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城市交通管理辦法范文第1篇

目前我國城市交通發(fā)展的歷程相當于西方國家的60～70年代，和發(fā)達國家相比，城市機動車密度還比較低。盡管如此，由機動車引發(fā)的環(huán)境污染和城市交通堵塞新問題也很嚴重。這充分說明了我國在道路交通管理方面還存在體制上、行政上和技術上的新問題。

隨著全國城市道路交通暢通工程的深入開展，許多城市的交通狀況得到了很大的改觀，而且一系列先進的交通管理設備和先進的管理模式被采用，取得了很好的效果。取得成績的同時，我們還要清楚地熟悉到，目前我國城市交通管理總體水平和暢通工程要求還有一定差距。在2000年全國“暢通工程”工作組檢查的138個城市中，42個城市的交通管理規(guī)劃工作只達到暢通工程11項要求中的5項要求，20個城市僅滿足4項要求。由此可見，我國在城市交通管理規(guī)劃方面遠遠滯后于現(xiàn)代道路交通發(fā)展的要求。

城市網(wǎng)絡很復雜，交通的運行很復雜，產(chǎn)生交通新問題的因素也很復雜，相應制定的城市交通管理方案往往由多個管理策略、管理辦法組合而成，任何一個建設或管理辦法的實施都會引起整個城市路網(wǎng)上交通運行情況的改變。如將一條路的某個路段改為單行道或單雙號通行、將交叉口的類型改變（無控制改為信號控制）、將某路段改為公交專用道、打通某條路或拓寬某條路等，都會引起整個城市80%～90%以上的主要道路交通流量和車速的改變。因此，交通管理新問題是一個系統(tǒng)工程，必須用科學的方法解決，常用的經(jīng)驗性的方法是不能完全解決的。因此交通管理需要做規(guī)劃，實際上，目前一些城市所實施的有些管理辦法，都是做過規(guī)劃的，只是不太系統(tǒng)、全面而已。

2我國當前交通所面臨的新問題及產(chǎn)生的原因

2.1道路容量嚴重不足長期以來，我國城市人均道路面積一直處于低水平狀態(tài)，只是近十年方開始有較快發(fā)展，人均面積由2.8平方米上升到6.6平方米。盡管增長幅度較快，仍趕不上城市交通量年均20%的增長速度。目前全國32個百萬人口以上的大城市中，有27個城市的人均道路面積低于全國平均水平。

這種局面產(chǎn)生的其直接原因是道路面積嚴重不足。首先，我國目前大城市的人均道路面積尚不及發(fā)達國家的1/3。其次，我國大城市市區(qū)正處在從中心區(qū)向郊區(qū)化擴散過程中，近幾年城市道路建設的增加，主要分布在新開發(fā)的市區(qū)和郊區(qū)，相對來講，中心區(qū)的道路面積率反而略有下降。再次，城市房地產(chǎn)開發(fā)集中于市中心地區(qū)，產(chǎn)生了過量的交通，造成道路超負荷運載。

2.2汽車增長速度過快最近幾年是大城市機動車增長速度最快的年份，轎車、客車、面包車以至于摩托車增幅年平均在15％以上。廣州市近10多年來機動車每年增長速度為17％，其中轎車19％，摩托車35%。汕頭市近三年增長速度為30％，僅1993年一年，比上年增長39.2％，摩托車增長90％。1994年，全國汽車擁有量達941.95萬輛，城市地區(qū)約占其一半，而且大城市增長勢頭還在上升。北京1995年末由于傳言要收車輛增容費，僅12月份就賣出轎車2萬輛，占全年銷售量的13％。

根據(jù)我國轎車增長分析，每當轎車擁有量年增長率超過20％時，必將引起當年以及隨后幾年城市交通惡化。我國現(xiàn)有城市路網(wǎng)一般都是密度低、干道間距過大、支路短缺、功能混亂，屬于低速的交通系統(tǒng)，難以適應現(xiàn)代汽車交通的需要，阻礙著汽車化在城市的實現(xiàn)。

2.3公共交通日趨萎縮80年代中期開始，大城市的公共汽車交通（含無軌電車）相繼萎縮，從運營效率到經(jīng)營管理，從服務水平到經(jīng)濟效益，出現(xiàn)了全面的衰退。公共汽車交通的萎縮，加速了自行車的極度膨脹，反過來又影響城市交通擁擠的波及范圍。至今，我國大城市公共交通幾乎還全靠公共汽車一種方式，只有北京、上海、天津建有67公里的地鐵線路，尚未形成以軌道交通為骨干的綜合運輸客運體系。出租汽車和小公共汽車容納量有限，因此，一旦單一的公共汽車受到?jīng)_擊，被轉移出來的乘客便要尋找出路，最有吸引力的便是自行車。結果，使原本已經(jīng)超量的自行車更趨于飽和。

2.4交通管理技術水平低下由于歷史和熟悉方面的原因，我國大城市中交通控制管理和交通平安管理的現(xiàn)代化設施很少。由于設施明顯不足，管理疏漏不少，交通事故率居高不下。北京近年來的交通事故死亡人數(shù)一直在每年500人左右，萬車交通事故死亡率約6人，而日本東京為1.9人，美國和澳大利亞為2.6人，英國為2.7人(均為1985年數(shù))。從停車場看，大城市中非凡是中心區(qū)嚴重短缺停車設施，車輛大都停在道路和人行道上，加劇了擁擠堵塞和事故發(fā)生。此外，國際上正在探究并開始使用的信息化、智能化管理系統(tǒng)，在我國基本上還是空白。

2.5缺乏整體的交通發(fā)展戰(zhàn)略城市交通建設是一項系統(tǒng)工程，既要探究交通需求和供給的平衡，還要考慮土地和財力的可能，是一項決策性很強的工作。當前出現(xiàn)的城市交通新問題中，其中一個重要原因是，缺乏科學的整體交通戰(zhàn)略和規(guī)劃，治理工作往往顧此失彼，前后失調(diào)，投入不小，而收益不大。

有一些大城市熱衷于建設高標準的大型交通工程，出現(xiàn)了許多立交橋、高架路和城市環(huán)路，以為只有高標準的大型交通工程，才能一勞永逸地解決交通新問題，實際上這種辦法只能緩和暫時矛盾，擁擠新問題不但沒有解決，甚至誘發(fā)聚集更多的交通量，引起結構性的“負效應”。城市交通是一個動態(tài)的整體，僅靠幾項大工程不可能解決交通新問題。另一個新問題是長期忽視公共交通的發(fā)展。其實，公共交通是效率最高的交通方式，幾乎所有國家和地區(qū)在經(jīng)歷了痛苦曲折之后，都鮮明地選擇了優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策。我國城市用地緊張，人口密度高，適宜于公共交通運輸，所以國家早就制定了優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策。

3解決辦法

城市交通管理辦法范文第2篇

[關鍵詞]交通管理；行人依法管理；行人違章；非機動車

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.32.191

在現(xiàn)實的交通管理中，非機動車和行人的違章是一個普遍存在的問題，像電動車在斑馬線外橫穿馬路，行人違規(guī)跨越護欄，可以說司空見慣，這些違法行為在國內(nèi)的城市不斷出現(xiàn)，并且違規(guī)者數(shù)量極為龐大，是引發(fā)交通擁堵、交通事故的重要原因，危害不亞于機動車所造成的損失。如何解決這些問題，筆者認為首先是要對非機動車的管理，從思想上引起足夠重視。具體可以從以下方面入手。

1 努力培養(yǎng)公民全民守法、遵守交通法律法規(guī)的意識

黨的十八屆四中全會提出“法律的權威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護”。這實際上是對全民守法內(nèi)涵高度概括，反映在交通管理中，就是要樹立遵守交通法律的良好習慣。如何培養(yǎng)遵守交通法律的良好習慣呢，可以從三個方面入手，第一是培養(yǎng)不敢違反交通法律的“畏法”境界；第二，培養(yǎng)公民遵守交通法律的良好習慣；第三是樹立內(nèi)心層面的“尊崇交通法律”的尊法境界。

第一、培養(yǎng)不敢違反交通法律的“畏法”境界，做到機動車、非機動車、行人違法處理同樣嚴格，加強對輕微違法行為的執(zhí)法，讓公民樹立起遵守交通法律的良好習慣。目前在交通執(zhí)法過程中，普遍存在著重機動車違章處罰，輕非機動車管理，對于電動車、行人違章闖紅燈的行為視而不見的現(xiàn)象。這其實是在執(zhí)法過程中，所暴露的重要問題，對非機動車和行人輕微違法行為的輕處理態(tài)度，使法律缺少了應有的權威和威信，反而不利于公民樹立遵守交通法律的習慣。法律早有規(guī)定：對于行人“闖紅燈”行為可以處50元以下罰款，可實際上，卻因執(zhí)法成本過高和技術層面的困難重重，讓懲罰長期流于形式。當人們發(fā)現(xiàn)闖紅燈很少受到懲罰，利己主義意識就唱了主角，“大家都違法闖紅燈，自己不闖，就顯得挺傻”，自然也就成了人們違法闖紅燈的借口和想法。交通法規(guī)在人們的心目中，缺少了崇高的尊嚴，這種“法不責眾”的社會風氣一旦形成，是很難扭轉的。所以，無論對機動車、非機動車還是行人的違法行為，都要求執(zhí)法的嚴格，用違法的不良后果去警示旁人，樹立法律權威，從根本上提高違法成本，使之轉化為公眾的主觀自覺行為。再以新加坡為例：他們的城市環(huán)境有口皆碑，但治理上相當嚴苛：第一次闖紅燈，罰款200新元，第二次、第三次再闖，最重可以判半年，就是要通過嚴格的立法和日常生活中“小事”的規(guī)范執(zhí)法，體現(xiàn)法律的權威。

第二層次是把自覺遵守交通法律作為一種習慣，體現(xiàn)的是公眾對交通法律權威的尊重和認可，這個層次強調(diào)人們對交通法律、交通秩序的主動維護，在全社會形成一種共識，任何時候把遵守交通秩序當成一種習慣，就像吃飯、睡覺、呼吸那樣，成為民眾平常的需求，并遵守之。

第三是樹立內(nèi)心層面的尊法境界，這是更深層次的要求，它體現(xiàn)的是公民對遵守交通法律的高度自覺和理性認同，是公民發(fā)自內(nèi)心的對法律的尊崇。

2 制定城市文明交通信用管理辦法

實現(xiàn)良好的交通秩序，離不開基礎設施等硬件建設，也離不開擁有交通管理權限的各個政府部門通力協(xié)作，盡職盡責，更離不開城市千萬居民的鼎力支持，嚴格遵守交通法規(guī)，牢固樹立交通安全意識。如何提高機動車駕駛人的守法意識？行人及非機動車管理，是一個難點問題，也是城市交通管理迫切需要解決的重點問題，建立城市《文明交通信用辦法》，讓市民自覺遵守交通法規(guī)，切實樹立文明交通的觀念，可以有效減少交通違法、交通事故發(fā)生數(shù)量，幫助行人、機動車駕駛人及非機動車駕駛人樹立安全意識。為此，結合城市實際，在不違反《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國產(chǎn)品質量法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》等法律、法規(guī)的前提下，制定文明交通信用管理辦法。可以由公安部門牽頭，聯(lián)合本市文明辦、信用辦、教育部門、人力資源和社會保障部門、住建部門、交通部門、城管部門、人民銀行等相關職能部門，確立了以政府主導、部門聯(lián)動、全民參與，個人和單位文明交通信用分級管理體系，并以市政府的名義印發(fā)《城市文明交通信用管理辦法》。

《城市文明交通信用管理辦法》可對機動車駕駛人、非機動車駕駛人、行人等違反道路交通安全的行為認定為構成失信行為（前提是交通違法行為多次發(fā)生而不改正），交通違法失信行為可分級認定為一般、較重、嚴重交通失信行為，通過實施對個人交通失信信息共享應用、部門和單位聯(lián)動失信懲戒、企業(yè)安全信譽等級評定等制度，對駕駛人、所有人實施相應的聯(lián)動懲戒。這種聯(lián)動懲戒表現(xiàn)在：個人交通信用情況作為各級行政機關、企事業(yè)單位招錄公務員、事業(yè)單位人員、勞動用工以及勞動模范、優(yōu)秀黨員、優(yōu)秀公務員德行考評的重要參考；納入文明單位評比、企業(yè)安全生產(chǎn)考核、交通運輸市場準入資格考察等；將酒駕等交通違法行為記錄納入有關保險費率浮動依據(jù)。將個人交通信用信息作為銀行信貸的參考內(nèi)容，如果交通違法行為頻繁而不改正，銀行可考慮適當提高信貸利率和成本，從而大幅杜絕和減少交通失信行為，發(fā)揮社會監(jiān)督制約作用。

《文明交通信用辦法》的出臺是構建社會誠信管理體系、強化遵守交法的自我約束力，形成良好社會誠信風尚，提升廣大道路交通參與者文明交通素質、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措。作用具體來說，第一，能夠統(tǒng)籌文明交通工程與創(chuàng)建文明城市、文明單位等工作的關系，將單位人員、車輛文明交通情況納入文明單位考核內(nèi)容，落實各地政府、職能部門、社會單位的文明交通責任。第二，制定城市文明交通信用管理，各地政府及相關職能部門能夠針對發(fā)現(xiàn)的問題，研究落實整改措施，約談部分失信單位、個人，建立長效管理機制，不斷提升城市文明交通程度。第三，通過每年媒體、政府門戶網(wǎng)站向社會城市文明交通信用指數(shù)測評結果，政府、單位和公眾能了解自身文明交通狀況，促進地方政府重視、社會關注、人人踐行文明交通。第四，將有效預防和減少交通違法行為、交通事故的發(fā)生數(shù)量，極大緩解城區(qū)交通易堵、易亂等城市頑疾，最大限度地保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，確保全市交通秩序順暢、安全形勢平穩(wěn)。

3 加強對電動車的管理

電動車作為不少城市市民出行的交通工具，具有重量輕、便捷快速、價格成本相對低廉的特點，所以，在全國范圍內(nèi)電動車的保有量是巨大的。但是，電動車這種新生事物，一方面為人們的生活提供便捷，另一方面，因其龐大的使用人群和立法管理方面的不健全，是引發(fā)交通事故的重要原因。所以，確實有必要加強對電動車的管理。具體來說，有以下幾點建議：其一，針對不同行業(yè)的特殊要求，制定電動車進入市場的標準，例如，對于快遞行業(yè)，允許適當提高電動車的載貨量等標準；其二，可以研究制定電動車的相應的牌照管理制度，給符合安全標準的電動車發(fā)放牌照，將電動車納入統(tǒng)一監(jiān)管之下；其三，在符合國家法律、法規(guī)前提下，創(chuàng)新電動車違章的處罰方式。

城市交通管理辦法范文第3篇

一、靜態(tài)交通與動態(tài)交通的矛盾日漸突出，制定出臺《XX市車輛停放管理辦法》已迫在眉睫。

停車或言靜態(tài)交通被稱為城市交通安全、暢達、有序的支撐保障系統(tǒng)，它與動態(tài)交通一樣，是城市交通建設的重要組成部分。有了車的停駐，才能有車的行駛。隨著汽車進入家庭步伐的逐步加快，我們XX的停車難的問題也將接踵而至。XX市新車上牌自2001年以來，以每天超過100輛的速度增長，其中私家車占60％。車輛增多了，但與之相對應的停車位卻沒有得到增加，使得這兩年XX的車位變得越來越緊張，尤其在人口密集的市中心更是“重災區(qū)”。而亂停亂放更是擾亂了社會公共秩序，影響市民的出行方便，降低了交通流量，造成的經(jīng)濟損失十分巨大。鑒于目前國家尚未制定出臺專門的《停車法》，以及我們XX的汽車停放現(xiàn)狀，出臺一部地方性法規(guī)應該是時候了！

制定地方性車輛停放管理法規(guī)需要解決的問題，至少要研究以下兩個方面的問題：

1、具體政策的設計上應當考慮確定如下原則：一是停車位建設與城市發(fā)展、特別是城市交通發(fā)展相協(xié)調(diào)；二是有利于吸引民間資本和民間力量投資建設和經(jīng)營開發(fā)停車位，使規(guī)劃管理和經(jīng)營開發(fā)相結合，推動停車位的可持續(xù)發(fā)展；三是有利于發(fā)揮現(xiàn)有公共停車位的作用；四是有利于推動新停車位（主要是私人停車位，也包括公共停車位，同時還應當注意到私人停車公共化的趨勢）的建設；五是有利于停車位服務水平的提高；六是有利于推動停車位建設的技術進步。在確定上述原則的基礎上，再具體研究在何處設立或建立停車場所；臨時停放點的確定原則；車輛停放場所由誰來投資建設，投資主體多元化如何實現(xiàn)；由誰來對不同的經(jīng)營主體實施有效管理。

2、如何應用市場化的價格杠桿，引導車輛均衡地利用車輛停放場所，這也是另一個非常重要的問題。有一種現(xiàn)象值得關注，在某些地區(qū)和路段一方面很多公用泊車位空置，利用率低下，造成虛假的供大于求現(xiàn)象；而另一方面為數(shù)不少的車子卻違規(guī)停在路邊，以致交警常常忙著清拖違反停車規(guī)定的車輛。出現(xiàn)這一問題的根源，就在于路外停車收費高，路內(nèi)停車收費低。價格倒掛，市場反應自然是“兩利相權取其重”。因此說，停車難只是表象，停車收費才是問題的關鍵。解決這一問題的方式，應當考慮徹底改變路內(nèi)停車人工收費的現(xiàn)狀，取而代之的將是“分時段咪表計費”電子收費系統(tǒng)。與其相對應的，應當考慮道路停車并非光撤不設，撤消的是影響道路通行的泊車位，但還要充分利用道路資源，避開高峰時段，設置一些時段性的臨時停車場點，這也是美國、加拿大和歐洲等發(fā)達國家城市的一貫做法。因此，設立固定路內(nèi)停車場點，建設“分時段咪表計費”電子收費系統(tǒng)，即一車一位一終端機，不同的時段采用不同的收費標準。從而有效緩解停車難矛盾。有專家曾預測，今后城市中心區(qū)域路內(nèi)高額的停車費用，也許會改變?nèi)藗兊某鲂蟹绞?，由“駕車直達”轉向“停車—換乘”。

據(jù)專家預測，中國將在2005年或2006年達到汽車進入家庭、汽車大幅度增長的起爆點。無疑，目前正是制定相應停車法規(guī)的最后恰當時機，雖然以前城市規(guī)劃沒有充分考慮停車場建設問題，追加停車場建設十分困難，不過，亡羊補牢，猶為未晚。因此，由政府法制部門牽頭，各相關部門通力協(xié)作，盡快完成地方性車輛停放管理規(guī)定并出臺已是當務之急。

二、應當將本市各類機動車、非機動車的具體發(fā)展與限制的政策規(guī)定，盡快以政府令或規(guī)范性文件的形式出臺，以促進我市各類車輛保有量依法有序的發(fā)展。

1997年省人大常委會批準，并重新的《XX市道路交通管理規(guī)定》第六條明確規(guī)定：“根據(jù)城市規(guī)模、道路狀況和社會需要，優(yōu)先發(fā)展大運量公共客運、貨運車輛，協(xié)調(diào)發(fā)展小公共汽車、出租客車和社會車輛，控制摩托車（含輕便摩托車）在城區(qū)的擁有量，逐步淘汰高耗能、低效能、污染超標、安全性能差的交通工具?！被仡櫧陙砦沂性诟黝愜囕v發(fā)展問題方面，雖做了大量工作，如有關摩托車在我市的發(fā)展，前些年在政府牽頭下，各相關部門協(xié)同，采用定量竟購號牌的方法，實行了有限制的發(fā)展；2002年市政府又出臺了《XX市助力車管理辦法》，對燃油助力車在我市的發(fā)展進行了必要的限制規(guī)范。但對照《XX市道路交通管理規(guī)定》的要求，如何實現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有限發(fā)展，以及逐步淘汰相關的交通工具等方面，仍然需要在政府牽頭下，各相關部門密切協(xié)同，做大量的立法研究工作。認真解決嚴重干擾城市正常交通秩序，引起社會各界強烈反響的“三小車”問題，非機動車中的人力三輪車如何限制等問題。

三、適應城市交通安全暢通的新要求，制定出臺《XX市道路交通安全設施管理辦法》及相關標準。

交通安全設施屬于道路的基礎性設施，它對防止發(fā)生交通事故和減輕事故的嚴重性，排除各種縱、橫向干擾，提高道路服務水平，提供視線誘導，增強道路景觀等起著重要的作用。其種類主要為：

交通信號燈用來傳送法定指揮信號，對車流、人流進行指揮，避免發(fā)生事故和造成堵塞，保證交通能夠有序通過。一般多設于平面交叉路口。

道路交通標志和路面標線是提示和指揮駕駛車輛者行為的安全設施。道路交通標志分主標志和輔助標志兩大類。主標志有警告、禁令、指示、指路、旅游區(qū)、道路施工等6種，路面標線是施畫在路面上的各種線條、箭頭、文字、突出路標和輪廓標記等組成的交通安全設施。

隔離墩等其它安全設施包括隔離墩、導流島、行人安全島和道口標注。隔離墩是指用以區(qū)分路面各部分使用界限的設施。導流島引導車輛按一定的運行路線方向行駛。道口標注是提醒干道司機警惕支線交通情況的設施。

安全護欄（含防撞緩沖設施）主要指W形護欄，即波形梁護欄。有三波波形梁護欄、管梁護欄、箱梁護欄等幾種，其主要作用：一是能夠阻止車輛駛出路外，或阻止失控車輛穿越中央分隔帶駛入對向車道；二是車輛碰撞護欄的運動軌跡應能圓滑過渡，使車輛回到正常行駛方向，并減少二次事故的可能性；三是一旦失控車輛與護欄發(fā)生碰撞時，能減弱對司機和乘客的損傷；四是能誘導司機的視線，能清晰地看到道路前進方向和道路輪廓。另外，混凝土防撞墻、防撞墩（柱）也在預防公路事故實踐中，應運而生的一種比較簡陋但實用的安全設施。

隔離封閉設施是指阻止人和動物隨意進入和橫穿公路，防止非法占用公路用地的設施，隔離封閉設施可以有效地排除橫向干擾，避免產(chǎn)生交通延誤和交通事故。隔離封閉設施多設于有公路通過的城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)郊區(qū)、農(nóng)村集市、村莊及學校人口稠密或牲畜活動多的路段兩側。

與照明相關的設施主要為兩類，一是道路照明設施，將良好的視覺信息傳遞給道路使用者，改善夜間行車條件，達到提高通行能力，減少交通事故目的的設施。道路照明設施多設于道路交叉路口、鐵路與公路交叉口、行人通過的路段以及通過人口聚集或道路發(fā)生變化大的路段。另一類是防眩設施，是指防止夜間行車不受對向車輛前照燈眩目的人工構造物。分為板條式、扇面狀的防眩大板、防眩網(wǎng)、防眩棚等構造形式。防眩設施多設在夜間事故率較高的路段，夜間交通流大特別是大卡車和小型汽車混雜率較高的路段和彎道半徑小的路段。

與視覺有關的主要是視線誘導設施，供司機駕駛車輛判斷視距以外的道路方向，特別是在夜間、雨大、大霧、路上有積雪等條件下，能夠誘導司機正確把握方向的設施。視線誘導設施包括輪廓標，路鈕、線形誘導標。

從新聞媒體我們獲知，日本的公路中，占實際總長的84％的市、町、村道，道路平均寬度只有4．7米，也就是相當于我國的三、四級公路。如果兩輛小轎車在這種道路上會車，給行人和自行車留下的寬度只有0．8米左右，與我國“混合交通雙向兩車道”公路很相似。二戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟迅速回升，汽車快速發(fā)展與道路資源的不平衡越來越突出，導致交通混亂進一步激化，交通事故大量增多。為了改善道路交通安全環(huán)境，針對道路普遍缺乏交通安全設施這一問題，日本政府制定了《交通安全設施等建設的緊急措施法》，在統(tǒng)一規(guī)劃下，全面實施交通安全設施建設工作。依據(jù)該法，日本政府制定了兩個三年計劃和六個五年計劃，通過這些計劃的實施，積極建設了信號機、交通標志標線等交通安全設施，對解決公路交通安全問題起到了很大的作用。1970年，全日本交通事故死亡人數(shù)為16765人，是歷史最高峰，此后，逐年下降，并保持在一萬人左右。這個數(shù)字說明，完善的交通安全設施可以減少1／3人員的死亡。我國2002年全年交通事故死亡人數(shù)約為11萬人，少死亡1／3，則意味少死亡4萬人！版權所有

城市交通管理辦法范文第4篇

關鍵詞：公交優(yōu)先 城市公交

一．城市公交優(yōu)先的必要性

目前，我國城市經(jīng)濟的發(fā)展刺激了城市交通的發(fā)展，同時也給城市交通帶來了巨大的壓力。交通擁塞日益嚴重，道路供需矛盾日益尖銳。在“人、車、路”交通管理三要素中，要想在有限的道路空間條件下解決好車輛增加與道路暢通問題，僅靠傳統(tǒng)的修路、擴路方法已不可能。交通的目的是實現(xiàn)人和物的移動，而不是車輛的移動，應當根據(jù)各種交通方式運送人和物的效率來分配道路空間的優(yōu)先使用權。同時，優(yōu)先發(fā)展公共交通代表了城市中大多數(shù)人的利益，特別是為低收入階層提供了享有交通出行的權利。因此，優(yōu)先發(fā)展公共交通系統(tǒng)已成為城市交通發(fā)展的必然選擇。

二．城市公交優(yōu)先發(fā)展中遇到的問題

供求不平衡，公交發(fā)展速度趕不上城市發(fā)展對公交需求的發(fā)展速度，這是現(xiàn)如今城市公交存在的主要問題。

2.1 缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一管理的思想

我國城市公共交通基礎設施薄弱，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，特別是在舊城市改造和新區(qū)開發(fā)時沒有把公交設施配套納入統(tǒng)一規(guī)劃，給交通營運、管理和居民出行帶來了不便。另外也缺乏統(tǒng)一管理，各種運輸方式缺乏有機的聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展，引起大量的旅客和貨物留在城市中，不能夠得到快速，便捷的輸送。

2.2 城市交通基礎設施薄弱

道路不足，路網(wǎng)密度及道路面積率低，城市的道路建設速度趕不上城市發(fā)展的速度，造成城市的道路密度及道路面積率低。近年來，城市建設速度不斷加快，然而與之相配套的公共交通系統(tǒng)卻沒能得到同步發(fā)展，主要表現(xiàn)在：城市停車場停車庫嚴重不足，機動車、非機動車路邊停車侵占道路空間的現(xiàn)象十分嚴重，缺少具有各類交通工具的換乘、購物等的綜合換乘中心，影響了道路的使用效率和秩序。

2.3 法規(guī)不完善

大多數(shù)城市對于出租車、小公共汽車制定了相關管理辦法或規(guī)范性文件，在一定程度上可以說有法可依。而對于公共汽車、電車管理方面的規(guī)定則比較少，一般沿用以前的習慣做法。到目前為止，仍沒有一套完善的管理與規(guī)范公交行為的法規(guī)。這樣導致主體不明，權責不分，行為不規(guī)范。

2.4 公交體制改革進展不一

有的改革相對早些的城市，公交體制已經(jīng)發(fā)生很大變化，打破了國有企業(yè)一家壟斷局面，形成有效競爭。大部分城市公交管理體制改革滯后，體制單一，機制不靈活，如內(nèi)蒙古呼和浩特市的公共汽車就由國有公交公司獨家經(jīng)營。從全國看，政企不分、權責不明、經(jīng)營效率低的國有企業(yè)傳統(tǒng)老病并沒有去除。

三．城市公交優(yōu)先發(fā)展的對策

3.1 確定城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

由于公共交通在環(huán)保、節(jié)約能源、城市用地和減少交通擁堵方面有著明顯的優(yōu)勢，世界各國都普遍將一體化交通和公交優(yōu)先作為交通發(fā)展的主要戰(zhàn)略。因此， 應充分認識優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的重要意義，把大力發(fā)展城市交通、優(yōu)先發(fā)展城市公共交通作為執(zhí)政為民的一項重要工作，列入政府工作的重要議事日程，強化城市公共交通的主體地位，營造有利于城市公共交通持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的社會氛圍。

3.2 完善公共交通基礎設施

3.2.1 合理規(guī)劃設置場站

將配套場站和配套設施納入城市舊城改造和新城建設計劃，將公共交通場站作為新建居住小區(qū)、開發(fā)區(qū)、大型公共活動場所等工程項目配套建設的一項內(nèi)容，實行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。

3.2.2 公共交通線路的優(yōu)化

城市公共交通最終的服務對象是城市出行居民，即公交乘客。要想建立合理的公交線路，很重要的一點就是對公交乘客的心理、出行行為進行調(diào)查研究，以進一步確定公交最優(yōu)線路模型的優(yōu)化目標和約束條件。

3.2.3 加強城市交通換乘樞紐建設

交通換乘樞紐是一體化交通系統(tǒng)的關鍵環(huán)節(jié)。符合條件的地區(qū)要建立換乘樞紐中心，引入各種交通方式，實現(xiàn)公共汽(電)車、大容量快速公共汽車、軌道交通之間的方便快捷換乘，以及城市交通與鐵路、公路、民航等對外交通之間的有效銜接。

3.3 大力發(fā)展城市軌道交通

城市軌道交通應該成為特大城市和超大城市的骨干交通，不論從運輸能力、運輸效率，還是從對資源的消耗和對城市環(huán)境污染的貢獻上看，城市軌道交通無疑都是解決城市交通擁擠問題的一種有效手段。特別是在滿足城市人口在出行通道上的交通需求、緩解道路交通壓力方面，軌道交通有著不可比擬的優(yōu)勢。因此， 應加大對城市交通結構調(diào)整力度，采取各種有效措施優(yōu)先發(fā)展公共交通，特別是發(fā)展大運量、快速度、高效率的城市軌道交通系統(tǒng)，是合理利用有限的城市土地資源和交通資源，解決我國城市交通擁擠的根本措施。

3.4 保障公共交通的道路優(yōu)先使用權

3.4.1 科學設置優(yōu)先車道（路）

要通過科學論證，合理設置公共交通優(yōu)先車道、專用車道（路）、路口專用線（道）、專用街道、單向優(yōu)先專用線（道）等，調(diào)整公共交通車輛與其他社會車輛的路權使用分配關系，提高公共交通車輛運營速度和道路資源利用率。

3.4.2 科學設置優(yōu)先通行信號系統(tǒng)

要通過合理配置公共交通車輛感應信號系統(tǒng)，調(diào)整交叉口信號周期、信號相位，設置公共交通車輛專用信號等措施，減少公共交通車輛在道路交叉口的停留時間，保證道路優(yōu)先通行權。

四．結語

要解決城市交通問題，單純的依靠修建道路是難以解決的，必須堅持城市公交優(yōu)先的政策，從發(fā)展中遇到的問題得出城市公交優(yōu)先發(fā)展的對策，充分發(fā)揮城市公交的優(yōu)勢，提高交通資源的運輸效率，有效的緩解城市交通擁堵。

參考文獻：

[1]尹建坤，任娜， 史婷．城市公共交通對策建議．交通標準化，2008年第六期

[2]葉海行，楊浩．城市公交企業(yè)補貼機制探討．內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2003年第二期

城市交通管理辦法范文第5篇

關鍵詞:軌道交通;公共政策;城市公共交通

中圖分類號:F810.451文獻標識碼:A文章編號:1000-176X(2009)11-0003-07

近年來我國軌道交通發(fā)展迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計,截止2008年9月,已經(jīng)有21個城市(含香港、臺灣地區(qū))開通運行,運營里程已從1995年的43千米增加到775.6千米,目前約有20個城市正在規(guī)劃,建設線路達50多條,預計到2015年通車總里程將超過2 000千米?？傮w來說,軌道交通作為城市公共交通的重要工具,其大運量、快速、高效、安全、節(jié)約資源等特點為緩解大城市的交通擁擠提供了有效的解決路徑,但巨額的投資、高昂的運營維修成本、線軸式的運輸特點以及大眾運輸對象也為政府在建設、投資和運營軌道交通過程中提出各種難題,這就為政府制定相應的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理論和框架,探討我國軌道交通的公共政策制定與實施中的一些關鍵問題。

一、相關的文獻回顧

國內(nèi)關于軌道交通方面的公共政策研究主要有兩個層次。從現(xiàn)實來看,以建設部《軌道交通規(guī)范性意見》為標志,各地區(qū)相繼出臺了軌道交通運營管理辦法,其主要內(nèi)容涉及到規(guī)劃與用地管理、建設管理、運營管理、安全管理、應急處理和法律責任等方面。這些辦法在確定建設、運營和投資主體下,明確各種條件下的管理措施和方案,通過法律規(guī)范等形式約束了乘客的一些不規(guī)范行為等。這些管理辦法可以稱為公共政策的一種表現(xiàn)形式,它主要是行業(yè)內(nèi)主管部門根據(jù)行業(yè)情況制定的規(guī)范行業(yè)行為和發(fā)展的政策,盡管與公共政策有區(qū)別,但所涉及的方面有很強的一致性。理論層次關于軌道交通公共政策的探討主要涉及到軌道交通運營過程中的投融資、定價與補貼等問題[1],分析思路主要是借鑒國外一些城市的管理經(jīng)驗,探討在我國城市軌道交通中的可能性。

國外城市軌道交通的公共政策主要有兩種形式:其一是法律法規(guī)。以法律法規(guī)對軌道交通的公共利益進行規(guī)范;其二是管制(regulation)。美國有些城市就是通過公用事業(yè)委員會實現(xiàn)對城市軌道交通的管理。從英國倫敦、新加坡、美國加州與紐約等地的法律條例與管制措施來看,其主要涉及建設、運營、籌融資、安全等方面,但更多地是關注于政府與公司的關系、公司的財務預算與虧損解決、公司的權利與義務等[2-3-4]。

可以看出國外相關問題的討論與國內(nèi)存在一定的差異,其根源在于發(fā)展的階段不同,國外城市進入到運營期,規(guī)范運營過程中的政府與運營企業(yè)的關系是關鍵點;我國軌道交通正處于大發(fā)展時期,建設、規(guī)劃是主要任務,運營還不是目前階段的重點。各個城市所面臨的經(jīng)濟和社會情況不同,決定了軌道交通相關政策也會存在一定差異。因此,我們認為不能簡單地套用國外的管理經(jīng)驗,也不能簡單地復制其他城市的管理辦法,應當在理清軌道交通公共政策性質的前提下,討論軌道交通公共政策的特點與內(nèi)容。

二、城市軌道交通公共政策的性質和特征

盡管關于公共政策含義存在不同流派上的爭論[5]。但通常意義上,城市的公共政策是基于滿足城市群體的公共利益為目標,以城市社會收益最大化為目的的一種政策選擇和實施體系總和。它至少應包括決策目標、實施主體與機構、相關的制度安排以及決策的子系統(tǒng)等要素。它與行業(yè)部門規(guī)章的明顯差別在于其實施的目的不同,政策面向的對象不同,由此導致在政策內(nèi)容以及政策執(zhí)行和實施方面存在很大的差異。表1說明公共政策與行業(yè)部門規(guī)章的差異。

1.軌道交通公共政策的特征

軌道交通公共政策就是以城市軌道交通的建設、發(fā)展與服務為主軸,以城市公共服務為對象,以滿足城市人群公共利益為宗旨,以促進城市軌道交通健康發(fā)展為目的,激勵、引導和規(guī)范參與軌道交通各主體的公共行為,由政府制定、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督關于軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務活動等具有公共性特征方面的相關政策組合。作為體現(xiàn)政府意圖和導向的政策組合,顯然需要滿足以下幾點特征:

第一,公共性。

公共性是軌道交通公共政策的最根本的體現(xiàn),也是制定、執(zhí)行與修改公共政策的理論基礎。通常意義上,軌道交通的公共政策集中體現(xiàn)軌道交通在生產(chǎn)、建設與服務過程中所有涉及公共利益的意志。它主要從生產(chǎn)和服務兩個方面來體現(xiàn)。在生產(chǎn)過程中,它表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)的公共服務平臺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、援助和競爭政策、建設過程的外部性等,表現(xiàn)出在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的公共性質與共用性質;在服務過程中,它體現(xiàn)出對城市居民在出行過程中,便捷、環(huán)保、舒適、經(jīng)濟等方面的基本出行需求的滿足。

第二,系統(tǒng)性。

系統(tǒng)性是強調(diào)公共政策各部分內(nèi)部以及它們之間在空間與時間上的相關合作和分工的關系。軌道交通公共政策的系統(tǒng)性則強調(diào)軌道交通生產(chǎn)、制造、設計、建設與服務各環(huán)節(jié)的公共性政策的建立、形成及相互關系,也強調(diào)了從政策過程中的制定、執(zhí)行與完善各環(huán)節(jié)的相互整合。建立系統(tǒng)性的軌道交通的公共政策是必要的,這是由軌道交通生產(chǎn)與服務特性、服務的過程與長期性所決定。

第三,階段性。

大城市的軌道交通系統(tǒng)的建設過程一般都比較長,這就需要城市政府針對不同發(fā)展階段采取不同的政策重點和目標。在建設期,在優(yōu)先發(fā)展大容量公共運輸工具的政策指導下,對軌道交通的建設、運營方面給予階段性的支撐;在城市成網(wǎng)之后,實現(xiàn)密度經(jīng)濟,更多地采用嚴格的服務監(jiān)管與市場導向相結合的方式,即要充分發(fā)揮軌道交通在城市交通的基礎性作用,又能吸引更多的社會資本進入該行業(yè),共同促進和推動該行業(yè)的發(fā)展。因此,階段性是城市在發(fā)展軌道交通過程中公共政策的必然體現(xiàn)。

2.軌道交通公共政策的體系框架

城市軌道交通的公共政策體系主要包括三個方面。從公共政策內(nèi)容來看,主要包括軌道交通公共政策的目的與目標、公共政策的主要工具以及不同階段等,反映的是不同時期和階段公共政策的一般性目的與工具的適應性;從公共政策的執(zhí)行過程來看,主要包括公共政策的制訂、實施與完善,反映的是公共部門執(zhí)行權力的變化;從公共政策的服務對象來看,軌道交通包括了產(chǎn)業(yè)制造、城市軌道交通的規(guī)劃與設計、軌道交通的建設過程以及軌道交通的運營(服務)過程等若干環(huán)節(jié)。反映的是軌道交通各環(huán)節(jié)的公共性特點。

三、我國城市軌道交通公共政策的現(xiàn)狀

從制度角度來看,任何一種政策都具有某種意義的規(guī)范性。公共政策更具有公共范圍內(nèi)的規(guī)范。因此根據(jù)制度邏輯,大多數(shù)公共政策實際上包括了兩個方面:其一是公開的公共政策。也就是可以通過法律文本體現(xiàn)出來的正式的公共政策,這一部分的公共政策均涉及到了軌道交通的規(guī)劃、建設、運營、安全以及法律責任等諸多方面,我們將其稱為“基礎性的公共政策”;其二是不在大范圍公開的政策,或者是政府對行業(yè)的支撐計劃或補貼政策,這也是正式的公共政策的一種類型,但是僅僅在行業(yè)內(nèi)的公共政策,我們將其稱為“關鍵性的公共政策”。

1.中央政府關于軌道交通建設、運營等的國家政策

隨著城市交通日益成為影響城市正常運行的關鍵性因素之一,國家重視城市軌道交通發(fā)展、建設,加大投入的同時,相關政策也在逐步完善,所制定的政策多為城市軌道交通發(fā)展政策、建設規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)性及標準性政策等。主要相關的軌道交通發(fā)展的政策4過程如下:

(1)公共交通發(fā)展政策(1985年)。第一次提出大力發(fā)展公共交通,以公共汽車、無軌電車為主,發(fā)展出租汽車。特大城市應逐步發(fā)展快速有軌電車、高架和地下鐵道,吸引更多居民使用。

(2)規(guī)劃建設技術標準政策(“七五”期間)。系統(tǒng)歸納了城市軌道交通系統(tǒng)所涉及的各類專業(yè)工程應用技術,規(guī)定了建設前期工作的程序和方法,提出了具有普適性的綜合技術標準,擬定了條理化和規(guī)范化的指導性意見。

(3)軌道交通建設政策(20世紀90年代)。軌道交通線路近期高峰小時單向客流量達到1萬人次時可建設輕軌交通;百萬人口以上的大城市在主要客運通道上單方向高峰小時達3.5萬人以上,遠期單方向高峰小時要達5萬人以上允許建設地下鐵道。

(4)宏觀調(diào)控政策(1995年)。對于已經(jīng)批準建設地鐵的城市應努力做好建設工作,并組織力量研究解決建設中出現(xiàn)的問題。對于那些尚未批準,但城市交通又必須通過軌道交通項目來解決的城市,國家在從嚴審批的基礎上出臺政策,在財力上予以扶持保證,積極鼓勵和支持這些城市充分、深入地做好建設前期準備工作。

(5)軌道交通發(fā)展政策(1996年)。繼續(xù)做好軌道交通建設前期準備工作,制定城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃;從城市實際情況出發(fā),合理確定城市軌道交通建設規(guī)模和標準,采取各種措施降低建設費用;加速城市軌道交通技術裝備國產(chǎn)化研制工作,新型軌道車輛要自主開發(fā)和引進技術相結合。

(6)國產(chǎn)化政策(1999年)。城市軌道交通國產(chǎn)化政策規(guī)定各城市采購地鐵車輛,國內(nèi)生產(chǎn)部分必須超過總價值的70%。

(7)建設管理(2003年)。2003年國務院辦公廳頒布了《關于加強城市快速軌道交通建設管理通知》([2003]81號),規(guī)范了城市軌道交通發(fā)展的條件、資金籌集與服務運行的方式。

(8)運營管理(2005年)。2005年建設部頒布《城市軌道交通運營管理辦法》(建設部令第140號),首次從法律層面上論述了城市軌道交通規(guī)劃、建設與運營管理等方面的內(nèi)容和具體措施,該文件也可以被視為國家關于城市軌道交通的第一份較為全面與完整的公共政策表述。

2.城市軌道交通的基礎性公共政策現(xiàn)狀

城市的軌道交通政策伴隨著各級城市的軌道交通發(fā)展而逐步推進。2002年上海市頒布了《軌道交通的管理條例》,2005年,作為當時軌道交通的主管部門建設部頒布了《運營管理辦法》,北京、天津、上海、大連、沈陽、廣州、南京等許多擁有或者即將擁有軌道交通的城市紛紛以此為藍本,出臺了當?shù)爻鞘熊壍澜煌ńㄔO運行管理方法。從內(nèi)容上來說,基本上保持了與建設部文件相一致的特點,成為城市軌道交通的基礎性公共政策。

從內(nèi)容上,各城市的管理辦法都將管理的重點放在了管理職能劃分、規(guī)劃管理、建設管理、運營管理、安全管理、應急管理與法律條例等方面。在涉及資金管理與使用、運營公司的選擇、軌道交通的價格和補貼等關鍵性方面,則提供了一個概念性的框架,缺乏操作性。

3.城市軌道交通的關鍵性公共政策的現(xiàn)狀

基礎性公共政策實際上基本體現(xiàn)了政府在軌道交通公共政策所要關心的主要內(nèi)容,如所涉及的各環(huán)節(jié)權屬關系、管理內(nèi)容、管理工具等。但針對一些關鍵性的環(huán)節(jié),所公開的公共政策還是比較模糊的。如資金的籌措與管理、定價機制、補貼、運營方式等。這些方面,各城市政府都分別出臺一些具體的政策措施來加以完善,從政策內(nèi)容、實施方法與工具等方面來看,不盡相同,效果也參差不齊。

(1)關于資金籌措方式。

軌道交通建設與運營資金的需求量都相當巨大,籌措這些資金尤其是建設資金是城市軌道交通建設環(huán)節(jié)中最關鍵的問題之一。各個城市除了以財政資金作為擔保之外,采取了多種方式,但具體采用什么方式吸引銀團投資與國外資金進入,目前還處于“八仙過海、各顯神通”之中。從目前廣泛采用的辦法來看,主要的資金渠道有三個:其一是地方政府的財政支持,約占30%―40%;其二是當?shù)氐你y行貸款,約占30%―40%;其三是企業(yè)自籌資金和社會資本(上市融資、其他企業(yè)借款等),約占10%―20%;最后是世界銀行或者其他國家的長期低息貸款,約占10%―20%。

(2)關于軌道交通運營方式。

軌道交通的運營方式在建設部頒布的管理辦法中明確提出了采用特許經(jīng)營的辦法施行,但許多城市并沒有將這一承諾放在管理辦法之中。管理辦法中對于政府與軌道交通運營單位的關系、軌道交通的運營方式、公司性質、公司運營的組織方式、公司的運營范圍和權限缺乏明確的定位,這就為運營單位與政府關系的模糊性提供了條件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企業(yè)的方式進行運營,就必須進行更加細節(jié)的規(guī)定,以此才能符合“公共財產(chǎn)”的公開性原則。

從表2中可以發(fā)現(xiàn),國內(nèi)主要城市的軌道交通運營方式基本上與投資業(yè)務分離,運營只承擔運營期間發(fā)生的各種費用,采取自負盈虧的市場化方式。

(3)關于軌道交通定價機制。

從定價機制來看,所公開的管理辦法中已經(jīng)把軌道交通定價機制納入到政府定價方法之中,要求由各地政府制定、管理軌道交通定價水平,運營公司無權決定與更改。顯然軌道交通的價格決定與執(zhí)行是一個由各城市政府嚴格管制的領域,但就具體的實施方法與途徑來看,還面臨諸多比較模糊的問題。

從現(xiàn)有的定價方式來看,有“一票價”和“按里程計價”等兩種形式,也可以分為有具有福利意義的定價(如北京)和基本保本意義的價格(如上海和廣州)。由于軌道交通價格決定權與運營服務缺乏明顯的相關性,其定價權由相關的政府部門決策。對于軌道交通運營而言,定價多少并不重要,因為定價與補貼具有“兩難”權衡的特點。價格高了,政府相應的補貼就會減少,而價格低了,政府相關的補貼就會增多。因此,定價政策實際上不但取決于政府公共決策中對公共利益的理解與表達,還取決于當?shù)氐呢斦嵙σ约瓣P于城市經(jīng)濟發(fā)展的認識。

(4)關于軌道交通補貼政策。

補貼的選擇是軌道交通運營過程中不可避免要遇到的問題之一,也是政府對具有公共服務的商業(yè)化企業(yè)提供的激勵方式的工具之一。補貼先期假定了軌道交通企業(yè)的公共服務的地位與內(nèi)容,由于公共服務具有普適性、平等性等特點,決定了這種服務是面向本市廣大消費群體,在這種條件下才可能為補貼創(chuàng)造前提。從目前各城市軌道交通所公開的政策來看,在補貼環(huán)節(jié)方面,補貼多面向投融資環(huán)節(jié)。對于運營環(huán)節(jié),只有當政府采取低價格時,政府才對運營企業(yè)采取一定的補貼,當政府采取維持保本定價時,政府很少對運營服務的企業(yè)進行補貼,即使補貼,額度也很少。在補貼形式選擇方面,主要通過直接補貼和政策補貼等方式,北京與上海等地均采用定額補助的方式,廣州利用土地出讓金來補貼軌道交通的建設資金缺口。在補貼的時期選擇方面,絕大多數(shù)政府對企業(yè)的補貼均采取一年一“定”的方式,因此,變數(shù)很大,預期不確定的因素很多。

四、軌道交通公共政策的矛盾與出路

從總體上看,伴隨著城市軌道交通的快速發(fā)展,各種關于軌道交通的政策也逐步得到了發(fā)展與完善。上述的相關政策為軌道交通在規(guī)劃、投資、建設、運營甚至制造過程創(chuàng)造了良好的條件,但由于軌道交通自身多環(huán)節(jié)、多部門的復雜生產(chǎn)和服務的部門特點,以及公共服務的特征,決定了其公共政策的復雜性、系統(tǒng)性與階段性,因此,我們認為目前軌道交通的公共政策還存在一些問題和矛盾。

1.從目的與對象來看,受眾主體較為單一,缺乏面向不同主體、不同環(huán)節(jié)系統(tǒng)化的政策

已有的公共政策可以將其視為總則性的和框架性的,其主要的利益出發(fā)點仍以部門利益為主,由于軌道交通所涉及到消費者、運營商和投資商不同的活動主體,從產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)來看,它包括制造、建設和運營等不同部門,因此從公共政策的內(nèi)容來看,不能用產(chǎn)業(yè)或者部門利益替代公共利益,應該存在面向不同主體的政策及其實施機構。總體可以歸結為表3所示:

2.從階段性來看,缺乏關于不同時期公共政策的調(diào)整與思路

目前的公共政策缺乏對時期的把握,將建設與運營捆在一起,尤其對建設期和運營期的工作重點缺乏階段性的認識。以北京市為例,從1980年北京市擁有第一條地鐵以來,軌道交通一直是北京市公共交通發(fā)展的主題之一,2005年以來,北京市正式將軌道交通的建設與發(fā)展作為發(fā)展公共交通的關鍵性工具,計劃中到2015年北京市的軌道交通線路將達到561千米,躋身世界規(guī)模最大的軌道交通城市之一。在未來5年左右,北京市軌道交通建設仍然成為中心任務的條件下,把握和調(diào)整北京市軌道交通的公共政策,在推動與保障建設任務的前提下,規(guī)范運營環(huán)節(jié)的管理,是保持政策連續(xù)性的重要任務與內(nèi)容。

目前北京市的軌道交通的公共政策是以建設為主。其主要特點是強調(diào)投融資政策,政策重點主要是以投融資為主體,兼顧經(jīng)營。隨著路網(wǎng)逐漸形成規(guī)模,大規(guī)模建設進入尾聲,軌道交通的運營效率以及經(jīng)濟推動效應就應該作為軌道交通公共政策以及公共戰(zhàn)略的重點。因此,在不同的發(fā)展階段中,需要針對不同的戰(zhàn)略目標,制定不同的政策框架。但也應該注意兩個不同階段戰(zhàn)略目標的相互銜接,推動公共政策的持續(xù)性與權威性。

3.從公共政策構成的內(nèi)容來看,政府與運營環(huán)節(jié)的關系并不十分明確

已有的公共政策盡管對運營環(huán)節(jié)制定了相關的政策框架,要求建立以特許經(jīng)營為導向的管理體制,但就目前執(zhí)行的情況來看,這種特許經(jīng)營合同并不十分完善。其主要表現(xiàn)為:

(1)特許合同只有單純的責任,缺乏明確的利益分享與成本分攤機制。特許合同是運營環(huán)節(jié)中公司的根本,它決定了公司的發(fā)展空間和持續(xù)增長能力。對于軌道交通運營企業(yè)來說,公司需要承擔軌道交通的公共服務,但同時,公司也需要自身的發(fā)展。因此,政府與公司之間的特許合同實際上包括了兩個方面:一方面是政府要確定運營公司作為軌道交通惟一運營商,另一方面以此為基礎上,政府需要運營公司提供公共交通的服務,這是一種公共服務的購買。目前政府僅僅將運營公司單純地作為公共交通的服務機構,由此就限制了軌道交通運營組織的發(fā)展,也限制了軌道交通在城市經(jīng)濟中的最大效能的發(fā)揮。

(2)以財政補貼代替購買服務不能提高軌道交通運營公司的效率。目前絕大多數(shù)城市在運營階段,在軌道交通的價格采取普惠制的條件下,運營公司很難補償其運營成本,需要政府對其補貼。目前絕大多數(shù)城市采取的財政補貼方式可以視為隱合同關系,這種關系缺乏長期性,只具有很低的激勵效能,不利于提高運營公司的效率。因此,在公共購買服務條件下,給定軌道交通的公共服務特征,明確政府與企業(yè)的合同關系,合理地確定補貼方式,既能激勵企業(yè)保證完成公共服務活動,又能夠促進公司快速發(fā)展,這將是未來軌道交通公共政策的關鍵內(nèi)容之一。

4.從項目管理來看,企業(yè)組織關系尚處于不斷變動之中

從目前投資、建設和運營環(huán)節(jié)來看,軌道交通作為項目運營有兩種基本的形式:一種是一體化管理。以上海為例,上海將投資、建設和運營整合到一個公司集團,由一個公司來管理運營軌道交通全部過程。另一種是專業(yè)化管理。以北京為例,北京市將軌道交通項目分解為京司、建設管理公司以及軌道交通運營公司,分別承擔軌道交通投資、建設和運營。事實上,從目前的情況來看,各城市的項目管理模式仍然處于不斷變動之中,上海市以前是專業(yè)化分工,最近轉向一體化組織,北京以前是一體化管理,目前是專業(yè)化管理模式。應該看到,不論是總和的形式還是分離的形式都是一種組織安排類型,這種分離式的組織形式能否滿足軌道交通實際運行的效率,并不取決于這種組織形式本身的好與壞、優(yōu)與劣。

5.從實施機構來看,機構關系有待于進一步協(xié)調(diào)

管理體制是否有效率取決于它與實際事務是否能夠實現(xiàn)責權利相一致(權責明確)、各環(huán)節(jié)是否能夠有效協(xié)調(diào)(分工協(xié)調(diào))等因素。從目前的管理體制來看,負責對軌道交通的建設、投資、規(guī)劃與運營等環(huán)節(jié)的管理體制實行的是專業(yè)化分工管理。也就是說,從最終的管理決策來看,發(fā)改委負責投資,規(guī)委負責規(guī)劃設計,交通管理局負責運營事務,建設局負責建設環(huán)節(jié),其他部門分別負責其中的某項事務。這種專業(yè)化的管理模式是否合理也不取決于管理模式本身的好壞,但這種模式是否能發(fā)揮作用取決于以下幾個因素:

(1)權責關系是否明確。

每一個部門的權責是否能夠明確或者到位是這個部門是否具有管理效率的關鍵。以北京市軌道交通內(nèi)部的管理體制為例,交叉管理仍然存在。由于軌道交通各環(huán)節(jié)之間聯(lián)系緊密,從規(guī)劃、融資到建設、運營,專業(yè)化特征明顯,但環(huán)節(jié)之間相互交叉,不可避免導致管理職能交叉。例如軌道交通管理處與軌道交通運行指揮中心之間的責權關系就不甚明確。軌道交通管理處負責安全事務與行為規(guī)范,類似于制定與管理行業(yè)法律、法規(guī)的監(jiān)管機構。軌道交通運行指揮中心承擔軌道交通運營過程中各種業(yè)務審核與管理。從權責內(nèi)容來看,無法判斷兩者誰是管理運營部門的最終行政管理部門。

(2)部門之間的分工與協(xié)調(diào)。

部門之間的相互協(xié)調(diào),尤其是涉及到經(jīng)濟利益的相互協(xié)調(diào)的程度在某些方面是決定這種管理體制是否有效的另一個重要因素之一。涉及到軌道交通各環(huán)節(jié)的管理機構很多,包括了發(fā)改委、規(guī)委、建委、交委、國土以及其他各相關職能機構,但最關鍵的部門包括了發(fā)改委、規(guī)委、交委(以前歸建委)與國土四個部門。四大部門的矛盾主要集中于資金和土地的使用,尤其是涉及到軌道交通用地、線路設置(站點)以及周邊土地等政策問題。目前由于部門之間以部門利益為主調(diào)的相互扯皮、推諉所形成的矛盾是阻礙專業(yè)化管理有效運行的關鍵因素之一。

6.從城市交通政策來看,軌道交通與其他交通方式缺乏一體化思考

軌道交通的交通服務功能伴隨著軌道交通的網(wǎng)絡形成,其重要作用日益體現(xiàn)出來。以北京市為例,預計到2015年,北京市區(qū)軌道交通初步成網(wǎng),軌道交通的網(wǎng)絡經(jīng)濟所體現(xiàn)出來的交通運輸優(yōu)勢將大大緩解北京市交通擁堵狀況。目前由于公共交通的規(guī)劃設計還缺乏有效的宏觀整體指導原則,軌道交通的干線作用受到了一定的抑制。

(1)連接性與分工協(xié)作。

現(xiàn)有的公共交通規(guī)劃體系并不是以軌道交通為軸心來建設的。從不同公共交通的優(yōu)缺點來看,軌道交通適合大運量、軸線運輸。從集聚點到集聚點區(qū)域的運輸是軌道交通的長處,但它并不能實現(xiàn)交通運輸?shù)狞c對點的最終完成環(huán)節(jié),需要其他交通工具進行補充。從現(xiàn)有的北京市公交線路與軌道交通的結合來看,實現(xiàn)這種無縫連接、一體化運輸?shù)膯栴}重重。公交站點距軌道交通站點的連接不暢,軌道交通站點之間的換乘也連接不暢,公交線路與軌道交通線路無法形成有效的分工協(xié)作關系,限制了軌道交通進一步發(fā)揮軸心的作用。我們也看到重慶等地已經(jīng)進行了有益的嘗試,他們從運營角度,將軌道交通與公共交通整合在一起形成城市公共交通的運輸集團,以此來解決地面交通與地下交通的連接性問題。

(2)集聚性與站點的區(qū)位。

軌道交通站點具有較為典型的區(qū)位特點。人流量大,交通密集,便于開發(fā)商業(yè)、地產(chǎn)等服務業(yè)。因此,將軌道交通大型樞紐站發(fā)展建設成為城市經(jīng)濟集聚中心就是軌道交通發(fā)揮服務平臺中心作用的關鍵,這也是以“TOD”為導向的城市開發(fā)的中心觀點。以目前北京市軌道交通樞紐點的建設來看,幾乎看不到這種區(qū)位優(yōu)勢的開發(fā)。無論是西直門、國展中心等重要的樞紐點,還是比較小的站點建設,尚未形成推動這一區(qū)位集聚的有效機制。

五、結論與政策含義

軌道交通作用不能簡單地作為緩解城市交通擁堵的工具,它對于城市空間結構、城市區(qū)域單元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推動作用。但這些作用需要城市政府的適宜的公共政策支持。本文認為:

第一,軌道交通從建設到運營是一個長期的過程,需要考慮不同階段中的公共政策的重點、目標與任務。

第二,軌道交通是城市一體化運輸?shù)囊粋€環(huán)節(jié),應當建議以軌道交通為軸心的公共交通系統(tǒng),整合各種公共交通資源,促進各種公共交通工具之間相互分工與協(xié)作,不能將軌道交通、公共汽車等其他交通工具分離開來,相互競爭。

第三,軌道交通在實際規(guī)劃、建設、運營等各個環(huán)節(jié)將面向不同的主體和客戶,因此在保證公共政策的“公開性”的前提下,應建立多層次和多視角的公共政策體系,滿足不同環(huán)節(jié)公共性要求。

第四,軌道交通運營實際上是軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈最終的價值體現(xiàn),需要更多地關注運營環(huán)節(jié)的組織結構、激勵結構和服務購買等問題。

第五,軌道交通公共政策的執(zhí)行部門是一個多部門的綜合,盡管采用何種管理類型并不重要,但在現(xiàn)有的條件下,采用專業(yè)化管理模式并不適合現(xiàn)有的情況,應當建立含城市其他公共交通工具在內(nèi)的綜合交通管理結構。

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Research on Public Policy of Rail Transit in Our Country

Zhou yaodong1,Yu Hui2

(Economics and Management Collage of Beijing jiaotong University,100044;

(Industrial Economics Institute,Chinese Academy of Social Science,100836)