002.05.

2.仇保興，《和諧與創(chuàng)新——快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題、危機(jī)與對(duì)策》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2006.06.

3.王蒙徽，《廣州城市發(fā)展中失地農(nóng)民城市的問題研究》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2011.08.

城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文第2篇

關(guān)鍵詞：宅基地?fù)Q房；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象的出現(xiàn)

最近幾年，隨著城市化的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，多個(gè)省市出現(xiàn)了“宅基地?fù)Q房”現(xiàn)象。所謂的“宅基地?fù)Q房”，通常是指農(nóng)民自愿以其宅基地，按照一定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)的房屋并遷入小城鎮(zhèn)居住。騰出的宅基地進(jìn)行復(fù)耕，節(jié)約下來(lái)的集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)土地儲(chǔ)備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權(quán)出讓的收益來(lái)安置農(nóng)民和彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口。

基于《土地管理法》中關(guān)于集體建設(shè)用地和宅基地使用的限制性規(guī)定和“宅基地?fù)Q房”中涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的問題，中央和地方相繼出臺(tái)了一些規(guī)定，對(duì)其中涉及的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的法律與政策規(guī)定

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作于2005年開始，并在全國(guó)部分地區(qū)試點(diǎn)。

國(guó)務(wù)院于2004年10月頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）；國(guó)土資源部于2005年10月頒布了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)土資發(fā)[2005]207號(hào)），并于2009年3月分別頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào)）。

1、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對(duì)農(nóng)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)作出了原則性規(guī)定：要加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則，編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模。鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計(jì)劃，凡占用農(nóng)用地的必須依法辦理審批手續(xù)。禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。

2、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的含義作出了明確規(guī)定，所謂“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

3、《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地用地掛鉤流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的基本要求、管理和操作流程均作出了規(guī)定。

第一，關(guān)于掛鉤流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的基本要求。要嚴(yán)格依據(jù)土地利用的總體規(guī)劃，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用，要通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。對(duì)掛鉤試點(diǎn)的規(guī)模進(jìn)行控制和管理，通過(guò)下達(dá)一定數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)?？刂疲⒃谝?guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來(lái)的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

第二，關(guān)于掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)和項(xiàng)目區(qū)的管理。掛鉤試點(diǎn)的規(guī)模按國(guó)家和?。▍^(qū)、市）下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理。對(duì)于掛鉤周轉(zhuǎn)的指標(biāo)由省級(jí)國(guó)土資源管理部門根據(jù)試點(diǎn)市、縣及項(xiàng)目區(qū)情況提出申請(qǐng)，報(bào)國(guó)土資源部核定。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）后，由省級(jí)國(guó)土資源管理部門按項(xiàng)目區(qū)分解下達(dá)到各試點(diǎn)市、縣。

第三，關(guān)于掛鉤試點(diǎn)的條件和操作程序。掛鉤試點(diǎn)工作必須經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行開展試點(diǎn)工作。省級(jí)國(guó)土資源部門制定試點(diǎn)工作總體方案，向國(guó)土資源部提出開展掛鉤試點(diǎn)工作申請(qǐng)。國(guó)土資源部對(duì)省級(jí)國(guó)土資源部門上報(bào)的試點(diǎn)工作總體方案進(jìn)行審查，并批準(zhǔn)掛鉤試點(diǎn)省份。經(jīng)批準(zhǔn)的試點(diǎn)省級(jí)國(guó)土資源部門，依據(jù)試點(diǎn)工作總體方案，組織市、縣國(guó)土資源部門編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，并進(jìn)行審查，建立項(xiàng)目區(qū)備選庫(kù)；根據(jù)項(xiàng)目區(qū)入庫(kù)情況，向國(guó)土資源部提出周轉(zhuǎn)指標(biāo)申請(qǐng)。國(guó)土資源部在對(duì)項(xiàng)目區(qū)備選庫(kù)進(jìn)行核查的基礎(chǔ)上，按照總量控制的原則，批準(zhǔn)下達(dá)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。市、縣國(guó)土資源部門對(duì)掛鉤試點(diǎn)工作要實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，每半年將試點(diǎn)進(jìn)展情況向上級(jí)國(guó)土資源部門報(bào)告；省級(jí)國(guó)土資源部門應(yīng)定期對(duì)本行政轄區(qū)試點(diǎn)工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報(bào)國(guó)土資源部備案。項(xiàng)目區(qū)實(shí)施完成后，由試點(diǎn)縣級(jí)國(guó)土資源部門進(jìn)行初驗(yàn)。初驗(yàn)合格后，向上一級(jí)國(guó)土資源部門申請(qǐng)，由省級(jí)國(guó)土資源部門組織正式驗(yàn)收，并將驗(yàn)收結(jié)果報(bào)部備案。

（二）部分因“宅基地?fù)Q房”事件受到廣泛關(guān)注的地區(qū)，如天津、四川、浙江等地也制定了當(dāng)?shù)氐年P(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)的操作細(xì)則。

1、天津市制定了《天津市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（津國(guó)土房規(guī)[2009]2號(hào)），其中強(qiáng)調(diào)了：要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量和布局的控制和引導(dǎo)。要以掛鉤試點(diǎn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實(shí)施進(jìn)度，考核計(jì)劃目標(biāo)，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。掛鉤試點(diǎn)工作應(yīng)充分尊重群眾意愿，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)益。

2、四川省制定了《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（川國(guó)土資發(fā)[2008]68號(hào)），其中強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃必須符合土地利用總體規(guī)劃并與城市建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃相銜接。掛鉤項(xiàng)目與土地整理項(xiàng)目原則上實(shí)行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收，組卷歸檔。掛鉤試點(diǎn)工作管理實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。省國(guó)土資源廳負(fù)責(zé)對(duì)全省掛鉤試點(diǎn)工作的總體部署和組織管理。負(fù)責(zé)制定管理辦法，審批項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和方案，實(shí)施監(jiān)督檢查，組織項(xiàng)目區(qū)驗(yàn)收。試點(diǎn)市（州）國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)掛鉤試點(diǎn)工作的具體組織實(shí)施。負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的管理與監(jiān)督，審查項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和方案，組織項(xiàng)目區(qū)初驗(yàn)等工作。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目區(qū)。實(shí)施規(guī)劃，制定工作計(jì)劃并具體組織實(shí)施，組織開展項(xiàng)目區(qū)竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2009〕121號(hào)）和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案審查報(bào)批辦法（試行）》（浙土資發(fā)〔2009〕37號(hào)），其中強(qiáng)調(diào)了組織實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，按照“先復(fù)墾、后置換”的原則，將農(nóng)村存量建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，該復(fù)墾耕地面積與土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地和未利用地進(jìn)行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復(fù)墾項(xiàng)目新增耕地面積的，新增耕地結(jié)余部分可用于其他建設(shè)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡。省國(guó)土資源廳根據(jù)國(guó)土資源部下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)、各市、縣（市、區(qū)）年度建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地任務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)賬冊(cè)余額和申報(bào)使用數(shù)量，編制各市、縣（市、區(qū)）年度城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)計(jì)劃，報(bào)省政府同意后實(shí)施。實(shí)施方案中擬安排的建設(shè)地塊需征收農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)同時(shí)擬訂土地征收方案，一并上報(bào)審批。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案和土地征收方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，由市、縣（市、區(qū)）政府負(fù)責(zé)實(shí)施土地征收，并依照有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施土地供應(yīng)。

（三）2010年底，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)范。

國(guó)務(wù)院于2010年12月了《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)[2010]47號(hào)）、國(guó)土資源部于2011年2月了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治清理檢查工作方案》其中對(duì)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)中亟需規(guī)范的問題作出了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)不能片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)；在推進(jìn)農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造及小康示范村建設(shè)等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入增減掛鉤試點(diǎn)；不能突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)；不能盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓和侵害農(nóng)民權(quán)益。

三、總結(jié)

筆者認(rèn)為，隨著城市化水平的不斷提高和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，農(nóng)民的宅基地會(huì)越來(lái)越多的體現(xiàn)商品化的屬性，上述法律、法規(guī)和政策的出臺(tái)，對(duì)集體建設(shè)用地的高效利用起到了推動(dòng)和促進(jìn)作用。而將農(nóng)民的宅基地納入整個(gè)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也是未來(lái)建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的趨勢(shì)，雖然目前不宜在全國(guó)完全放開，但如果能通過(guò)試點(diǎn)來(lái)發(fā)現(xiàn)并處理好其中的土地規(guī)劃利用和農(nóng)民安置補(bǔ)償問題，在使作為生產(chǎn)要素的土地資源得到經(jīng)濟(jì)高效的利用同時(shí)又提升農(nóng)民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務(wù)所）

參考文獻(xiàn)

[1]何纓：《“宅基地?fù)Q房”模式的法律思考》，《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

[2]楊魏欣：《“宅基地?fù)Q房”問題與對(duì)策分析》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2010年第4期。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文第3篇

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作在實(shí)踐中通過(guò)對(duì)農(nóng)村散亂、廢棄、閑置、低效利用的建設(shè)用地進(jìn)行整治，將整治節(jié)約的少部分農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)、擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建等一些亟需規(guī)范的問題，在一定程度上侵害了農(nóng)民權(quán)益。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤 積極作用 存在問題

引言

2004年10月國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。

根據(jù)該決定的要求，國(guó)土資源部自2005年開始部署城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將同一縣域內(nèi)若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)先行下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，專項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)建新地塊的面積規(guī)模控制，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來(lái)的耕地面積規(guī)?？刂?，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來(lái)的耕地面積歸還。2006年至2009年，全國(guó)實(shí)際安排的周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模約為43萬(wàn)畝，2010年安排了30萬(wàn)畝。截止目前，批準(zhǔn)試點(diǎn)共涉及27個(gè)省份。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤理論

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

二、增減掛鉤進(jìn)展情況

從近年來(lái)時(shí)間看，一些地方將農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)相結(jié)合，取得了積極的成效，提高了土地節(jié)約集約利用水平，一定程度上解決了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，所獲土地收益返還農(nóng)村用于農(nóng)村改善農(nóng)民生產(chǎn)生活，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。各地普遍認(rèn)為，農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合有利于解決耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”，工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”，新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“缺抓手”等問題。

三、掛鉤試點(diǎn)存在問題

但是，我們也清醒的看到工作推進(jìn)過(guò)程中的確也出現(xiàn)一些亟需規(guī)范的問題：一是少數(shù)地方政府片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、突破周轉(zhuǎn)指標(biāo)；二是對(duì)尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益重視程度不夠，在確定村莊拆舊、建新和集居規(guī)模時(shí)，對(duì)耕作半徑、畜禽養(yǎng)殖、居住成本等實(shí)際情況考慮不夠充分，有的地方甚至出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建、侵害農(nóng)民利益搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，差異較大，收益分配方式和分配比例的確定在區(qū)域內(nèi)差距較大。同時(shí)，一些設(shè)計(jì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、基本經(jīng)營(yíng)制度等深層次問題，需要積極探索和深入研究。

四、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤合理運(yùn)作的建議

針對(duì)以上問題，我們準(zhǔn)備采取以下幾項(xiàng)措施進(jìn)行規(guī)范管理：

一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，建立共同推進(jìn)工作的機(jī)制。堅(jiān)持以地方政府為主導(dǎo)，國(guó)土資源部門提供平臺(tái)，相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民資源并積極參與的機(jī)制，統(tǒng)籌用好相關(guān)資金，強(qiáng)化全面監(jiān)管。

二是注重統(tǒng)籌規(guī)劃，有效控制整治規(guī)模。農(nóng)村土地整治堅(jiān)持規(guī)劃先行，與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)等規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，科學(xué)合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地。通過(guò)周轉(zhuǎn)指標(biāo)控制村莊建設(shè)用地整治的規(guī)模，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃。

三是把堅(jiān)守耕地紅線放在首位。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，大力試試農(nóng)村土地整治重大工程，加大農(nóng)地尤其是基本農(nóng)田整治的力度，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)國(guó)家糧食產(chǎn)能核心區(qū)和戰(zhàn)略后備區(qū)的建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)新增耕地的質(zhì)量監(jiān)管，整治后新增的耕地作為基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)。

四是尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民受益和保持農(nóng)村特色。在土地互換和利用方式、舊房拆遷、新居建設(shè)等方面要提供多種選擇，實(shí)行公告公示；凡是涉及房屋拆遷等財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，必須征得農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的同意，不同意的不得實(shí)施。注重保持農(nóng)村建設(shè)，滿足農(nóng)民有力生產(chǎn)、方便生活和享受公共服務(wù)均等化的實(shí)際需要。

五是堅(jiān)持量力而行，防止大拆大建。農(nóng)村土地整治要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，順應(yīng)農(nóng)民改善生產(chǎn)生活條件的愿望和能力，先示范，后推開，防止一哄而上，禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建，更不能強(qiáng)拆強(qiáng)建。

參考文獻(xiàn)：

[1]李君旺、王雷，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的利弊分析[J].國(guó)土資源報(bào)，2009（4）34-37.

城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文第4篇

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；分離均衡；金融介入

Abstract：This paper summarizes the practical modes and analyses the separating equilibrium link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Firstly analyses the case of Linyi city，on the basis of background and content analysis of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas. Secondly，researches the financial institutions innovative financing mode to achieve the financial support harmony with link the increase and decrease of the eland for construction use in both urban and rural areas. Finally，pointes out the current limitations of link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas and pointes out the related suggestions which provides the follow-up ideas and learn to future practice.

Key Words：link the increase and decrease of the land for construction use in both urban and rural areas，separating equilibrium，financial intervention

中圖分類號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1674-2265（2010）12-0054-05

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的歷史背景

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快，而小城鎮(zhèn)是主要發(fā)展形式。隨著小城鎮(zhèn)土地使用制度改革在全國(guó)各地的全面推廣，大量土地特別是耕地被占用。小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張與耕地保護(hù)之間在短期內(nèi)出現(xiàn)了尖銳的矛盾。在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地已經(jīng)成為比資金、技術(shù)、人才更為緊缺的資源。各大城市都出現(xiàn)了建設(shè)用地不足的緊張局面。比如上海，當(dāng)前已經(jīng)把2020年以前的建設(shè)用地指標(biāo)接近透支完畢。在難以大規(guī)模征用耕地的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地卻存在富?，F(xiàn)象，尤其是宅基地集約化利用程度很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的總量約為2.7億畝，5倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，但分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放，亟待通過(guò)特定政策加以集約、整合和再利用。大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作恰逢其時(shí)。

隨著城市土地價(jià)格生成機(jī)制的日臻完善和國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革政策的出臺(tái)，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌已經(jīng)成為目前解決我國(guó)城市發(fā)展工業(yè)用地需求瓶頸、支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌、流轉(zhuǎn)，可以在總量不變的前提下實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，更有效地配置城鄉(xiāng)土地資源，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就是在這樣的背景下提出的。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（下文簡(jiǎn)稱：“增減掛鉤”），是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)（見圖1）。

增減掛鉤模式的提出，創(chuàng)新了我國(guó)土地資源市場(chǎng)上的現(xiàn)有的交易方式，通過(guò)不斷挖掘農(nóng)村建設(shè)用地利用潛力，有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約節(jié)約利用。對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)城市化空間拓展，改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件以及提高土地集約和節(jié)約利用水平都具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、臨沂市城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的實(shí)踐與思考

山東省臨沂市是一座高速發(fā)展的內(nèi)陸城市，是全國(guó)第三大商品集散地。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，臨沂市經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，各類人才大量涌入，城市人口快速增加，城市建設(shè)用地的需求增長(zhǎng)迅速。隨著臨沂市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益迅速，新農(nóng)村建設(shè)用地需求十分迫切，土地資源市場(chǎng)上的制度創(chuàng)新――“增減掛鉤”模式為臨沂市解決新農(nóng)村建設(shè)土地資源整合難題提供了重要啟發(fā)。

從統(tǒng)計(jì)指標(biāo)來(lái)看，2008年，臨沂市建設(shè)用地總面積33.3萬(wàn)公頃，其中農(nóng)村建設(shè)用地面積18.6萬(wàn)公頃，占建設(shè)用地總面積的56.01%。從人均占有建設(shè)用地看，2008年，臨沂市農(nóng)村居民點(diǎn)總面積為17.3萬(wàn)公頃，農(nóng)村人口540.59萬(wàn)人，雙棲人口60萬(wàn)人，農(nóng)村居民點(diǎn)人均占地288平方米，高于國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-93）規(guī)定的用地控制指標(biāo)上限值。與此同時(shí)，臨沂市經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，為新農(nóng)村建設(shè)用地整理提供了動(dòng)力與財(cái)政支持。統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2008年全市經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)到1958.2億元，全市地方財(cái)政收入80.2億元；臨沂市農(nóng)民人均純收入達(dá)到5383元，同比增長(zhǎng)14%，農(nóng)民生活水平有了很大的提高，建設(shè)新農(nóng)村愿望逐漸增強(qiáng)。近年來(lái)臨沂市的城鎮(zhèn)化率以每年3個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，大約每年有20萬(wàn)人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，按人均用地100平方米計(jì)算，需建設(shè)用地3萬(wàn)畝。不管是基于城鎮(zhèn)人口的預(yù)測(cè)，還是基于升級(jí)規(guī)劃控制指標(biāo)分解，臨沂市城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在巨大的缺口，供地壓力較大。在新增建設(shè)用地指標(biāo)有限的情況下，增減掛鉤成為化解用地壓力最為直接的手段。

（一）“增減掛鉤”帶動(dòng)的土地整理模式

臨沂市被確定為第一批掛鉤試點(diǎn)單位以來(lái)，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、資金整合、補(bǔ)償?shù)轿弧钡脑瓌t，實(shí)施“增減掛鉤”工作，帶動(dòng)了農(nóng)村居民點(diǎn)整理和舊村改造?？偨Y(jié)起來(lái)主要有四種模式：

1. 小城鎮(zhèn)集聚型。此類型主要涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地及周邊村莊，一般按照小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，逐步集中改造成為小城鎮(zhèn)集聚型社區(qū)。如臨沂市河?xùn)|區(qū)湯河鎮(zhèn)西洽溝社區(qū)，于2008年5月份開工建設(shè)，以西洽溝村為中心，集中東洽溝、中洽溝等五個(gè)村，社區(qū)總占地不到300畝，容納居民1227戶5000人，節(jié)約土地2000余畝。規(guī)劃建設(shè)居民樓30棟，老年房48套，配套文化廣場(chǎng)、休閑長(zhǎng)廊、景觀石渠和相應(yīng)體育器材，整理復(fù)墾后的土地用于種植花卉和柳條。

2. 新農(nóng)村社區(qū)型。對(duì)中心村和一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村莊，一般按照農(nóng)村新型社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一組織建設(shè)集中居住區(qū)，同步配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，并將擬撤并村莊的農(nóng)戶吸引進(jìn)來(lái)。如莒南縣相溝鎮(zhèn)三義社區(qū)，該社區(qū)通過(guò)六個(gè)村合并，推行“大村莊制”，現(xiàn)有居民2300余戶，6200多人。舊村占地151.4畝，舊房200多戶，安置60戶，占地24.65畝，凈增新耕地126.75畝，用以引進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

3. 整村搬遷型。整村搬遷主要涉及弱小村莊或偏遠(yuǎn)村莊和“空心村”兩種類型村莊：如沂水縣高橋鎮(zhèn)小甕山村。小甕山村位于高橋鎮(zhèn)駐地北1公里，全村共有居民562戶，總?cè)丝?800人，改造項(xiàng)目立項(xiàng)總面積366畝，拆遷房屋3800間，安置村民378戶，新增耕地342畝，扣除安置占地86畝，凈增耕地256畝。

4. 原址改造型。對(duì)于原村占地面積大，土地閑置率高的空心村，通過(guò)對(duì)村內(nèi)危舊房進(jìn)行翻建和遷建，最大限度減少閑置土地。如莒南縣相邸鄉(xiāng)高莊村和西甘霖村。改造工程占地約143畝，舊房160多戶，新耕地116畝。

總結(jié)以上四種不同類型，新建房采取了平房、小康樓和單元樓等形式對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行重新安置，給與農(nóng)民一定補(bǔ)貼，同時(shí)增加了農(nóng)村耕地。

（二）“增減掛鉤”下的分離均衡

但增減掛鉤模式在建設(shè)用地性質(zhì)、空間和時(shí)間上是均衡分離的。

1. 土地要素由農(nóng)村到城市的空間轉(zhuǎn)移。通過(guò)綜合設(shè)計(jì)掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，推進(jìn)農(nóng)村土地整治，統(tǒng)籌實(shí)施居民點(diǎn)歸并、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整，利用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，可減少利用年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，將有限的年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)用于急需使用的重點(diǎn)項(xiàng)目上，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中。

2. 土地交易主體的城鄉(xiāng)分離。農(nóng)村整理出來(lái)的土地，首先要復(fù)墾為耕地；其次滿足農(nóng)民建房、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)；再次留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；最后運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用。這樣，土地交易主體由農(nóng)村居民過(guò)渡到城市建設(shè)用地使用者，在此過(guò)程中，還需要經(jīng)歷許多中間環(huán)節(jié)。目前，臨沂通過(guò)增減掛鉤已拆遷舊房25260戶，新建住宅14834戶，復(fù)墾耕地13560余畝，提供用地指標(biāo)12717畝。

3. “先安置后拆舊、先拆舊后使用”所形成的跨時(shí)間的土地交易。增減掛鉤指標(biāo)和周轉(zhuǎn)資金的操作流程與資金要素產(chǎn)生分離，即周轉(zhuǎn)資金在某個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目上的投入要經(jīng)歷投入建設(shè)符合規(guī)劃的拆遷戶新住房、拆遷農(nóng)村危舊住房、進(jìn)行土地整理（恢復(fù)為集體所有的耕地、備用集體用地和集體建設(shè)用地）、有權(quán)部門驗(yàn)收后，騰出經(jīng)整理為耕地的對(duì)應(yīng)指標(biāo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和市區(qū)內(nèi)交易（指標(biāo)優(yōu)先在本區(qū)域內(nèi)交易，有結(jié)余才交易到上一個(gè)層級(jí)）。增減掛鉤指標(biāo)雖跨越較長(zhǎng)時(shí)間維度，但卻能保障耕地占補(bǔ)平衡，保障農(nóng)民權(quán)益，保障區(qū)域的發(fā)展利益，實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)在空間上的均衡目標(biāo)。

分離性的交易只是暫時(shí)的過(guò)程，均衡才是最終的結(jié)果。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，土地性質(zhì)、交易主體、交易環(huán)節(jié)等方面出現(xiàn)短暫分離，土地整理空閑出來(lái)的土地資源通過(guò)復(fù)墾重新達(dá)到耕種要求，承包給農(nóng)民種植，農(nóng)村土地資源達(dá)到總量上的均衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了土地性質(zhì)和交易主體的均衡。

（二）“增減掛鉤”市場(chǎng)交易安排

土地交易是在土地市場(chǎng)上完成以土地權(quán)利為交易客體的、且受土地交易制度制約的一種交易行為，它是土地市場(chǎng)的核心內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō),土地交易由三個(gè)要素組成:一是交易的主體，即從事交易的人（個(gè)人、單位、政府或企業(yè)等）；二是交易的客體，即用于交易的對(duì)象或標(biāo)的物，外在表現(xiàn)為土地，實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是土地權(quán)利；三是交易的行為，也即交易主體之間發(fā)生的實(shí)質(zhì)性的交易活動(dòng)，一般是以貨幣為媒介的交換，表現(xiàn)為土地交易價(jià)格的大小。

為確保臨沂市增減掛鉤工作的順利推進(jìn)，保證增減掛鉤周轉(zhuǎn)金的資金安全，臨沂市探索建立了完善的市場(chǎng)交易框架。制度保證、政府調(diào)控、價(jià)格機(jī)制構(gòu)成了土地交易市場(chǎng)框架的主體。市場(chǎng)中的制度是保證土地公開、公平、公正交易的前提；政府的調(diào)控行為是交易制度得以落實(shí)的保障；價(jià)格是交易的核心表現(xiàn)，是反映土地市場(chǎng)交易最顯著的指標(biāo)。

1. 臨沂市政府出臺(tái)了《城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤試行辦法》、《土地利用總體規(guī)劃》、《土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃》和《農(nóng)村住房建設(shè)增減掛鉤指標(biāo)和周轉(zhuǎn)資金管理辦法的通知》等，從制度上確定了增減掛鉤各方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任及住房建設(shè)增減掛鉤指標(biāo)和周轉(zhuǎn)資金管理，確立了市場(chǎng)秩序，理順了交易環(huán)節(jié)。

2. 政府主導(dǎo)、多部門聯(lián)動(dòng)，基層運(yùn)作，共同確保增減掛鉤工作順利推進(jìn)。國(guó)土資源局、建設(shè)局負(fù)責(zé)建設(shè)增減掛鉤項(xiàng)目審查把關(guān)及組織項(xiàng)目實(shí)施；財(cái)政局負(fù)責(zé)周轉(zhuǎn)資金的財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)監(jiān)督；審計(jì)局負(fù)責(zé)增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)資金合法合規(guī)使用和管理的檢查和審計(jì)；國(guó)資委負(fù)責(zé)有關(guān)融資公司資產(chǎn)的監(jiān)督管理。有關(guān)縣區(qū)成立了增減掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)該項(xiàng)工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決掛鉤試點(diǎn)中出現(xiàn)的矛盾和問題。

3. 合理確定土地交易價(jià)格，確保利益的公平分割。增減掛鉤市場(chǎng)交易中涉及到的價(jià)格主要有拆遷安置、土地復(fù)墾、新增建設(shè)用地土地有償使用、耕地開墾、土地出讓等諸多方面。市政府召集多部門及金融機(jī)構(gòu)，根據(jù)臨沂市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，考慮到區(qū)域間的差異，對(duì)各項(xiàng)價(jià)格進(jìn)行了初步制定，在交易市場(chǎng)逐漸成熟時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置中的基礎(chǔ)作用，形成市場(chǎng)價(jià)格。當(dāng)前，拆遷每戶政府補(bǔ)償2.5萬(wàn)元，安置新建一處農(nóng)村住宅5萬(wàn)元。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)每公頃14萬(wàn)元，耕地開墾費(fèi)是占用耕地的建設(shè)單位履行補(bǔ)充地義務(wù)，對(duì)土地開發(fā)整理的投入或繳納的開墾費(fèi)，耕地開墾費(fèi)每公頃18萬(wàn)元。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)間的推移，政府對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和比例可適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

由于周轉(zhuǎn)資金存在時(shí)間跨度，雖然各地政府為促進(jìn)掛鉤工作進(jìn)展進(jìn)行了多項(xiàng)制度創(chuàng)新，但資金問題依然是制約掛鉤工作進(jìn)展的一個(gè)重要瓶頸。為確保增減掛鉤工作的順利推進(jìn)，臨沂市創(chuàng)新增減掛鉤市場(chǎng)交易方式，通過(guò)金融介入的方式，彌補(bǔ)了財(cái)政資金不足，推進(jìn)了臨沂市增減掛鉤工作。

三、對(duì)金融介入臨沂市“增減掛鉤”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

由于在增減掛鉤工作的建新區(qū)、拆舊區(qū)等每一環(huán)節(jié)都需要有資金流動(dòng)，而增減掛鉤指標(biāo)和周轉(zhuǎn)資金有其基本的操作流程（見圖1），即形成土地收益之后才能歸還資金，因此就造成資金周轉(zhuǎn)的時(shí)間差（一般需要3-5年的時(shí)間），從而形成資金缺口。如何解決好資金缺口問題，成為破解增減掛鉤工作難題的一個(gè)突破口。金融機(jī)構(gòu)信貸支持的介入，在一定程度上解決了資金缺位問題，因此金融介入可作為財(cái)政資金不足的重要補(bǔ)充。從銀行自身而言，支持增減掛鉤工作也符合自身的市場(chǎng)定位，是開拓信貸市場(chǎng)的重要平臺(tái)。金融機(jī)構(gòu)通過(guò)貸款方式支持掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，符合其市場(chǎng)定位，是金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)市場(chǎng)戰(zhàn)略切入點(diǎn)。

（一）“增減掛鉤”的風(fēng)險(xiǎn)及收益分析

“增減掛鉤”是分離的交易，存在很多的不確定風(fēng)險(xiǎn)。所以，在土地交易環(huán)節(jié)，必須由政府主導(dǎo)、基層運(yùn)作，多部門聯(lián)動(dòng)，政策先行、宣傳到位，科學(xué)選址、因地制宜，確?！霸鰷p掛鉤”后的建設(shè)用地有好的效益、低的風(fēng)險(xiǎn)。但分離性的交易畢竟存在許多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，具體是：（1）體制風(fēng)險(xiǎn)。臨沂市現(xiàn)行的融資模式是以土地整理中心為載體進(jìn)行融資、實(shí)施?？紤]到將來(lái)的土地增減掛鉤模式的特殊性，貸款期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)在經(jīng)營(yíng)主體、資金管理、項(xiàng)目管理、投資方式以及還款來(lái)源等方面的變化，將對(duì)銀行貸款的償還帶來(lái)一定影響。（2）還款風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目的還款資金來(lái)源于掛鉤土地指標(biāo)收益和財(cái)政預(yù)算支出。但土地指標(biāo)收益實(shí)現(xiàn)具有不確定性，籌資可能形成一定的時(shí)間差，存在其他城鄉(xiāng)建設(shè)支出擠占償貸資金的可能性。（3）資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。由于土地增減掛鉤項(xiàng)目涉及土地、財(cái)政等部門，同時(shí)涉及市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民、施工企業(yè)等多個(gè)撥款主體，存在兩級(jí)政府和兩級(jí)財(cái)政，貸款或資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，導(dǎo)致銀行難以監(jiān)控信貸資金的使用。

農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤項(xiàng)目投資主要包括拆遷補(bǔ)助費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)三大部分。規(guī)劃至2020年，全市預(yù)計(jì)將實(shí)施5113個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目區(qū)，整理農(nóng)村建設(shè)用地42924公頃，按照當(dāng)前掛鉤資金投入標(biāo)準(zhǔn)，市轄區(qū)最低5萬(wàn)元/畝,各縣最低3萬(wàn)元/畝，全部投資估計(jì)253億元。其中，拆遷安置投資202億元，土地復(fù)墾投資51.5億元；近期投入139.4億元；遠(yuǎn)期投入114億元。政府土地收入包括新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、土地出讓資金用于土地開發(fā)整理部分，三項(xiàng)合計(jì)收入404億元，完全可以實(shí)現(xiàn)資金平衡。

（二）金融介入“增減掛鉤”的合理性

理論上講，掛鉤貸款可能存在體制、還款和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。但臨沂市用地項(xiàng)目的效率，以及“多渠道籌集資金、規(guī)范資金使用、嚴(yán)格資金管理和先評(píng)估后補(bǔ)償”的政策措施，確保了貸款的安全、各方利益的均衡分配，進(jìn)而使整個(gè)交易系統(tǒng)能夠安全、合理運(yùn)行。以全省最大項(xiàng)目區(qū)――蘭山區(qū)李官鎮(zhèn)為例，項(xiàng)目全部實(shí)施后，可節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)3336畝，按往年蘭山區(qū)土地指標(biāo)利用情況估算，其中60%即2001.6畝指標(biāo)用于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，40%即1334.4畝指標(biāo)用于工業(yè)用地。按照目前臨沂土地市場(chǎng)價(jià)格，扣除相關(guān)費(fèi)用，可用于還款的資金合計(jì)56545萬(wàn)元，收益完全可以覆蓋貸款。

增減掛鉤項(xiàng)目還款資金來(lái)源為掛鉤節(jié)余土地指標(biāo)出讓收益和臨沂市蘭山區(qū)財(cái)政預(yù)算撥款。蘭山區(qū)財(cái)政狀況良好，負(fù)債比率合理：近三年來(lái)，蘭山區(qū)平均財(cái)政收入17億元，平均年增長(zhǎng)率為25％。地方可用財(cái)力持續(xù)增長(zhǎng)，三年平均可用財(cái)力15億元，年均增長(zhǎng)達(dá)21%；區(qū)域財(cái)政償債能力較強(qiáng)，償債規(guī)劃合理：區(qū)政府具有良好的償債意愿，根據(jù)各類負(fù)債的償還要求，制訂了較為合理的償債計(jì)劃，納入了財(cái)政預(yù)算，能夠按照合同約定，按照償還相關(guān)債務(wù)。隨著蘭山區(qū)財(cái)政收入和地方可支配財(cái)力的逐年增加，作為貸款償還來(lái)源財(cái)政支出也呈逐年增加態(tài)勢(shì)，為項(xiàng)目貸款的償還提供了保證。由此可見，增減掛鉤實(shí)施后，土地收益可以創(chuàng)造更高的收益，金融機(jī)構(gòu)的面臨的風(fēng)險(xiǎn)被有效覆蓋，銀行貸款的安全性能夠得到較好的保障。

（三）目前土地“增減掛鉤”的局限性

通過(guò)增減掛鉤與農(nóng)村土地綜合整治相結(jié)合，既促進(jìn)了農(nóng)田集中連片開發(fā)、灌溉、道路的配套，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件，又促使掛鉤安置區(qū)建設(shè)用地集約、節(jié)約，改善了農(nóng)民居住條件和村容村貌。但同時(shí)也必須看到，個(gè)別地方為了獲得更多的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，逼農(nóng)民“上樓”，“集中”強(qiáng)拆農(nóng)房，獲得農(nóng)民宅基地的情況也時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方有異化現(xiàn)象，甚至有的地方采取大規(guī)模取消行政編制、改村變居，打著“新農(nóng)村建設(shè)”的口號(hào)，強(qiáng)迫農(nóng)民拆房、搬遷，引發(fā)群眾性事件。

日前有關(guān)政策指出，少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，侵害農(nóng)民利益，必須采取有利措施予以糾正。毋庸置疑，國(guó)家此次重拳出擊，對(duì)于規(guī)范農(nóng)村土地整治和增減掛鉤試點(diǎn)工作無(wú)疑是一場(chǎng)“及時(shí)雨”，這不僅能讓土地管理走向正規(guī)化，防止新一輪農(nóng)村“圈地運(yùn)動(dòng)”，更為重要的是能保護(hù)農(nóng)民切身利益。

增減掛鉤是一項(xiàng)新生事物，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。實(shí)施的過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)問題、走彎路的情況，只要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正前進(jìn)的方向，保持清醒、理智的思路，不斷完善組織領(lǐng)導(dǎo)和工作推進(jìn)機(jī)制，把各方面的力量組織調(diào)動(dòng)起來(lái)，真正把這條利國(guó)利民道路走好、走實(shí)、走寬廣。

四、結(jié)論與啟示

本文主要結(jié)論如下：首先，雖然土地在由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移過(guò)程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在交易主體、客體以及空間、時(shí)間的分離均衡，但只要合理運(yùn)作，金融機(jī)構(gòu)介入其中彌補(bǔ)財(cái)政資金不足的時(shí)間差，還款來(lái)源有保證并且有投資開發(fā)公司提供擔(dān)保的情況下，金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)期、可控的。

基于上述結(jié)論，本文主要啟示如下：首先，嘗試更加靈活、多元化的運(yùn)作模式，不斷完善增加掛鉤制度安排和深入開展增減掛鉤工作，為新農(nóng)村建設(shè)增添了新的動(dòng)力與源泉；其次，不斷拓寬融資渠道，在保持金融機(jī)構(gòu)信貸支持力度的前提下，積極探索財(cái)政支持、市場(chǎng)運(yùn)作、企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的新路子，發(fā)揮資金投資的最大效益；最后，因地制宜，與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)的具體情況和運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的新問題，要及時(shí)修正和完善市場(chǎng)交易安排，確保交易制度的合理、高效。

參考文獻(xiàn)：

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[3]段瑞蘭,孫凱.關(guān)于城鎮(zhèn)建設(shè)地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤政策的思考[J].山東國(guó)土資源，2007，（11）.

城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文第5篇

不同的規(guī)劃逐漸走向趨同

李延新(武漢市土地規(guī)劃院副總工程師)：土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱土地規(guī)劃和城市規(guī)劃)，“兩規(guī)”為什么要銜接？按照我的理解，就是因?yàn)槎叩牟町?，有差異才需要銜接。那么，二者在哪些方面存在差異呢?/p>

第一個(gè)差異，二者分屬于不同的行政管理部門，工作側(cè)重點(diǎn)不一樣，土地利用總體規(guī)劃重在土地資源的調(diào)控和配置，城市總體規(guī)劃重在區(qū)域性城鄉(xiāng)建設(shè)指導(dǎo)。

第二個(gè)差異體現(xiàn)在規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上。二者研究的對(duì)象和范圍不一樣。土地利用總體規(guī)劃覆蓋了全地域的范圍。二者采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也不一致，土地部門每年有詳查數(shù)據(jù)，城市規(guī)劃數(shù)據(jù)則來(lái)源于城建部門的統(tǒng)計(jì)，兩塊技術(shù)數(shù)據(jù)的差距給銜接工作造成很大困難。此外，兩個(gè)規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑也不一致，土地規(guī)劃按照建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地三大塊分類，城市規(guī)劃大部分是城市用地。

第三是規(guī)劃目標(biāo)存在差異，土地規(guī)劃目標(biāo)是多重的，既有耕地保護(hù)問題，也有生態(tài)問題，還有城市建設(shè)問題。城市規(guī)劃是單一目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)用地需求，由需求確定用地規(guī)模和布局。

第四是規(guī)劃工作方法上的差異。土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)從總體到局部，自下而上，逐級(jí)落實(shí)，嚴(yán)格按照上級(jí)指標(biāo)往下一級(jí)分配。城市規(guī)劃是一個(gè)自上而下與自下而上的互動(dòng)過(guò)程。

鄭偉元(中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師)：兩個(gè)規(guī)劃之間存在矛盾的最大原因還在體制上。土地規(guī)劃和城市規(guī)劃不銜接的地方也突出表現(xiàn)在體制上。土地規(guī)劃的主要指標(biāo)是由城鎮(zhèn)分解下來(lái)，地方規(guī)劃必須體現(xiàn)中央的意圖。城市規(guī)劃則更多地體現(xiàn)城市政府的意圖，這兩個(gè)矛盾實(shí)際上體現(xiàn)了中央和地方的矛盾。

過(guò)去，土地規(guī)劃確實(shí)比較突出保護(hù)耕地，有些人甚至把土地規(guī)劃稱為保護(hù)耕地的規(guī)劃，而新一輪規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)促進(jìn)土地的集約利用。城市規(guī)劃一直側(cè)重于保障城市建設(shè)。此外在對(duì)象上也有所不同，土地規(guī)劃是全部，從國(guó)家、省、地(市)、縣一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城市規(guī)劃則是局部。二者應(yīng)該是面和點(diǎn)的關(guān)系。

現(xiàn)在，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各種規(guī)劃的要求基本上是一樣的，所有規(guī)劃都承載著規(guī)劃本身所不能承載的東西，已經(jīng)大大超過(guò)規(guī)劃本身的承載量，特別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》通過(guò)后，范圍擴(kuò)展到城和鄉(xiāng)，在這種情況下，不同的規(guī)劃越來(lái)越走向趨同，趨同到一定程度就殊途同歸了。

王凱(中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃師)：“兩規(guī)”合作的基礎(chǔ)到底在哪？首先要看“兩規(guī)”的共同點(diǎn)，共同點(diǎn)就是以土地利用為核心的空間資源的有效配置。這是“兩規(guī)”協(xié)調(diào)最基本的共同點(diǎn)。

“兩規(guī)”銜接的思路

李延新：在武漢，“兩規(guī)”銜接的基本思路是：

第一，突出部門優(yōu)勢(shì)，共同協(xié)作發(fā)展。城市建設(shè)區(qū)里的建設(shè)一定要按照城市總體規(guī)劃實(shí)施。對(duì)“兩規(guī)”的銜接有一個(gè)嚴(yán)格的界限，要凸顯“兩規(guī)”各自的特點(diǎn)，形成指標(biāo)控制和空間管制并重的規(guī)劃目標(biāo)。土地規(guī)劃在規(guī)模上控制比較嚴(yán)，城市規(guī)劃在空間布局上比較嚴(yán)。土地規(guī)劃定目標(biāo)，空間布局則按城市規(guī)劃的設(shè)想落實(shí)。

第二，注重橫向結(jié)合，完善體系建設(shè)。土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)用地的綜合配置，本身要重視與各行業(yè)發(fā)展的銜接，同時(shí)加強(qiáng)自身體系建設(shè)的完善，明確各級(jí)土地規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，并逐一對(duì)應(yīng)城市規(guī)劃。

第三，實(shí)行總量控制，彈性管理引導(dǎo)。在建設(shè)用地指標(biāo)不突破的情況下，留出一定彈性的發(fā)展空間，以解決目前土地利用管理中存在的一系列問題，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。

董黎明(北京大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師)：我認(rèn)為，當(dāng)前“兩規(guī)”銜接應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

要在資源環(huán)境優(yōu)先的前提下研究土地資源。既然我們已經(jīng)實(shí)行了建設(shè)用地、耕地、基本農(nóng)田的監(jiān)督管理制度，既然政策已經(jīng)明確了耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)，就應(yīng)該不折不扣地執(zhí)行下去。深圳這一輪規(guī)劃的思路就是以資源定人口，以資源定需求，以資源定城市的發(fā)展。我認(rèn)為這個(gè)指導(dǎo)思想很好。此外，無(wú)論城市規(guī)劃，還是土地規(guī)劃，空間層次都很多。應(yīng)該怎么協(xié)調(diào)呢？城市建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地，這些如果能平衡的話，協(xié)調(diào)起來(lái)就比較容易了。在區(qū)域方面，土地規(guī)劃除了強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)以外，也有土地用途管制和空間上的要求，這與城市規(guī)劃是一樣的，包括禁止建設(shè)區(qū)、限制發(fā)展區(qū)、適宜開發(fā)區(qū)等等。

王凱：“兩規(guī)”銜接要從基礎(chǔ)工作做起，首先要做的是土地利用分類的統(tǒng)一。最近住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部受國(guó)務(wù)院的委托，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地的節(jié)約利用提出一些要求，其中一個(gè)重要措施就是修編國(guó)標(biāo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用分類要修編，第一個(gè)出發(fā)點(diǎn)就是要全覆蓋，現(xiàn)在要體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，必須是全行政轄區(qū)土地利用的全覆蓋。再有就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地盤子要有總控制。

謝揚(yáng)(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng))：

我提三點(diǎn)意見：第一，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地占用一定要給予補(bǔ)償；第二，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地集中后節(jié)約的土地要有農(nóng)民股份；第三，創(chuàng)造條件，給予進(jìn)入市場(chǎng)或者已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的土地合法化。這三點(diǎn)是今后改革中必須要注意的。

“兩規(guī)”銜接的做法

李延新：武漢市“兩規(guī)”銜接的做法，主要是注重空間布局上的協(xié)調(diào)。我們首先整合城市的山體、水體、耕地資源，優(yōu)先劃定不得隨意占用的基本農(nóng)田、濕地和江河湖等，在這個(gè)基礎(chǔ)上，銜接相關(guān)部門的發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合城市規(guī)劃，分別劃定市和區(qū)兩級(jí)土地利用規(guī)劃分區(qū)，明確土地的用途及其空間上的安排。

為彌補(bǔ)發(fā)展空間的不足，我們劃出彈性管理空間。土地規(guī)劃給出一個(gè)指標(biāo)后，考慮到有些區(qū)域未來(lái)可以作為建設(shè)用地，我們預(yù)留出發(fā)展備用地，對(duì)這個(gè)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地安排了空間，但是不安排規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)。

宋勁松（廣東省城市發(fā)展研究中心主任）：目前，廣東在省、市、縣域三個(gè)層面都在推進(jìn)規(guī)劃的銜接。

首先，劃定區(qū)域綠地。所謂區(qū)域綠地指的是永久不得建設(shè)的生態(tài)性用地，發(fā)展不能損害生態(tài)利益和農(nóng)業(yè)利益。我們優(yōu)先劃定的就是生態(tài)保護(hù)區(qū)、優(yōu)質(zhì)連片農(nóng)田、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、海洋濕地等等。有六大類區(qū)域綠地優(yōu)先劃定?，F(xiàn)在珠江三角洲基本上劃定完了。這些只要保住，將來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)的環(huán)境效益就會(huì)得到保證。

其次，發(fā)展機(jī)會(huì)的分配，包括重要的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和城市功能區(qū)。我們制訂了一些引導(dǎo)性方案，規(guī)定哪些產(chǎn)業(yè)在哪些地區(qū)比較合適，以確定重大產(chǎn)業(yè)和重大城市功能的布局。

第三，公共服務(wù)設(shè)施的均等化。城市也好、農(nóng)村也好，將來(lái)城鄉(xiāng)一體，開發(fā)權(quán)是公平的，公共服務(wù)也是均等的。

第四，交通執(zhí)政體系。以大運(yùn)量的公共交通作為未來(lái)規(guī)劃重要的引導(dǎo)因素，原來(lái)只有珠三角地區(qū)建設(shè)了城際軌道交通，現(xiàn)在擴(kuò)大到了珠三角地區(qū)。這就使城鄉(xiāng)能夠統(tǒng)籌發(fā)展，共同富裕。

姚昭輝（浙江省建設(shè)廳規(guī)劃處處長(zhǎng)）：從2004年開始，在浙江省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門和國(guó)土資源部門著手開始探索“兩規(guī)”銜接的路徑，構(gòu)建統(tǒng)一的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了四個(gè)統(tǒng)一：

一是統(tǒng)一了建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)范圍，以市、縣行政區(qū)域作為統(tǒng)計(jì)范圍，對(duì)市、縣域范圍內(nèi)的建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)一核算。在核算建設(shè)用地規(guī)模時(shí)，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)包括農(nóng)村建設(shè)用地全部核算進(jìn)去。

二是統(tǒng)一了規(guī)劃基礎(chǔ)圖件?！皟梢?guī)”要銜接，首先現(xiàn)狀邊界要統(tǒng)一，我們用2005年的土地變更調(diào)查圖和最新遙感圖相印證后，疊加形成了市、縣域總體規(guī)劃現(xiàn)狀基礎(chǔ)圖件。

三是統(tǒng)一了規(guī)劃用地分類。我們?cè)谠瓉?lái)的分類標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)規(guī)劃部門現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，在建設(shè)用地上以國(guó)土資源部門的分類標(biāo)準(zhǔn)為主。

四是統(tǒng)一了規(guī)劃審批層級(jí)。建立了市、縣域總體規(guī)劃編制制度。這樣，市、縣一級(jí)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃都統(tǒng)一由省政府審批，實(shí)現(xiàn)了與土地利用總體規(guī)劃審批層級(jí)的統(tǒng)一。

“兩規(guī)”反映了中央和地方的博弈

劉奇志(武漢市規(guī)劃局副局長(zhǎng))：“兩規(guī)”問題，實(shí)際上是中央政府和地方政府因經(jīng)濟(jì)利益而博弈的問題。從地方政府角度講，地就是錢，地就是招商引資的基本，由于有了兩種規(guī)劃，也給地方政府造成了可乘之機(jī)。

規(guī)劃部門和國(guó)土資源部門都是地方政府的組成部門，必須要聽地方政府的指令。所以，我們經(jīng)?？吹剑恍┑胤焦芾聿块T領(lǐng)導(dǎo)在接受媒體采訪時(shí)，總是顯得很尷尬、很無(wú)奈，要么沉默，要么說(shuō)一些指東說(shuō)西的話。這是由于他們有苦衷，規(guī)劃上往往遷就地方政府的想法。

徐海賢（江蘇省規(guī)劃院規(guī)劃所副所長(zhǎng))：沿海建設(shè)用地指標(biāo)控制得很嚴(yán)。大家知道，江蘇的海岸很多是瘀積型的。有些當(dāng)?shù)厝司拖耄蛔屛艺缄懙?，我就在沿海灘涂搞建設(shè)用地，或者填海。這跟我們過(guò)去做的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)是不相一致的。這些地方可能更需要保護(hù)，但是在建設(shè)用地指標(biāo)分配的現(xiàn)狀下，這樣做的結(jié)果就是不占指標(biāo)，造出來(lái)的地，既不屬于國(guó)土部門管，也不屬于規(guī)劃部門管，這塊將來(lái)怎么協(xié)調(diào)，的確是個(gè)問題。

姚昭輝：在實(shí)踐中，我們體會(huì)到，兩規(guī)“銜接”中的問題主要有四個(gè)：

一是建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一。城市規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)口徑是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)規(guī)劃用地范圍，而土地規(guī)劃的統(tǒng)計(jì)口徑是整個(gè)行政區(qū)域。由于口徑不統(tǒng)一，也就給隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模留下了可乘之機(jī)。

二是建設(shè)用地分類不統(tǒng)一。兩個(gè)行業(yè)的統(tǒng)計(jì)是不一樣的，比如，一條高速公路，按照國(guó)土部門的統(tǒng)計(jì)，可能是從鄉(xiāng)下一直到城里，而城市規(guī)劃是按單個(gè)范圍統(tǒng)計(jì)的。

三是規(guī)劃審批的層級(jí)有差異。根據(jù)法律規(guī)定，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃審批層級(jí)差異很大?？h（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃都是由省政府審批，相對(duì)容易控制，而城市規(guī)劃是分級(jí)的，容易失控。盡管我們建立了城市規(guī)模核定的機(jī)制，但這種機(jī)制也是缺乏總體把握的。

四是建設(shè)用地發(fā)展需求與資源環(huán)境容量難協(xié)調(diào)。從總體上講，目前我國(guó)仍處于高速發(fā)展期，今后幾年這種趨勢(shì)仍將延續(xù)。因此，浙江省建設(shè)用地需求與資源環(huán)境容量的矛盾很大，同時(shí)政府及部門上下級(jí)間認(rèn)識(shí)的差異也加劇了這種矛盾。一些地方城市規(guī)劃和土地規(guī)劃存在圖數(shù)不一致的情況，加劇了“兩規(guī)”銜接上的難度。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的現(xiàn)實(shí)難題

鄭偉元：現(xiàn)在有幾種傾向值得關(guān)注：

一種是把農(nóng)村建成城市，我很不贊成這種做法，基礎(chǔ)設(shè)施可以城鎮(zhèn)化，但是農(nóng)村要建成城市那就不是農(nóng)村了，我最近去了一些地方，農(nóng)村蓋十幾層高樓，那么農(nóng)民是不是扛著鋤頭上電梯呢，農(nóng)民還養(yǎng)不養(yǎng)雞和鴨，這樣的話實(shí)際上就不是農(nóng)民了。

另外，現(xiàn)在很多地方建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，怎么辦呢？大家都知道，農(nóng)村人均用地量非常大，按照國(guó)土部門的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人均用地是220平方米，建設(shè)部門的統(tǒng)計(jì)也是很高的。農(nóng)村的土地挖掘潛力很大，所以要壓縮農(nóng)村建設(shè)用地，以獲取城鎮(zhèn)發(fā)展空間，國(guó)土部門也是這個(gè)思路，但真正做起來(lái)卻存在很多問題，比如農(nóng)民愿意不愿意，還有資金問題等等。