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土地征收辦法條例范文第1篇

引言

我國(guó)現(xiàn)階段非常重視土地儲(chǔ)備和融資管理的問(wèn)題，相繼出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列相關(guān)的法律法規(guī)和方針政策用于約束和管理土地征收以及融資問(wèn)題，在此背景之下，烏魯木齊市也緊隨其后，相繼推行出了《烏魯木齊市土地儲(chǔ)備管理辦法》、《關(guān)于印發(fā)國(guó)家自治區(qū)及市重點(diǎn)項(xiàng)目涉及集體土地征收補(bǔ)償辦法的通知》等用于加強(qiáng)烏魯木齊市土地儲(chǔ)備的法例條令，并且取得了初步的成效，但仍舊存在一些問(wèn)題需要繼續(xù)調(diào)整和改進(jìn)。

一、烏魯木齊市土地征收和融資方面取得的成效

回首剛剛過(guò)去的2015年，烏魯木齊市圓滿完成了“十二五”的目標(biāo)任務(wù)，在僅僅跟隨黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，烏魯木齊市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)取得了巨大的成就，在去年全市的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值與2010年相比翻了一番，地方財(cái)政收入與同期相比增長(zhǎng)了1.36倍，在土地征收和融資問(wèn)題上同樣取得了顯著成效，根據(jù)2015年度烏魯木齊市土地儲(chǔ)備計(jì)劃得知，2015年度計(jì)劃收儲(chǔ)21宗地，計(jì)劃收儲(chǔ)面積31798.81畝，實(shí)際完成19宗地，收儲(chǔ)面積21978.81畝，已經(jīng)批準(zhǔn)到位的資金額達(dá)15多億人民幣。2016年計(jì)劃收儲(chǔ)13宗地，面積12321畝，目前已完成7宗，面積約77880.81畝[1]。

二、烏魯木齊市土地征收和融資問(wèn)題的存在問(wèn)題

（一）補(bǔ)償期望過(guò)高

在征收補(bǔ)償工作中，征收人依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)定按照標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)估值對(duì)被征收人進(jìn)行貨幣、實(shí)物補(bǔ)償，受到政策、資金等問(wèn)題因素，能支付的補(bǔ)償資金有限，而被征收人存在“靠征地發(fā)家”的思想，往往期望值遠(yuǎn)大于補(bǔ)償價(jià)格，拒不配合談判，從而使征收工作影響征收。

（二）群眾法律意識(shí)較弱

雖然烏魯木齊市在去年和今年上半年已經(jīng)在土地征收和融資方面取得了一定的成效，但是具體來(lái)看在實(shí)際過(guò)程當(dāng)中仍舊存在些許細(xì)小問(wèn)題，首先部分市民存在法律意識(shí)單薄，對(duì)土地征收工作并不十分了解，尤其是一些年齡稍長(zhǎng)老人，基本不了解與土地相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)土地征收人員存在偏見(jiàn)和誤解，因此沒(méi)有最大程度的支持與配合烏魯木齊市土地征收工作。

（三）宣傳工作深入不到位

目前烏魯木齊市對(duì)于土地法律法規(guī)的宣傳教育活動(dòng)比較少，特別是明確土地征收工作內(nèi)容和意義的宣講活動(dòng)更是少之又少，大部分的宣傳工作還都停留在城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒(méi)有深入到村莊當(dāng)中，這也在一定程度上影響了本市土地征收工作。

（四）征地補(bǔ)償速度較慢

在土地征收工作中，需要對(duì)被征收者按照被征收土地的原用途給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，《征地補(bǔ)償辦法條令》中規(guī)定，因補(bǔ)償款或安置方案上存在爭(zhēng)議時(shí)，需要通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或是法律調(diào)停等方式進(jìn)行磋商解決，而這樣的方式往往需要消耗被征土地者大量的實(shí)踐和精力，降低了土地征收補(bǔ)償?shù)墓ぷ餍?，群眾的滿意程度也大受影響[2]。

（五）增信措施增加風(fēng)險(xiǎn)

烏魯木齊市現(xiàn)在擁有幾大政府融資平臺(tái)用于解決土地征收的融資問(wèn)題，但是這些平臺(tái)通常需要承擔(dān)收益率極低的公益性建設(shè)項(xiàng)目，因此政府融資平臺(tái)想要通過(guò)運(yùn)營(yíng)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流來(lái)償還債務(wù)和貸款利息變得十分困難。

三、加強(qiáng)烏魯木齊市土地征收與融資管理的辦法

（一）全面落實(shí)土地征收制度

烏魯木齊市根據(jù)國(guó)家推行的《土地管理法》和實(shí)施條例，對(duì)土地征收前需要發(fā)出的公告及其內(nèi)容進(jìn)行了明確細(xì)致的規(guī)定，尤其是要求在公告中需要明確標(biāo)明被征土地的面積、使用權(quán)類型、用途等，以及辦理補(bǔ)償款登記的時(shí)間地點(diǎn)等，與此同時(shí)，烏魯木齊市對(duì)土地征收和土地儲(chǔ)備范圍進(jìn)行了具體規(guī)劃，因此本市需要嚴(yán)格遵守制定和推行的各項(xiàng)方針政策并將其落實(shí)到位。

（二）加大征地宣傳工作

土地征收工作不是政府單方面就能夠完成的，需要得到群眾的支持與配合，因此烏魯木齊市還應(yīng)該在在有基礎(chǔ)上繼續(xù)加大宣傳教育力度，將土地征收工作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和與土地有關(guān)的法律知識(shí)深入宣傳至各個(gè)村落，考慮到本市的地域特殊性，在宣傳隊(duì)伍中應(yīng)積極加入熟練掌握“雙語(yǔ)”的宣傳人員，并且在派發(fā)的宣傳教育手冊(cè)上同時(shí)印上漢語(yǔ)和維吾爾語(yǔ)，方便一些不懂漢語(yǔ)的老者能夠了解土地征收工作。

（三）做好征地補(bǔ)償，保障群眾權(quán)益

所有土地被征者最為關(guān)心的就是補(bǔ)償款和安置方案，因此烏魯木齊市首先需要嚴(yán)格按照既定的《征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》對(duì)被征者給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在該規(guī)定中明確提出補(bǔ)償費(fèi)用主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，在土地補(bǔ)償費(fèi)中要求給予被征者土地前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍予以補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)則需要根據(jù)具體的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行計(jì)算，在明確具體補(bǔ)償金額之后應(yīng)盡快督促被征者前來(lái)領(lǐng)取[3]。

（四）拓寬融資渠道并加強(qiáng)管理

烏魯木齊市是新疆省的省會(huì)城市，城市中有近一半以上的人都是少數(shù)民族，因此我國(guó)給予烏魯木齊市一系列的政治經(jīng)濟(jì)扶持措施，特別是在“一帶一路”和復(fù)興“絲綢之路”的政策領(lǐng)導(dǎo)下，本市需要充分利用自身的地域性優(yōu)勢(shì)，除了在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加強(qiáng)和商業(yè)銀行的合作交流之外，本市還應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大融資規(guī)模，積極探索新的資金籌措渠道，同時(shí)輔以政府的宏觀調(diào)控，利用市場(chǎng)的自身調(diào)節(jié)性將投資渠道徹底打開(kāi)，不斷吸納各種民間資本，為建設(shè)本市提供充足必要的資金支持。

土地征收辦法條例范文第2篇

[關(guān)鍵詞]不動(dòng)產(chǎn)登記制度；房產(chǎn)稅；房?jī)r(jià)

[中圖分類號(hào)] F423[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1671-5918（2017）07-0064-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.07.030

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一、不動(dòng)產(chǎn)登記

（一）概念

人們通常將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記稱之為不動(dòng)產(chǎn)登記，是指國(guó)家指定的機(jī)關(guān)依照其相對(duì)應(yīng)的職權(quán)將產(chǎn)權(quán)人提交申請(qǐng)的不動(dòng)產(chǎn)的真實(shí)狀況登記在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上并進(jìn)行公示的制度。上述內(nèi)容囊括了土地、房屋、林地、草原等，在本文中所提到的不動(dòng)產(chǎn)則指的是各類別中的房地產(chǎn)一類。

在該制度正式實(shí)施后，權(quán)利人在保障自己的權(quán)益時(shí)有了法律依據(jù)。該制度的實(shí)質(zhì)就是解決不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題，讓產(chǎn)權(quán)人從根本上得到法律保護(hù)，并對(duì)保障不動(dòng)產(chǎn)的交易安全及其交易次序的合理合法化具有重要意義。就另一方面來(lái)看，通過(guò)用某些方式將二手房源進(jìn)行擴(kuò)大，在增加經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也會(huì)體現(xiàn)一定的社會(huì)效益。房屋除過(guò)自身的使用價(jià)值之外，還有一定的社會(huì)價(jià)值，社會(huì)效益從某些方面來(lái)說(shuō)就是其社會(huì)價(jià)值的體現(xiàn)。除此之外，國(guó)家在宏觀調(diào)控方面有了科學(xué)的依據(jù)，使我國(guó)的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)有序的發(fā)展。

（二）不動(dòng)產(chǎn)登記制度的提出

不動(dòng)產(chǎn)登記制度實(shí)施以前，從橫向上看，有數(shù)個(gè)部門(mén)共同效力于不動(dòng)產(chǎn)登記制度；從縱向上看，有縣、市、省多層級(jí)的相關(guān)部門(mén)都可以根據(jù)其具體職能賦予的權(quán)利實(shí)行登記行為。

導(dǎo)致這種局面出現(xiàn)主要是因?yàn)椋何覈?guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記是基于行政管理的需要而建立的，其主要功能是公示不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利和維護(hù)交易的安全。因此，現(xiàn)有的這種不動(dòng)產(chǎn)登記格局不利于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及交易安全，并呈現(xiàn)出物權(quán)登記不一致、給查詢工作制造了麻煩、給當(dāng)事人造成了極大的負(fù)擔(dān)、給國(guó)家稅費(fèi)造成不必要的損耗、加劇了政府的財(cái)政支出等問(wèn)題。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)房產(chǎn)稅開(kāi)征的影響情況

《不動(dòng)產(chǎn)登記條例征求意見(jiàn)稿》的頒布，引發(fā)社會(huì)各界廣泛談?wù)?。不少人將其解讀為征收房產(chǎn)稅的前兆，也有人認(rèn)為這是響應(yīng)反腐的另一e措。其實(shí)，將不動(dòng)產(chǎn)登記與征收房產(chǎn)稅相關(guān)聯(lián)，明顯是種曲解。不動(dòng)產(chǎn)登記的本質(zhì)是給產(chǎn)權(quán)人確權(quán)、維權(quán)的過(guò)程，是為人民服務(wù)的舉動(dòng)，并非為了對(duì)接房產(chǎn)稅。稅收的目的主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，市場(chǎng)供求關(guān)系的調(diào)節(jié)，資源優(yōu)化配置，收入分配調(diào)節(jié)，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫的產(chǎn)生有一定的預(yù)防作用，并了促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。該制度實(shí)施的目的就在于對(duì)人們手中的產(chǎn)業(yè)提供相應(yīng)的保護(hù)，體現(xiàn)的意圖并不是要與稅收結(jié)合在一起，稅收從某種程度上來(lái)說(shuō)具有一定的獨(dú)立性，對(duì)于通過(guò)該項(xiàng)政策達(dá)到征稅目的的理解是對(duì)該制度存有一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

三、制度實(shí)施對(duì)房?jī)r(jià)的影響

對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，實(shí)施此項(xiàng)制度并不以降低房?jī)r(jià)為目的，兩者之間沒(méi)有直接的聯(lián)系。房?jī)r(jià)主要受供求關(guān)系的影響，其他因素都起到間接影響的作用，主要還得靠對(duì)供求關(guān)系的影響來(lái)制約房?jī)r(jià)升高。

（一）不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)房?jī)r(jià)的影響

不動(dòng)產(chǎn)登記制度不會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)造成太大的影響，換句話說(shuō)，該制度甚至根本不會(huì)引起房?jī)r(jià)的走勢(shì)變動(dòng)。國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的掌控，是從更高的層次來(lái)看待的，其在意的是對(duì)整個(gè)國(guó)土、海域、山林的宏觀了解，然后根據(jù)這些再?gòu)募夹g(shù)層面做出相應(yīng)規(guī)定。那種對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記制度出臺(tái)會(huì)造成房?jī)r(jià)大跌的現(xiàn)象顯然不會(huì)發(fā)生。市場(chǎng)仍然會(huì)是決定房?jī)r(jià)走勢(shì)的重要因素。需求決定價(jià)格，這是眾所周知的道理。那種總想通過(guò)權(quán)力、政策來(lái)干預(yù)，通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)左右市場(chǎng)進(jìn)而影響價(jià)格的做法，在中國(guó)沒(méi)有起到過(guò)作用，今后也不會(huì)起到作用。

（二）制度實(shí)施對(duì)二手房?jī)r(jià)影響

該項(xiàng)政策實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)并不在于對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，短時(shí)間內(nèi)，房地產(chǎn)市場(chǎng)不會(huì)過(guò)多的被該制度影響。不動(dòng)產(chǎn)登記的主要目的是使多部門(mén)的工作協(xié)調(diào)一致，建立統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，為審批及申請(qǐng)工作提供便利等，使工作流程更為簡(jiǎn)潔易操作?，F(xiàn)在，二手房地產(chǎn)并不屬于不動(dòng)產(chǎn)登記的執(zhí)行對(duì)象，對(duì)于購(gòu)房者而言，在具體情況不是很明朗的狀況下會(huì)保持一定的觀望態(tài)度，從不同行為體現(xiàn)的目的來(lái)看，將購(gòu)房作為投資內(nèi)容的投資者在此種情況下不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模拋售的現(xiàn)象。因此，該項(xiàng)政策的實(shí)施對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響主要在規(guī)范未來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)。政策主要照顧到大部分人的利益，該項(xiàng)政策在實(shí)施后，對(duì)于二手房市場(chǎng)造成了一定的影響。如條例雖未明確規(guī)定自然人對(duì)其名下的房產(chǎn)狀況進(jìn)行查詢，然而可以根據(jù)地址推導(dǎo)出該房產(chǎn)的持有者。此類情況的存在就可能會(huì)造成以投資為目的的購(gòu)房者出手拋售，在供應(yīng)量方面會(huì)有變化的是高端二手房興許稍有提高，這對(duì)抑制二手房市場(chǎng)的價(jià)格有幫助。政策的實(shí)行對(duì)于房?jī)r(jià)的影響在短期內(nèi)是十分有限的，存在的不利方面是二手房源可能會(huì)因此而受到一定的影響。從城市的發(fā)展水平來(lái)看，在大中城市二手房房源多少對(duì)一手房?jī)r(jià)格造成的影響并不大。就長(zhǎng)期而言，不動(dòng)產(chǎn)登記為房產(chǎn)稅的征收奠定了基礎(chǔ)，假如開(kāi)始征收二手房的房產(chǎn)稅，對(duì)房?jī)r(jià)走勢(shì)必然造成一定的影響。不動(dòng)產(chǎn)對(duì)于房?jī)r(jià)的影響要從長(zhǎng)遠(yuǎn)方面來(lái)看，隨著調(diào)控力度的不斷增大，調(diào)控的精準(zhǔn)性也將會(huì)相應(yīng)的增加，房?jī)r(jià)在調(diào)控過(guò)程中并受到該項(xiàng)政策的影響，其影響會(huì)慢慢的凸顯。但是對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格快速上升不會(huì)有較為明顯的作用，相對(duì)于中國(guó)人民對(duì)房子的剛性需求而言依舊是杯水車(chē)薪。

四、不動(dòng)產(chǎn)登記對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的影響

不動(dòng)產(chǎn)登記在短時(shí)期內(nèi)都是利空的，這種情況或多或少地影響了市場(chǎng)成交心理，大眾受到這種心理影響后最明顯的心理狀態(tài)就是觀望。但利空影響是短期的，要想全面推行不動(dòng)產(chǎn)登記還需3-4年的時(shí)間，對(duì)市場(chǎng)造成的真實(shí)影響屈指可數(shù)。不動(dòng)產(chǎn)登記制度興許會(huì)對(duì)樓市造成減少投資者數(shù)量、短期內(nèi)擴(kuò)大商品房供給量、使樓市回歸理性等后果。

五、完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度的有效手段

（一）出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，協(xié)調(diào)管理不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體制。與瑞典相比較而言，我國(guó)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的法條很多，不過(guò)各部門(mén)法規(guī)之間相互不和諧，以維護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，讓《物權(quán)法》落到實(shí)處，立法部門(mén)應(yīng)對(duì)相關(guān)發(fā)條進(jìn)行調(diào)整，使其和諧一致。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)制定一套完備的法律法規(guī)，例如：《不動(dòng)產(chǎn)登記法》、《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利體系、登記機(jī)構(gòu)、登記范圍、程序和辦法進(jìn)行翔實(shí)的規(guī)定，從本質(zhì)上使統(tǒng)一登記的問(wèn)題得到處理。

（二）引入新的概念――不動(dòng)產(chǎn)單元，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的概念及內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)的界定，對(duì)于統(tǒng)一登記的理解，不是單純指由單一機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。人們不應(yīng)該單獨(dú)利用土地，應(yīng)該將存在并依附之上的相關(guān)物納入到管理的范圍中來(lái)。所以我國(guó)現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記管理體系要重新被構(gòu)建，采用以不動(dòng)產(chǎn)單元為單位進(jìn)行登記的方式，這樣不但迎合了生活中人們對(duì)土地的利用，使工作更便捷，最重要的是，規(guī)避了繁瑣的工作程序，減少了成本使用，提高了登記的準(zhǔn)確度，加大了公信力度，使不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的問(wèn)題得到妥善解決。所以，應(yīng)該在《不動(dòng)產(chǎn)登記法》中明確不動(dòng)產(chǎn)的概念及內(nèi)涵并且界定產(chǎn)權(quán)權(quán)利范圍。

（三）構(gòu)建核心為土地登記，各部門(mén)講求分工協(xié)作、資源共享的登記體系。該體制適應(yīng)客觀規(guī)律，大多數(shù)國(guó)家都在用。首先，在自然屬性方面，土地有基礎(chǔ)性和永續(xù)性的特點(diǎn)；其次，我國(guó)地籍及土地所有權(quán)調(diào)查工作都已經(jīng)完成，并且登記發(fā)證，與其他部門(mén)相比，地籍測(cè)量已經(jīng)差不多實(shí)現(xiàn)了全國(guó)覆蓋，其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之高非其他部門(mén)可比。從瑞典借鑒經(jīng)驗(yàn)得出，地籍部門(mén)供給統(tǒng)一的地籍圖和宗地代碼，其他部門(mén)遵循已給的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，自行登記其負(fù)責(zé)的部分。

本文就不動(dòng)產(chǎn)政策的相關(guān)方面進(jìn)行了闡述。該項(xiàng)政策其意義在于對(duì)房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)、保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全、擴(kuò)大二手房的房源和為國(guó)家的宏觀管理提供科學(xué)依據(jù)。該政策的出臺(tái)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)有很大的影響，因?yàn)橥恋卮_權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)越穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)關(guān)系越明晰，越有利于流轉(zhuǎn)。不動(dòng)產(chǎn)登記制度不會(huì)對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)造成太大沖擊，其在短期內(nèi)不會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)造成多大的影響。不動(dòng)產(chǎn)登記制度全國(guó)聯(lián)網(wǎng)后可以為日后有可能征收的房產(chǎn)稅提供信息支持但其與房產(chǎn)稅是否征收并未產(chǎn)生直接的關(guān)聯(lián)。至于一些人提到的不動(dòng)產(chǎn)登記制度有利于反腐，在現(xiàn)階段也沒(méi)有明確的體現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]郭明龍，王利民.轉(zhuǎn)制與應(yīng)對(duì)――論我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記瑕疵救濟(jì)模式的結(jié)構(gòu)性變革[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2012（5）.

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Analysis of the Impact of Real Estate Registration System on the Real Estate Market

LIU Xiao-xu

（Jilin Construction University Institute of Urban Construction， Changchun Jilin 13000， China）

土地征收辦法條例范文第3篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；土地產(chǎn)權(quán)；公共利益；安置補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：DF523.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）32-0158-03

2009年2月26日，國(guó)土資源部公布的2008年全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2008年12月31日，全國(guó)耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬(wàn)畝。這已經(jīng)是耕地面積第12年持續(xù)下降。耕地面積大大減少、失地農(nóng)民的生活難以得到有效保障，這兩個(gè)問(wèn)題若不能得到及時(shí)有效的解決，前者會(huì)對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生影響，后者則可能引發(fā)社會(huì)的發(fā)生，故我們必須深入思考目前我國(guó)土地征收制度的缺陷與癥結(jié)所在，找出最有針對(duì)性、最能產(chǎn)生實(shí)效的立法完善建議，以從根本上解決問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的缺陷

（一）集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰

“產(chǎn)權(quán)制度是困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。脫離產(chǎn)權(quán)來(lái)研究失地農(nóng)民問(wèn)題，研究農(nóng)村土地制度改革，其結(jié)果必然缺乏準(zhǔn)確性與針對(duì)性?！盵1]所謂土地產(chǎn)權(quán)，是指以土地所有權(quán)為核心，包括占有、使用、收益和處分土地財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)能的總和。我國(guó)現(xiàn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度是在建國(guó)初期的私人土地所有權(quán)制度基礎(chǔ)上過(guò)渡而來(lái)，目前存在著產(chǎn)權(quán)不清晰的缺陷。具體如下：

首先，產(chǎn)權(quán)主體不明晰。相關(guān)法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。但是何謂“集體”，法律規(guī)定較為含糊甚至出現(xiàn)主體不一致的情況。例如，《憲法》第10條規(guī)定，集體土地產(chǎn)權(quán)屬于集體所有；《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”；而《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》則規(guī)定，集體土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村屬

農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或者集體經(jīng)濟(jì)組織，到底誰(shuí)才是確切的產(chǎn)權(quán)主體，至今沒(méi)有明確，這造成了土地名義上歸集體內(nèi)成員共有，但又不屬于任何個(gè)體成員所有，導(dǎo)致實(shí)際土地征用過(guò)程中，無(wú)論哪一級(jí)集體組織都不能成為完全的土地產(chǎn)權(quán)主體，因而也就找不到誰(shuí)代表集體利益，并成為土地所有權(quán)的體現(xiàn)者。

其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能不完整。我國(guó)農(nóng)民集體對(duì)其所有的土地行使權(quán)利受到多方面限制，包括土地所有權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，只能根據(jù)一定的條件，在規(guī)定的期限內(nèi)，以特定的形態(tài)對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行出租和出讓；土地的耕地用途不得隨意改變，農(nóng)民因故確實(shí)需要占用自己耕種的土地時(shí)，也須經(jīng)相關(guān)政府部門(mén)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行；集體經(jīng)濟(jì)組織若利用耕地建造房屋或者從事非農(nóng)建設(shè)，也必須向稅務(wù)部門(mén)繳納一定數(shù)額的稅費(fèi)等等。再次，土地所有權(quán)所處地位不平等。法律規(guī)定，為了公共利益的需要，可以對(duì)集體土地進(jìn)行征收或者征用，卻沒(méi)有規(guī)定為了廣大農(nóng)民切身利益的需要，國(guó)有土地在一定條件下可以轉(zhuǎn)換為集體所有土地，這種單方面轉(zhuǎn)換限制最能夠說(shuō)明集體土地所遭受的不公平待遇。另外，集體所有權(quán)在流轉(zhuǎn)程度上也受到很大制約。我國(guó)《土地管理法》僅允許農(nóng)用地在不改變?cè)杏猛镜幕A(chǔ)上可以流轉(zhuǎn)，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)原則上是禁止的；而國(guó)家享有的土地所有權(quán)的使用權(quán)可以自由流通。所以，集體土地在政府的征地行為中充當(dāng)?shù)氖且粋€(gè)公共品的角色，地方政府有計(jì)劃便可以以“公共利益”的名義改變其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，那么當(dāng)然，在被征收過(guò)程中，農(nóng)民也就無(wú)法獲得與私有財(cái)產(chǎn)一樣的足額賠償。

（二）征地范圍過(guò)于廣泛

現(xiàn)代法治國(guó)家出于對(duì)私法主體合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的需要，通常將土地征收限定在“公共利益”范圍內(nèi)，我國(guó)也不例外。由于公共利益這一征地前提能夠起到限制政府濫用征地權(quán)力的重要作用，因此各國(guó)都對(duì)公共利益做出了或概括或詳盡的規(guī)定，并輔之以程序監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的。我國(guó)法律不僅未對(duì)公共利益做出界定，相反還存在相互矛盾的法條規(guī)定。我國(guó)《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外。前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！边@與我國(guó)憲法第10條規(guī)定不論在語(yǔ)義上還是在邏輯關(guān)系上都是相互矛盾的。根據(jù)第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人需要使用土地，不管是出于公共利益還是商業(yè)利益，均可以取得原國(guó)有土地使用權(quán)和基于公共利益征收的集體所有土地，即基于商業(yè)利益也可以使用原屬集體土地的使用權(quán)。此條規(guī)定不僅將政府征地范圍擴(kuò)大到非公共利益用地領(lǐng)域，而且還為這種行為提供了法律依據(jù)。依此規(guī)定，目前我國(guó)各地政府均可肆無(wú)忌憚地因商業(yè)目的大肆行使征收權(quán)。國(guó)土資源部在2003年的調(diào)研報(bào)告中明確提出，“我國(guó)土地征收的目的已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益范疇，而且，國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)來(lái)滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規(guī)所承認(rèn)，這種現(xiàn)象在世界上是絕無(wú)僅有的?！盵2]時(shí)下，正值城市化的高速發(fā)展期，變著花樣的大手筆多離不開(kāi)大面積的集體土地征收，而高效率、低成本的征地拆遷，又離不開(kāi)形形的強(qiáng)制手段。能為這種強(qiáng)制提供的法律口實(shí)，就是這個(gè)可以“依法”變通的公共利益。照此情勢(shì)下去，我國(guó)的土地資源很快就會(huì)枯竭。若要制止這種情況的發(fā)生，最直接的辦法就是從立法上明文限定征地范圍，即對(duì)公共利益的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行明確界定。

（三）補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)不科學(xué)

首先，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低下，無(wú)法滿足農(nóng)民實(shí)際需求。我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；同時(shí)也規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。這種補(bǔ)償所依據(jù)的是土地衍生物的價(jià)值，根本沒(méi)有顯現(xiàn)土地本身的價(jià)值，更沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在價(jià)值。這種做法已引起被征地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，各地因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低引起的糾紛此起彼伏。這種制度不公平的后果必然是結(jié)果不公平，而結(jié)果不公平又將成為農(nóng)村新一輪發(fā)展進(jìn)程的起點(diǎn)不公平，進(jìn)而形成惡性循環(huán)。其次，貨幣安置補(bǔ)償方式比較單一，無(wú)法解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。目前許多地方政府比較偏好于以“貨幣安置”的方式來(lái)補(bǔ)償農(nóng)民。這一方式有很大的便利性，但也有很大的局限性：一方面貨幣安置資金有限，農(nóng)民拿到手的不多；另一方面由于某些不合理的投資及花銷(xiāo)，農(nóng)民很快就會(huì)陷入困境，而等到農(nóng)民看到土地征收之后的增值被政府獨(dú)享，而自己卻無(wú)權(quán)享有時(shí)，很快就會(huì)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)找政府，從而引發(fā)社會(huì)矛盾。

二、經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法缺陷的剖析

（一）農(nóng)民無(wú)法享受土地增值收益，造成實(shí)際分配的不公

我國(guó)法律規(guī)定，集體所有土地?zé)o權(quán)直接入市流通，換言之，集體土地所有者無(wú)權(quán)將集體所有的土地向收益更高的用途轉(zhuǎn)換。然而，政府卻可以從集體手中以低則百元/畝，多則萬(wàn)元/畝的價(jià)格征收土地，轉(zhuǎn)手又以少則幾十萬(wàn)/畝，多則幾百萬(wàn)/畝，更有甚者達(dá)到幾千萬(wàn)/畝的高價(jià)向開(kāi)發(fā)商出售。土地增值產(chǎn)生的收益被當(dāng)作某些地方政府的“聚寶盆”，而這些土地的原始所有者——農(nóng)村集體組織以及村民卻因補(bǔ)償不是根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值測(cè)算而無(wú)任何利益可享。如果說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家致力于重工業(yè)的發(fā)展而對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利有所侵占是無(wú)可厚非的事情，那么直到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如此發(fā)達(dá)的今天，還要沿用這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則于情于理說(shuō)不通。對(duì)于國(guó)家這種不公平的補(bǔ)償方式，有學(xué)者提出辯解：集體土地的市場(chǎng)價(jià)格由兩部分組成，一是農(nóng)地被征收前三年平均純收入資本化形成的“影子價(jià)格”，是“土地本身所值”；二是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”之后的“自然增值”，國(guó)家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)氖恰巴恋乇旧硭怠?，自然增值部分?yīng)當(dāng)歸公。土地的“自然增值”是早期經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治所使用的名詞，在其1879年出版的著作《進(jìn)步與貧窮》中，喬治認(rèn)為土地的價(jià)值之所以增加，是人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個(gè)人的勞動(dòng)或投資引起的，因此土地增值的收益應(yīng)歸社區(qū)所有。[3]這種思想影響到后來(lái)的很多學(xué)者，但是用這種思想來(lái)看待被征收土地的增值分配是明顯不公的。首先，分配的比率不公，農(nóng)民所得的比率是0，這相當(dāng)于他們向社會(huì)上繳了100%稅率的土地增值稅；其次，被繳對(duì)象不公，如北京市修了城鐵，城鐵沿線的房子漲價(jià)，這類收獲外部經(jīng)濟(jì)收益的例子比比皆是，而這些“外力增值”都沒(méi)有“歸公”，為什么農(nóng)民土地獲得的外部收益就要“漲價(jià)歸公”呢？對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)李培林就撰文指出，農(nóng)民自己不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，但土地被征用后大幅度增值獲得的收益，分配到農(nóng)民頭上的比例太小，要想使農(nóng)民富裕起來(lái)并獲得“財(cái)產(chǎn)性收入”，很重要的一項(xiàng)就是合理分配農(nóng)村土地改變用途后的增值收益。

（二）土地開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)被延緩

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍”，與1953年《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定的補(bǔ)償3至5倍的標(biāo)準(zhǔn)相比差距不大。這說(shuō)明國(guó)家傾向于以較低的補(bǔ)償費(fèi)用從集體手中征收土地，但較低的土地征收費(fèi)用并不一定能夠帶來(lái)最優(yōu)的土地利用，相反，一定條件下可能造成土地的配置效率低下以及土地的開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)延誤。從投資者角度來(lái)講，以較低的成本獲得的土地并不會(huì)急于加以利用，這就是我們所說(shuō)的“征而不用”，最典型的便是開(kāi)發(fā)商的土地囤積現(xiàn)象。據(jù)國(guó)土資源部（原國(guó)家土地管理局）于1997年展開(kāi)的土地大清查結(jié)果顯示，1996—1997年，全國(guó)已征收（包括征用）土地閑置達(dá)到11.65萬(wàn)公頃，占征地總面積的5.8%。而在這11.65萬(wàn)公頃的閑置土地中，耕地就占到54%，達(dá)到6.28萬(wàn)公頃。土地的大規(guī)模閑置，究其原因是土地征收的成本過(guò)低，開(kāi)發(fā)商寧可犧牲時(shí)間和少量金錢(qián)來(lái)等候?qū)?lái)土地增值的最佳時(shí)機(jī)，以追求利益的最大化；而如果農(nóng)民能夠得到足額補(bǔ)償甚至拿到土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，那么政府以及開(kāi)發(fā)商征收成本的增加必將會(huì)對(duì)“征而不用”的浪費(fèi)現(xiàn)象有所抑制。

（三）政府施政的傾斜——要利益不要土地

政府對(duì)集體土地實(shí)現(xiàn)征收的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了土地的市場(chǎng)化配置，政府獲得壟斷利潤(rùn)，超出了完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)的平均凈收益。而在征地過(guò)程中，交易費(fèi)用節(jié)省和規(guī)模收益也使得凈收益增加，而土地征收中對(duì)土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低又進(jìn)一步降低了農(nóng)地的邊際凈收益，這就更堅(jiān)定了某些地方政府將盡可能多的土地配置于城市擴(kuò)張的施政方向，這一指導(dǎo)思想表現(xiàn)在具體作為上便是政府濫用征地權(quán)力，不僅沒(méi)有保護(hù)耕地，還造成了更為嚴(yán)重的供地缺口。

三、我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)體法的完善

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)

只有明確產(chǎn)權(quán)主體，才能真正實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益”，才能做到在尊重所有者意愿的前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)其產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行合理的劃分、轉(zhuǎn)讓或者重組。我國(guó)土地資源有限、人多地少的矛盾突出，但同時(shí)，土地是農(nóng)民賴以生存的基本依靠，承擔(dān)著社會(huì)保障的功能。這樣的制度環(huán)境要求集體土地所有權(quán)制度的改造不能給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)太大的動(dòng)蕩，改革應(yīng)穩(wěn)定、穩(wěn)妥，所以，建議農(nóng)村土地仍實(shí)行集體所有，但必須明確并統(tǒng)一為土地歸集體組織所有，農(nóng)民在承包期限內(nèi)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，并可以轉(zhuǎn)讓土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。同時(shí)，要加快進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建，使其承擔(dān)管理、經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)，并為組織內(nèi)所有成員提供社會(huì)保障的職能。集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)由全體組織內(nèi)成員共有，以立法的形式明確集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，以減少對(duì)集體土地所有權(quán)行使的各種不合理限制。

（二）嚴(yán)格界定公共利益征地范圍

公共利益“意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)遭受?chē)?yán)重?fù)p害。在個(gè)人權(quán)利和社會(huì)福利之間創(chuàng)設(shè)一種適當(dāng)?shù)钠胶饽耸怯嘘P(guān)正義的主要考慮之一”[4]。首先，由立法機(jī)關(guān)明確公共利益的具體范圍。建議采用概括和列舉相結(jié)合的方法，由立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行概括性規(guī)定，認(rèn)定凡涉及公共安全、公共設(shè)施、公共福利的內(nèi)容，都可以將其納入公共利益的范圍；在此基礎(chǔ)上，再做進(jìn)一步的說(shuō)明列舉，兩者互為補(bǔ)充。對(duì)于列舉的具體內(nèi)容，可以參照我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見(jiàn)稿）》的有關(guān)規(guī)定，“公共利益包括七種情況：國(guó)防設(shè)施建設(shè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要；國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等建設(shè)的需要；為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要；國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)的需要；法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要?！逼浯危瑧?yīng)嚴(yán)格確定公益性用地和非公益性用地取得方式。國(guó)家只有在以公共利益為前提的基礎(chǔ)上才能行使土地征收權(quán)，非為公共利益需要不得行使此權(quán)力；而對(duì)非公益性用地，只能通過(guò)土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，與農(nóng)民協(xié)商交易取得。在此過(guò)程中，政府不再是現(xiàn)行狀態(tài)的“參與者”角色，而僅僅是服務(wù)的提供者，政府僅應(yīng)通過(guò)土地利用規(guī)劃，土地用途管制以及控制土地供應(yīng)總量，來(lái)履行土地管理職能。

（三）確定土地征收合理性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)法律規(guī)定土地補(bǔ)償按照年產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行，這種方法極不科學(xué)，實(shí)際上，現(xiàn)有土地補(bǔ)償大大低于我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民的30年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際價(jià)值，所以，建議按照土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。目前較認(rèn)可的農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值估算主要有三種方法：一是采用收益還原法，把購(gòu)買(mǎi)土地作為一種投資，地價(jià)款作為購(gòu)買(mǎi)未來(lái)若干年土地收益而投入的資本，從土地的投入產(chǎn)出出發(fā)，根據(jù)對(duì)未來(lái)收益的預(yù)測(cè)，結(jié)合農(nóng)地還原利率，較客觀地計(jì)算農(nóng)用地的資本價(jià)值。二是采用假設(shè)開(kāi)發(fā)法，即在預(yù)計(jì)開(kāi)發(fā)完成后農(nóng)用地正常交易價(jià)格的基礎(chǔ)上，扣除預(yù)計(jì)的正常開(kāi)發(fā)成本及有關(guān)專業(yè)費(fèi)用、利息、利潤(rùn)和稅收等，以價(jià)格余額來(lái)估算待估農(nóng)用地的價(jià)格。三是根據(jù)國(guó)土資源部制定的《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》，在農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估基礎(chǔ)上，用區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料評(píng)估社會(huì)保障價(jià)格，疊加農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)和社會(huì)保障價(jià)值確定農(nóng)用地征收價(jià)格。這里需要注意的是，土地征收補(bǔ)償按照市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算，將使得征地補(bǔ)償費(fèi)用大幅提高，如何正確測(cè)算其價(jià)值，并且不受政府、被征地農(nóng)民以及開(kāi)發(fā)商左右，是其中的關(guān)鍵點(diǎn)。所以，不論是政府成立專門(mén)的測(cè)算機(jī)構(gòu)還是聘請(qǐng)民間商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)算，都必須將測(cè)算過(guò)程及結(jié)果向社會(huì)公眾公布，從而使其得到應(yīng)有的監(jiān)督。此外，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還建議確立土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償制度，將土地發(fā)展權(quán)賦予原權(quán)利人所有，土地增值數(shù)額的測(cè)算采用《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》中規(guī)定的收益還原法，還可從土地征收補(bǔ)償費(fèi)中拿出一部分設(shè)立調(diào)節(jié)基金，以盡量縮小補(bǔ)償費(fèi)用的差距，保證補(bǔ)償?shù)墓叫浴?/p>

（四）改進(jìn)土地安置補(bǔ)償模式

除去傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償安置模式，目前值得推崇的土地征收安置方式還有：一是在留地安置，湖南咸嘉是這一安置模式的典型代表。1995年起，市政府對(duì)該村征收土地2000多畝，剩余670畝，該村將這剩余的670畝中的200畝土地統(tǒng)一規(guī)劃為失地農(nóng)民安置住宅區(qū)，其余的400多畝全部用于建設(shè)開(kāi)發(fā)，目前，該村集體資產(chǎn)過(guò)億，向國(guó)家上繳稅費(fèi)2000多萬(wàn)。不過(guò)，這種方式有一定的風(fēng)險(xiǎn)，它要求土地在統(tǒng)一交給集體之后必須有更高的發(fā)展前景；二是社會(huì)保障性安置，即將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失地農(nóng)民最低生活保障和失業(yè)保障等。這種安置方式首先需要解決社保基金的來(lái)源，并需確定社?；鸬倪\(yùn)作機(jī)構(gòu)；三是重新?lián)駱I(yè)安置，主要適合在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。有關(guān)部門(mén)應(yīng)積極建立培訓(xùn)機(jī)制，給失地農(nóng)民提供相關(guān)知識(shí)課程，必要時(shí)為其推薦安排就業(yè)機(jī)會(huì)。上述安置模式各有利弊，它們都為解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題產(chǎn)生過(guò)積極的作用。我們需要在實(shí)踐中結(jié)合地方實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新、嘗試多種富有成效的安置模式，以從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上保障失地農(nóng)民的利益，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

參考文獻(xiàn)：

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土地征收辦法條例范文第4篇

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記；異議登記制度；探討

中圖分類號(hào)：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）05-0-03

在房地產(chǎn)交易市場(chǎng)中，不動(dòng)產(chǎn)登記是一項(xiàng)非常重要的登記制度，幾乎各個(gè)國(guó)家的立法對(duì)此都有規(guī)定。在不動(dòng)產(chǎn)登記中，異議登記是一項(xiàng)必不可少的制度。從我國(guó)目前的立法來(lái)看，《物權(quán)法》及《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》的多部法律都規(guī)定了異議登記制度，但是仍然有許多需要完善的地方。本文將著重就異議登記制度的淵源及含義、發(fā)展的必要性及其現(xiàn)狀來(lái)進(jìn)行論述，并就如何完善該項(xiàng)制度作一粗淺探討。

一、異議登記制度的淵源及含義

異議登記是因利害關(guān)系人對(duì)已生效且發(fā)生公示公信力的不動(dòng)產(chǎn)登記簿上所載事項(xiàng)有異議時(shí)而向登記機(jī)關(guān)提出的一種登記請(qǐng)求。異議登記相對(duì)于本登記這一終局登記來(lái)說(shuō)，是一種預(yù)備登記。異議登記制度起源于普魯士法，最早在德國(guó)確立，后來(lái)被瑞士、日本等民事立法所采納，成為一種重要的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。在德國(guó)民法典中，異議登記又稱異議抗辯登記，是因登記原因的無(wú)效或撤銷(xiāo)之物的請(qǐng)求權(quán)（或因登記人員的過(guò)失而為錯(cuò)誤登記的場(chǎng)合）而提起登記、涂銷(xiāo)或回復(fù)之訴時(shí)，對(duì)于既有物權(quán)所為之異議登記，有阻止公信力之效力。[1]由此可見(jiàn)，異議登記的目的是在于對(duì)現(xiàn)實(shí)登記的一種對(duì)抗，是為了預(yù)防登記公信力失實(shí)而制定的一種措施。

《德國(guó)民法典》第八百九十九條第一款規(guī)定：“在第八百九十四條規(guī)定的情況下，可將對(duì)土地登記簿的正確性提出的異議進(jìn)行登記。”這部法典的第二款規(guī)定：“上述登記根據(jù)臨時(shí)處分或者因土地登記簿中的更正涉及其權(quán)利的人的同意而進(jìn)行。為了臨時(shí)處分命令，無(wú)需證實(shí)異議提出人的權(quán)利已受到危害?！比毡竞臀覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)的有關(guān)立法上也有類似的規(guī)定。比如日本《不動(dòng)產(chǎn)登記法》中設(shè)有預(yù)告登記制度，該制度與德國(guó)法上的異議登記相似。日本《不動(dòng)產(chǎn)登記法》第 3條規(guī)定：“預(yù)告登記，因登記原因之無(wú)效或撤銷(xiāo)，而提起登記之涂銷(xiāo)或回復(fù)之訴時(shí)為之。但因登記之撤銷(xiāo)而提出之訴訟，以其撤銷(xiāo)可對(duì)抗善意第三人者為限?！边@里要注意的是，日本法上的預(yù)告登記設(shè)立的目的是：為了保護(hù)第三人而不是預(yù)告登記權(quán)利人，這又和德國(guó)民法上的異議登記不同。追根溯源，主要在于日本民法保護(hù)第三人的這一規(guī)定，而不采用登記公信力的制度，而這是與德國(guó)民法最大的不同。在我國(guó)臺(tái)灣，舊《土地登記規(guī)則》第 97條第一款規(guī)定：“因登記原因之無(wú)效或撤銷(xiāo)，提訟時(shí)，得申請(qǐng)為異議登記?！贝送猓瑢?duì)被涂銷(xiāo)登記的回復(fù)請(qǐng)求權(quán)和因?yàn)榈怯浫藛T的過(guò)失而作出的錯(cuò)誤登記時(shí)產(chǎn)生的登記更正請(qǐng)求權(quán)也是異議登記。但臺(tái)灣舊《土地登記規(guī)則》對(duì)異議登記的規(guī)定雖然參照了日本法的形式，但是依據(jù)德國(guó)法設(shè)計(jì)具體的功能，使得瑕疵意思表示不得對(duì)抗第三人制度和公信力制度之間發(fā)生了沖撞，有鑒于此，在1975年修訂的《土地法》中刪去了異議登記，1980年修訂的 《土地登記規(guī)則》對(duì)異議登記也沒(méi)有作出規(guī)定，并且一直沿用到現(xiàn)在。刪除的理由在于：“異議登記須因假處分或經(jīng)土地權(quán)利登記名義人之同意，為登記程序上之要件。然實(shí)際上異議登記經(jīng)土地權(quán)利登記名義人同意者，極為罕見(jiàn)，而大多訴請(qǐng)法院以假處分裁定后為之。假處分為民事訴訟法保全程序中強(qiáng)制執(zhí)行方法之一，保全程序之強(qiáng)制執(zhí)行，須將其爭(zhēng)執(zhí)權(quán)利之法律關(guān)系定為暫時(shí)狀態(tài)，使其維持現(xiàn)狀，以便執(zhí)行。否則若土地或建筑物權(quán)利轉(zhuǎn)移，并經(jīng)登記確認(rèn)。故現(xiàn)行法令即以法院假處分之囑托登記代替異議登記”。[2]

從異議登記的淵源來(lái)看，異議登記只是一種暫時(shí)的保全，在登記錯(cuò)誤有可能發(fā)生的情況下，為事實(shí)權(quán)利人和利害關(guān)系人提供一種暫時(shí)性的保護(hù)。異議登記是通過(guò)對(duì)記載權(quán)利的異議警示，排除原來(lái)登記的公信力，暫時(shí)對(duì)被異議的權(quán)利造成一種阻卻，從而使得在使用權(quán)利爭(zhēng)議解決程序和其所能達(dá)成的更正登記實(shí)現(xiàn)以前，對(duì)真實(shí)的權(quán)利人、利害關(guān)系人以及交易的安全性給予一種臨時(shí)的保護(hù)，而不是對(duì)物權(quán)歸屬或變動(dòng)的一種確認(rèn)性登記。我國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)登記的實(shí)際情況，總結(jié)不動(dòng)產(chǎn)登記的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并且結(jié)合國(guó)內(nèi)外的相關(guān)法律制度，經(jīng)過(guò)多次反復(fù)驗(yàn)證，最終確立了異議登記制度。

二、我國(guó)設(shè)立異議登記制度的必要性

我國(guó)關(guān)于物權(quán)方面的立法，多年一直沒(méi)有得到比較長(zhǎng)足的發(fā)展，較其他國(guó)家相對(duì)比較落后。在頒布《物權(quán)法》之后，我國(guó)才有了真正意義上的異議登記制度。首先，登記法規(guī)所規(guī)定的 “公告異議 ”并不是登記前的必要階段，而僅僅適用于登記機(jī)關(guān) “認(rèn)為有必要進(jìn)行公告的登記”。其次，“公告異議”只適用于登記機(jī)關(guān)將權(quán)利記入登記簿之前，但是對(duì)記載在登記簿上的權(quán)利是否能提出異議登記卻沒(méi)有規(guī)定。南京、上海等城市對(duì)該制度有所規(guī)定，《南京市城鎮(zhèn)房屋權(quán)屬登記管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定：“在核準(zhǔn)登記前，利害關(guān)系人對(duì)房屋權(quán)屬登記內(nèi)容有異議的，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)提交書(shū)面報(bào)告和有關(guān)證據(jù)，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將異議情況告知申請(qǐng)人，并暫停登記。”《上海市房地產(chǎn)登記條例》第19條規(guī)定：“房地產(chǎn)權(quán)利的利害關(guān)系人認(rèn)為房地產(chǎn)登記冊(cè)記載的土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人與實(shí)際狀況不一致的，可以持與房地產(chǎn)權(quán)利相關(guān)的文件，提出異議登記?！钡@些規(guī)定因?yàn)槭堑胤叫缘姆煞ㄒ?guī)，適用地域有限，所以效力受到一定的限制。

關(guān)于是否應(yīng)在我國(guó)設(shè)立異議登記制度，學(xué)界的觀點(diǎn)并沒(méi)有達(dá)成一致。持有反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)者認(rèn)為在我國(guó)設(shè)立異議登記制度的條件還不夠成熟，理由如下：如果實(shí)行異議登記，一方面登記的公示作用將會(huì)被削弱，甚至設(shè)定和移轉(zhuǎn)權(quán)利的登記因?yàn)楫愖h登記的存在而降低了價(jià)值；另一方面，將會(huì)使已經(jīng)登記的權(quán)利的效力很難確定，在實(shí)踐中也難以操作。[3]而持有贊同意見(jiàn)的學(xué)者則認(rèn)為由于存在登記權(quán)利和事實(shí)權(quán)利不一致的可能性，也就存在保護(hù)事實(shí)上的權(quán)利人的必要性。雖然保護(hù)事實(shí)上的權(quán)利人的最后方式是對(duì)現(xiàn)實(shí)登記為更正登記，但考慮到更正程序較長(zhǎng)，特別是真正權(quán)利人與登記權(quán)利人之間的爭(zhēng)議一時(shí)難以解決，法律有必要建立異議登記制度，以臨時(shí)性地保護(hù)真正權(quán)利人。[4]筆者認(rèn)為，在物權(quán)法中設(shè)立異議登記制度，并不會(huì)阻礙不動(dòng)產(chǎn)登記，反而會(huì)使整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記制度得到改進(jìn)，變得盡善盡美。制定異議登記制度具有必要性，原因如下：

首先，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使財(cái)產(chǎn)的流動(dòng)性增加，財(cái)產(chǎn)登記的功能從以保障財(cái)產(chǎn)利益既得者的靜態(tài)的財(cái)產(chǎn)安全為中心，已逐步轉(zhuǎn)移到以保護(hù)交易相對(duì)人的動(dòng)態(tài)的財(cái)產(chǎn)安全為中心，即由權(quán)利區(qū)分時(shí)代的財(cái)產(chǎn)登記制度向權(quán)利保護(hù)時(shí)代的財(cái)產(chǎn)登記制度再到交易安全保護(hù)時(shí)代的財(cái)產(chǎn)登記制度的邁進(jìn)。[5]現(xiàn)在我們要建立與交易安全保護(hù)時(shí)代相適應(yīng)的登記制度，不動(dòng)產(chǎn)的異議登記制度應(yīng)運(yùn)而生。

其次，異議登記制度是在真實(shí)權(quán)利與登記權(quán)利相對(duì)抗的情況下為保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)真正的權(quán)利人而設(shè)立的一項(xiàng)臨時(shí)性保護(hù)措施，受法定期間及申請(qǐng)人責(zé)任制度的限制。登記制度應(yīng)保護(hù)動(dòng)態(tài)、靜態(tài)交易安全，為保護(hù)真正權(quán)利人的利益而使名義上的登記人受到臨時(shí)的限制也是值得的，也并不會(huì)減弱登記的公示作用。實(shí)際上，異議登記作成之后一定要公示的，第三人可以從登記簿上了解到該不動(dòng)產(chǎn)處于有爭(zhēng)議狀態(tài)，從而更為審慎地做出自己的決定，很好地兼顧了第三人的利益，在這里，第三人往往代表了不動(dòng)產(chǎn)交易市場(chǎng)中廣大群眾的利益，因此，并不會(huì)降低對(duì)交易安全的保護(hù)。異議登記具有阻斷善意取得制度適用、限制登記名義人處分不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)從而保護(hù)真正權(quán)利人的重要意義。

最后，立法應(yīng)具有預(yù)見(jiàn)性。立法不應(yīng)僅僅局限于現(xiàn)實(shí)，而應(yīng)或多或少地對(duì)現(xiàn)實(shí)作出創(chuàng)造性的規(guī)定，以便從法律上把握現(xiàn)實(shí)的未來(lái)。[6]正因?yàn)槲覈?guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度還不夠成熟，就更應(yīng)該根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，預(yù)見(jiàn)性地引入諸如異議登記這樣的一些先進(jìn)制度。

三、我國(guó)異議登記制度的現(xiàn)狀

我國(guó)《物權(quán)法》于2007年 10月 1日正式實(shí)施，第一次將異議登記制度記入其中，確立了異議登記制度的法律地位?！段餀?quán)法》第十九條第二款規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請(qǐng)異議登記。登記機(jī)構(gòu)予以異議登記的，申請(qǐng)人在異議登記之日起十五日內(nèi)不，異議登記失效。異議登記不當(dāng)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以向申請(qǐng)人請(qǐng)求損害賠償”。

2008年，《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》正式施行，它們分別對(duì)土地、房屋權(quán)利異議登記的條件、效力及注銷(xiāo)等各方面問(wèn)題做出了具體的規(guī)定，使異議登記制度得到了進(jìn)一步的發(fā)展。

房屋登記簿記載的房屋基本狀況、權(quán)利狀況、其他狀況與該房屋的實(shí)際情況不符是發(fā)生異議登記的前提條件。有鑒于此，《物權(quán)法》提供了兩種解決方式：一是房屋權(quán)利人申請(qǐng)更正登記；二是在房屋權(quán)利人不同意更正登記的情況下，為了維護(hù)自身合法權(quán)益，房屋利害關(guān)系人可以申請(qǐng)異議登記。利用異議登記使該房屋暫時(shí)處于休眠狀態(tài)，從而爭(zhēng)取更多時(shí)間尋求其他司法途徑。造成房屋登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤有兩個(gè)方面：一個(gè)是房屋權(quán)利人主觀方面有過(guò)錯(cuò)或者故意欺詐，提供虛假房屋登記材料造成的；另一個(gè)則是房屋登記機(jī)構(gòu)的工作失誤導(dǎo)致的房屋登記簿記載錯(cuò)誤。分述如下：

（一）房屋權(quán)利人主觀方面的過(guò)錯(cuò)

在這種情形下，房屋權(quán)利人主觀方面有過(guò)錯(cuò)。比如母親想將自己的一套房產(chǎn)贈(zèng)與給兩個(gè)女兒中的一人，一是怕讓另一個(gè)女兒知道后生氣；二是贈(zèng)與比買(mǎi)賣(mài)交的稅更多。于是，母女之間簽訂了房屋買(mǎi)賣(mài)合同，并且按規(guī)定辦理了房屋產(chǎn)權(quán)登記。在現(xiàn)行的法律框架下，母女之間發(fā)生房屋買(mǎi)賣(mài)交易是符合規(guī)定的，不存在故意欺詐行為。如果另一個(gè)女兒提出異議，只要她能拿出有效的證據(jù)以證明自己是利害關(guān)系人，就可以申請(qǐng)異議登記。

（二）房屋權(quán)利人的欺詐

在房?jī)r(jià)日益高漲的今天，一部分人是為了滿足自己的剛性需求購(gòu)買(mǎi)房屋，仍有很多人是想利用房地產(chǎn)進(jìn)行投資，房屋儼然已經(jīng)成為一種投資工具。在利益的驅(qū)使下，房產(chǎn)投資客性質(zhì)的權(quán)利人無(wú)論如何也不會(huì)同意變更登記，因此，利害關(guān)系人只能申請(qǐng)異議登記。

（三）房屋登記機(jī)構(gòu)的工作失誤

當(dāng)產(chǎn)權(quán)證和房屋登記簿記載的不一致時(shí)，以房屋登記簿為準(zhǔn)，因此，房屋登記簿具有權(quán)威性。按照《房屋登記簿管理試行辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，房屋登記機(jī)構(gòu)具有一套完備的工作程序和登記管理系統(tǒng)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息管理的電子化、數(shù)字化和智能化。一般來(lái)說(shuō)，在此工作機(jī)制下的工作效率是很高的，但在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)錄入環(huán)節(jié)，很難避免人為差錯(cuò)發(fā)生，房屋登記機(jī)構(gòu)難免會(huì)有工作失誤：

根據(jù)筆者了解，在確認(rèn)房屋登記簿記載錯(cuò)誤的情形中主要有以下幾種：

1.人民法院、仲裁委員會(huì)的生效法律文書(shū)確定的房屋權(quán)利歸屬和內(nèi)容與房屋登記簿記載的權(quán)利狀況不一致的，根據(jù)《物權(quán)法》第二十八條：因人民法院、仲裁委員會(huì)的法律文書(shū)或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書(shū)或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力。按照物權(quán)法定的原則，在此種情況下，房屋登記簿的記載是錯(cuò)誤的。

2.能夠提供不動(dòng)產(chǎn)直接取得的證據(jù)，即可證明登記錯(cuò)誤。根據(jù)《物權(quán)法》第二十九條：因繼承或者受遺贈(zèng)取得物權(quán)的，自繼承或者受遺贈(zèng)開(kāi)始時(shí)發(fā)生效力。根據(jù)法律規(guī)定，房屋繼承在被繼承人死亡的那一刻起，繼承人就直接取得了遺產(chǎn)房屋的所有權(quán)，如果該房屋所有權(quán)登記為其他人，繼承人可以依據(jù)被繼承人死亡的事實(shí)，按照規(guī)定提供本人即為繼承人的材料，比如遺囑、公證書(shū)、身份證等相關(guān)文書(shū)，即可證明登記簿登記錯(cuò)誤。

3.事實(shí)行為成就時(shí)即發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的情況下，房屋登記簿如沒(méi)有明確顯示，即證明登記簿錯(cuò)誤。根據(jù)《物權(quán)法》第三十條：因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。根據(jù)法律規(guī)定，事實(shí)行為成就時(shí)物權(quán)即為原始取得。這應(yīng)該在房屋登記簿上作出明確表示，如果沒(méi)有，則證明登記錯(cuò)誤。

4.司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁委員會(huì)發(fā)生法律效力的文件證明當(dāng)事人以提交虛假材料等非法手段和方式獲取房屋產(chǎn)權(quán)登記的，以前作出的房屋登記應(yīng)當(dāng)被撤銷(xiāo)，事實(shí)上形成房屋登記簿記載錯(cuò)誤。

5.房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員未按照房屋登記程序辦事，對(duì)不符合登記條件的登記申請(qǐng)予以登記，徇私枉法，被上級(jí)行政機(jī)關(guān)查處，這種情形下房屋登記簿記載即為錯(cuò)誤。

四、我國(guó)異議登記制度的完善

我國(guó)物權(quán)法雖然規(guī)定了異議登記制度，但比較不系統(tǒng)，尚且需要進(jìn)一步完善。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行落實(shí)：

（一）異議登記的適用條件

《物權(quán)法》第十九條規(guī)定：“權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以申請(qǐng)更正登記。不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人書(shū)面同意更正或者有證據(jù)證明登記確有錯(cuò)誤的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以更正。不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請(qǐng)異議登記。登記機(jī)構(gòu)予以異議登記的，申請(qǐng)人在異議登記之日起十五日內(nèi)不，異議登記失效。異議登記不當(dāng)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以向申請(qǐng)人請(qǐng)求損害賠償”。從法條中，我們不難看出物權(quán)法規(guī)定的異議登記的適用條件是：利害關(guān)系人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤，但是登記簿記載的權(quán)利人不同意更正時(shí)，利害關(guān)系人可以申請(qǐng)異議登記。那么，把登記簿記載的權(quán)利人不同意更正作為申請(qǐng)異議登記的條件是否合適呢？學(xué)術(shù)界對(duì)此一直有爭(zhēng)論。持有贊成意見(jiàn)的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將登記簿記載的權(quán)利人的不同意更正作為異議登記的條件，因?yàn)椤段餀?quán)法》第十九條已明確規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請(qǐng)異議登記。持有反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)者則認(rèn)為利害關(guān)系人可以直接申請(qǐng)異議登記，因?yàn)楫愖h登記是更正登記的前置手段，異議登記的最終目的也是要完成更正登記。

筆者的意見(jiàn)傾向于后者，我們不應(yīng)該把登記簿記載的權(quán)利人的不同意更正作為異議登記的前提，這無(wú)論從法理還是從房屋登記實(shí)際操作來(lái)看，都很不實(shí)際。因?yàn)楦怯涳@然是否定了登記簿記載的權(quán)利人目前擁有的權(quán)利，侵犯了他的自身利益，因此，對(duì)于“要登記簿記載的權(quán)利人同意利害關(guān)系人的更正申請(qǐng)”，在實(shí)踐中這種可能性出現(xiàn)的幾率很小，對(duì)登記簿記載的權(quán)利人缺乏期待可能性。既然在現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)登記簿記載的權(quán)利人都不會(huì)同意更正登記，那么立法中就更沒(méi)有必要將“登記簿記載的權(quán)利人的不同意更正”作為異議登記的前提，因此，應(yīng)當(dāng)在不用征求登記簿記載的權(quán)利人同意的情況下，允許利害關(guān)系人直接提起異議登記申請(qǐng)。

（二）進(jìn)一步明確異議登記中的期間性質(zhì)

《物權(quán)法》第十九條第二款中提到“登記機(jī)構(gòu)予以異議登記的，申請(qǐng)人在異議登記之日起十五日內(nèi)不，異議登記失效”，一般來(lái)說(shuō)，“十五日內(nèi)”不申請(qǐng)仲裁亦具有同樣的意義。關(guān)于“十五日”期間屆滿后，申請(qǐng)人沒(méi)有或沒(méi)有申請(qǐng)仲裁的，為明確登記物權(quán)的真實(shí)狀態(tài)，登記機(jī)構(gòu)是否可以依職權(quán)注銷(xiāo)異議登記的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議很大?！斗课莸怯涋k法》和《土地登記辦法》都沒(méi)有授予登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)注銷(xiāo)異議登記的權(quán)限。對(duì)“十五日”期間究竟為除斥期間還是為其他性質(zhì)的期間也有爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，此期間不符合除斥期間的性質(zhì)。眾所周知，除斥期間為法律規(guī)定某種權(quán)利預(yù)定存在的期間，且為不變期間。而根據(jù)第19條的規(guī)定，如果異議登記的申請(qǐng)人在十五日內(nèi)就登記物權(quán)要求訴訟，則異議登記依然有效，依然存在阻斷登記公信力的作用。由此可見(jiàn)，十五日期間并不屬于權(quán)利存續(xù)的期間，是一個(gè)可變期間，因此這個(gè)期間并不是異議登記效力的除斥期間，而不過(guò)是異議登記作為法律事實(shí)存在的一種法定期間。

從另一個(gè)方面來(lái)看，當(dāng)確權(quán)之訴最終證明房屋登記沒(méi)有錯(cuò)誤，登記名義人就是該房產(chǎn)的真正權(quán)利人，如果對(duì)異議登記的存續(xù)期間不加以必要的限制，將對(duì)登記名義人的登記利益造成很大的影響，也為那些惡意作出異議登記的申請(qǐng)者提供了極大方便，損害了他人的切身利益。因此，作為一項(xiàng)保護(hù)真正權(quán)利人利益的重要制度，必須對(duì)異議登記制度的存續(xù)期間作出合理限制。

（三）異議登記的效力方面

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法，異議登記的效力是否是要禁止房屋登記簿記載的權(quán)利人行使處分權(quán)呢？筆者認(rèn)為：異議登記之后房屋登記簿記載的權(quán)利人仍然能夠行使處分權(quán)，這項(xiàng)權(quán)利并沒(méi)有消失，房屋登記簿記載的權(quán)利人與第三人所訂立的處分其不動(dòng)產(chǎn)的合同效力并不會(huì)受到異議登記的影響。但是《物權(quán)法》沒(méi)有對(duì)此作出明確的規(guī)定，因此，《物權(quán)法》有待完善。

（四）必須從房屋異議登記實(shí)務(wù)中來(lái)完善這項(xiàng)制度

房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，按照初審、復(fù)審、審定的三審定案制度來(lái)執(zhí)行，確保房屋登記工作有效進(jìn)行；對(duì)于不明顯的房屋登記簿記載錯(cuò)誤，在之后的房屋登記過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)涉及該房屋的相關(guān)申報(bào)材料前后有矛盾沖突，就要立即進(jìn)行更正；發(fā)現(xiàn)房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員違反房屋登記程序，弄虛作假、徇私枉法，對(duì)本來(lái)就不符合登記條件的申請(qǐng)予以登記的，一旦發(fā)現(xiàn)，要及時(shí)送給上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理；在房屋登記機(jī)構(gòu)辦件過(guò)程中，要依法謹(jǐn)慎辦事；利害關(guān)系人申請(qǐng)房屋變更登記，不但要提供足夠證據(jù)證明房屋登記簿記載錯(cuò)誤，而且要具體指出正確的變更登記事項(xiàng)，并為這個(gè)正確變更登記事項(xiàng)提供充足的證據(jù)。這兩個(gè)條件在辦理房屋變更登記中是缺一不可的。

從異議登記實(shí)務(wù)操作中來(lái)完善這項(xiàng)制度，才能更好的發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使房屋登記簿記載的權(quán)利人和申請(qǐng)異議登記的利害關(guān)系人之間的矛盾得到有效的解決。

五、結(jié)語(yǔ)

異議登記是不動(dòng)產(chǎn)登記中不可缺少的制度。我國(guó)現(xiàn)行的物權(quán)立法雖然規(guī)定了異議登記制度，但仍然存在不夠完善之處。我們應(yīng)在借鑒國(guó)內(nèi)外法律資源的基礎(chǔ)上，從異議登記的實(shí)務(wù)中不斷完善，以建立合乎國(guó)情并具有中國(guó)特色的、具有可操作性的異議登記制度。

參考文獻(xiàn)：

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土地征收辦法條例范文第5篇

【關(guān)鍵詞】行政行為 違法性繼承 判例研究

序言

在我國(guó)現(xiàn)階段的行政法學(xué)理論中，尚無(wú)本文標(biāo)題所用的“行政行為違法性繼承”的表述，也無(wú)相關(guān)的內(nèi)容，同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行的行政法制度的成文規(guī)定中，也未覓見(jiàn)這類規(guī)范。[1]，但是，在法律的實(shí)際運(yùn)行中，我國(guó)法院的一些判決已經(jīng)不可回避地觸及了這一問(wèn)題，并且自覺(jué)或不自覺(jué)地對(duì)此作出了回答，盡管在制作相關(guān)判決書(shū)時(shí)相應(yīng)的法官或許并沒(méi)有意識(shí)到此問(wèn)題在學(xué)理上應(yīng)該如何歸屬。這些判決事例中較為典型的，是最高人民法院公布的“沈希賢等182人訴北京市規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案”判決（以下簡(jiǎn)稱為“沈希賢案判決”）[2]。wwW.133229.COm“沈希賢案判決”針對(duì)所需審查的具體行政行為與其他相關(guān)行政行為之間的關(guān)系，以承認(rèn)“行政行為違法性繼承”為論證立場(chǎng)，在理由部分展現(xiàn)了獨(dú)特的邏輯思路，為研究司法活動(dòng)的特性與成文法律規(guī)范之間的關(guān)系，提供了一個(gè)十分有意義的分析入口。

所謂“行政行為違法性繼承”的問(wèn)題，存在于由連續(xù)數(shù)個(gè)行政行為構(gòu)成的行政過(guò)程之中。當(dāng)行政行為彼此之間相互關(guān)聯(lián)，行政活動(dòng)的整體過(guò)程是由一系列連續(xù)多階段的行政行為構(gòu)成時(shí)，先行行為中存在的違法性瑕疵，是否會(huì)影響作為結(jié)果的后續(xù)行為的合法性，便 自然 成為需要關(guān)注的問(wèn)題。如果從肯定的角度出發(fā)，承認(rèn)后續(xù)行為因此也具有違法性，即后續(xù)行為繼承了先行行為中的違法性的現(xiàn)象，被稱為“違法性的繼承”。

現(xiàn)代 行政日趨復(fù)雜，行政活動(dòng)已非只需要一個(gè)行政行為即可完成的簡(jiǎn)單之物。在現(xiàn)實(shí)中，一項(xiàng)行政活動(dòng)的完成，往往需要通過(guò)數(shù)個(gè)行政行為前后相連，有時(shí)甚至結(jié)成復(fù)雜的組合關(guān)系才能實(shí)現(xiàn)。行政行為的這種關(guān)系，在城市規(guī)劃的批準(zhǔn)行為與據(jù)此作出的核發(fā)各類規(guī)劃許可證行為之間、責(zé)令拆除違法建筑告示與其后的行政強(qiáng)制執(zhí)行之間時(shí)常會(huì)不期而遇，在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中體現(xiàn)得尤為突出。例如，三峽大壩工程這類的建設(shè)連接著無(wú)數(shù)的行政行為，最初的土地征收行政行為的合法性是否會(huì)對(duì)最終的工程竣工驗(yàn)收行政行為產(chǎn)生影響，便不是一個(gè)已有明確依據(jù)，容易回答的問(wèn)題。

本文將通過(guò)對(duì)典型判決事例“沈希賢案判決”的分析，以期解答以下問(wèn)題。其一，就“沈希賢案判決”本身而言，法院以怎樣的方法對(duì)相關(guān)的成文法律規(guī)定（用語(yǔ)）進(jìn)行了解釋，從而使得其形成了可判斷的構(gòu)成要件；其二，進(jìn)一步展開(kāi)而言，成文法和判例的互動(dòng)關(guān)系中，判例對(duì)構(gòu)筑具體的法律規(guī)范究竟有怎樣的作用和意義。

需要指出的是，本文只是對(duì)“沈希賢案判決”作中立客觀的法理分析，并不對(duì)該判決本身是否正確作出評(píng)價(jià)。

一、典型判決事例中的表述

登載于《最高人民法院公報(bào)》上的“沈希賢案判決”觸及到了“行政行為違法性繼承”的各項(xiàng)特征。該案件的具體情況如下。

（一）事實(shí)概要與判決的主要內(nèi)容

1．事實(shí)概要

2000年1月衛(wèi)生部作出批復(fù)，同意第三人建設(shè)清潔級(jí)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目（以下稱“該案項(xiàng)目”）。2000年9月11日，北京市規(guī)劃委員會(huì)（被告）核定《審定設(shè)計(jì)方案通知書(shū)》，確定該案第三人針對(duì)該案項(xiàng)目的可行性研究結(jié)論。2000年12月7日第三人就該案項(xiàng)目向北京市環(huán)境保護(hù)局申請(qǐng)辦理環(huán)保審批。2001年11月北京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)下達(dá)建設(shè)項(xiàng)目施工計(jì)劃通知書(shū)。據(jù)此，2001年12月10日，被告向第三人就該案項(xiàng)目頒發(fā)2001規(guī)建字1969號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（以下稱“該案規(guī)劃許可行為”）。2002年2月21日北京市環(huán)保局核發(fā)該案項(xiàng)目的《項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表的批復(fù)》。

沈希賢等182人（原告）請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)被告為第三人作出的該案規(guī)劃許可行為，理由為①該案項(xiàng)目在可行性研究階段未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估；②該案項(xiàng)目涉及方案不符合gb 14925 -2001號(hào)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理暫行條例》的要求，因?yàn)樵娴淖≌瑯俏挥谠摪疙?xiàng)目中的實(shí)驗(yàn)室的北側(cè)，其中一棟樓與該規(guī)劃建筑的間距為19.06米，因此該案項(xiàng)目涉及方案不符合gb14925 -2001號(hào)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于實(shí)驗(yàn)室動(dòng)物繁育、生產(chǎn)、實(shí)驗(yàn)設(shè)施應(yīng)與生活區(qū)保持大于50米距離的規(guī)定，以及衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理暫行條例》要求具有一定規(guī)模的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物室建筑，周?chē)辽賾?yīng)有20米的衛(wèi)生隔離區(qū)的規(guī)定。

2．判決的主要內(nèi)容及爭(zhēng)點(diǎn)的歸納

北京市西城區(qū)人民法院2003年6月29日作出判決：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十三條的規(guī)定，建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境作出評(píng)價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門(mén)方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)。被告規(guī)劃委員會(huì)在審批該項(xiàng)目的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查第三人是否已取得了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，并根據(jù)衛(wèi)生部頒布施行的《衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理暫行條例》規(guī)定，審查申報(bào)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物室建設(shè)是否保留至少有20米的衛(wèi)生隔離區(qū)?！?/p>

概括上述案件的事實(shí)概要和判決的主要內(nèi)容可知，這一案件的審理涉及到兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

其一，先行行政行為中存在的違法性因素，是否會(huì)導(dǎo)致作為結(jié)果行為的后續(xù)行政行為具有違法性。具體而言，在本文討論的案件中，在尚未完成項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)，計(jì)劃行政機(jī)關(guān)就作出批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的行政行為（先行行為），是否會(huì)導(dǎo)致城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)作出后續(xù)行為—頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政行為因此具有了違法性。

其二，環(huán)境評(píng)價(jià)、規(guī)章及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之間對(duì)具體環(huán)境影響認(rèn)定的關(guān)系。限于篇幅的限制，在這兩個(gè)爭(zhēng)點(diǎn)中，本文只討論第一個(gè)爭(zhēng)點(diǎn)涉及到的法律問(wèn)題。后者主要涉及到行政裁量中的專業(yè)技術(shù)裁量以及裁量基準(zhǔn)及其表現(xiàn)方式等問(wèn)題，則將另?yè)駲C(jī)會(huì)討論。

（二）提出的問(wèn)題：違法性截?cái)嗷蜻`法性繼承

通過(guò)上述“案件的基本情況”部分中有關(guān)的法律規(guī)定可以看出，到產(chǎn)生被訴的1969號(hào)許可證所具有的法律效果為止，整個(gè)行政過(guò)程主要由兩個(gè)大的環(huán)節(jié)構(gòu)成，一是計(jì)劃行政機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的行政行為，二是在其之后作出的頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證的行政行為?！董h(huán)境保護(hù)法》第13條和《城市規(guī)劃法》第32條分別對(duì)這兩個(gè)行政行為之間的程序關(guān)系作出了規(guī)定。環(huán)保法第13條規(guī)定：“建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國(guó)家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)，必須對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境作出評(píng)價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門(mén)預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門(mén)方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)?！睆闹锌梢钥闯觯摋l規(guī)定了計(jì)劃行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的行政行為的基本要求，該行政行為必須在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)已經(jīng)批準(zhǔn)的基礎(chǔ)之上才能作出，即審查確認(rèn)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)是否已獲批準(zhǔn)，構(gòu)成了批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)行政行為具有合法性的一個(gè)要件。

第二個(gè)環(huán)節(jié)是城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)核發(fā)建筑工程規(guī)劃許可證的過(guò)程。依照《城市規(guī)劃法》第32條前句的要求，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。”無(wú)疑，在這段規(guī)定中，與申請(qǐng)人的申請(qǐng)行為密切相關(guān)的核心概念是“有關(guān)批準(zhǔn)文件”。申請(qǐng)人向城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)時(shí)必須提交“有關(guān)批準(zhǔn)文件”。由于《城市規(guī)劃法》本身并沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)“有關(guān)批準(zhǔn)文件”的外延作進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定，因此，單純從該用語(yǔ)的文字本身則無(wú)法推斷出自身的外延范圍。具體而言，該“有關(guān)批準(zhǔn)文件”除了包括表現(xiàn)第一個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)果的，經(jīng)計(jì)劃行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的“建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)”之外，批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的文件是否也必須包含在城市規(guī)劃行政機(jī)關(guān)應(yīng)審查的對(duì)象范圍之內(nèi)，便成為討論作為結(jié)果的頒發(fā)“1969號(hào)許可證”的行政行為是否合法的關(guān)鍵所在。

對(duì)于如何理解上述兩個(gè)環(huán)節(jié)之間的關(guān)系問(wèn)題，整理該案判決書(shū)中所載各種認(rèn)識(shí)，無(wú)疑可以發(fā)現(xiàn)其中存在著兩種觀點(diǎn)。

一種是否認(rèn)先行行政行為與后續(xù)行政行為之間存在違法性繼承的關(guān)系。判決書(shū)中所載的被告的主張，尤其是被告在上訴過(guò)程中的主張更是清晰地反映出了其中的邏輯關(guān)系。被告的上訴理由之一是[3]：

根據(jù)城市規(guī)劃法和環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，市規(guī)劃委員會(huì)的工作職責(zé)只是審查建設(shè)單位是否取得了計(jì)劃部門(mén)批準(zhǔn)的文件，只要建設(shè)單位持有該項(xiàng)目經(jīng)計(jì)劃部門(mén)批準(zhǔn)的文件，就只能認(rèn)定計(jì)劃部門(mén)據(jù)以作出該批文的前提條件包括“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”等問(wèn)題均已解決，規(guī)劃委員會(huì)不應(yīng)當(dāng)審查應(yīng)由其他部門(mén)審查的事項(xiàng)。

上述文字所表達(dá)的行政行為之間的關(guān)系是，只要第一環(huán)節(jié)的行政行為客觀存在且具合法的外形，作為后續(xù)行為的第二環(huán)節(jié)的行政行為必須受其效力約束，該后續(xù)行為的主體不能對(duì)第一環(huán)節(jié)的行政行為的合法性要件進(jìn)行判斷。簡(jiǎn)而言之，該觀點(diǎn)認(rèn)為先行行為的違法性僅僅停留在其行為本身的階段內(nèi)，不能由后續(xù)行為繼承。這種觀點(diǎn)在學(xué)理上可稱為“違法性截?cái)嗾f(shuō)”。

而與此相反的是該案判決中法院所持的觀點(diǎn)。在“判決的主要內(nèi)容”部分，法院根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第13條的規(guī)定，認(rèn)為規(guī)劃行政機(jī)關(guān)在作出第二環(huán)節(jié)的該案規(guī)劃許可行為時(shí)，“應(yīng)該審查第三人是否已經(jīng)取得了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”，而“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后”，計(jì)劃行政機(jī)關(guān)“方可”作出第一環(huán)節(jié)的批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的行政行為。這里，判決書(shū)表達(dá)的觀點(diǎn)是第二環(huán)節(jié)的該案規(guī)劃許可行為的合法性要件中包含了在程序上審查是否存在作為其第一環(huán)節(jié)行政行為前提的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)文件，換而言之，當(dāng)?shù)谝画h(huán)節(jié)的行政行為本身因缺乏環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)文件而具有了合法性瑕疵時(shí)，第二環(huán)節(jié)的行政行為如未對(duì)是否存在該報(bào)告書(shū)進(jìn)行審查，就會(huì)導(dǎo)致該環(huán)節(jié)的行政行為也具有違法性，即第二環(huán)節(jié)的行政行為因此繼承了第一環(huán)節(jié)的行政行為中的違法性。這種觀點(diǎn)在學(xué)理上可稱為“違法性繼承說(shuō)”。

從學(xué)術(shù)的角度看，該案的判決采用的思路與“違法性繼承說(shuō)”的立場(chǎng)相契合。由于該案的判決雖然是作為基層法院的北京市西城區(qū)人民法院所作，但因被選登載于《最高人民法院公報(bào)》之中，對(duì)全國(guó)的法律適用具有指導(dǎo)作用，由此還需要剖析該案判決所具有的超越個(gè)案的一般意義，即該案判決所持的思路，所具有的影響力（甚至可能產(chǎn)生的規(guī)范性）究竟能夠在今后的司法審判中延展至多大的范圍。

具體而言，由該案判決引出的問(wèn)題是，ⅰ.“違法性繼承說(shuō)”是否可以適用于各類行政行為的全部行政過(guò)程？①如果是，就意味著在審查并對(duì)后續(xù)行為作出判斷時(shí)，法院也同時(shí)須對(duì)先行行為進(jìn)行了審查并進(jìn)行判斷。那么，如果先行行為不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍（《行政訴訟法》第2、11條）之內(nèi)的具體行政行為時(shí)，就涉及到司法權(quán)的邊界問(wèn)題。②反之，如果先行行為在受案范圍之內(nèi)，那么，該具體行政行為如何接受起訴期間方面制度（《行政訴訟法》第38、39條）的限制。

ⅱ．與上述ⅰ的問(wèn)題相反，如果上述命題不能成立，那么“違法性繼承說(shuō)”可適用范圍的邊界在哪里？在分析多環(huán)節(jié)多階段過(guò)程中的行政行為之間的復(fù)雜關(guān)系時(shí)，法律上應(yīng)遵循怎樣的基本原則？

另外，如果減縮問(wèn)題的表述和判斷方法，當(dāng)從行政訴訟程序法律制度的角度觀察，相應(yīng)的問(wèn)題還可以歸結(jié)為，是否采用“違法性繼承說(shuō)”，意味著在就后續(xù)行為展開(kāi)的行政訴訟中，是否允許針對(duì)先行行為違法性的主張進(jìn)行爭(zhēng)議。

二、學(xué)理上的基本思路

正如本文序言部分指出的那樣，在我國(guó)現(xiàn)階段的行政法學(xué)理論中，尚無(wú)“行政行為違法性繼承”的表述，也無(wú)相關(guān)的內(nèi)容，因此，無(wú)法找到可以對(duì)此現(xiàn)象作出明確說(shuō)明的理論框架。在此，本文借助日本行政法學(xué)理論中相關(guān)學(xué)說(shuō)，對(duì)上述判決事例中的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析。本文上一部分提到，判決事例涉及到在行政訴訟受案范圍為列舉主義時(shí)，在審查后續(xù)行為是否合法的階段，法院對(duì)先行行為進(jìn)行審查還事關(guān)司法權(quán)的界限問(wèn)題，而這也正是本文借鑒日本行政法學(xué)理論的理由所在。

在日本，明治憲法之下的行政法學(xué)之中，行政行為一經(jīng)作出即被推定為具有合法性，因此，在審理行政行為合法性的行政訴訟中，“行政法院……不應(yīng)審理（先行行為）是否屬于違法”[4]。除了無(wú)效行政行為之外，這項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成了行政行為法律效力（公定力）的一部分，原則上截?cái)嗔诉`法性的繼承過(guò)程，即后續(xù)行為不能以先行行為具有違法性為理由提出撤銷(xiāo)后續(xù)行為的主張，由此樹(shù)立了行政行為的違法性原則上不繼承的基本原理。

盡管戰(zhàn)后行政行為公定力的理論受到種種質(zhì)疑，有關(guān)在何處尋找其根據(jù)的主流觀點(diǎn)也由戰(zhàn)前（似乎是先驗(yàn)的，不證自明的）國(guó)家權(quán)威轉(zhuǎn)為戰(zhàn)后立法政策的結(jié)果，即行政事件訴訟法對(duì)行政行為撤銷(xiāo)之訴的排他性管轄，但公定力概念及其制度本身并沒(méi)有被否定[5]，因此，原則上先行行為不受法院審查，違法性在行政行為之間不具有可繼承性的理論也一直得到支持。但是，對(duì) 發(fā)展 至今的學(xué)術(shù)基本觀點(diǎn)稍作梳理，可以發(fā)現(xiàn)在學(xué)術(shù)發(fā)展 歷史 中，先后有觀點(diǎn)主張從行為之間效果關(guān)系的角度和救濟(jì)目的的角度判斷行政行為之間是否應(yīng)具有違法繼承性，即承認(rèn)在一般原則之外允許“行政行為違法性繼承”的存在空間。

（一）主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

1．行為之間效果關(guān)系的角度

戰(zhàn)前的日本行政訴訟制度與現(xiàn)今大相徑庭，受案范圍的規(guī)定方式與現(xiàn)行《行政事件訴訟法》所采用的概括主義立法方式不同，其以列舉主義的方式規(guī)定了可以訴訟的事項(xiàng)（受案范圍），即只有被法律明文列舉出的行政事項(xiàng)才能夠進(jìn)入行政訴訟程序。顯然，這樣的法律制度安排無(wú)法充分保護(hù)國(guó)民的權(quán)益。鑒于這樣的成文法制度狀況，有學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)一個(gè)行政行為必須與作為行政爭(zhēng)訟（行政復(fù)議或者行政訴訟）對(duì)象的行政行為相結(jié)合的基礎(chǔ)上才能產(chǎn)生法律效果時(shí)，該行政行為則不具有上述的公定力，而與作為爭(zhēng)訟對(duì)象的行政行為不同，擁有單獨(dú)法律效果的行政行為才具有公定力，即在例外的情況下，“行政行為違法性繼承”才有獲得承認(rèn)的空間。具體而言，判斷是否存在“違法性繼承”的基準(zhǔn)是，當(dāng)先行行為與后續(xù)行為以實(shí)現(xiàn)一個(gè)法律效果為目的而互相結(jié)合時(shí)，先行行為中的違法性才能夠在對(duì)后續(xù)行為進(jìn)行行政復(fù)議或者行政訴訟中被爭(zhēng)議，只有在這一基礎(chǔ)上“行政行為違法性繼承”才會(huì)得到承認(rèn)。[6]

這一對(duì)是否承認(rèn)“行政行為違法性繼承”的判斷基準(zhǔn)雖然形成于早期，但其影響至今依然存在，并已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法學(xué)中的主流學(xué)說(shuō)（通說(shuō)），即違法性不繼承為原則，繼承為例外。而在是否可以適用繼承為例外的判斷基準(zhǔn)方面，現(xiàn)在的行政法學(xué)界對(duì)其必備要件最為經(jīng)典的表述是：①一個(gè)程序或過(guò)程中多個(gè)行為連續(xù)進(jìn)行；②這些行為通過(guò)結(jié)合，以發(fā)生一個(gè)法律效果為目的；反之，如果各個(gè)行為彼此之間并無(wú)以發(fā)生一個(gè)法律效果為目的，而是各自以發(fā)生個(gè)別的效果為目的時(shí)，行政行為之間就不存在違法性繼承的關(guān)系。[7]

另一方面，如上所述，由于日本戰(zhàn)后行政法理論中，對(duì)公定力的認(rèn)識(shí)也已經(jīng)脫離了合法性推定的內(nèi)容，轉(zhuǎn)而從現(xiàn)實(shí)的行政訴訟制度入手進(jìn)行界定，學(xué)界的共識(shí)認(rèn)為行政行為產(chǎn)生的法律效果只要未經(jīng)行政訴訟中撤銷(xiāo)之訴的程序，就不能對(duì)此加以否定，即產(chǎn)生公定力的根源在于現(xiàn)實(shí)的行政訴訟制度中所設(shè)置的撤銷(xiāo)之訴制度（撤銷(xiāo)之訴的排他性管轄）。[8]然而，一旦在針對(duì)后續(xù)行為提起的撤銷(xiāo)之訴中，當(dāng)先行行為被主張具有違法性時(shí)，如果法院的判決確認(rèn)該先行行為中的確存在法律要件方面的瑕疵，且認(rèn)為具有先行與后續(xù)關(guān)系的兩個(gè)行政行為之間存在著違法性繼承的關(guān)系，后續(xù)行為則會(huì)因此被撤銷(xiāo)，而這種判決的結(jié)果雖然只是針對(duì)后續(xù)行為的，但實(shí)際上也同時(shí)意味著同時(shí)將先行行為的法律效力歸于無(wú)。[9]進(jìn)一步而言，這樣具有對(duì)先行行為產(chǎn)生撤銷(xiāo)作用的判決，其結(jié)果在事實(shí)上將行政訴訟法律制度中起訴期間的規(guī)定置于空洞化境地。[10]因此，從先行行為的法律效果盡快得以確定化和后續(xù)行為的安定化出發(fā)，在以現(xiàn)實(shí)的行政訴訟法律制度中的撤銷(xiāo)之訴制度的客觀存在為前提之下，原則上也應(yīng)該截?cái)嘞刃行袨榕c后續(xù)行為之間的繼承關(guān)系。[11]

2．救濟(jì)目的的角度

從上述通說(shuō)所展現(xiàn)的內(nèi)容可知，該學(xué)說(shuō)判斷先行行為與后續(xù)行為之間是否存在違法性繼承關(guān)系，著眼于行政行為彼此的目的效果是否一致。但是，在近期的學(xué)術(shù)發(fā)展中，另外一些研究判斷違法性繼承關(guān)系的學(xué)說(shuō)開(kāi)始抬頭。針對(duì)主流學(xué)說(shuō)著眼于實(shí)體方面的傾向，新的觀點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)而注重行政訴訟法上的程序制度與救濟(jì)目的之間的關(guān)系，即側(cè)重于從訴訟程序方面分析問(wèn)題。

從這一角度觀察問(wèn)題的觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)于因先行行為而遭受到不利益影響，因而請(qǐng)求撤銷(xiāo)該行政行為的當(dāng)事人而言，制度當(dāng)然有要求其嚴(yán)格依照法定的程序，在起訴期間制定行使請(qǐng)求權(quán)的必要性，制度本身設(shè)立起訴期間制度并無(wú)不合理之處。但是，在承認(rèn)這個(gè)合理的前提之下，如果案件正處于一定的特殊情況中，嚴(yán)格遵守起訴期間的規(guī)定會(huì)導(dǎo)致十分不合理的結(jié)果時(shí)，也應(yīng)該允許給“行政行為違法性繼承”留有生存的空間。[12]這樣，行政行為違法性繼承的問(wèn)題就可以概括為，在訴訟事項(xiàng)（受案范圍）采用概括主義，制度上存在著可以直接針對(duì)先行行為提出法律爭(zhēng)訟的前提下，如果針對(duì)該先行行為的起訴期間已經(jīng)超過(guò)時(shí)，是否應(yīng)該承認(rèn)在針對(duì)后續(xù)行為的撤銷(xiāo)之訴中主張先行行為具有違法性。[13]

這一觀點(diǎn)首先通過(guò)對(duì)通說(shuō)的批判而逐步樹(shù)立自身的邏輯框架。這一觀點(diǎn)認(rèn)為，通說(shuō)以先行行為具有法律效果，即處分性為判斷標(biāo)準(zhǔn)，這樣的認(rèn)識(shí)方式過(guò)于形式性，而依據(jù)這樣的判斷方法，對(duì)于如何區(qū)分應(yīng)該承認(rèn)違法性繼承的情況與不應(yīng)該承認(rèn)的情況，難以提供實(shí)質(zhì)性的理由。[14]“行政行為違法性繼承”理論只有在出現(xiàn)私人對(duì)于先行行為無(wú)法直接使用行政復(fù)議或行政訴訟等行政爭(zhēng)訟手段，其權(quán)利利益應(yīng)該予以充分保障時(shí)才真正具有實(shí)質(zhì)性意義，因此，當(dāng)判斷是否應(yīng)該承認(rèn)違法性繼承時(shí)，在先行行為的階段私人的救濟(jì)權(quán)利是否獲得充分保障的程度應(yīng)該成為其中重要的考慮要素。[15]有學(xué)者主張“應(yīng)該考慮的是，先行行為階段的起訴期間中能否獲得抗告訴訟的機(jī)會(huì)，否定未對(duì)先行行為提出爭(zhēng)訟的人可以對(duì)該行為主張違法性，由此發(fā)生權(quán)利失效的后果的觀點(diǎn)不具有合理性”。[16]

（二）學(xué)理的歸結(jié)點(diǎn)

1．重點(diǎn)：行政爭(zhēng)訟制度

上述的各種相關(guān)觀點(diǎn)盡管在思路的建構(gòu)方面各有千秋，但從現(xiàn)今理論總體的到達(dá)點(diǎn)來(lái)看，其無(wú)非是分別著眼于實(shí)體法方面或者訴訟程序法方面。

在實(shí)體法方面，問(wèn)題的歸結(jié)點(diǎn)在于先行行為的違法性是否會(huì)由后續(xù)行為所繼承，上述各種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)無(wú)非是從各自的角度建構(gòu)論證的理由而已。但從訴訟法的角度而言，該問(wèn)題其實(shí)已經(jīng)轉(zhuǎn)換為當(dāng)先行行為的起訴期間已經(jīng)超過(guò)后，在對(duì)后續(xù)行為提起行政爭(zhēng)訟（行政復(fù)議或行政訴訟）的階段，能否允許針對(duì)先行行為提出行為違法的主張。[17]從制度運(yùn)行的結(jié)果來(lái)看，毫無(wú)疑問(wèn)，肯定相互聯(lián)系的行政行為之間存在違法性繼承關(guān)系，其有益之處在于可擴(kuò)大相關(guān)利害關(guān)系人獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

起訴期間是成文法的明文規(guī)定，其所起的作用之一就是賦予相應(yīng)行政行為具有確定力，從而固定行政行為的各項(xiàng)效力。但如其違法性依然可以在對(duì)后續(xù)行為的審查階段之中得到判斷，并以此為理由撤銷(xiāo)后續(xù)行為的效力，那么，進(jìn)一步明確而言，在對(duì)后續(xù)行為進(jìn)行爭(zhēng)訟的階段，只要允許針對(duì)先行行為具有違法性的主張進(jìn)行爭(zhēng)議，無(wú)論最終的裁判對(duì)該后續(xù)行為是否撤銷(xiāo)，其結(jié)果都是對(duì)“行政行為違法性繼承”的承認(rèn)。

2．方法：解釋受案范圍等制度例外不適用的要件

由于“行政行為違法性繼承”是一種例外性的制度安排，而從上述學(xué)術(shù)觀點(diǎn)與行政訴訟法律制度的關(guān)系看，在對(duì)后續(xù)行政提起行政爭(zhēng)訟的階段，可以構(gòu)成對(duì)先行行為進(jìn)行爭(zhēng)議的一般性制度障礙的，即原則上截?cái)嘞刃行袨榕c后續(xù)行為之間繼承關(guān)系的法定制度，無(wú)非是兩個(gè)。其一是訴訟的受案范圍，其二是訴訟的起訴期間。因此，其例外的構(gòu)成要件本身也是對(duì)作為對(duì)這兩個(gè)制度的例外性突破（排除這兩個(gè)制度的適用）。

在行政爭(zhēng)訟階段，無(wú)論是以論證先行行為與后續(xù)行為之間效果的一致性，還是論證先行行為缺乏直接可用的救濟(jì)手段，其實(shí)都是在論證對(duì)先行行為的審理在什么條件下可以作為例外而不受到受案范圍或起訴期間的制約。因?yàn)槿绻刃行袨閷儆谑馨阜秶畠?nèi)，且又在起訴期間之內(nèi)，其自然可以單獨(dú)地被直接提起訴訟而無(wú)需其他措施輔助。其實(shí)，細(xì)細(xì)分析可以看出，即使是戰(zhàn)前的學(xué)說(shuō)，也是通過(guò)論證沒(méi)有被列舉入受案范圍（訴訟事項(xiàng)）的先行行為與后續(xù)行為之間的效果關(guān)系而介入對(duì)該行為的審查。

3．載體：判例

盡管在承認(rèn)“行政行為違法性繼承”的情況中，受案范圍或起訴期間并不構(gòu)成對(duì)先行行為的審查障礙，但是，由于缺乏成文法的明示性規(guī)定，究竟在怎樣的情況下才能對(duì)此予以承認(rèn)，成文法自身無(wú)法明確地作出表述。從制度發(fā)展的歷史看，法院的判例通過(guò)個(gè)案裁判中的論證理論，承擔(dān)著將學(xué)術(shù)觀點(diǎn)與相關(guān)成文法條款相結(jié)合，從而挖掘出潛在于成文法中的法律規(guī)范并將其顯現(xiàn)于外部的功能。

在日本，這種可以承認(rèn)“行政行為違法性繼承”的規(guī)范，正是通過(guò)判例的不斷積累而逐漸形成的。至今，以先行行為與后續(xù)行為的效果一致為基準(zhǔn)形成的判例有，農(nóng)地征收規(guī)劃與征收處分之間、項(xiàng)目認(rèn)定與征收裁決之間，滯納處分中的扣押與公賣(mài)處分之間、土地區(qū)劃整理項(xiàng)目中臨時(shí)換地指定處分與從前土地上的建筑物的轉(zhuǎn)移、除卻通知之間被認(rèn)為存在著違法性繼承關(guān)系。[18]但是，法院不認(rèn)為農(nóng)地征收處分與出售處分之間、行政處分與強(qiáng)制執(zhí)行行為之間存在違法性繼承的關(guān)系。[19]

上述立足于救濟(jì)目的的觀點(diǎn)也注重通過(guò)立法來(lái)解決“行政行為違法性繼承”問(wèn)題，但其所能提出的主張還僅僅停留在一些單行法律的范圍而尚未達(dá)到能夠訂立一般性的法律規(guī)范的層面。例如，一些學(xué)者主張修改土地征收法律，以立法的方式明確項(xiàng)目認(rèn)定行為與征收裁決行為之間具有違法性繼承性關(guān)系。但即便如此，在一般意義上仍然無(wú)法替代判例的作用，“在判斷是否承認(rèn)違法性繼承時(shí)，在綜合考慮行政行為對(duì)具體的私人的權(quán)利利益造成的影響，以及對(duì)法律關(guān)系或事實(shí)關(guān)系的影響的同時(shí)，應(yīng)該徹底地從對(duì)規(guī)范先行行為以及后續(xù)行為的單行法律法規(guī)的具體解釋入手作出判定。”[20]

三、典型判決事例中的規(guī)范性

本文第一部分歸納了典型判決事例提出的問(wèn)題。對(duì)應(yīng)于第二部分在學(xué)理中涉及到的有關(guān)問(wèn)題，可以看到，這些學(xué)理上的問(wèn)題我國(guó)目前也同樣不可回避。本文已經(jīng)指出，典型判決事例“沈希賢案判決”采用了“行政行為違法性繼承”的思路和立場(chǎng)，那么，從這樣一個(gè)《最高人民法院公報(bào)》登載的、具有指導(dǎo)全國(guó)審判作用的判決中，是否可以由此一般性地推導(dǎo)出在我國(guó)的行政訴訟中，法院對(duì)行政行為的司法審查，可以全面采用“違法性繼承”的思考方式？顯然，僅從個(gè)案出發(fā)還不能推導(dǎo)出這樣的結(jié)論。那么，在司法實(shí)務(wù)中已經(jīng)出現(xiàn)的這種法律邏輯思路，其所表現(xiàn)出的規(guī)范性，該規(guī)范性的立足基礎(chǔ)、與作為成為法的《行政訴訟法》所明文規(guī)定的受案范圍、起訴期間、《環(huán)境保護(hù)法》和《城市規(guī)劃法》相關(guān)行政許可審查權(quán)限行使的合法要件之間的關(guān)系，以及由此產(chǎn)生的規(guī)范對(duì)同類案件審查可涵蓋范圍等事項(xiàng)，無(wú)疑成為 中國(guó) 行政法學(xué)中需要回答的問(wèn)題。

（一）相關(guān)判決事例的表述

對(duì)于上述“行政行為違法性繼承”的問(wèn)題，盡管中國(guó)目前的法律制度中并無(wú)相應(yīng)的明文規(guī)定，但在以往的法院行政訴訟活動(dòng)中，也偶爾可以檢視到與此有關(guān)的判決事例。除了本文分析的“沈希賢案判決”之外，還有幾個(gè)案件也體現(xiàn)了法院在這方面的思路，其中，有采取積極承認(rèn)“違法性集成說(shuō)”立場(chǎng)的，也有從消極的角度肯定“違法性截?cái)嗾f(shuō)”立場(chǎng)的。

1．采積極立場(chǎng)的判決事例

在“沈希賢案判決”由《最高人民法院公報(bào)》登載之后不久，該公報(bào)2004年第11期了“念泗三村28幢樓居民35人訴杭州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”判決。該案件的一審判決（以下稱為“念案一審判決”）也采取了承認(rèn)“行政行為違法性繼承”的立場(chǎng)。

該案中，原告訴請(qǐng)撤銷(xiāo)被告頒發(fā)的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，理由為該許可證不符合城市規(guī)劃，侵犯其合法權(quán)益。原告提出的理由之一是《念泗二村地段控制性詳細(xì)規(guī)劃》尚未得到合法有效的批準(zhǔn)，因?yàn)槠渑鷾?zhǔn)形式只是會(huì)議紀(jì)要。對(duì)于該控制性詳細(xì)規(guī)劃有無(wú)得到合法有效的批準(zhǔn)的問(wèn)題，一審法院揚(yáng)州市中級(jí)人民法院認(rèn)為[21]：

對(duì)于城市詳細(xì)規(guī)劃的審批，城市規(guī)劃法第二十一條第八款和江蘇城市規(guī)劃辦法第十二條第八款的規(guī)定是一致的，即“城市詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批；編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細(xì)規(guī)劃，除重要的詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門(mén)審批”。本案中，……揚(yáng)州市政府在執(zhí)行城市規(guī)劃法和江蘇省實(shí)施辦法所規(guī)定的詳細(xì)規(guī)劃的審批程序時(shí)，授權(quán)規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，這種做法本身并不為法律、法規(guī)所禁止。一個(gè)城市詳細(xì)規(guī)劃是否得到合法有效的批準(zhǔn)，應(yīng)通過(guò)一定的批準(zhǔn)形式表現(xiàn)出來(lái)。本案中，……至于這種會(huì)議紀(jì)要是不是一種通常所見(jiàn)的批準(zhǔn)形式，由于法律、法規(guī)只規(guī)定城市詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由城市人民政府或規(guī)劃行政主管部門(mén)審批，沒(méi)有規(guī)定審批形式，故不能否定揚(yáng)州市規(guī)劃委員會(huì)會(huì)議紀(jì)要對(duì)批準(zhǔn)詳細(xì)規(guī)劃發(fā)揮的實(shí)際作用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定《念泗二村地段控制性詳細(xì)規(guī)劃》經(jīng)過(guò)合法有效的批準(zhǔn)。因此，28幢樓居民認(rèn)為《念泗二村地段控制性詳細(xì)規(guī)劃》沒(méi)有得到合法有效批準(zhǔn)的訴訟主張，不能成立。

在城市規(guī)劃法律制度中，審批《控制性詳細(xì)規(guī)劃》的行為屬于核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》行為的前提，從行政行為的位階順序而言，前者是先行行為，后者為后續(xù)行為。該案件中訴請(qǐng)法院審查的是作為后續(xù)行為的批準(zhǔn)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》行為是否合法。在審查中，針對(duì)原告提出的先行行為違法的主張和理由（行政行為的權(quán)限和行政行為的形式兩個(gè)方面），法院作出了積極的認(rèn)定，以此為前提，判決被訴《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》合法。其中，于2001年作出的先行行為已經(jīng)超過(guò)起訴期間，具有了確定的效力，但在對(duì)后續(xù)行為的訴訟中法院仍然允許對(duì)此行為的合法性進(jìn)行爭(zhēng)議，并于此基礎(chǔ)上認(rèn)定先行行為被訴的合法性要件瑕疵不成立，在邏輯思路上表現(xiàn)出了承認(rèn)“行政行為違法性繼承”的立場(chǎng)。

2．采消極立場(chǎng)的判決事例

曾經(jīng)廣受注目的“喬占祥訴鐵道部春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)票價(jià)上浮案”的判決，也觸及到了“行政行為違法性繼承”問(wèn)題。該案原告認(rèn)為“依據(jù)《價(jià)格法》第二十三條的規(guī)定，票價(jià)上浮應(yīng)召開(kāi)有消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面參加的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，但被告未提供價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的有關(guān)文件。故被告作出的票價(jià)上浮行為違反了法定程序，屬于違法行為。”對(duì)此，一審判決[22]（以下稱為“喬案一審判決”）沒(méi)有支持該項(xiàng)請(qǐng)求。一審法院認(rèn)為：

由于鐵路客運(yùn)價(jià)格關(guān)系廣大群眾切身利益，屬于國(guó)家重要的服務(wù)性價(jià)格，為保證其統(tǒng)一和規(guī)范，保證國(guó)家和群眾的利益，客運(yùn)價(jià)格依法納入了政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)范疇，其制定和實(shí)施均應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法定程序申報(bào)和批準(zhǔn)。被告作出的2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)價(jià)格上浮的決定，是經(jīng)過(guò)有關(guān)程序作出的，即被告經(jīng)過(guò)有關(guān)市場(chǎng)調(diào)查、方案擬定、報(bào)送國(guó)家計(jì)委審查，國(guó)家計(jì)委在國(guó)務(wù)院授權(quán)其批準(zhǔn)的權(quán)限范圍內(nèi)予以批準(zhǔn)，被告依據(jù)國(guó)家計(jì)委的批準(zhǔn)文件作出《票價(jià)上浮通知》的程序未違反有關(guān) 法律 規(guī)定?！罁?jù)《價(jià)格法》第二十三條的規(guī)定，主持價(jià)格聽(tīng)證會(huì)不屬于被告的法定職權(quán)。

在國(guó)家計(jì)委（其職權(quán)現(xiàn)由國(guó)家改革與 發(fā)展 委員會(huì)繼承）作出批準(zhǔn)鐵道部票價(jià)上浮方案文件的環(huán)節(jié)與鐵道部作出《票價(jià)上浮通知》行為的環(huán)節(jié)之間，構(gòu)成了先行行為與后續(xù)行為之間的關(guān)系。其中，根據(jù)《價(jià)格法》第23條的規(guī)定，是否舉行聽(tīng)證會(huì)是批準(zhǔn)價(jià)格上浮方案行為過(guò)程中的一個(gè)程序，即是否舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)屬于先行行為中的程序構(gòu)成要件。依照上述的判決，只要在形式上存在作為前提的批準(zhǔn)文件，以此為依據(jù)后續(xù)作出的《票價(jià)上浮通知》的行為無(wú)需審查先行行為中是否應(yīng)該和是否舉行了聽(tīng)證會(huì)，即先行行為在程序要件方面是否存在違法性瑕疵并不影響后續(xù)行為的合法性。毫無(wú)疑問(wèn)，該案的一審判決思路是建立在“違法性截?cái)嗾f(shuō)”那樣的邏輯基礎(chǔ)之上的。

與喬案一審判決的明示性表述不同，上述“念泗三村28幢樓居民35人訴杭州市規(guī)劃局行政許可行為侵權(quán)案”中，江蘇省高級(jí)人民法院的二審判決（以下簡(jiǎn)稱“念案二審判決”）則在明文表述的層面上回避了案件的爭(zhēng)點(diǎn)，即沒(méi)有針對(duì)審批《控制性詳細(xì)規(guī)劃》是否合法進(jìn)行明示性表述，而是默示性地間接否定了先行行為與后續(xù)行為之間的違法性繼承。“念案二審判決”指出[23]：

本案中，上訴人……提出撤銷(xiāo)2003076號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的訴訟請(qǐng)求。故原審法院根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，對(duì)揚(yáng)州市規(guī)劃局……所依據(jù)的《念泗二村地段詳細(xì)規(guī)劃》是否經(jīng)過(guò)合法批準(zhǔn)……進(jìn)行審查。查明東方天宇公司已按有關(guān)法律規(guī)定向揚(yáng)州市規(guī)劃局提交了建設(shè)申請(qǐng)、建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地證件、設(shè)計(jì)方案、施工圖等材料，揚(yáng)州市規(guī)劃局在依法對(duì)上述材料進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，核發(fā)了2003076號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。由此認(rèn)定揚(yáng)州市規(guī)劃局核發(fā)的2003076號(hào)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，符合有關(guān)法律規(guī)定，并未侵犯28幢樓居民的合法權(quán)益，并無(wú)不妥。

從判決內(nèi)容可以明顯看出，“念案二審判決”盡管列出了控制性詳細(xì)規(guī)劃是否經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)這一爭(zhēng)點(diǎn)，但在最終論證的階段對(duì)作為后續(xù)行為的核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》行為是否合法的判斷方面，其僅僅指出只需審查申請(qǐng)人提交的相關(guān)文件即可。但該判決所列出的申請(qǐng)人依法應(yīng)提交規(guī)劃行政機(jī)關(guān)審查文件中并沒(méi)有包含《控制性詳細(xì)規(guī)劃》的批準(zhǔn)文件。這樣，該判決以默示性的方式，表明了對(duì)先行行為不予審查的結(jié)論。換而言之，“念案二審判決”所采的立場(chǎng)是先行行為是否合法并不影響后續(xù)行為的合法性判斷。

（二）規(guī)范的構(gòu)成及其涵蓋范圍

如上內(nèi)容已經(jīng)表明，我國(guó)的《行政訴訟法》等行政爭(zhēng)訟法律制度中設(shè)置了“受案范圍”和“起訴期間”等制度，當(dāng)先行行為在“受案范圍”之外，或已經(jīng)超過(guò)“起訴期間”時(shí)，原則上不承認(rèn)行政行為之間具有違法性繼承的性質(zhì)。在此前提下，對(duì)“行政行為違法性繼承”的承認(rèn)只能是一項(xiàng)例外性的制度安排。因此，討論“沈希賢案判決”所表現(xiàn)的邏輯思路，進(jìn)而分析該思路所體現(xiàn)的規(guī)范的構(gòu)成要件的一般意義及其覆蓋范圍就成為必要的任務(wù)。

本文需要整理的內(nèi)容是，“沈希賢案判決”中允許先行行為例外地排除適用《行政訴訟法》中“受案范圍”和“起訴期間”規(guī)定的邏輯思路。尤其是在與“喬案一審判決”、“念案二審判決”比較時(shí)可以發(fā)現(xiàn)，“沈希賢案判決”的邏輯思路存在著如下的幾個(gè)特點(diǎn)。

1．規(guī)范建構(gòu)的思路—共同要件及其適用范圍

從判決內(nèi)容與相應(yīng)成文法的關(guān)系來(lái)看，“沈希賢案判決”解釋的是《城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”的具體種類范圍（外延）。這里的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”不僅設(shè)定了申請(qǐng)人在提交申請(qǐng)材料方面的義務(wù)，同時(shí)也構(gòu)成了相應(yīng)規(guī)劃行政機(jī)關(guān)的審查權(quán)限。因此，“有關(guān)批準(zhǔn)文件”用語(yǔ)成為判決內(nèi)容具有規(guī)范性的立足基礎(chǔ)?！吧蛳Ｙt案判決”的相關(guān)認(rèn)定內(nèi)容，也因此構(gòu)成了法律概念“有關(guān)批準(zhǔn)文件”的構(gòu)成要件，成為具體化了的規(guī)范。

《城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定規(guī)劃行政機(jī)關(guān)通過(guò)審查申請(qǐng)人提交的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”，核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。“沈希賢案判決”認(rèn)為“被告規(guī)劃委員會(huì)在審批該項(xiàng)目的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查第三人是否已經(jīng)取得了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”，由此明確“有關(guān)批準(zhǔn)文件”中也包含了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)文件。

但是，正如本文在第一部分所指出的那樣，就環(huán)境報(bào)告書(shū)與規(guī)劃、建設(shè)法律制度的關(guān)系看，《環(huán)境保護(hù)法》第13條要求“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門(mén)方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)”，即審查確認(rèn)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)是否已獲批準(zhǔn)，是作為批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)行為，即先行行為的合法要件?！吧蛳Ｙt案判決”所展現(xiàn)的邏輯思路是將審查環(huán)境影響報(bào)告書(shū)是否獲取批準(zhǔn)的義務(wù)，解釋為先行行為與后續(xù)行為的共同要件，即環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)文件除了作為計(jì)劃行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的前提必備文件之外，也同時(shí)構(gòu)成了在后續(xù)行為主體規(guī)劃行政機(jī)關(guān)核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》時(shí)必須審查的文件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗?bào)》對(duì)“沈希賢案判決”歸納出的[裁判摘要]也充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。該[裁判摘要]指出：“依據(jù)環(huán)境保護(hù)法第十三條的規(guī)定，規(guī)劃部門(mén)審查建污染環(huán)境項(xiàng)目時(shí)，在申請(qǐng)方?jīng)]有提供有關(guān)環(huán)境保護(hù)影響報(bào)告書(shū)，且建設(shè)項(xiàng)目不符合有關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，即頒發(fā)建設(shè)許可證的行為，構(gòu)成違法，應(yīng)予撤銷(xiāo)”。[24]

依照該判決這樣的邏輯思路，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)文件同時(shí)構(gòu)成先行和后續(xù)兩個(gè)行政行為的共同要件，或者也可理解為是將先行行為的要件內(nèi)化為后續(xù)行為的要件。法院通過(guò)這樣的解釋技術(shù)，在不與《行政訴訟法》設(shè)置的“受案范圍”或“起訴期間”相沖突的前提下，直接審查作為后續(xù)行為的核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》行為，創(chuàng)設(shè)出了承認(rèn)“行政行為違法性繼承”的空間。

與此相關(guān)，“念案二審判決”盡管也同樣涉及到《城市規(guī)劃法》第32條規(guī)定的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”的外延構(gòu)成，但其默示性地否定了作為先行行為的批準(zhǔn)《控制性詳細(xì)規(guī)劃》行為與核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》之間的違法性繼承關(guān)系，因此，從個(gè)案解釋所表現(xiàn)出的規(guī)范的最狹義內(nèi)容而言，也可以說(shuō)“沈希賢案判決”確定的規(guī)范內(nèi)容為，只有當(dāng)先行行為是涉及到環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)文件的計(jì)劃行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的行政行為時(shí)，其違法性才具有可繼承性。

在此需要特別指出的是，自2008年1月1日起《城市規(guī)劃法》業(yè)已廢止，目前規(guī)范此領(lǐng)域中法律秩序的是新法《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。盡管新法第40條第2款前句規(guī)定“申請(qǐng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，應(yīng)當(dāng)提交使用土地的有關(guān)證明文件、建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等材料”，較之舊法規(guī)定的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”而言，在表述上添加了“使用土地的有關(guān)證明”等例舉事項(xiàng)，使相應(yīng)申請(qǐng)人和審查的行政主體的義務(wù)和權(quán)限具有一定的明確性，但在內(nèi)容上依然存在需要在個(gè)案中解釋的空間。因此，新法的“有關(guān)……材料”與舊法的“有關(guān)批準(zhǔn)文件”一樣，屬于具有進(jìn)一步可解釋性空間的不確定法律概念。正因?yàn)槿绱?，在?guī)劃制度的性質(zhì)和體制、行政審查權(quán)限的目的和范圍不變的情況下，這兩個(gè)用語(yǔ)便具有同構(gòu)性，“沈希賢案判決”對(duì)舊法“有關(guān)批準(zhǔn)文件”用語(yǔ)的解釋，同樣可適用于對(duì)現(xiàn)行新法的“有關(guān)……材料”用語(yǔ)的理解。[25]

2．規(guī)范的涵蓋范圍—推論的基本點(diǎn)

司法判決通過(guò)解釋成文法的條款、用語(yǔ)，將成文法中的法律規(guī)范明確化、具體化或結(jié)構(gòu)化，由此把判決的思路乃至結(jié)論構(gòu)筑成規(guī)范本身。而典型的司法判決的意義不僅僅停留在個(gè)案處理的范圍之內(nèi)，其表現(xiàn)出的邏輯思路還應(yīng)擴(kuò)展至對(duì)同類案件的適用上。由于對(duì)這方面的判決事例的整理及其研究作業(yè)才剛剛展開(kāi)，至今成果積累尚淺，難以歸納出能夠嚴(yán)密地對(duì)“沈希賢案判決”的邏輯思路能在其他案件的適用范圍方面（規(guī)范性的涵蓋范圍方面）作出分析的基礎(chǔ)，因此，本文嘗試從該案判決中反映出的基本事實(shí)關(guān)系和邏輯思路，對(duì)其規(guī)范性可能的涵蓋范圍，作一定程度的推論。如果本文至此部分的內(nèi)容屬于對(duì)實(shí)然事項(xiàng)的整理和分析的話，那么，以下部分所針對(duì)的是應(yīng)然內(nèi)容。

整理“沈希賢案判決”以及其上述其他相關(guān)判決的內(nèi)容，以下兩點(diǎn)可以作為推論其規(guī)范性可涵蓋范圍的基本點(diǎn)。

其一，從“沈希賢案判決”中的事實(shí)關(guān)系來(lái)看，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)文件與環(huán)境規(guī)制目的相關(guān)，也與具有人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的環(huán)境權(quán)有關(guān)。[26]與此同時(shí)，建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還不限于對(duì)環(huán)境權(quán)的私益保護(hù)，其更重要的意義在于建立和維護(hù)客觀的環(huán)境秩序，以實(shí)現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第1條設(shè)定的“保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義 現(xiàn)代 化建設(shè)的發(fā)展”的公共利益目的?！澳畎付徟袥Q”認(rèn)為該類“行政訴訟的審點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是被訴具體行政行為許可建設(shè)的建設(shè)項(xiàng)目是否符合有關(guān)建設(shè)管理的技術(shù)規(guī)范，是否侵犯了原告的相鄰權(quán)”，在后者方面，因規(guī)劃行政機(jī)關(guān)在“依法審查”了申請(qǐng)人“按有關(guān)法律規(guī)定”提交的建設(shè)申請(qǐng)等材料的基礎(chǔ)上，核發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，則由此認(rèn)定該核發(fā)行為“符合有關(guān)法律規(guī)定，并未侵犯28幢樓居民的合法權(quán)益”。[27]“相鄰權(quán)”所體現(xiàn)的“相鄰關(guān)系”中的有關(guān)權(quán)利也屬于《物權(quán)法》上的私權(quán)性質(zhì)，因此，批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)行為在維護(hù)公共利益和環(huán)境秩序方面的意義便突出為一個(gè)需要關(guān)注的因素。這樣，行政行為之間是否具有違法性繼承的性質(zhì)，需要考慮先行行為中合法性瑕疵所侵害到的權(quán)利是否與公共利益或者公共秩序存在競(jìng)合性。同時(shí)，在計(jì)劃行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的環(huán)節(jié)，相應(yīng)的利害關(guān)系人并無(wú)請(qǐng)求權(quán)利救濟(jì)的機(jī)會(huì)。綜合考慮這兩點(diǎn)特征，可以發(fā)現(xiàn)建立在救濟(jì)目的基礎(chǔ)上承認(rèn)“行政行為違法性繼承”的學(xué)理觀點(diǎn)對(duì)此具有支撐的作用，或許，這里可以推斷出“與維護(hù)公共利益或公共秩序競(jìng)合前提下的權(quán)利救濟(jì)必要說(shuō)”這樣的學(xué)術(shù)主張。

其二，從先行和后續(xù)的兩個(gè)行為的關(guān)系來(lái)看，“喬案一審判決”中作為先行行為的國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)價(jià)格上浮方案的行為與作為后續(xù)行為的鐵道部作出《票價(jià)上浮通知》的行為之間，雖然構(gòu)成連續(xù)的前后兩個(gè)行為環(huán)節(jié)，但這兩個(gè)環(huán)節(jié)的整體過(guò)程都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行為過(guò)程（這與一般由公用事業(yè) 企業(yè) 提出價(jià)格申請(qǐng)，由價(jià)格行政機(jī)關(guān)主持聽(tīng)證會(huì)的程序不同，該案是具有政企一體性質(zhì)的行政機(jī)關(guān)提出的價(jià)格申請(qǐng)），嚴(yán)格而言，該案中的先行行為屬于本身并不是具有外部效力的具體行政行為[28]?！吧蛳Ｙt案判決”和“念案二審判決”涉及到的先行行為與后續(xù)行為之間都具有連續(xù)性，但在各個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)中，無(wú)論是最終的核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》行為還是之前的批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)的行為，或是批準(zhǔn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的行為，都是獨(dú)立成立，具有外部效力的具體行政行為。但如果從先行和后續(xù)的兩個(gè)行為的關(guān)系來(lái)看，“念案二審判決”與“沈希賢案判決”的區(qū)別在于，控制性詳細(xì)規(guī)劃的批準(zhǔn)行為是使相應(yīng)規(guī)劃對(duì)外生效，從而完成對(duì)特定范圍土地及其空間的規(guī)制目的（完成型的行政行為），而無(wú)論是批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目涉及任務(wù)書(shū)的行為還是核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的行為，都是處在完成同一建設(shè)項(xiàng)目目的的過(guò)程中的不同階段，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目本身而言，各個(gè)階段的具體行政行為只是為了實(shí)現(xiàn)該建設(shè)項(xiàng)目目的的整個(gè)過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)（非完成型的行政行為）。具體而言，“沈希賢案判決”中的批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的行為和核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的行為，針對(duì)的是同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，行為目標(biāo)具有同一性。但“念案二審判決”中批準(zhǔn)控制性詳細(xì)規(guī)劃的行為與核發(fā)《建設(shè)工程許可證》的行為之間則并不具有如此的建設(shè)項(xiàng)目行為目標(biāo)同一性。對(duì)此，這類承認(rèn)違法性繼承的行政行為之間的關(guān)系，也能夠從建立在行為之間效果關(guān)系上的相關(guān)學(xué)術(shù)主張中獲得學(xué)理支持的基礎(chǔ)。而“喬案一審判決”中的先行與后續(xù)兩個(gè)行為之間盡管也具有目標(biāo)的同一性，但因上述“其二”部分的理由而被排除出適用范圍。

結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)“沈希賢案判決”的分析，論證了“行政行為違法性繼承”在我國(guó)的法律制度中的立足的基礎(chǔ)和生存形式以及發(fā)生作用的條件。本文通過(guò)解剖個(gè)案判決與成文法律規(guī)范的條款用語(yǔ)之間關(guān)系的論證方法也同時(shí)說(shuō)明，要認(rèn)識(shí)實(shí)定的法律規(guī)范的內(nèi)容，無(wú)疑不能欠缺判例研究這一環(huán)節(jié)。其實(shí)，本文對(duì)成文法與判例關(guān)系在我國(guó)所處狀況的認(rèn)識(shí)，已經(jīng)屬于是對(duì)一個(gè)事實(shí)命題的再次確認(rèn)。[29]

以判例研究的方法分析典型判決事例，能夠較為完整地說(shuō)明了成文法系中判例與成文法之間關(guān)系的基本特征。本文在兩個(gè)層面上討論了個(gè)案的判決與成文法規(guī)范之間的關(guān)系，一是判決本身對(duì)成文法律規(guī)范的解釋作用。產(chǎn)生于個(gè)案中“判決-條款用語(yǔ)”的關(guān)系，判決不僅在個(gè)案中對(duì)相關(guān)條款用語(yǔ)作出解釋，而且在成文法條款在外形（即用語(yǔ)）不發(fā)生變化的前提下，會(huì)因此導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)具體適用條件中，條款用語(yǔ)的構(gòu)成要件等內(nèi)容發(fā)生變化。這種變化最基本的表現(xiàn)為，原本較為抽象的，具有不確定法律概念特征的法律用語(yǔ)在具體的適用領(lǐng)域變得具體而可操作性。此后，隨著同類判決的積累，這些法律用語(yǔ)和適用領(lǐng)域?qū)?huì)變得越來(lái)越類型化，同時(shí)也變得具有可預(yù)測(cè)性。這樣，在文字構(gòu)成的外形不變的前提下，因相關(guān)個(gè)案判決不斷增加和積累，成文法中的法律規(guī)范也因此而變得內(nèi)容豐富且能應(yīng)對(duì)社會(huì)對(duì)相應(yīng)法律規(guī)范更多的需求?！吧蛳Ｙt案判決”中，構(gòu)成核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的行政行為的要件之一的（《城市規(guī)劃法》第13條中的）“有關(guān)批準(zhǔn)文件”（目前應(yīng)適用的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第40條第2款中的“有關(guān)……材料”），其內(nèi)容因這樣的機(jī)理而變得具體化，“有關(guān)批準(zhǔn)文件”中必須包含環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。

二是這種解釋的基本邏輯思路，作為規(guī)范可以一般性地運(yùn)用多大的范圍。在個(gè)案的“判決-條款用語(yǔ)”關(guān)系中形成的邏輯思路，在脫離具體的個(gè)案之后，能夠在多大范圍之內(nèi)被作為一般性規(guī)范得以適用，則是考證個(gè)案判決作為先例的意義。具體而言，其適用范圍也有兩個(gè)不同的限定。其一是在針對(duì)（事實(shí)關(guān)系相同的）同類案件時(shí)，規(guī)范化的邏輯思路能夠縮減各個(gè)個(gè)案中法官的裁量的復(fù)雜度，實(shí)現(xiàn)“同案同判”的結(jié)果?！吧蛳Ｙt案判決”意味著今后作出核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的行政行為時(shí)，相應(yīng)的行政主體應(yīng)審查相應(yīng)項(xiàng)目是否已經(jīng)獲得了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。其二，就更大的范圍而言，這樣的邏輯思路，能否適用于其他案件的判決，也是判例研究需要關(guān)注的。本文在第三部分的“規(guī)范的涵蓋范圍”部分基于“沈希賢案判決”涉及到的相關(guān)制度和其他判決，構(gòu)筑了一個(gè)推論基礎(chǔ)，其具體的涵蓋范圍所至，尚需考察在此之后的判決事例與該案判決的關(guān)聯(lián)程度。

就行政法學(xué)本身而言，本文考證的是我國(guó)既有判例所建立的“行政行為違法性繼承”規(guī)范的構(gòu)成及其表現(xiàn)形式，從判例研究出發(fā)進(jìn)行分析，無(wú)疑可以為行政法學(xué)理論建設(shè)和行政法律制度建設(shè)提供一個(gè)新的立足點(diǎn)。當(dāng)然，有關(guān)“行政行為違法性繼承”的研究并不會(huì)僅限于本文的范圍之內(nèi)。另外，一些從法學(xué)的角度之外提出的問(wèn)題，可以啟發(fā)法學(xué)研究者從更多的角度和更深的層面認(rèn)識(shí)“行政行為違法性繼承”的問(wèn)題。例如，日本行政學(xué)家足立教授根據(jù)對(duì)土地被征收者進(jìn)行的調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，有的被調(diào)查者甚至不知道“征收”具有強(qiáng)制取得的性質(zhì)，而幾乎全部被調(diào)查者都不知道“項(xiàng)目認(rèn)定”行為屬于賦予項(xiàng)目設(shè)立人強(qiáng)制取得權(quán)的行為。此外，他對(duì)三個(gè)大學(xué)的法學(xué)專業(yè)的大學(xué)本科生和研究生也進(jìn)行了調(diào)查，其取得的結(jié)論同樣如此。[30]由此他提出“知識(shí)之中的普通一般市民”這一概念，認(rèn)為在當(dāng)今社會(huì)，被征收土地的市民盡管具備著憲法上的權(quán)利意識(shí)，但是，其是否擁有實(shí)際運(yùn)用這些知識(shí)的能力，尤其是在運(yùn)用法律、行政的制度和慣例方面的能力值得質(zhì)疑，而在土地征收法律制度中的項(xiàng)目認(rèn)定作出之后，對(duì)于其自身的法定地位的變化是否具備明確的知識(shí)和信息，則更是如此。[31]我國(guó)也同樣存在類似的情況，在拆除違法建筑的行政活動(dòng)中時(shí)常可以看到，相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)建筑物違法責(zé)令拆除的告示并不提出法律異議，因?yàn)槠洳⒉欢眠@種告示在法律上的性質(zhì)。在此之后，往往在遇到強(qiáng)制拆除時(shí)，才會(huì)在對(duì)該行政強(qiáng)制執(zhí)行行為提起的訴訟中表示對(duì)告示所載內(nèi)容不服。這里暫且不論行政強(qiáng)制執(zhí)行作為事實(shí)行為是否屬于可訴的行為，在分析這類案件時(shí)，如果告示行為已過(guò)起訴期間， 自然 在法律分析的角度需要考慮是否承認(rèn)相關(guān)行政行為彼此之間的“違法性繼承”關(guān)系，但從足立教授“知識(shí)之中的普通一般市民”的角度而言，如果相對(duì)人因完全不具備相應(yīng)的法律職業(yè)性知識(shí)而延誤起訴告示時(shí)，是否承認(rèn)該原因的存在，并將此“法化”為可以獲得司法救濟(jì)的訴訟要件，便構(gòu)成了在法律判斷中一個(gè)值得斟酌之處。