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環(huán)保治安處罰條例范文第1篇

本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規(guī)定，結合國內(nèi)外一些聽證理論和實踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要的問題及解決方法。

序言部分概括了當前聽證的發(fā)展以及我國行政處罰聽證存在的不足，表明寫作目的，引出全文。

第一部分以《行政處罰法》的規(guī)定為脈絡，結合處罰實踐，論述我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及存在的主要問題：聽證適用范圍過于狹窄、啟動聽證的規(guī)定存在缺陷、有權請求和參加聽證的主體單一、通知的規(guī)定過于簡單、主持人制度不完善、聽證結論的有效影響小、聽證形式單一。

第二部分主要參考國內(nèi)聽證研究成果及實踐經(jīng)驗，借鑒國外先進聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點措施，即：擴大行政處罰聽證適用范圍、修改啟動聽證的程序規(guī)定、規(guī)定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利、完善通知規(guī)定、建立規(guī)范的聽證主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式。

最后，在總結全文的基礎上，進一步提出修改《行政處罰法》的建議，并呼吁制定統(tǒng)一的行政程序法典。

目錄：

引言

一. 我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及主要問題

（一）聽證適用范圍過于狹窄

1. 不包括限制人身自由的行政處罰

2. 不包括沒收違法所得、沒收非法財物

（二）啟動聽證的規(guī)定存在缺陷

1. 啟動聽證的程序單一

2. 啟動聽證的規(guī)定語言表述上存在缺陷

（三）有權請求和參加聽證的主體單一

（四）通知的規(guī)定過于簡單

（五）主持人制度不完善

1. 主持人的選任欠缺中立性

2. 主持人缺乏專業(yè)性

3. 主持人的職權規(guī)定不明確

（六）聽證結論的有效影響小

1. 沒有確立案件排他原則的原因

2. 聽證結論的有效影響小

（七）聽證形式單一

二. 完善我國行政處罰聽證制度的措施

（一）擴大行政處罰聽證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍

2. 將沒收違法所得、沒收非法財物納入聽證的范圍

（二）修改啟動聽證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機關應當主動舉行聽證的規(guī)定

2. 修改處罰機關依申請舉行聽證的規(guī)定

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內(nèi)容

2. 規(guī)定通知的方式

（五）建立規(guī)范的聽證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性

2. 明確主持人的職權

（六）強化聽證記錄對最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念

2. 發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性

3. 案卷排它原則的實際運用情況

4. 應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則

（七）聽證形式應根據(jù)具體情況的不同而多樣化

1. 可以規(guī)定非正式聽證

2. 可以實行繁簡分立原則

3. 可以增加事后聽證的規(guī)定

結束語

論完善我國行政處罰的聽證制度

引言

聽證制度是行政程序法基本制度的核心，[1]為各國所廣泛采用。美國依其憲法中正當程序條款發(fā)展了較為完善的聽證程序。英國的自然公正原則要求行政機關在作出對他人不利決定前必須聽取對方的意見，每一個人都有為自己辯護的權利。法國的聽證被稱為對質(zhì)程序。重要的行政處罰涉及當事人的大額財產(chǎn)及其他重要權益，需要特別慎重對待?；谶@種考慮，我國1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領域規(guī)定了聽證程序，這是我國行政程序立法的一個重要突破，具有里程碑的意義。[2]但是，由于《行政處罰法》已經(jīng)施行了十年，又缺乏較為詳細的配套性規(guī)定，尤其是一些重要的制度性建設欠明確與具體，因此，在實際操作中其不足之處已逐漸顯現(xiàn)。隨著《立法法》、《價格法》、《行政許可法》等的相繼出臺，聽證的范圍已從原來的行政處罰領域逐漸向其他行政決定領域、行政決策領域乃至制定抽象行政行為的立法領域延伸。實踐中，聽證程序的應運已然超越了上述法律規(guī)定的范圍。[3]聽證這一體現(xiàn)程序公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目。因此，及時總結以往聽證工作的經(jīng)驗，完善行政處罰的聽證程序已是一項緊迫任務。本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規(guī)定，結合國內(nèi)外一些聽證理論和實踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要問題及解決方法。

一、我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及主要問題

根據(jù)我國法律規(guī)定，在行政處罰程序中，行政機關為了查明案件事實，公正合理地實施行政處罰，在作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當事人要求，須公開舉行聽證會，在質(zhì)證和辯論的基礎上作出處罰決定。[4]《行政處罰法》是我國行政處罰聽證制度賴以建立的基礎，它對聽證程序的規(guī)定如下：行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：(一)當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后3日內(nèi)提出；(二)行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；(三)除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；(四)聽證由行政機關指定的非本案調(diào)查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；(五)當事人可以親自參加聽證，也可以委托1～2人；(六)舉行聽證時，調(diào)查人員提出當事人違法的事實、證據(jù)和行政處罰建議；當事人進行申辯和質(zhì)證；(七)聽證應當制作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規(guī)定執(zhí)行。聽證結束后，行政機關依照《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，作出決定。從以上規(guī)定可以看出，目前我國《行政處罰法》對聽證程序的規(guī)定較為簡單，因此造成理論和實踐中存在著一些問題，主要有以下幾個方面：

（一）聽證適用范圍過于狹窄

《行政處罰法》第四十二條關于聽證的適用范圍是這樣規(guī)定的：行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規(guī)定執(zhí)行。也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用范圍限定在責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰上。雖然用了個“等”字，但在有權機關對該“等”字作出法律解釋之前，該“等”字并不具有任何實際意義。[5]所以行政處罰的聽證適用范圍實際上就僅限于三類處罰事項。行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰（如：勞動教養(yǎng)、驅逐出境、禁止進境或出境、限期出境、通報批評等）。[6]而只規(guī)定三類處罰事項可以聽證，范圍確實過小。

1. 聽證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰。

從以上規(guī)定的字面意義和其所處位置可以推測出立法者的意圖：限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程序而適用治安管理處罰條例的有關規(guī)定。而且，關于聽證程序適用范圍的規(guī)定中確實沒有包括限制人身自由的處罰在內(nèi)。所以有必要看看《治安管理處罰條例》中規(guī)定的程序，包括：傳喚、訊問、取證、裁決四個環(huán)節(jié)。《治安管理處罰條例》目前已經(jīng)被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，那再來看《治安管理處罰法》中有關處罰程序的規(guī)定，包括：調(diào)查、決定、執(zhí)行。可見這兩部法規(guī)定的程序，其公正性、合理性根本無法和以抗辯、質(zhì)證為核心的聽證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的、對當事人影響最為直接和重大的一種，本應該更審慎、更嚴肅地對待。從限制人身自由的行政處罰的設定權上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。[7]可是，在行政處罰聽證程序的規(guī)定中不僅看不到這種謹慎和嚴肅，而且還仍然適用已經(jīng)被廢止的、相對粗糙的，不符合現(xiàn)代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序規(guī)定，這實在讓人難以理解的。行政處罰法中的這種規(guī)定顯然和立法者在處罰權設定中體現(xiàn)出來的重視態(tài)度不相符，有違“保護公民、法人或者其他組織合法權益”的宗旨和公正原則。

2. 聽證適用范圍不包括沒收違法所得、沒收非法財物。

現(xiàn)實案例中，有些沒收非法所得、非法財物的數(shù)額達數(shù)十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2005年6月2日，江蘇某市環(huán)保局對該市一物資回收公司作出了責令限期改正，沒收違法所得13.2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數(shù)字遠遠超過了《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》中規(guī)定的較大罰款數(shù)額，[8]但由于缺乏聽證的依據(jù)沒有舉行聽證，不但該公司對處理結果不服，而且在社會上也引起了對該案是否應當聽證的廣泛爭議。[9]這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證范圍以外，都難以服人。這也是人們在實踐中普遍感到必須解決的問題。從某種角度講，這是客觀實際的需要。

（二）啟動聽證的規(guī)定存在缺陷

《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定“行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”?！爱斒氯艘舐犠C的，應當在行政機關告知后3日內(nèi)提出”。這些規(guī)定從啟動聽證的角度分析存在以下兩個問題：

1. 啟動聽證的程序單一。

啟動聽證的程序只有一種，即依申請舉行，不能適應現(xiàn)實的需要。因為在行政處罰案件中有些對于當事人的處罰金額、沒收違法所得與非法財物的數(shù)額特別巨大；還有一些對特殊企業(yè)的處罰，特別是對其進行責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的處罰涉及到廣泛的社會公眾利益。大名電信一案就是很好的例子。該企業(yè)的降價措施使任何一家電信企業(yè)都難以經(jīng)營，對該企業(yè)的處罰金額也相當大而且對其的處罰涉及廣大電信用戶的利益。[10]這種涉及面廣、處罰力度大的案件如果按現(xiàn)有的聽證規(guī)則，很可能因為被處罰人一人放棄聽證權利，造成眾多利害關系人和社會公眾無法參與聽證。對于類似這種行政處罰案件如果不規(guī)定處罰機關有義務依照職權直接舉行聽證，是不利于保護當事人及其他利害關系人權益，也不利于保護社會公眾利益的。

2. 啟動聽證的規(guī)定語言表述上存在缺陷。

就是這一種啟動聽證的規(guī)定本身也存在語言表述上的缺陷。按照《行政處罰法》法條的規(guī)定，當事人要求聽證的，“應當”在行政機關告知“后”3日內(nèi)提出。立法原意是要求行政機關履行提醒義務，同時要求當事人及時行使聽證權。但按照我們的語言習慣這樣表述就把“告知”作為了“提出”的前提條件，換句話說當事人只能在“告知”后“提出”，如果行政機關由于主客觀原因不“告知”，那當事人即使知道有權聽證也無法“提出”聽證要求。顯然該條在語言表述上還是可以再完善的。

（三）有權請求和參加聽證的主體單一

理論上，可以把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程序，享有一定權利并承擔一定義務的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽證程序并與行政決定有利害關系的當事人及其人和其他利害關系人；后者包括與行政決定沒有利害關系的證人、鑒定人和翻譯人員等。[11]《行政處罰法》多次使用“當事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個法律規(guī)定來看，應當是指行政機關調(diào)查人員認為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織?？墒菍τ谄渌﹃P系人的地位卻沒有規(guī)定，這顯然是不合理的。例如：1998年11月12日，馬某在漢口開往上海的客輪上被于某猥褻一案。當時港口公安分局以《行政處罰法》沒有相關規(guī)定為由，駁回了馬某的聽證請求，造成馬某無法參與聽證維護其權益。[12]這種涉及“其他利害關系人”的案件還有很多，除了侵害型治安處罰案件中權益受被處罰人侵害的受害人，還有環(huán)境污染處罰案件中的受污染一方、多個被處罰人中未申請或未按規(guī)定申請聽證的擬被“共同處罰人”，他們都是“其他利害關系人”。在這些案件適用聽證程序時，賦予他們申請或經(jīng)行政機關通知而參加聽證的權利是理論和實踐不可回避的問題。[13]

（四）通知的規(guī)定過于簡單

在合理的時間前得到通知是當事人的權利，也是程序公平的最低要求。聽證往往涉及當事人的重要權利，當事人有必要了解聽證所涉及的事項、聽證如何進行，只有這樣，當事人才能進行充分的準備，與行政機關形成有效的對抗。[14]因此，通知的內(nèi)容不能過于簡單。我國《行政處罰法》第四十二條第一款第二項規(guī)定“行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點”，僅列時間、地點為通知內(nèi)容，就過于簡單。這種沒有關于聽證的事實問題和法律問題要點的通知并無實質(zhì)性的作用，當事人往往明知可以要求聽證和聽證即將舉行卻不知或無法有針對性地作充分的準備，以致聽證對當事人權利的保護作用大打折扣。[15]另外對于通知的方式《行政處罰法》也只字未提。

（五）主持人制度不完善

聽證會的實質(zhì)在某種程度上與司法庭審相似，如同法官的聽證主持人在聽證會上的作用可想而知，其自身素質(zhì)水平、獨立性以及職權如何將直接影響到聽證會的效果，這一點也為實踐所證明。《行政處罰法》第四十二條第一款第四項規(guī)定“聽證由行政機關指定的非本案調(diào)查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避”。這樣簡單的規(guī)定顯然不能符合建立規(guī)范的主持人制度的要求，主要有以下三個問題：

1. 主持人的選任欠缺中立性。

從以上規(guī)定可以看出，在行政處罰聽證程序中，聽證主持人與案件調(diào)查人員是內(nèi)部的職能分離關系，并且與案件有厲害關系者，可以被申請回避，因此，此環(huán)節(jié)可以保證某種程度的公平。[16]但是，分析我國現(xiàn)行規(guī)定與實際做法，主持人基本由行政機關內(nèi)部工作人員擔任：或者由行政機關有關負責人擔任，或者由行政機關負責法制工作的機構的工作人員擔任，或者籠統(tǒng)規(guī)定由行政機關的非調(diào)查人員擔任，或者簡單規(guī)定由行政機關負責人指定。不管采用何種具體方式選任主持人，由于主持人就是擬作決定的行政機關的工作人員，總是難免讓當事人感覺到主持人與調(diào)查人員在共同對付自己。

2. 主持人缺乏專業(yè)性。

主持聽證，需要主持人熟悉相關行政管理領域的專業(yè)知識和涉及的法律規(guī)范，同時還需要主持人具備控制聽證進程的能力，對主持人提出了較高的專業(yè)要求。但行政處罰法目前對主持人的專業(yè)性規(guī)定不多，也缺乏培訓制度，導致實踐中不少地方出現(xiàn)了怕當主持人、不愿當主持人的現(xiàn)象。

3. 主持人的職權規(guī)定不明確。

聽證主持人在聽證程序中的地位類似司法程序中的法官。為了保證聽證的順利進行，各國都規(guī)定了聽證主持人在聽證中享有的權力。如韓國、日本規(guī)定了主持人主持聽證的權利；美國、葡萄牙和我國澳門地區(qū)不僅規(guī)定主持人有組織聽證的權力，還有作出初步?jīng)Q定或者對決定作出建議的權力。[17]遺憾的是《行政處罰法》沒有明確規(guī)定聽證主持人的職權。以上問題現(xiàn)在尚未突顯出來，但隨著行政程序制度建設和改革的深化，已經(jīng)適用聽證程序范圍的逐步擴大，這些問題遲早會被提出來深入討論的。[18]

（六）聽證結論的有效影響小

我國《行政處罰法》第四十二條第一款第七項規(guī)定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章”。第四十三條規(guī)定“聽證結束后，行政機關依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定?！钡谌藯l規(guī)定調(diào)查終結，行政機關負責人應當對調(diào)查結果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出決定。

1. 《行政處罰法》沒有確立案件排他原則的原因。

從以上規(guī)定可見，處罰決定的作出應當充分考慮和重視當事人在聽證程序提出的意見及證據(jù)材料，但聽證筆錄及相關材料并不構成決定的唯一依據(jù)。暗含的意思似乎是，行政機關要以事實為根據(jù)、以法律為準繩作出決定，而這僅僅依賴聽證程序未必能做到。這種考慮有其道理。(1).聽證程序查清事實的功能確有其局限性，不能過于依賴；(2).從行政效率、經(jīng)濟成本以及法律秩序穩(wěn)定性考慮，不宜也不可能多次舉行聽證會。處罰決定的作出，必須建立在可靠的事實證據(jù)和合理的分析基礎之上，僅僅依賴一兩次聽證會，是不夠的。[19]所以，《行政處罰法》當初沒有確立案件排他原則。

2. 聽證結論的有效影響小。

《行政處罰法》的這種規(guī)定，沒有對聽證筆錄的效力作出規(guī)定，未在制度層面上確立案卷排它原則。這樣實際上就難免使得聽證活動的作用大打折扣，造成聽證結論的有效影響小。也就是說，在現(xiàn)有規(guī)定的情況下，行政處罰的決定人仍可憑在聽證案卷記錄之外的當事人所未知悉和未申辯的事實作為依據(jù)去作出處罰決定，這實際上是與聽證程序所要求的對當事人所舉證、陳述和辯論所認定的事實予以充分考慮，和行政機關不得以當事人不知曉和未經(jīng)辯論的事實為依據(jù)作出裁決的本質(zhì)特征相背離的，其后果將使聽證結論的有效影響小，難免成為某種形式的走過場而已。在目前實踐中，很多聽證會結束后，行政機關并沒有根據(jù)聽證會上當事人提交的證據(jù)作決定，出現(xiàn)了“聽而不證”現(xiàn)象。[20]1996年11月，北京市某區(qū)環(huán)保局對一美食娛樂中心因噪音污染以及未經(jīng)建設項目環(huán)境保護審批、驗收而擅自運行等問題進行處罰的過程中，就把聽證程序誤解成一種只是聽取當事人意見的程序，沒能充分發(fā)揮聽證會的作用。[21]

（七）聽證形式單一

行政必須兼顧民主和效率。在追求效率的同時，要保證最低限度的公正，而在講究民主的同時，必須保持適度的效率，以避免民主成為過分的奢侈品。一般而言，舉行聽證會要求行政機關有足夠的人員、時間和財力。同時，它對參加人也有一定的要求，例如按時到場，舉證質(zhì)證、辯論等。所以不是所有處罰案件都必須適用聽證程序。同樣地，適用聽證程序的處罰案件有輕重緩急之分，所以不一定所有能適用聽證程序的處罰案件都應當嚴格適用同樣的聽證程序。《行政處罰法》只規(guī)定了一種聽證形式。這既不適應行政聽證制度的自我發(fā)展， 也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。聽證要遵循保證工作效率的原則，也就是說行政處罰的聽證不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情況的處罰案件都只適用一個聽證程序，就會造成工作效率低下，其結果也不利于公眾的利益和社會的發(fā)展。特別是在行政處罰案件的聽證范圍逐漸趨于擴大的今天，面對不同的案件，要處理好公正與效率的矛盾，成本與收益的關系，只有一種聽證程序是不夠的。

二、完善我國行政處罰聽證制度的措施

（一）擴大行政處罰聽證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍。

應把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。[22]。因為，就剝奪相對人的權利性質(zhì)而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴厲程度超過財產(chǎn)罰。在公民的基本權利序列中，人身自由權是優(yōu)于財產(chǎn)權的，而對公民最重要的人身自由權利的保護程度卻不及其他權利，不能不說是現(xiàn)有聽證制度的一個缺陷。所以，我的建議是：要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關規(guī)定執(zhí)行”改為“依照治安管理處罰法有關規(guī)定執(zhí)行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如：行政拘留、勞教等納入行政處罰聽證程序。建立人身罰相應的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權法律保護制度的一項重要內(nèi)容。

2. 將沒收違法所得、沒收非法財物納入聽證的范圍。

應把與罰款聽證金額等值的沒收違法所得與非法財物的行政處罰和罰款一并都納入聽證范圍，以體現(xiàn)財產(chǎn)罰的公平性。[23]

（二）修改啟動聽證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機關應當主動舉行聽證的規(guī)定。

首先，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關規(guī)定修改為：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政處罰應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。

其次，應當完善“法律、法規(guī)、規(guī)章”中對于“應當聽證的事項”的規(guī)定。因為如果沒有在法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定配套的應當聽證事項的規(guī)定，那么《行政處罰法》的這條規(guī)定也就等于一紙空文。

2. 修改處罰機關依申請舉行聽證的規(guī)定。

修改后的規(guī)定在語言表述上不應將處罰機關的“告之”作為當事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當遇到法律規(guī)定當事人可以提出聽證請求的處罰案件時，處罰機關應當主動告知當事人有權要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機關沒有履行告之義務，當事人也可以直接向處罰機關提出聽證要求，處罰機關在接到當事人申請后應按照規(guī)定啟動聽證程序。

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關系人的聽證請求權和參加聽證的權利

由于行政機關的處罰決定往往影響到第三者的合法權益，那么就有必要允許他們申請或經(jīng)行政機關通知而參加聽證。很多國家的聽證參加人的范圍都有擴大趨勢。比如：在美國，聽證參與人包括“當事人”和“參加人”，近年來，法院對于當事人、參加人范圍的擴大一般持支持態(tài)度；德國將權利或利益直接或見解受行政決定影響之人都以當事人對待；[24]日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認為必要時，即對非案件當事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認為其與該不利益處分有利害關系時，聽證主持人可要求該利害關系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關系人的參加聽證或參加聽證的申請權均受到法律保護。[25]我國《行政許可法》第四十七條也規(guī)定“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利”。因此，我認為《行政處罰法》應當明確其他利害關系人的權利?？梢栽黾右豢钜?guī)定“與擬作出的行政決定有法律上利害關系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關系人申請參加聽證，或者由主持人通知參加聽證”。[26]

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內(nèi)容。

處罰機關舉行聽證，作出處罰決定前，應當告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點，以確保相對人有效行使抗辯權，從而保證行政處罰決定的適當性與合法性。只是籠統(tǒng)地規(guī)定應當告知及聽證舉行的時間、地點，而不涉及聽證的主要問題，相對人就無法做必要的聽證準備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權利。美國聯(lián)邦行政程序法第554節(jié)乙款規(guī)定，通知必須包含下列事項：

(1).聽證的時間、地點和性質(zhì)；

(2).舉行聽證的法律根據(jù)和管轄權限；

(3).聽證所要涉及的主要事實和法律問題。

“如果行政機關僅僅通知當事人出席聽證，沒有通知聽證的問題，因而當事人無法準備防衛(wèi)，根據(jù)這種聽證所作出的裁決，違反法律的規(guī)定和正當法律程序要求，因此無效”。[27]這些規(guī)定對完善行政處罰法有一定的借鑒意義。

結合我國實際，行政處罰聽證的通知內(nèi)容應當包括：

(1).當事人或者利害關系人基本情況；

(2).聽證時間、地點；

(3).主持人基本情況；

(4).擬作出的處罰決定，事實、依據(jù)和理由；

(5).聽證的主要程序；

(6).當事人、利害關系人的權利義務；

(7).缺席的法律后果等。

并且應當規(guī)定，通知沒有行政處罰決定的內(nèi)容、聽證涉及的事實問題與法律問題的，行政處罰無效。[28]

2. 規(guī)定通知的方式。

通知的方式一般應采用書面的方式進行，必要時，可以進行公告。實踐中聽證前的告知通常采用三種方式：一是書面直接送達，二郵寄告知，三是公告送達。各地及各部門實施行政處罰法的具體辦法除規(guī)定上述三種送達方式外，還包括委托送達，口頭告知（但要記入筆錄）等。[29]可以作為修改《行政處罰法》的參考。

（五）建立規(guī)范的聽證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性。

正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進程的技巧一樣，主持人也應當在聽證中保持中立性、專業(yè)性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對待所有參與聽證的主體；惟有專業(yè)，才能確保行政聽證高質(zhì)量地順利進行。美國這方面規(guī)定比較完善：美國的聽證主持人稱為行政法官，他們由文官事務委員會從具有律師資格和工作經(jīng)驗的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨立性質(zhì)，不受行政機關首長直接控制，除非有文官事務委員會所規(guī)定和確認的正當理由，否則行政法官不能被罷免。行政機關無權自己任命行政法官，只能從文官事務委員會所確認合格的人員名單中選擇任命人員。他們在編制上是所在機關職員，在任免、工資等方面，不受所在機關控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設立行政聽證局，行政法官根據(jù)聽證局的指派可以在不同機關服務。不難看出，美國的行政法官從有律師資格和行政經(jīng)驗的人員中選任，專門從事聽證工作，富有經(jīng)驗，有獨立于行政機關的一系列保障，更有利于公正決定的作出。[30]因此，在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒美國的做法，建立行政聽證官制度。而中策則是發(fā)揮行政機關法制工作機構在聽證中的積極作用。我國大多數(shù)行政機關內(nèi)部設有法制機構或專門工作人員，負責本機關的法律事物。經(jīng)過多年建設，這些法制機構及工作人員已有相當規(guī)模，他們在處理法律事務過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識和經(jīng)驗，他們相對獨立于執(zhí)法調(diào)查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔本機關的聽證主持人工作是適宜的。[31]總之，應當盡可能確保主持人的中立性、專業(yè)性?？紤]到在中國建立此項制度的較大困難，目前以采用中策為宜。[32]

2. 明確主持人的職權。

建立規(guī)范的聽證主持人制度還應當明確主持人的職權。從主持人的性質(zhì)來看，他應當享有指揮聽證程序進行的權力，具體包括：決定聽證會的進程；決定是否中止、延期舉行聽證會；接納雙方證據(jù)，對過分重復、不重要的證據(jù)予以排除；進一步收集證據(jù)，弄清案件事實；采取必要措施，維護聽證會秩序；以及最后擬定聽證報告等等。還有一點很重要，就是應當考慮賦予主持人就案件作出建議性決定的權力。一方面是因為他主持聽證，對案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因為行政機關作決定的人員可能沒有參與整個聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時間內(nèi)根據(jù)或充分考慮這些材料作出公正合理的決定，因此，作決定時事實上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會涉及一些需要作通盤考慮的事項，而主持人對此可能會缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終作出。美國的行政法官在法律規(guī)定的情形下可作初步?jīng)Q定和建議性決定。對于初步?jīng)Q定，行政機關可以進行主動復議，以糾正偏向；建議性決定也主要是提供行政機關作最后決定時參考。這就較好地界定了機關首長與聽證主持人之間的職責范圍。[33]

（六）強化聽證記錄對最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念。

案卷排它性制度是指行政機關按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據(jù)。目的是保障當事人有效行使陳述意見的權利和反駁不利于自已證據(jù)的權利。法院也只能以案卷中的記錄為根據(jù)，審查行政決定合法與否，行政機關也可以以此為由排除干擾，獨立作出決定。[34]

2. 發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性。

聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問題，因為聽證制度的設計是將對實體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對行政機關作出決定沒有任何約束力，當事人主張未能反映在決定中，則聽證會的進行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費人力、物力，降低行政效率，對當事人的心理也造成嚴重傷害，增加了當事人對行政決定的抵觸情緒。作為一項高成本的制度，確保聽證會能對最終作出正確決定真正發(fā)揮作用，是這項制度的生命力所在。

3. 案卷排它原則的實際運用情況。

目前在一些法律、法規(guī)中已經(jīng)確立了聽證程序的案卷排它原則。如：《行政許可法》第四十八條規(guī)定“行政機關應當根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定?！薄秳趧有姓幜P聽證程序規(guī)定》第十六條規(guī)定：“勞動行政部門不得以未經(jīng)聽證認定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》第一百二十二條規(guī)定“公安機關負責人應當根據(jù)聽證情況，按照本規(guī)定第九章的規(guī)定作出處理決定”，雖然沒有將“聽證筆錄”作為公安機關作出處理決定的根據(jù)，而是將“聽證情況”作為根據(jù)，但聽證筆錄就是聽證情況的完整記錄。因此，意思也是一樣的，對于舉行了聽證會的行政處罰案件，應當根據(jù)聽證筆錄作出行政處罰決定。《上海市行政處罰聽證程序試行規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“聽證筆錄應當作為行政機關作出行政處罰決定的依據(jù)”。

4. 應在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。

我認為，為了充分發(fā)揮行政處罰聽證程序的效能，應當在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即：處罰機關對經(jīng)過處罰聽證作出的處罰決定只能以案卷為根據(jù)，其中的證據(jù)以及有關文書必須是經(jīng)過處罰聽證所查證屬實的；不能在案卷以外，以當事人所未知悉和未辯論的事實作為依據(jù)。如果處罰機關要采用聽證案卷記錄以外的事實和證據(jù)，必須告知當事人，并對其提供辯論的機會或重開聽證會。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對強化聽證程序意識，保障當事人聽證的合法權益，防止處罰機關濫用職權意義重大。同時，這一制度的建立，也有助于凸現(xiàn)聽證主持人所作的聽證報告書的作用。這對于強化聽證主持人的權利義務觀念，促進聽證主持人的規(guī)范化建設將起到積極的作用。[35]

（七）聽證形式應根據(jù)具體情況的不同而多樣化

我國應在完善和規(guī)范行政處罰基本聽證程序的同時，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴大而導致效率低下。

1. 可以規(guī)定非正式聽證。[36]

聽證可以分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當事人一方有權對另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見，進行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機關必須根據(jù)聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機關在制定法規(guī)或作出行政裁決時，只需給予當事人口頭或書面陳述意見的機會，以提供行政機關參考，行政機關不須基于記錄作出決定。[37]非正式聽證是處罰公開的體現(xiàn)，一方面可以增進處罰機關吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學、適當；另一方面可以彌補正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規(guī)定非正式聽證也是對《行政處罰法》規(guī)定的當事人陳述權、申辯權的具體落實和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強、效率高的特點。聽證本質(zhì)上是行政機關提供給相對人對將作出的行政決定陳述、申辯的機會和權利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對人這種權利的行使，區(qū)別在于正式聽證對于相對人權利的保障在形式上更為嚴格，更有利于相對人權利的行使，更能增加許可機關保障相對人權利和依法行政的責任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認為對于那些關系公眾切身利益的處罰事項以及處罰機關必須采取正式聽證程序的，處罰機關應遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機關可以適用非正式聽證。

2. 可以實行繁簡分立原則。

行政處罰程序分為一般程序和簡易程序。聽證程序也可以根據(jù)具體情況適用繁簡不同的一般程序和簡易程序。一般說來，涉及社會或相對一方權益越大，適用的程序就應越嚴密；反之，可以考慮采用簡單、便捷一些的聽證程序。這里面實際上有個利益權衡問題，即在被保護的利益和因此產(chǎn)生的各種消耗之間進行權衡，以期不導致得不償失的后果。當然，在適用非正式、簡易聽證程序實現(xiàn)行政效率目標的同時，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權和陳述、申辯權。這兩項權利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡單的聽證形式，也必須確保當事人這兩項權利，確保效率不脫離公正。[38]

3. 可以增加事后聽證的規(guī)定。

行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[39]聽證在行政處罰決定作出之前事先進行，以避免當事人陷入不可彌補的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機關必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時，可以在時間上予以變通，舉行事后的聽證。

結束語

我國行政處罰的聽證制度，是基于《行政處罰法》有關聽證的規(guī)定建立起來的。但是，由于《行政處罰法》關于聽證的規(guī)定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十年。因此，導致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規(guī)定，也已不能適應聽證發(fā)展趨勢和處罰實踐的需要。這些都嚴重影響到行政處罰聽證制度功能的發(fā)揮。所以，我認為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務應盡快修改《行政處罰法》有關聽證程序的規(guī)定，重點放在擴大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動聽證的程序、建立規(guī)范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補來解決是不夠的。我們期待能有一部統(tǒng)一的行政程序法典或者統(tǒng)一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內(nèi)的行政聽證程序進行全面的規(guī)定。這對于統(tǒng)一聽證規(guī)則，發(fā)揮聽證制度在行政處罰領域以及其他各個行政領域的積極作用有著重要的意義。

參考文獻

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