前言：想要寫出一篇令人眼前一亮的文章嗎？我們特意為您整理了5篇土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文，相信會(huì)為您的寫作帶來幫助，發(fā)現(xiàn)更多的寫作思路和靈感。

土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文第1篇

一、工作原則

（一）政府主導(dǎo)原則。鎮(zhèn)舊城改造工程房屋征收補(bǔ)償工作，依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的有關(guān)規(guī)定，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分論證，由政府統(tǒng)一組織實(shí)施。

（二）統(tǒng)籌兼顧原則。項(xiàng)目建設(shè)的土地及房屋征收補(bǔ)償和安置，兼顧國家、集體和個(gè)人三方面的利益。

（三）保障居民利益的原則。努力保障群眾生產(chǎn)生活的連續(xù)性，生活的相對(duì)穩(wěn)定性及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性。

二、工作要求

（一）建立重大項(xiàng)目土地及房屋征收安置目標(biāo)責(zé)任制度、督查制度、工作有效報(bào)告制度和工作績效考評(píng)制度。

（二）高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求的開展土地及房屋征收補(bǔ)償和安置工作，妥善安排搬遷戶的生產(chǎn)生活。

（三）結(jié)合實(shí)際，努力營造和諧的土地及房屋征收補(bǔ)償和安置氛圍，在依法、公開、公平、公正的前提下，高效快捷的完成征收補(bǔ)償和安置任務(wù)。

三、征收范圍及對(duì)象

鎮(zhèn)原綜合廠全部區(qū)域

四、征收期限

2012年1月15日——2012年4月15日。

五、征收補(bǔ)償和安置原則

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等相關(guān)的法律法規(guī)和政策，對(duì)征收范圍內(nèi)有合法產(chǎn)權(quán)的成片空地，采取貨幣補(bǔ)償方式進(jìn)行征收；對(duì)具有合法產(chǎn)權(quán)的房屋，按照房地合一的原則，采取貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式進(jìn)行征收補(bǔ)償和安置。被征收的土地和房屋的用途及性質(zhì)以土地及房屋的所有權(quán)記載的用途及性質(zhì)為準(zhǔn)。

違法、違章建（構(gòu)）筑物和超批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建（構(gòu)）筑物不予補(bǔ)償。

（一）土地征收原則及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

通過有償出讓取得土地使用權(quán)的，根據(jù)《省土地管理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定：“以有償方式取得土地使用權(quán)利，按合同約定的土地使用年限扣除已使用年限的有償費(fèi)用后，剩余費(fèi)用退還原土地使用者”。并結(jié)合土地開發(fā)及利用的實(shí)際情況，參照土地評(píng)估價(jià)給予貨幣補(bǔ)償。

通過行政劃撥方式取得土地使用權(quán)的，按照當(dāng)時(shí)取得國有土地使用權(quán)的土地成本價(jià)與其后期土地開發(fā)整理所投入的資金（以有關(guān)部門核準(zhǔn)或測(cè)算價(jià)為準(zhǔn)）兩項(xiàng)之和給予貨幣補(bǔ)償。

依法辦理部分手續(xù)，但未取得國有土地使用權(quán)證的，按實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用，憑原始憑證據(jù)實(shí)補(bǔ)退。

（二）房屋征收原則及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.住房征收原則及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)具有合法產(chǎn)權(quán)的住房，采取貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式進(jìn)行安置，被征收人可任選一種補(bǔ)償安置方式。

（1）貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)具有合法產(chǎn)權(quán)的住房貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，《省城市房屋拆遷管理規(guī)定》等有關(guān)規(guī)劃對(duì)其進(jìn)行現(xiàn)場評(píng)估，以評(píng)估價(jià)為依據(jù)，參照相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。

對(duì)具有部分產(chǎn)權(quán)的住房及附著建（構(gòu)）筑設(shè)施，地上附著物按照有關(guān)規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)償（補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)詳見附表一）

住房征收獎(jiǎng)勵(lì)：對(duì)積極配合政府工作，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂征收協(xié)議的，被征收人給予獎(jiǎng)勵(lì)，其獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為（見附表三）。

（2）產(chǎn)權(quán)調(diào)換

根據(jù)本項(xiàng)目的總體規(guī)劃，居民住房在本項(xiàng)目范圍內(nèi)回遷安置。

①被征收人選擇回遷安置住房的按房屋建筑面積1：1.2的原則進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換；安置時(shí)，被征收人根據(jù)補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂時(shí)間的先后順序按規(guī)定選房。

②產(chǎn)權(quán)置換優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)

超過安置面積10平方米（含10平方米）以內(nèi)的，按安置房綜合成本價(jià)優(yōu)惠購買；超過10平方米以上的按照市場價(jià)格下浮3%優(yōu)惠購買。

③回遷安置住房的標(biāo)準(zhǔn)為符合國家建筑標(biāo)準(zhǔn)的合格工程，裝修標(biāo)準(zhǔn)為毛坯房（標(biāo)準(zhǔn)另行公布）。

2.經(jīng)營性房屋和除住房外的其他用途房屋征收原則及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

居民個(gè)人擁有的兩證齊全的營業(yè)房(底層鋪面)實(shí)行原地回遷。辦公、商場、賓館、出租住房、工廠、倉庫等進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)估為依據(jù)，給予一次性貨幣補(bǔ)償，不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

果木及青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)具有合法產(chǎn)權(quán)土地上種植相關(guān)果木、青苗等的，按國家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償（補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)詳見附表二）

七、其他

（一）辦理征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，被征收人需要提交房產(chǎn)證，土地使用證，戶口冊(cè)及身份證等相關(guān)證件；此次征地前單位或個(gè)人擅自與村集體購買土地且未辦理規(guī)劃和用地手續(xù)的土地屬違法占地，原則上不予補(bǔ)償；合法劃撥或交易的國有土地按取得成本價(jià)給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償款直接支付給土地使用權(quán)人。

（二）征收沒有抵押權(quán)的房屋，依照國家有關(guān)擔(dān)保法律執(zhí)行。

（三）房屋有租賃關(guān)系的，出租人應(yīng)與房屋租賃人解除租賃關(guān)系，方可簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議；

（四）被征收人搬遷時(shí)，不得擅自拆除房屋內(nèi)的門窗，水電，煤氣表等設(shè)施；

（五）被征收人必須自行交納房屋搬遷前使用的水電，煤氣，有線電視，電話費(fèi)等費(fèi)用，如未交清以上費(fèi)用的，在補(bǔ)償費(fèi)總款中扣除。

（六）回遷房屋產(chǎn)權(quán)證辦理的契稅，辦證費(fèi)、工本費(fèi)在產(chǎn)權(quán)調(diào)換等平方面積內(nèi)由征收人支付，超過部分，按規(guī)定支付。

九、工作保障措施

（一）堅(jiān)決貫徹執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條的規(guī)定，對(duì)違反土地管理法律法規(guī)，阻撓國家建設(shè)征用土地、房屋及超過征收期限拒絕征收的，依照相關(guān)法律法規(guī)予以征收。

（二）征收公告后，被征收房屋存在租賃關(guān)系的，由租賃雙方自行解除關(guān)系，沒有抵押權(quán)的由房屋產(chǎn)權(quán)人自行解除抵押；存在產(chǎn)權(quán)糾紛的由雙方當(dāng)事人自行解決，房屋征收部門不承擔(dān)房屋租賃、抵押及糾紛所產(chǎn)生的任何經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。

（三）征收公告后，對(duì)仍在項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)域內(nèi)新建（改擴(kuò)建）房屋的，依法實(shí)施拆除，對(duì)其所造成的經(jīng)濟(jì)損失不予補(bǔ)償。

土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文第2篇

關(guān)鍵詞: 房屋征收；措施；監(jiān)管

Discussion on the housing levy compensation system and protection measures

Li Yi

Abstract: This article through the city house demolition compensation system and compensation standards, establish and improve the compensation measures, puts forward how to strengthen the demolition of the supervision, improve efficiency, so that the interests of all parties in the demolition in the gain or at least no one is harmed the interests of Pareto, to achieve improvement.

Key words: housing demolition, measures, supervision.

一、建立城市房屋征收補(bǔ)償體系的基礎(chǔ)

城市房屋征收對(duì)于被征收人而言，是房屋財(cái)產(chǎn)法律處置的經(jīng)濟(jì)行為。房屋征收的目的是強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)公共利益，其終極問題是實(shí)現(xiàn)資源配置效率最大化，使各參與主體都達(dá)到最佳效果。

1、將效益作為首要目標(biāo)，用盡可能少的成本，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，將資源分配給能夠用它產(chǎn)生最大社會(huì)效益的主體。征收人要實(shí)現(xiàn)其投入與產(chǎn)出的最佳效益配比，被征收人要實(shí)現(xiàn)其原有資產(chǎn)的最大效益。因此設(shè)計(jì)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是，要對(duì)征收當(dāng)事人的征收利益依據(jù)成本效益分析方法，通過對(duì)各利益主體在征收過程中成本收益的變化進(jìn)行分析，來考察現(xiàn)行征收制度運(yùn)行的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效果，并可以比較分析不同征收制度下的成本效益情況，從而來判斷其制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)合理性。在成本分析中，需要注重運(yùn)用交易費(fèi)用和社會(huì)成本理論來解釋法律制度選擇和創(chuàng)新的各種動(dòng)因。

2、分析政府、征收人、被征收人之間的利益關(guān)系，均衡三者之間的關(guān)系。拆遷涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移和收益的重新分配，政府、征收人、被征收人作為利益主體有著各自的目標(biāo)函數(shù)，追求自身利益的最大化。

3、分析城市房屋征收中各個(gè)主體的需求和行為，促成和實(shí)現(xiàn)各方的合作。利用博弈論可以分析各主體在征收過程中的相互影響、以及由此決定的決策以及這種決策的均衡問題。為了實(shí)現(xiàn)合作的潛在利益和有效解決合作中的沖突問題，就需要建立起新制度以規(guī)范和約束人們的行為。

二、確定合理的征收補(bǔ)償原則、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)

1、房屋征收是一種復(fù)合行為，一是拆除房屋，二獲取房屋占有土地 (使用權(quán))，房屋征收不過是獲取土地的手段。理論上房屋征收補(bǔ)償實(shí)際上涉及兩部分:一是土地使用權(quán)補(bǔ)償，這是房屋征收補(bǔ)償?shù)母?二是房屋及其他附著物的補(bǔ)償。對(duì)住房特別困難的被征收人，還要遵循行政救助原則，給予多于被征收人的損失的利益，因?yàn)樵谔囟ǖ赜蛉缗飸魠^(qū)改造的目的是基于保障居住安全和改善居住條件，否則就不能取得動(dòng)遷公益性的合法性。

2、房屋征收補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是房屋征收中最核心的問題，不僅關(guān)系到征收人和被征收人的切身利益，也會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生直接影響。偏低的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，損害被征收人的利益，影響社會(huì)穩(wěn)定，也造成拆遷難;偏高的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，損害征收人的利益，影響招商引資，影響社會(huì)發(fā)展。按照以上原則，在城市房屋拆遷時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)包括:

1對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。

2房屋征收部門與被征收人依照有關(guān)規(guī)定，補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議。

三、完善的補(bǔ)償保障措施

征收當(dāng)事人之間依法達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議后，落實(shí)征收補(bǔ)償安置各項(xiàng)措施是保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的關(guān)健所在。房屋征收，征收人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備齊全征收所需資金，按征收協(xié)議的約定，及時(shí)向被征收人支付房屋補(bǔ)償費(fèi)、裝修補(bǔ)償費(fèi)、地面附屬物補(bǔ)償費(fèi)、搬家補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)過渡費(fèi)等征收補(bǔ)償費(fèi)用。同時(shí)，征收人還應(yīng)向被征收人提供必要的安置措施，并根據(jù)具體安置方式，進(jìn)行安置價(jià)格結(jié)算。需要征收人購買商品房或者建造成套住宅安置被征收人的，征收人應(yīng)準(zhǔn)備充足的購(建)房資金，及時(shí)購買或者建造符合國家建筑規(guī)范要求的成套住宅，按時(shí)交付給被征收人。實(shí)行貨幣安置的，征收人應(yīng)按征收協(xié)議約定支付貨幣安置款。需要指出的是，許多地方把對(duì)被征收人的補(bǔ)償安置當(dāng)作僅僅是征收人的責(zé)任，似乎與政府無關(guān)，這是一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。建設(shè)項(xiàng)目不僅給投資人帶來利潤，也給當(dāng)?shù)貛黹L期的稅收和就業(yè)機(jī)會(huì)，帶來當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府在招商引資的同時(shí)，也要充分考慮征收安置工作，給被征收人以一定的政策扶持。如一些地方向被征收人提供低價(jià)商品房或者經(jīng)濟(jì)適用房，對(duì)原住房面積較小的被征收人實(shí)行保底安置政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)特困戶由政府給予資金資助等等。既不加重拆遷人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也解決了被征收人的安置問題，緩解了征收難的矛盾。

四、完善土地使用權(quán)補(bǔ)償制度

征收補(bǔ)償不應(yīng)回避國有土地使用權(quán)收回問題，即應(yīng)對(duì)被征收人進(jìn)行完全補(bǔ)償。由于被征收人在城市房屋征收中所受的損失是為了滿足公共利益的需要，征收的最終結(jié)果是實(shí)現(xiàn)了更大的利益:政府不僅改善了城市環(huán)境，還獲取了大量的土地使用權(quán)出讓金;不特定的社會(huì)公眾則享受了居住條件和生活環(huán)境的改善。而且土地使用權(quán)具有財(cái)產(chǎn)屬性，土地在使用中，由于資源稀缺和基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，土地處于一種動(dòng)態(tài)的增值過程中，增值后的土地?zé)o論是無償收回還是按原價(jià)格收回，都是有失公平的。事實(shí)上，城市房地產(chǎn)權(quán)利是包含土地使用權(quán)在內(nèi)的，離開上地使用權(quán)的房屋是不存在的，有人稱之為“房地一體化”。從嚴(yán)格法治的要求來看，除了一些例外性的征收，行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)采用完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以達(dá)到填補(bǔ)被征收人因征收所受損害的目的，實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)的法治主義原則和社會(huì)公平正義的客觀要求。因此必須明確在城市房屋征收補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)包括土地使用權(quán)的補(bǔ)償。

五、完善房屋價(jià)值評(píng)估制度

要完善房屋價(jià)值的評(píng)估制度，必須確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是保證其評(píng)估結(jié)果客觀、公正的必然要求，是房屋征收補(bǔ)償制度應(yīng)該首先解決的問題。實(shí)踐中，從各地關(guān)于征收的地方性法規(guī)來看，主要采用由征收人委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的方式，這就會(huì)使在價(jià)格評(píng)估時(shí)產(chǎn)生人為的不公。因?yàn)榉康禺a(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)大多依附于行政機(jī)構(gòu)，為了保證有穩(wěn)定的業(yè)務(wù)來源和收人，其評(píng)估往往具有一定的傾向性，難以保證評(píng)估結(jié)果的公正和合理。因此，必須切斷征收評(píng)估機(jī)構(gòu)與征收人之間經(jīng)濟(jì)上的利益關(guān)系才能解決這一問題。

參考文獻(xiàn)

1、楊曉玲:《房屋拆遷征地補(bǔ)償全程操作》，法律出版社，2007.

土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文第3篇

摘要:

國有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權(quán)社會(huì)化原則，其作為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)普遍存在于當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程之中，其背后蘊(yùn)涵著深刻的私權(quán)保障要求。雖然《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在立法理念與技術(shù)上較原有法更為先進(jìn)與合理，但在實(shí)體規(guī)制與程序設(shè)置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的明確設(shè)立以及拆遷程序的細(xì)化規(guī)范是解決國有土地上房屋征收所出現(xiàn)問題的必由進(jìn)路。

關(guān)鍵詞:

房屋征收;公共利益;私權(quán)保障;拆遷補(bǔ)償;正當(dāng)程序

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，用地規(guī)模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應(yīng)土地上的建筑物、安置相關(guān)人員。在征收中，產(chǎn)權(quán)主體均竭力爭取對(duì)城市土地中蘊(yùn)含無明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關(guān)征收制度被異化所生之權(quán)利和權(quán)力的沖突與較量，而科學(xué)、合理的法律法規(guī)之暫付闕如引致了城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對(duì)峙。雖然2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)頒布施行，但具體的規(guī)制內(nèi)容仍存有漏洞，對(duì)被征收人私權(quán)保障的力度依然孱弱，暴露出國有土地上房屋征收①法律制度的結(jié)構(gòu)性悖論和實(shí)踐操作中的功能性混亂等諸多問題。因此，有必要對(duì)國有土地上房屋征收問題進(jìn)行深入研究。

一、國有土地上房屋征收的私權(quán)保障要求

我國《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！钡谌罾^續(xù)規(guī)定:“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”從一定意義上說，《物權(quán)法》確立了國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)與私法要求，填補(bǔ)了規(guī)范與事實(shí)的縫隙，體現(xiàn)了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權(quán)社會(huì)化原則。傳統(tǒng)私法秉承所有權(quán)絕對(duì)原則，其過度強(qiáng)調(diào)個(gè)人的絕對(duì)權(quán)利所帶來的弊害使得現(xiàn)代權(quán)利觀念逐漸由個(gè)人權(quán)利轉(zhuǎn)向社會(huì)權(quán)利。德國學(xué)者耶林在其《法律的目的》一書中指出:“所有權(quán)行使之目的，不獨(dú)應(yīng)為個(gè)人的利益，同時(shí)也應(yīng)為社會(huì)的利益，因此現(xiàn)今應(yīng)以‘社會(huì)的所有權(quán)’制度取代‘個(gè)人的所有權(quán)’制度?！保?］而《魏瑪憲法》第153條所規(guī)定的“所有權(quán)負(fù)有義務(wù)，其行使應(yīng)同時(shí)有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側(cè)面與此相對(duì)照的是“對(duì)所有權(quán)的拘束與個(gè)人在社會(huì)秩序中承擔(dān)的內(nèi)在和外在義務(wù)拘束相符”［3］。在現(xiàn)代社會(huì)中，任何私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利都不是絕對(duì)的、不受限制的權(quán)利。國家為了維護(hù)公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過征收的方式限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。這既是所有權(quán)社會(huì)化限制的表征也是私人所有權(quán)的義務(wù)所在。誠然，所有權(quán)社會(huì)化并非是對(duì)私人所有權(quán)的否定，其本旨是調(diào)適所有權(quán)保護(hù)與所有權(quán)內(nèi)在義務(wù)拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權(quán)的行使與社會(huì)公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權(quán)并非絕對(duì)，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實(shí)乃寓存于所有權(quán)本身。所有權(quán)的內(nèi)容兼括權(quán)能和義務(wù)、限制及拘束，使私的所有權(quán)更具存在的依據(jù)，而發(fā)揮其功能?！保?］因此，所有權(quán)社會(huì)化并非導(dǎo)致所有權(quán)失去獨(dú)立的價(jià)值意蘊(yùn)，倘若在所有權(quán)社會(huì)化的過程中對(duì)所有權(quán)造成了損害，仍然應(yīng)當(dāng)參照私權(quán)的損失加以救濟(jì)。

(一)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，確立物權(quán)法律關(guān)系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權(quán)人對(duì)所有權(quán)的信賴保護(hù)以及合理預(yù)期利益，強(qiáng)化所有權(quán)的安全屬性及穩(wěn)定性。從私權(quán)保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權(quán)穩(wěn)定性，且極易破壞所有權(quán)的安全屬性。國有土地上的房屋拆遷法律關(guān)系中所涉及的物權(quán)內(nèi)容至少包括三個(gè)方面:土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及土地附著物房屋的所有權(quán)問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律，城市土地所有權(quán)歸國家所有，城市土地使用權(quán)被相應(yīng)的房屋所有權(quán)人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權(quán)亦歸城市居民所有。土地所有權(quán)歸屬于國家，其不能成為國家征收的對(duì)象，不構(gòu)成城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)。根據(jù)我國《物權(quán)法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉(zhuǎn)移”與“地隨房一體轉(zhuǎn)移”的規(guī)則，我國城市土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)從權(quán)利流轉(zhuǎn)的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權(quán)，所有權(quán)的滅失直接導(dǎo)致?lián)p害賠償，因此國有土地上房屋拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)首先在于對(duì)城市居民房屋所有權(quán)的侵害。同時(shí)，城市居民享有城市土地使用權(quán)，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權(quán)并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應(yīng)然的角度出發(fā)，在房屋拆遷法律關(guān)系中，拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ɑA(chǔ)包括兩大方面的內(nèi)容，即拆遷主體對(duì)被拆遷人房屋所有權(quán)以及土地使用權(quán)的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因?yàn)榇藘煞N基礎(chǔ)法律關(guān)系關(guān)涉補(bǔ)償原則及范圍的問題。

(二)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ㄔ瓌t國家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個(gè)人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對(duì)城市房屋進(jìn)行拆遷并依法給予拆遷補(bǔ)償。城市房屋拆遷是對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，但這種限制并不能表明國家力量可以毫無對(duì)價(jià)地隨意剝奪公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)椤罢魇针m然是基于公共利益的目的而對(duì)個(gè)人和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)所做出的限制，但這種限制并不是對(duì)財(cái)產(chǎn)的無償征收，而是強(qiáng)制性地以適當(dāng)補(bǔ)償為前提的權(quán)利移轉(zhuǎn)”［6］?！坝捎谛姓魇諜?quán)就是公權(quán)力的一種特權(quán)，具有自我擴(kuò)張的性質(zhì)，加之公共利益的不確定性，征收機(jī)關(guān)在適用時(shí)往往體現(xiàn)了較大的自由裁量權(quán)。如果不對(duì)之進(jìn)行合理約束，必然會(huì)侵犯被征收人的合法權(quán)利?！保?］具體到房屋征收法律關(guān)系，拆遷行為在實(shí)效上與一般的侵權(quán)行為無異，只不過這種行為基于法律的規(guī)定而產(chǎn)生，具有法律基礎(chǔ)，擁有合法形式，因此不能判定為侵權(quán)。但征收人因公共利益導(dǎo)致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的滅失，侵害了物權(quán)，造成權(quán)利人損害(這種后果與侵權(quán)行為引發(fā)的后果別無二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優(yōu)于前者，這在土地使用權(quán)的補(bǔ)償上尤為凸顯，在地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，我國采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計(jì)算基數(shù)的地價(jià)一般來說低于市場交易的地價(jià)①，而補(bǔ)償缺省和計(jì)列開發(fā)成本時(shí)的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運(yùn)動(dòng)”。所以，雖然基于公共利益導(dǎo)致的城市房屋拆遷行為不具有侵權(quán)性質(zhì)，但依據(jù)民法之等價(jià)有償、公平原則以及侵權(quán)法的歸責(zé)原理，侵權(quán)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)理應(yīng)被參照實(shí)行，賦予權(quán)利人以請(qǐng)求損害賠償或訴請(qǐng)承擔(dān)其他民事責(zé)任的權(quán)利，征收人也應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收人的損失給予公平補(bǔ)償?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對(duì)服從于社會(huì)公共利益，基于此所產(chǎn)生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會(huì)誘發(fā)公權(quán)力過度侵犯公民私權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。所以，從公民私權(quán)受法律保護(hù)的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補(bǔ)償必須采取公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，才能更好地保障私權(quán)。

(三)拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶疬w補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶诶娣峙渖蠎?yīng)當(dāng)包括合理利益的保障范圍以及預(yù)期利益的保障范圍;在保障主體上應(yīng)當(dāng)包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當(dāng)然屬于拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶Ｖ劣陬A(yù)期利益，根據(jù)私法精神，出于對(duì)被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應(yīng)當(dāng)納入補(bǔ)償范圍之中。與此同時(shí)，主體保障的范圍也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補(bǔ)償?shù)墓市?。以美國?lián)邦憲法所規(guī)定的征收三要件之一的公平補(bǔ)償為例，第5條修正案強(qiáng)調(diào):“未經(jīng)公正補(bǔ)償，不得將私有財(cái)產(chǎn)充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內(nèi)涵即體現(xiàn)出多維度補(bǔ)償?shù)睦砟?一是有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H包括財(cái)產(chǎn)的所有人，還包括財(cái)產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人;二是取得補(bǔ)償?shù)膶?duì)象不僅包括房地產(chǎn)本身，還包括其附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽(yù)有關(guān)的無形資產(chǎn)(odwill)②。此外，1970年聯(lián)邦國會(huì)還制定了《針對(duì)聯(lián)邦或聯(lián)邦資助規(guī)劃的統(tǒng)一搬遷補(bǔ)助與不動(dòng)產(chǎn)征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規(guī)定應(yīng)當(dāng)向被征用人補(bǔ)助搬遷費(fèi)用、搬家津貼以及其他雜項(xiàng)費(fèi)用。很多州受其影響，肯定搬遷費(fèi)用等應(yīng)當(dāng)計(jì)入征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額之內(nèi)③。三是補(bǔ)償?shù)墓绞袌鰞r(jià)值并不單純反映被征用財(cái)產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財(cái)產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。通過全方位的保障，被拆遷人并不會(huì)因公益而生的征收、征用導(dǎo)致利益減損，這是符合當(dāng)代私權(quán)保障的民法精神的。因此，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大拆遷補(bǔ)償?shù)乃椒ūＵ戏秶谖覈蔀橐豁?xiàng)重要任務(wù)。

二、國有土地上房屋征收原有法述評(píng)

(一)國有土地上房屋征收問題的形成與現(xiàn)狀從廣義“法”的角度看，國有土地上房屋征收由我國現(xiàn)行的多部法律同時(shí)進(jìn)行規(guī)制⑤，既有國家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等行政法律法規(guī)，還有如《物權(quán)法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規(guī)范的位階層次之較大跨度和部門領(lǐng)域之繁多數(shù)目，我們必須承認(rèn)調(diào)和我國現(xiàn)行的房屋征收制度兼具復(fù)雜性、重要性以及必要性。通過對(duì)涉及的各法律施行之時(shí)間、具體規(guī)定以及實(shí)踐操作的境況之分析，我國房屋征收問題的形成與現(xiàn)狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和1991年1月國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》時(shí)間間隔之短暫，我們可以窺知我國對(duì)土地使用權(quán)制度的法律調(diào)整與對(duì)城鎮(zhèn)房屋征收問題的法律調(diào)整幾近同步。因此，城鎮(zhèn)房屋征收問題之獨(dú)立存在和極易產(chǎn)生糾紛的現(xiàn)狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權(quán)制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質(zhì)關(guān)系與“一體主義”的法律后果所引致的結(jié)構(gòu)性悖論是導(dǎo)致我國現(xiàn)行房屋征收相關(guān)法律問題的重要根源。為凸顯房屋的本身價(jià)值與獨(dú)立地位以及便利房屋的流轉(zhuǎn)交易，我國并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權(quán)獨(dú)立于土地所有權(quán)的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術(shù)和思想上體現(xiàn)的交易模式是建立在國家所有權(quán)基礎(chǔ)上的“國家物權(quán)主義”，“在土地國有的條件下，土地所有權(quán)與使用權(quán)(從而土地所有權(quán)與房屋的所有權(quán))的分離變成強(qiáng)制性的，不能通過相關(guān)各方的談判來加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認(rèn)可的權(quán)利分配模式，而是被強(qiáng)制接受某種權(quán)利分配結(jié)果”［9］。這使得國家在對(duì)國有城市土地進(jìn)行征收的同時(shí)，不重視或者根本否認(rèn)國家對(duì)城鎮(zhèn)房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補(bǔ)償而回避土地使用權(quán)隨征收活動(dòng)潛在租值的顯化而導(dǎo)致的利益糾紛。這種房地結(jié)構(gòu)性矛盾實(shí)際上根源于我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，其更加強(qiáng)調(diào)公民對(duì)國家安排的絕對(duì)服從。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的提出與發(fā)展，房屋流轉(zhuǎn)交易形式逐漸多樣態(tài)化、土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的法律制度日臻完善，如何促使房產(chǎn)與地產(chǎn)妥適結(jié)合以體現(xiàn)客觀價(jià)值的最優(yōu)化愈加受到重視。第三，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深入和公民權(quán)利意識(shí)的自覺而生，在對(duì)房屋違法征收的一片反對(duì)聲中，立法者開始密切關(guān)注并愈發(fā)重視房屋征收中被征收人的合法權(quán)益。這最突出地反映在我國2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權(quán)法》以及2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關(guān)系中，作為相對(duì)弱者一方的被征收人的合法權(quán)利越來越受到全面、合理的保障，在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償程序上也逐漸體現(xiàn)出私權(quán)保障的價(jià)值訴求。

(二)國有土地上房屋征收的原有法評(píng)價(jià)國有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規(guī)為房屋征收行為構(gòu)建了大致的法律框架，但該法律框架還遠(yuǎn)不能滿足和解決現(xiàn)實(shí)生活中房屋征收出現(xiàn)的諸多法律問題，國家權(quán)力運(yùn)作和公民權(quán)利保障相協(xié)調(diào)的要求無從實(shí)現(xiàn)。原有法規(guī)制的問題主要體現(xiàn)在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國《憲法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《物權(quán)法》等原有法對(duì)公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規(guī)制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實(shí)踐中區(qū)分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權(quán)的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術(shù)上的弊端以及規(guī)制上的漏洞以擊破制度成為準(zhǔn)確界定公共利益的原動(dòng)力。其次，政府角色定位不清晰。我國有關(guān)征收的原有法律規(guī)制由于對(duì)行政權(quán)力缺乏有效制約，導(dǎo)致其過于膨脹，司法程序的作用沒有得到應(yīng)有的重視與發(fā)揮。在征收法律關(guān)系中政府毋庸置疑是作為最終歸責(zé)者的一方主體，但在征收過程中政府作為指揮者、執(zhí)行者、服務(wù)者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設(shè)法減輕自身機(jī)構(gòu)直接的擔(dān)責(zé)壓力或緩解現(xiàn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導(dǎo)致的主體錯(cuò)位造成認(rèn)定程序上的混亂，從而引發(fā)政府信用危機(jī)與公信力下降等現(xiàn)實(shí)問題。最后，拆遷補(bǔ)償安置不合理。第一，補(bǔ)償安置實(shí)質(zhì)上是充滿利益博弈的偽商談。因行政部門的強(qiáng)勢(shì)“兜底”，原有法從安置補(bǔ)償協(xié)議的啟動(dòng)到制定均刻有明顯的強(qiáng)制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見交流的補(bǔ)償安置協(xié)議是一種沖突博弈而非議價(jià)博弈。由此，征收方案的制定過程就離“接近于一個(gè)完全信息的雙方議價(jià)博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價(jià)解①”這一理想模式漸行漸遠(yuǎn)。第二，房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，國有土地使用權(quán)被提前終止后未得到應(yīng)有補(bǔ)償。原有法尚未就城市建設(shè)拆遷中國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償做出具體規(guī)定，將若干問題淡化為僅對(duì)征收房屋所有權(quán)而產(chǎn)生的補(bǔ)償安置問題，被拆遷人土地使用權(quán)的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，較低的貨幣補(bǔ)償使得大批拆遷戶易陷入難以承受按面積差價(jià)重新購房的經(jīng)濟(jì)壓力和在外租房又明顯不能滿足利益優(yōu)化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價(jià)相對(duì)便宜的城市邊緣居住。隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、用地需求的無限增長，如此遷移循環(huán)往復(fù)，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導(dǎo)致的是整個(gè)社會(huì)中低收入群體的被“邊緣化”。

三、國有土地上房屋征收新條例評(píng)述及完善之思考

2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱舊《條例》)在權(quán)利保障方面設(shè)置更為周全，立法理念、立法技術(shù)更為先進(jìn)與合理，制度的嬗變促使了許多現(xiàn)實(shí)性問題的解決，但新條例仍有許多規(guī)制有待完善。

(一)公共利益的界定是否應(yīng)正面界定以及能否正面界定作為公權(quán)與私權(quán)連接點(diǎn)的公共利益一直是備受學(xué)界討論的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題。面對(duì)因立法的暫付闕如而導(dǎo)致實(shí)踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權(quán)法》時(shí)就明確指出:“僅僅寄希望于物權(quán)法對(duì)公共利益內(nèi)容的界定是物權(quán)法所不能承受之重”［10］。但不可否認(rèn)的是，公共利益承擔(dān)了揭橥《憲法》第十條②精神的責(zé)任，成為《物權(quán)法》第四十二條③規(guī)定的征收程序啟動(dòng)之實(shí)質(zhì)要件與最終目的之應(yīng)然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國房屋征收法律制度的首要任務(wù)。新《條例》第八條就公共利益的范圍進(jìn)行了具體規(guī)制:“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”一方面，立法上將公共利益作為房屋征收的前置條件，有助于界分公益征收與商業(yè)征收。判定公共利益的需要還必須堅(jiān)持必要性原則，即“為了實(shí)現(xiàn)某種特定的公共利益必須對(duì)特定范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行征收，否則該特定公共利益不能實(shí)現(xiàn)。也就是說，哪怕房屋征收行為的目的確實(shí)具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過房屋征收也能實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中為削減成本或其他不適當(dāng)考慮而濫用征收權(quán)”［11］。另一方面，在立法技術(shù)上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發(fā)展性、開放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問題，以相對(duì)明確的標(biāo)準(zhǔn)使得在法律實(shí)踐中更具操作性。通過對(duì)公共利益進(jìn)行列舉性的規(guī)定，法條能夠?yàn)橐话忝癖娂靶姓黧w提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)指引，對(duì)于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實(shí)質(zhì)上就是對(duì)公共利益類型化分析，正如拉倫茨所言:“當(dāng)抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現(xiàn)象或意義脈絡(luò)的多樣表現(xiàn)形態(tài)時(shí)，大家首先會(huì)想到的補(bǔ)助思考形式是‘類型’?！保?2］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”之規(guī)定，一方面因開放式“兜底條款”的運(yùn)用而“期待能彈性地、演變地對(duì)生活事實(shí)加以規(guī)范，而不至于掛一漏萬或不能與時(shí)俱進(jìn)”［13］;另一方面也使得規(guī)制“公共利益”的法律層級(jí)有所保障，這決定了地方性法規(guī)和政府規(guī)章都無權(quán)創(chuàng)設(shè)新的“公共利益”的情形，限制了對(duì)“公共利益”的擴(kuò)大解釋①。誠然，在房屋征收和拆遷的過程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現(xiàn)公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實(shí)施的保障性安居工程和舊城區(qū)改建，在這兩項(xiàng)建設(shè)中往往存在公共利益與商業(yè)利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業(yè)利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項(xiàng)建設(shè)需要而進(jìn)行的房屋征收與拆遷活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格審查征收房屋收回土地使用權(quán)后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產(chǎn)權(quán)的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當(dāng)程度上得以實(shí)現(xiàn)。

(二)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重塑補(bǔ)償系征收制度的必備要素，注重補(bǔ)償?shù)恼魇罩贫?，“既遵循了法制發(fā)達(dá)國家征收制度的發(fā)展規(guī)律，也抓住了我國城市不動(dòng)產(chǎn)征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補(bǔ)償既具有深厚的基礎(chǔ)，又體現(xiàn)私權(quán)保障的價(jià)值內(nèi)涵，在房屋拆遷法律關(guān)系中，房屋拆遷補(bǔ)償理應(yīng)體現(xiàn)人權(quán)保障的要求以及等價(jià)有償、公平的民法原則?；谧⒅赝晟婆c提升拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理念，具體補(bǔ)償舉措應(yīng)體現(xiàn)在以下方面:第一，從適當(dāng)補(bǔ)償?shù)焦窖a(bǔ)償———價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變。我國2001年頒布實(shí)施的舊《條例》對(duì)被拆遷人采適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這在實(shí)踐中多被等同于象征性或撫慰性補(bǔ)償。依據(jù)適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被拆遷人的直接利益無法得到全面補(bǔ)償，更毋論預(yù)期性的利益。此外，行政補(bǔ)償?shù)姆秶?，補(bǔ)償基本上只限于財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償，而財(cái)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償中也只局限于對(duì)直接損失的補(bǔ)償。2011年實(shí)行的新《條例》首次將拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定為公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)②。公平補(bǔ)償原則納入了嚴(yán)密的利益評(píng)估機(jī)制，并與市場掛鉤，實(shí)現(xiàn)了私權(quán)保障價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)房屋拆遷法律關(guān)系中被拆遷人的利益保護(hù)更為周全。然而，新《條例》尚未關(guān)注或解決的問題在于:城市居民房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)雖然歸屬主體一致，但二者的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)卻是相異的。新《條例》雖然對(duì)被拆遷人采用公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償?shù)墓叫运槍?duì)的對(duì)象卻不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶?(一)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償;(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。從條文字面看，補(bǔ)償僅限于基于房屋所有權(quán)所產(chǎn)生的合理利益，對(duì)城市土地使用權(quán)的補(bǔ)償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關(guān)于公共利益需要的界定，“無論是為了保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建的需要，還是為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)的需要，地方政府對(duì)他人房屋進(jìn)行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權(quán)，而是為了盡快拆除房屋和重新開發(fā)、利用土地”［16］。事實(shí)也是如此，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，城市土地使用權(quán)的市場價(jià)值往往要遠(yuǎn)高于基于房屋所有權(quán)所派生出的各項(xiàng)利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的”規(guī)定已暗含了地價(jià)在補(bǔ)償中所占有的重要份量;第十九條“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格”中的“房地產(chǎn)”更是直接顯露“地產(chǎn)”在征收補(bǔ)償中難以被忽略;住建部頒發(fā)的《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十一條也規(guī)定，被征收房屋價(jià)值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價(jià)值補(bǔ)償，當(dāng)然包含了對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值喪失的補(bǔ)償，否則“公平補(bǔ)償”只是“金玉其外”而在實(shí)質(zhì)上對(duì)被征收人有失公允———新《條例》對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的基礎(chǔ)對(duì)象之曖昧不清的態(tài)度值得反思。日后立法需要完善的事項(xiàng)在于:第一，在考慮補(bǔ)償時(shí)，是否需要同時(shí)補(bǔ)償基于房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)所產(chǎn)生的利益之總和;第二，是否將二者價(jià)值進(jìn)行比較而補(bǔ)償價(jià)值較高者。筆者認(rèn)為，第二種方法更為合理。原因在于，我國實(shí)行房地一體主義，對(duì)二者進(jìn)行總和性補(bǔ)償一方面會(huì)加重政府負(fù)擔(dān);另一方面可能會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，加劇公民的信譽(yù)危機(jī)。如前所述，土地使用權(quán)具有獨(dú)立的價(jià)值，且此價(jià)值在某些情況下相對(duì)于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實(shí)踐交易中，土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)一般已經(jīng)“吸附”于為取得房屋所有權(quán)時(shí)所支付的對(duì)價(jià)中，所以在厘定補(bǔ)償規(guī)制時(shí)，也理應(yīng)將實(shí)踐考慮其中，故補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按兩者價(jià)值之和顯然并非合理。根據(jù)十八屆三中全會(huì)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案所指出的建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，“房地一體”的模式將會(huì)更為明顯地體現(xiàn)，在補(bǔ)償價(jià)值計(jì)算時(shí)，立法應(yīng)參照實(shí)踐中“地產(chǎn)”之于“房產(chǎn)”價(jià)值的“吸附”這一事實(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明晰規(guī)制，以兩者價(jià)值較高者為準(zhǔn)。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問題。在拆遷補(bǔ)償方式上，目前我國基本上采以貨幣補(bǔ)償為主、實(shí)物補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔的做法，新《條例》依然沒有解決該漏缺①。補(bǔ)償方式的簡單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過程中，房屋的滅失往往直接導(dǎo)致居民就業(yè)成本和生活成本的增加，從而引發(fā)新的生存危機(jī)，這關(guān)涉公民權(quán)利的保護(hù)及社會(huì)秩序的安定與和諧，因此，有必要堅(jiān)守公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t與標(biāo)準(zhǔn)。美國研究不動(dòng)產(chǎn)征收及補(bǔ)償?shù)闹麑W(xué)者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴(kuò)張，公平補(bǔ)償幾乎成了僅有的對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)有意義的保障和對(duì)政府濫用征收權(quán)的審查②。究竟什么是“公平補(bǔ)償”?美國聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，需要補(bǔ)償?shù)氖且蛘饔眯袨榻o財(cái)產(chǎn)所有人造成的損失，衡量損失的標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)產(chǎn)被征用時(shí)的公平市場價(jià)值(fairmarketvalue)③。在堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場價(jià)值并不單純反映被征用財(cái)產(chǎn)的當(dāng)前用途，它還反映該財(cái)產(chǎn)適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現(xiàn)有價(jià)值出發(fā)評(píng)估的補(bǔ)償數(shù)額往往難以彌補(bǔ)當(dāng)事人的實(shí)際損失，對(duì)被限制和剝奪私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償必須包括私有財(cái)產(chǎn)的既有價(jià)值如被拆遷人處分不動(dòng)產(chǎn)自遭受破壞的損失，潛在價(jià)值如被拆遷人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)情感價(jià)值的損失以及與不動(dòng)產(chǎn)所處社區(qū)聯(lián)系割裂的損失、滿足個(gè)人正當(dāng)?shù)奶厥庑枰度氲膿p失⑤，同時(shí)還應(yīng)該將可得利益納入考慮之中。另一方面補(bǔ)償?shù)姆绞奖仨毧紤]到分配正義，補(bǔ)償方式差異的背后蘊(yùn)含的是價(jià)值沖突及利益沖突。龐德認(rèn)為:“法學(xué)家所必須做的就是認(rèn)識(shí)這個(gè)問題，并意識(shí)到這個(gè)問題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護(hù)所有的社會(huì)利益、并維持這些利益之間的、與保護(hù)所有這些利益相一致的某種平衡或協(xié)調(diào)?！雹薰?，為平衡或協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益，立法所提供的補(bǔ)償方式理應(yīng)能夠保證個(gè)人的生活水準(zhǔn)不會(huì)因?yàn)樗接胸?cái)產(chǎn)權(quán)的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補(bǔ)償機(jī)制成為必須。多樣化的補(bǔ)償方式除了以貨幣補(bǔ)償為主，實(shí)物補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換為輔外，還可以考慮增加安排就業(yè)、提供升學(xué)機(jī)會(huì)、擴(kuò)大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權(quán)益。第三，由籠統(tǒng)性到唯一性———補(bǔ)償主體的特定化。房屋拆遷責(zé)任主體不明確是導(dǎo)致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實(shí)際包含了兩層法律關(guān)系———政府與開發(fā)商之間的土地使用權(quán)出讓法律關(guān)系、政府與被拆遷人的土地使用權(quán)收回與房屋所有權(quán)征收法律關(guān)系，被拆遷人與開發(fā)商之間并沒有直接的法律關(guān)系。舊《條例》規(guī)定，拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰?拆遷由誰補(bǔ)償?這些問題對(duì)于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業(yè)性拆遷大行其便，無所顧忌，這些均使得主體錯(cuò)位、責(zé)任承擔(dān)混亂的現(xiàn)象成為常態(tài)。新《條例》第四條則明確規(guī)定:“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。”這一規(guī)定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的房屋征收與補(bǔ)償工作，政府部門成為公益拆遷補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門的不法拆遷行為規(guī)定了嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，補(bǔ)償主體的特定性使得政府的責(zé)任得以明定，在權(quán)利保護(hù)方面避免了被拆遷人求償無門的被動(dòng)局面，健全了被拆遷人的補(bǔ)償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系中的政府部門承擔(dān)的是嚴(yán)格責(zé)任，“一個(gè)國家要實(shí)行法治，總要會(huì)犧牲一些原本由國家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當(dāng)目標(biāo)，諸如國家的部分權(quán)力、階級(jí)利益、政黨影響力、官員職權(quán)、工作效率，甚至經(jīng)濟(jì)效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺(tái)前”且承擔(dān)更多的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，但這與責(zé)任政府、服務(wù)政府的科學(xué)行政理念是相符的。但新《條例》需要進(jìn)一步完善的地方在于有必要具體細(xì)化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟(jì)途徑，在歸責(zé)主體明確化的同時(shí)只有構(gòu)建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權(quán)。

(三)征收正當(dāng)程序的完善目前，我國房屋征收正當(dāng)程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現(xiàn)象屢禁不止的主要根源?！耙粋€(gè)健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果使用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良效果?！保?8］嚴(yán)格程序的規(guī)制及施行是達(dá)至實(shí)體正義的前提，“征收程序要實(shí)現(xiàn)的基本功能是:對(duì)征收決定權(quán)的制約和對(duì)被征收方權(quán)利的保障”［19］。在我國有關(guān)規(guī)定程序的法律法規(guī)中，保障公民或行政相對(duì)人的知情權(quán)和參與權(quán)尤為必要，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)成為房屋征收高度關(guān)注的原則。第一，完善征收許可中的聽證程序。根據(jù)我國《行政許可法》第四十六條的規(guī)定:“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證?！痹撘?guī)定存在的問題是，聽證程序的啟動(dòng)完全依靠行政機(jī)關(guān)的價(jià)值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關(guān)系中，行政主體既是參加者同時(shí)又享有決定聽證的啟動(dòng)權(quán)，缺乏一定的監(jiān)督機(jī)制。新《條例》第十一條明確規(guī)定:“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案?！笨梢?，該規(guī)定在提高聽證的公眾參與度以及過程、結(jié)果的透明度上有所進(jìn)步。但是，對(duì)于何謂聽證、何時(shí)聽證、如何聽證、向誰主張聽證這些問題的法律規(guī)定過于粗泛，聽證信息機(jī)制的設(shè)置依然嚴(yán)重失衡，被征收人缺乏實(shí)際參加聽證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽證的權(quán)利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關(guān)于聽證事項(xiàng)中，只有因舊城區(qū)改建需要征收房屋才關(guān)涉嚴(yán)格聽證的問題，在其他事項(xiàng)上則無嚴(yán)格聽證的要求?！安还苋绾谓缍ü怖?，也不管是哪一級(jí)別的公共利益，只要公共利益的主張會(huì)引起私人實(shí)體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統(tǒng)來保證這種限制與克減的正當(dāng)性與合法性?！?/p>

［20］盡管新《條例》第九條規(guī)定，作出的征收決定必須符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等，而這些規(guī)劃的制定就必須廣泛征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過科學(xué)認(rèn)證。這其中完全可以將其明定為必須經(jīng)過公益調(diào)查和公益聽證程序。筆者還認(rèn)為，對(duì)關(guān)涉房屋征收中的所有事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)納入聽證程序，聽證應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《行政許可法》所要求的程序進(jìn)行，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)完整、全面，準(zhǔn)確反映聽證過程及參加者的意見，并以此作為決策的依據(jù)?！罢?dāng)法律程序就是要求征用當(dāng)局必須聽取被征用人的意見，同時(shí)要充分說明行使征用權(quán)的理由，而不是根據(jù)其單方意志作出征用決定?！保?1］對(duì)于行政機(jī)關(guān)未經(jīng)聽證所作出的違法行政行為，應(yīng)根據(jù)征收進(jìn)程中的不同情況，依法分別作出撤銷、駁回訴訟請(qǐng)求或者確認(rèn)違法判決。第二，完善拆遷補(bǔ)償安置的評(píng)估程序。完善拆遷補(bǔ)償安置評(píng)估程序的關(guān)鍵在于保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規(guī)定補(bǔ)償定價(jià)以市場評(píng)估價(jià)進(jìn)行確定，但同時(shí)又將評(píng)估辦法的制定權(quán)劃歸省、自治區(qū)、直轄市人民政府，市場評(píng)估受到政府政策的左右。新《條例》規(guī)定在評(píng)估辦法上增加了復(fù)核評(píng)估以及向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定的權(quán)利。在房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的選任上，規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)由被征收人協(xié)商選定;協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機(jī)選定，將被拆遷人的索償權(quán)與行政主體的行政權(quán)相剝離，盡量避免行政主體的過分干預(yù)。總體而言，新《條例》推行后的最終議價(jià)結(jié)果較之于舊《條例》應(yīng)更為趨近公平。由于“健全第三方評(píng)估市場，賦予公民以自由選擇評(píng)估方的權(quán)利，引入有效的競爭機(jī)制應(yīng)該是完善征收補(bǔ)償制度的一個(gè)必要進(jìn)路”［22］。不難看出，在評(píng)估機(jī)構(gòu)的遴選機(jī)制以及對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等方面，新《條例》仍有細(xì)化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。

完善房屋征收裁決程序應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化司法權(quán)與行政權(quán)的分離，強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，堅(jiān)持司法終局原則。根據(jù)舊《條例》的規(guī)定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿行政裁決，即使申請(qǐng)?jiān)V訟，也不能避免房屋被強(qiáng)制征收的命運(yùn)。賦予政府部門對(duì)征收糾紛的行政裁決權(quán)后，政府部門在下發(fā)行政許可后還對(duì)其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國現(xiàn)行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時(shí)也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執(zhí)行的角色重疊，政府一身兼具運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份?！保?3］行政主體行使行政權(quán)時(shí)往往肆無忌憚，不利于被征收人合法權(quán)益的保護(hù)。行政的特點(diǎn)固然講求效率，但是在公民權(quán)利可能受到極大損害的時(shí)候，還應(yīng)當(dāng)充分注重正義、公平的要求，這是實(shí)現(xiàn)最優(yōu)效率的途徑之一。新《條例》第十四條規(guī)定:“被征收人對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟?！边@是對(duì)房屋征收的裁決權(quán)實(shí)行司法終局原則的確認(rèn)。從私權(quán)保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權(quán)由行政裁決轉(zhuǎn)化為司法裁決，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，才能避免行政主體對(duì)房屋征收裁決權(quán)的權(quán)力壟斷，更好的保障被征收人的合法權(quán)益。在國有土地房屋征收中，房屋征收作為越來越普遍的社會(huì)現(xiàn)象所引發(fā)的一系列社會(huì)問題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權(quán)利方面雖有顯著進(jìn)步，但關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)無論在理論層面還是立法技術(shù)層面都存在著不足。在正確處理社會(huì)公共利益與私權(quán)沖突的過程中，需要構(gòu)建起公平合理的平衡機(jī)制，強(qiáng)化被征收人合法權(quán)益的保護(hù)，健全被征收人權(quán)利救濟(jì)途徑，將公平補(bǔ)償、正當(dāng)程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧秩序。

參考文獻(xiàn):

［1］孫笑俠．拆遷風(fēng)云中尋找法治動(dòng)力———論轉(zhuǎn)型期法治建構(gòu)的主體［J］．東方法學(xué)，2010，(4):10．

［2］梁慧星．中國物權(quán)法研究(上)［M］．北京:法律出版社，1998．249，250．

［3］［德］哈里•韋斯特曼．德國民法基本概念(第16版)［M］．張定軍，等譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2013．168．

［4］王澤鑒．民法概要［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2011．389．

［5］鄭玉波．法諺(二)［M］．北京:法律出版社，2007．147．［6］王利明．《物權(quán)法》的實(shí)施與征收征用制度的完善［J］．法學(xué)雜志，2008，(4):16．

［7］王士如，郭倩．城市拆遷中公眾參與機(jī)制的功能與立法建議［J］．行政法學(xué)研究，2010，(2):30．

［8］［15］［16］朱廣新．房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考［J］．法學(xué)，2011，(5):26，21，21．

［9］孫笑俠，鐘瑞慶等．復(fù)活的私權(quán)［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2007．278，279．

［10］王利明．物權(quán)法草案中征收征用制度的完善［J］．中國法學(xué)，2005，(2):57．

［11］［14］唐忠民．“公共利益”司法審查的相關(guān)問題———以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為例［J］．理論學(xué)刊，2012，(10):86．

［12］［德］卡爾•拉倫茨．法學(xué)方法論［M］．陳愛娥，譯．北京:商務(wù)印書館，2003．337．

［13］黃茂榮．法學(xué)方法與現(xiàn)代民法(增訂第六版)［M］．臺(tái)灣:法學(xué)系法學(xué)叢書編輯委員會(huì)，2009．570．

［17］孫笑俠．法的現(xiàn)象與觀念［M］．山東:山東人民出版社，2001．359．

［18］王名揚(yáng)．美國行政法［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，1995．41．

［19］［21］劉東亮．拆遷亂象的根源分析與制度重整［J］．中國法學(xué)，2012，(5):145，144．

［20］楊寅．公共利益的程序主義考量［J］．法學(xué)，2004，(10):10．

［22］趙駿，范良聰．補(bǔ)償博弈與第三方評(píng)估［J］．法學(xué)研究，2012，(3):67．

土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文第4篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；征地補(bǔ)償；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2007)10-0029-03

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)業(yè)用地被政府征用為國有建設(shè)用地。2006年，全國建設(shè)用地占用耕地面積為387.8萬畝，自1998年全國建設(shè)用地占用耕地的情況呈逐步上升趨勢(shì)(如表1所示)，但根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對(duì)征用土地的補(bǔ)償和對(duì)農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征用前三年平均產(chǎn)值的10～16倍，最多不超過30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5～5萬元之間。而現(xiàn)實(shí)中，一般被征地農(nóng)民每畝補(bǔ)償只有7 000元左右，并從此割斷了與土地的聯(lián)系。專家研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農(nóng)民得到的補(bǔ)償只占其中的5%～10%，農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的1/10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大約是農(nóng)地市場價(jià)格的1/5，也就是說補(bǔ)償價(jià)格、出讓價(jià)格和市場價(jià)格的比例為1∶10∶50。正是由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，才使得一些地方違法批地，亂占耕地，浪費(fèi)土地的現(xiàn)象不斷發(fā)生。因此，我們需要進(jìn)行一種新的制度設(shè)計(jì)，以法律形式來確定治本之策。而設(shè)置農(nóng)地發(fā)展權(quán)不失為一種好的方法。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)概述

發(fā)展權(quán)觀念的構(gòu)想和移轉(zhuǎn)辦法始于英國。20世紀(jì)30年代后期，當(dāng)時(shí)英國國會(huì)為了疏散工業(yè)及工業(yè)人口，對(duì)擁擠的都市地區(qū)進(jìn)行再發(fā)展，同時(shí)也為了減少人口和工業(yè)遭受空中攻擊的威脅等問題，創(chuàng)立了土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的法律思想。1947年英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以法律制度的形式建立了土地發(fā)展權(quán)制度。隨后美國創(chuàng)建了分區(qū)制度及制定了《土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓授權(quán)法》。時(shí)至今日，在發(fā)達(dá)國家土地發(fā)展權(quán)的概念已深入人心，并具有比較成熟的運(yùn)行機(jī)制。而我國土地發(fā)展權(quán)立法至今仍處于缺位狀態(tài)，但它的價(jià)值已在社會(huì)生活事務(wù)中日益凸顯，并且大部分學(xué)者也都承認(rèn)土地發(fā)展權(quán)的存在，尤其是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的客觀存在。同時(shí)，他們也對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了大量論述。如沈守愚將農(nóng)地發(fā)展權(quán)界定為“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的變更利用權(quán)”。而王小映則認(rèn)為：“土地發(fā)展權(quán)是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利。這種權(quán)利由土地利用規(guī)劃所限定和設(shè)立，是所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者都應(yīng)當(dāng)參與共享的權(quán)利，它獨(dú)立于土地承包經(jīng)營權(quán)，也并非完全屬于某一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)的范疇”。顯而易見，王小映這里所講的土地發(fā)展權(quán)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)。但杜業(yè)明認(rèn)為：“土地發(fā)展權(quán)是基于土地的所有權(quán)，是從使用權(quán)和收益權(quán)中分離出來的一種物權(quán)，是土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過改變土地現(xiàn)有用途而獲取額外收益的權(quán)利”。原國家土地管理局1992年編制的《各國土地制度研究》中將土地發(fā)展權(quán)界定為土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如農(nóng)地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，或?qū)ν恋卦械氖褂眉s度升高等。從以上的論述中我們可以得出，農(nóng)地發(fā)展權(quán)就是指土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利(一般為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地)，是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

眾所周知，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，會(huì)引起農(nóng)地價(jià)值增長，但事實(shí)上從目前的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，在給予農(nóng)民或村集體的土地補(bǔ)償中并未包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，其結(jié)果是將農(nóng)民和集體拒之于土地增值收益之外。

二、我國目前土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國外的比較

我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”。但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是以征收土地的原用途為參照進(jìn)行的。根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，耕地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍。同時(shí)，依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍?！睆倪@些規(guī)定可以看出，國家法定的補(bǔ)償依據(jù)是以一定條件下的農(nóng)民基本生活為標(biāo)準(zhǔn)，原則是原生活標(biāo)準(zhǔn)不降低，對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地帶來的增值問題并未提及，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的缺位顯而易見。從國內(nèi)外對(duì)比來看，國外的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大部分是以當(dāng)前土地的市價(jià)為征地補(bǔ)償參考標(biāo)準(zhǔn)(如表2所示)。雖然從征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中并未直接明確標(biāo)明對(duì)土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，但在實(shí)際的補(bǔ)償中，這些國家均考慮了土地未來增值給土地所有者帶來的收益。如英國，補(bǔ)償項(xiàng)目除了考慮土地及其附帶資產(chǎn)的價(jià)格外，還綜合考慮了因所征用的土地一旦投入使用而導(dǎo)致的當(dāng)事人所擁有的其他土地的價(jià)格的增加；美國同樣也考慮到土地未來增值的問題。如在美國土地征用制度中，土地征用補(bǔ)償根據(jù)征用前的市場價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值。而這些發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們具有很大的借鑒意義。

三、土地發(fā)展權(quán)的歸屬

目前，在我國理論界關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的爭議較大，總體來說主要有兩種觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一：農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸國家，土地開發(fā)者必須向國家購買發(fā)展權(quán)，才能開發(fā)農(nóng)地。農(nóng)地使用權(quán)(農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán))可在農(nóng)地用途內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)完整的收益權(quán)和處分權(quán)，即英國體例。觀點(diǎn)二：農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸農(nóng)地所有者(或農(nóng)戶)，國家可以向農(nóng)地所有者購買發(fā)展權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)可在國家購買發(fā)展權(quán)后以市場方式自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有獨(dú)立的收益權(quán)和處分權(quán)，即美國體例。無論采取哪種形式，筆者認(rèn)為決定農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬問題最重要的一個(gè)因素是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益效益最大化。

從經(jīng)濟(jì)利益上看，在土地發(fā)展權(quán)歸屬國家這種形式下，政府可獲得收益，并且有利于國家對(duì)土地的用途進(jìn)行必要的管制，但土地使用者想要獲得土地發(fā)展權(quán)，只有向政府購買，土地收益的增值部分由政府享有。而對(duì)于被征用土地的農(nóng)民而言，一方面失去了土地使用權(quán)，另一方面自己原有土地上產(chǎn)生的收益由使用者和政府分享，而自己得到的只是相對(duì)較少的補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民自然對(duì)土地發(fā)展權(quán)的實(shí)施不會(huì)有興趣，甚至采取各種行為阻撓政府對(duì)土地的各種發(fā)展行為，這無疑會(huì)增加政府的管理成本及交易成本。當(dāng)土地發(fā)展權(quán)歸土地所有者擁有時(shí)，土地使用人要想得到土地發(fā)展權(quán)，需向原土地所有者購買，土地漲價(jià)的收益歸土地的所有者，但目前我國農(nóng)村的土地所有者處于缺位狀態(tài)，集體組織并不能保證收益分配的公平性，此外農(nóng)民受利益的驅(qū)使難免出現(xiàn)土地使用混亂現(xiàn)象，也不能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。由此可見，單從經(jīng)濟(jì)利益上我們很難確定土地發(fā)展權(quán)的歸屬問題。因此我們還要從社會(huì)利益的角度出發(fā)來考慮土地發(fā)展權(quán)的配置問題?？紤]到目前我國個(gè)體農(nóng)戶的短視性和集體所有者的虛置等因素，筆者認(rèn)為從整個(gè)社會(huì)公平和利益均衡的角度來看，將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸為國有較為適宜。

首先，農(nóng)用地變更為非農(nóng)建設(shè)用地的增值效益的產(chǎn)生，離不開國家對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入。實(shí)踐中，國家在將農(nóng)用地變更為非農(nóng)建設(shè)用地之前或者之后必然對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地周邊區(qū)域的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投入。這些投入使得非農(nóng)建設(shè)用地能夠體現(xiàn)出其潛在效益，從而在流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生增值效益。因此，只有將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于國家，才能使國家在集體土地中的這一部分固有財(cái)產(chǎn)權(quán)得以顯化，使國有資產(chǎn)不至于流失。

其次，確立歸國家所有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)有利于保護(hù)耕地，使耕地保護(hù)置于國家總體規(guī)劃之下，從而防止有關(guān)組織或部門任意變更農(nóng)地為非農(nóng)建設(shè)用地。而對(duì)土地使用方而言，除給集體和農(nóng)戶以應(yīng)有的補(bǔ)償外，還要向國家購買發(fā)展權(quán)。這樣，國家可以利用這部分通過出讓發(fā)展權(quán)而獲得的資金進(jìn)行土地整治和建設(shè)，使農(nóng)地的變更使用與國家的土地建設(shè)相統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，達(dá)到保護(hù)耕地的目的。

最后，確立農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國家所有，有利于加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)。目前，針對(duì)失地農(nóng)民大都采取貨幣形式進(jìn)行一次性安置，但這種方式只保一時(shí)，不管長遠(yuǎn)。對(duì)于失地農(nóng)民來說，他們失去了土地也就相應(yīng)地失去了在土地上獲得就業(yè)的機(jī)會(huì)。因此，他們需要在城市非農(nóng)部門獲得相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，以保障自己未來的生計(jì)，而這就需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，那么針對(duì)于失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)所需的費(fèi)用，也構(gòu)成了征地補(bǔ)償費(fèi)的一個(gè)部分。在確立土地發(fā)展權(quán)歸國家之后，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的增值收益納入國家財(cái)政收入渠道，土地發(fā)展收益由土地管理部門代表國家收取，為國家土地管理工作提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)。而政府則可以從土地發(fā)展權(quán)收益中拿出適當(dāng)部分，作為社會(huì)保障和就業(yè)再培訓(xùn)基金，從而解決好失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，解除他們的后顧之憂。

四、土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的確定及農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的比例

農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值是假設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處在正常生產(chǎn)條件下能獲得正常的社會(huì)投資平均利潤的情況下，因失去將農(nóng)地改為建設(shè)用地的權(quán)利而應(yīng)得到的補(bǔ)償。因此，計(jì)算農(nóng)地改為建設(shè)用地的增值是在假設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為正常生產(chǎn)的前提下進(jìn)行的，在此前提下的農(nóng)業(yè)地租或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)值也是正常生產(chǎn)條件下的地租或地價(jià)。從這一假設(shè)出發(fā)，我們可以得出：

農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益=建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓價(jià)格-農(nóng)用地土地使用權(quán)價(jià)格-建設(shè)用地開發(fā)成本-轉(zhuǎn)換成本稅費(fèi)

即農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格應(yīng)等于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的全部增值。

由于國家在將農(nóng)用地變更為非農(nóng)建設(shè)用地之前或者之后對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的周邊區(qū)域的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大量投入，因此對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)生的“用途轉(zhuǎn)換性增值”，應(yīng)該由國家占有。但這種占用并非絕對(duì)性的無償占用，國家需要從農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益中拿出一部分，來用于滿足失地農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等關(guān)系到農(nóng)民未來生存和發(fā)展問題的相關(guān)保障費(fèi)用的需要。由此，我們可以將農(nóng)民分享的農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益歸結(jié)為農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療及失業(yè)等社會(huì)保障費(fèi)用的總和。

即農(nóng)民分享的發(fā)展權(quán)收益=農(nóng)民就業(yè)再培訓(xùn)費(fèi)用+醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用+失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用+養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用等

由此可見，征地對(duì)村集體和失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)用的關(guān)鍵是制定促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)和解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)制度安排，并測(cè)算出所需的費(fèi)用，即農(nóng)民分享的發(fā)展權(quán)收益，如果這一費(fèi)用低于農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，則按此費(fèi)用支付補(bǔ)償；如果此費(fèi)用高于農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，不足部分則應(yīng)由政府支付，當(dāng)政府的財(cái)力還達(dá)不到支付如此巨額的補(bǔ)償金額時(shí)，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度還沒有達(dá)到大規(guī)模征用農(nóng)地的階段，因而應(yīng)放緩城市化速度和規(guī)模，從而避免以犧牲農(nóng)民利益來換取城市化成果現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，由于這種方式增加了政府非法批地的成本，地方政府將很難從大量的土地征用中獲得經(jīng)濟(jì)利益，在一定程度上遏制了地方政府非法批地沖動(dòng)。

由此我們可以得出，農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的失地農(nóng)民補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)包括：

1.對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的部分土地所有權(quán)補(bǔ)償；

2.對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償；

3.對(duì)地上附著物補(bǔ)償；

4.農(nóng)民分享的發(fā)展權(quán)收益。

目前，我國的土地管理法已對(duì)前三項(xiàng)補(bǔ)償做出了相應(yīng)規(guī)定，唯獨(dú)農(nóng)地發(fā)展權(quán)分享收益缺失(如表3所示)，從而在一定程度上決定了農(nóng)民所獲補(bǔ)償偏低這一事實(shí)。

因此，設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，將能夠更好地解決農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益的分配問題，緩解土地征收征用中存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾。同時(shí)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)立和實(shí)施，有利于我國政府對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化的宏觀調(diào)控，能夠切實(shí)保障失地農(nóng)民利益，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)，促進(jìn)新時(shí)期社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的開展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王正立，劉麗.國外土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方式及支付時(shí)間[J].國土資源情報(bào)，2004，(1)：9-13.

[2] 沈守愚.論設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)和重要意義[J].中國土地科學(xué)，1998，(10)：l7-19.

[3] 吳郁玲，曲福田，等.論我國農(nóng)地發(fā)展權(quán)定位與農(nóng)地增值收益的合理分配[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006，(7)：21-23.

[4] 杜業(yè)明.現(xiàn)行農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的不均衡性及其變遷[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)：社會(huì)科學(xué)版，2004，(1)：5.

[5] 周建春.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)定及評(píng)估[J].中國土地，2005，(4)：22-23.

[6] 王小映.全面保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2003，(10)：9-16.

土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文第5篇

為強(qiáng)化*城市規(guī)劃區(qū)（以下簡稱*城區(qū)）土地統(tǒng)一管理，切實(shí)解決多家管地、多頭供地、違法用地的突出問題，加快城市建設(shè)和發(fā)展，根據(jù)國家、省有關(guān)土地管理的法律、法規(guī)和政策，現(xiàn)就加強(qiáng)*城區(qū)土地管理工作的有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、實(shí)行土地統(tǒng)一征收

*城區(qū)（包括開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)）所有的建設(shè)用地于20*年1月1日起全部收歸市國土資源局集中統(tǒng)一管理，統(tǒng)一向社會(huì)供地。嚴(yán)禁其他任何單位和個(gè)人（包括各開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、工程指揮部、政府投資建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營單位）以任何方式非法出讓土地使用權(quán)。

城區(qū)范圍內(nèi)各類建設(shè)需要征收農(nóng)民集體所有土地的，由市國土資源局制定征地方案按程序組織征收。嚴(yán)格執(zhí)行省政府批復(fù)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁擅自提高和降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償費(fèi)用全額支付后，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶拒不領(lǐng)取征地補(bǔ)償費(fèi)用、拒不騰地的，由市國土資源局依法責(zé)令其限期騰地；逾期不騰地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶不得強(qiáng)攬工程或以其他名義阻撓施工建設(shè)。其他任何單位和個(gè)人不得直接征地和簽訂購買農(nóng)村集體土地的協(xié)議，不得“以租代征”將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

二、堅(jiān)持土地計(jì)劃供應(yīng)

根據(jù)省政府批準(zhǔn)的年度用地計(jì)劃和*城區(qū)儲(chǔ)量的土地情況，由市國土資源局會(huì)同市發(fā)展改革、規(guī)劃、財(cái)政、房產(chǎn)、建設(shè)等部門編制*城區(qū)年度土地供應(yīng)計(jì)劃。*城區(qū)年土地供應(yīng)計(jì)劃報(bào)市政府批準(zhǔn)后由市國土資源局組織實(shí)施。年度土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)優(yōu)先保證工業(yè)用地和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，房地產(chǎn)用地比例應(yīng)嚴(yán)格控制。未納入年度土地供應(yīng)計(jì)劃的土地，不得供應(yīng)。根據(jù)年度土地供應(yīng)計(jì)劃，市國土資源局會(huì)同有關(guān)部門制定*城區(qū)年度土地出讓計(jì)劃。年度土地出讓計(jì)劃報(bào)市政府審批后向社會(huì)公布。對(duì)于未取得市國土資源局出具的土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)的項(xiàng)目，相關(guān)部門不得辦理項(xiàng)目建設(shè)審批手續(xù)。

三、完善土地儲(chǔ)備制度

成立市土地儲(chǔ)備委員會(huì)，負(fù)責(zé)決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)控有關(guān)土地儲(chǔ)備和出讓事宜。市土地儲(chǔ)備委員會(huì)由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任主任委員，市發(fā)展改革、財(cái)政、國土資源、建設(shè)、規(guī)劃、房產(chǎn)等職能部門為成員單位。以下土地由市土地儲(chǔ)備中心收購儲(chǔ)備：（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃而依法征收的土地；（二）已列入舊城改造項(xiàng)目計(jì)劃或危舊房改造計(jì)劃的土地；（三）因單位搬遷、解散、撤銷、改制、破產(chǎn)、兼并或其他原因調(diào)整出的原劃撥國有土地；（四）依法收回的閑置土地；（五）政府依法收購和整理的國有土地；（六）土地使用權(quán)期限已滿、政府依法收回的土地；（七）以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)履行出讓合同、又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；（八）土地使用者要求政府收回的土地；（九）未確定使用者的土地；（十）原劃撥土地需要轉(zhuǎn)讓的土地；（十一）其他依據(jù)法律、法規(guī)可以收回的國有土地。

四、規(guī)范土地出讓方式

對(duì)商業(yè)、旅游、娛樂和房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地一律實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開出讓。工業(yè)用地不允許劃地招商、零地價(jià)招商，必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，其出讓價(jià)格不得低于公布的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。*市工業(yè)用地出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，由市國土資源局會(huì)同相關(guān)部門制定，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。其他用地，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

五、規(guī)范土地交易行為

嚴(yán)格執(zhí)行《*省土地市場管理辦法》（省政府195號(hào)令）。*城區(qū)土地使用權(quán)交易（包括土地出讓和轉(zhuǎn)讓）都必須進(jìn)入*市土地礦業(yè)權(quán)交易市場公開運(yùn)作，實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，禁止場外交易。凡土地使用權(quán)出讓、土地使用者申請(qǐng)改變土地用途或者申請(qǐng)改為出讓土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)單獨(dú)或者連同地上建筑物和附著物轉(zhuǎn)讓、國有企事業(yè)單位或者國有控股企業(yè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以及因土地抵押而引起的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、法院判決用于債務(wù)清償?shù)耐恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓等都必須進(jìn)入市土地礦業(yè)權(quán)交易市場公開交易。任何單位和個(gè)人不得以任何理由自行招標(biāo)、拍賣或者變相招標(biāo)、拍賣土地使用權(quán)。

禁止任何單位和個(gè)人以集資、合資、聯(lián)營、聯(lián)建、抵押、出租等形式處置或使用劃撥土地，禁止利用劃撥土地從事房地產(chǎn)開發(fā)。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)，不得以劃撥土地使用權(quán)或者連同地上建筑物和其他設(shè)施抵債、與他方易房、易物；任何單位不得以裁定、決定或者他形式將非法取得的土地用于清償債務(wù)。企業(yè)改制涉及劃撥土地使用權(quán)處置的，必須擬定土地資產(chǎn)處置方案，報(bào)市政府批準(zhǔn)，由市國土資源局組織實(shí)施。以劃撥土地使用權(quán)或者連同地上建筑物和其他附著物進(jìn)行經(jīng)營性活動(dòng)的，土地使用者應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后按標(biāo)準(zhǔn)繳納土地收益金。任何單位和個(gè)人因非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須依法向市國土資源局申請(qǐng)登記。土地使用權(quán)未經(jīng)依法登記的不受法律保護(hù)，房產(chǎn)管理部門不得為其辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)；將未取得房屋產(chǎn)權(quán)證書的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租抵押的，市國土資源不得為其辦理房屋土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。土地出讓受讓人依照《國有土地使用權(quán)出讓合同》的約定付清全部國有土地使用權(quán)出讓金和繳納有關(guān)稅費(fèi)后，市國土資源局方可為其辦理土地登記，發(fā)放國有土地使用權(quán)證書。對(duì)未繳清土地出讓金及有關(guān)稅費(fèi)的，不得發(fā)放土地使用權(quán)證書。

六、加強(qiáng)城區(qū)農(nóng)村集體土地管理

農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，原有宅基地面積達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)的不能再申請(qǐng)新的宅基地；確需另行使用宅基地的，原宅基地必須退出。宅基地限額面積按《*省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十二條規(guī)定執(zhí)行。農(nóng)民舊宅基地面積超過省規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)的，超出宅基地限額標(biāo)準(zhǔn)的面積在拆遷或改建時(shí)予以收回。一戶村民占有多處宅基地的，只能認(rèn)定其一處有效，其他宅基地按違法用地查處，宅基地上建筑物按法律、法規(guī)規(guī)定予以；市政建設(shè)需要征收其違法使用的宅基地時(shí)，只對(duì)土地進(jìn)行補(bǔ)償，不對(duì)違法建筑進(jìn)行補(bǔ)償。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村村民宅基地。嚴(yán)禁出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租農(nóng)村集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因城市建設(shè)對(duì)城區(qū)村民房屋進(jìn)行拆遷安置的，一律實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，集中安置。

七、規(guī)范土地出讓收支管理

國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款，一律全額繳入市財(cái)政設(shè)立的土地收益專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、償還土地質(zhì)押貸款和國有建設(shè)用地開發(fā)整理，任何單位和個(gè)人均不得截留、擠占和挪用。任何單位和個(gè)人不得減免、擠占或挪用出讓金等土地收益。對(duì)于低價(jià)出讓土地，隨意減免地價(jià)，擠占挪用土地收益，造成國有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責(zé)任。