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農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文第1篇

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民；征地；權(quán)益保障

當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)民土地征用制度是存在很多問(wèn)題和不足的，應(yīng)該受到足夠重視。解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題，已經(jīng)成為社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，成為關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定和諧的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)土地征用制度存在的問(wèn)題

首先，征地工作中農(nóng)民的地位未得到應(yīng)有尊重。在征地工作中不尊重農(nóng)民的知情權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。同時(shí)，征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而且不全面。征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)剡M(jìn)行，是一種土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，由土地集體所有轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有。目前較為嚴(yán)重的問(wèn)題是決策不透明，農(nóng)戶和村集體作為弱勢(shì)群體，不僅沒(méi)有決策權(quán)，而且申訴權(quán)也得不到保障。這不利于搞好征地工作，很容易導(dǎo)致農(nóng)村群眾上訪，甚至集體上訪，不利于社會(huì)穩(wěn)定，更不利于城市化工作的推進(jìn)。其次，政府征地權(quán)缺乏有效約束?！锻恋毓芾矸ā返诙l第二款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這是我國(guó)農(nóng)地征用的法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行憲法第十條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給與補(bǔ)償。”這是我國(guó)農(nóng)地征用的憲法依據(jù)。但是，這兩條法律里面并未明確指出哪些屬于公共利益，這就導(dǎo)致了標(biāo)準(zhǔn)不一，容易導(dǎo)致政府征地權(quán)的濫用錯(cuò)用。最后，失地農(nóng)民生計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益難以解決。農(nóng)民享受不到城市化帶來(lái)的養(yǎng)老保障在內(nèi)的各種利益。在我國(guó)，社會(huì)保障體系一直處于城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)。不過(guò)，土地被征用后，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式由于受城市輻射作用已接近城市，有的已經(jīng)是城市的一部分，但他們卻大多被排除在社會(huì)保障體系之外，享受不到城市化帶來(lái)的利益。當(dāng)前，對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行的大多是貨幣安置方式，在征地行為過(guò)去幾年之后矛盾凸顯，成為社會(huì)不穩(wěn)定的誘因之一。一次性貨幣補(bǔ)償安置方式簡(jiǎn)便易行，但只能暫時(shí)維持失地農(nóng)民的生活，不能持續(xù)長(zhǎng)久的發(fā)揮作用，不能從根本上解決失地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題。這種安置方式，對(duì)于農(nóng)民最關(guān)心的養(yǎng)老問(wèn)題和醫(yī)療問(wèn)題沒(méi)有做任何考慮和安排，是不符合人民根本利益和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要求的。

二、我國(guó)土地征用制度改革的建議

首先，健全相關(guān)法律法規(guī)，改革征地補(bǔ)償制度。根據(jù)我國(guó)土地資源現(xiàn)狀及土地征用的國(guó)際慣例，應(yīng)嚴(yán)格限定公共利益目的。公共利益使用包括公益性、非經(jīng)營(yíng)土地使用，如國(guó)家機(jī)關(guān)、公益性社會(huì)團(tuán)體和事業(yè)單位以及具有公用事業(yè)目的的經(jīng)營(yíng)性使用。另外，具體征用范圍應(yīng)以主管機(jī)關(guān)對(duì)事業(yè)的審查為限，包括面積范圍、區(qū)域范圍、時(shí)間范圍?？v觀各國(guó)法制，關(guān)于土地征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t各不相同，但就世界立法發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，對(duì)于國(guó)家征用行為所造成的損失補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈日漸放寬之勢(shì)，以市場(chǎng)交易規(guī)則為原則，按市價(jià)補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)已成通例，以便使人民所遭受的損失予以充分、更完全的補(bǔ)償。其次，規(guī)范和約束國(guó)家征地。在實(shí)行土地私有和民主法制健全的國(guó)家和地區(qū)中，一般都明確公共利益的范圍，且政府強(qiáng)制征地權(quán)僅限于公共利益的需要，而經(jīng)營(yíng)性用地則通過(guò)土地自由市場(chǎng)來(lái)解決，政府強(qiáng)制征地權(quán)不予介入。只有“公共利益需要”標(biāo)準(zhǔn)明確，國(guó)家土地征地權(quán)就能得到有效監(jiān)督和控制。制定相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范征地程序，使征地程序法制化。在征地過(guò)程中，必須進(jìn)行民主科學(xué)的論證，實(shí)行聽證制度。征地的程序應(yīng)該公開透明，被征地農(nóng)民應(yīng)該自始至終參與征地過(guò)程，傳統(tǒng)的政府單邊主義作風(fēng)應(yīng)予以改變，公民合理的政治和社會(huì)參與是現(xiàn)代民主國(guó)家提高治理藝術(shù)和治理效率的可靠途徑。最后，為失地農(nóng)民提供公正的司法救濟(jì)。公正的司法救濟(jì)對(duì)于保障失地農(nóng)民的基本權(quán)益、化解沖突、維護(hù)社會(huì)征地具有不可替代的功效。司法制度的另一個(gè)重要功能就是防止公權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，并對(duì)受到公權(quán)力侵害的公民權(quán)利予以及時(shí)有效的救濟(jì)。同時(shí)，征地過(guò)程不應(yīng)在用地單位獲得土地使用權(quán)后即告結(jié)束，而應(yīng)對(duì)用地實(shí)行有效的監(jiān)督，并在監(jiān)督中提高農(nóng)民的參與度。對(duì)違規(guī)使用或多征的土地，政府在收回后，農(nóng)民和村集體應(yīng)該享有優(yōu)先使用權(quán)，政府不得將土地首先出讓給其他單位使用，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

綜上，城市化是解決中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路，我國(guó)正在推進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在這個(gè)過(guò)程中，政府需要不斷調(diào)整自身的決策方式，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

參 考 文 獻(xiàn)

農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文第2篇

關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害；土地征用補(bǔ)償

中圖分類號(hào)：C913.68　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1007－5194(2007)05－0187－03

一、“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害及其產(chǎn)生的必然性

(一)“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害的內(nèi)容及特點(diǎn)

“農(nóng)嫁女”是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的一個(gè)特定概念，意指農(nóng)村農(nóng)嫁居?jì)D女、農(nóng)嫁農(nóng)婦女外嫁但戶口未遷；離婚婦女、喪偶婦女因故回遷本地；女方出嫁戶口未遷出，反把男方戶口遷進(jìn)的招婿婦女等?！稗r(nóng)嫁女”權(quán)益是指“農(nóng)嫁女”依法應(yīng)該享有的與其他婦女、公民相同的權(quán)利?！稗r(nóng)嫁女”權(quán)益侵害包括：(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵害。有戶口但沒(méi)承包或少承包土地。(2)土地征用補(bǔ)償金分配權(quán)侵害。在分配方案中把村民分成多個(gè)不同檔次，“農(nóng)嫁女”被列于最后。(3)宅基地申請(qǐng)審批權(quán)利侵害。有戶口但不能落實(shí)宅基地。(4)自主決定戶口落實(shí)地權(quán)利侵害。強(qiáng)行規(guī)定農(nóng)嫁居?jì)D女，包括多年來(lái)戶口一直落在娘家的婦女必須遷出戶口，并隨即取消相關(guān)的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害有如下特點(diǎn)：(1)與村外婚姻有關(guān)，且戶口都留在村里。(2)侵害帶有一定的“合法”性。村集體以三分之二多數(shù)通過(guò)的“村規(guī)民約”、村民民主自治權(quán)、村民大會(huì)的“合意”等形式實(shí)現(xiàn)侵害。(3)“農(nóng)嫁女”在輿論上被異化的“民主”所壓制，經(jīng)濟(jì)利益上被占三分之二的多數(shù)所否決、所剝奪，處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位。(4)解決問(wèn)題存在種種障礙。政府相關(guān)部門認(rèn)為糾紛具有涉法性推給法院，法院以訴訟主體不明、分配征地補(bǔ)償金本屬違法、在補(bǔ)償金已被分光情況下強(qiáng)制執(zhí)行會(huì)引起更大矛盾等理由，不愿受理這類糾紛。

(二)“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的必然性

其一，社會(huì)轉(zhuǎn)型是“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)建設(shè)步伐快，城郊農(nóng)村土地被大量征用，以依附土地為特征的農(nóng)業(yè)人口的利益處于調(diào)整中。因此，“農(nóng)嫁女”問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中必然面臨的社會(huì)問(wèn)題。

其二，土地升值是“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，承包土地沒(méi)有任何負(fù)擔(dān)，起碼可以得到土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，只有好處而無(wú)壞處，土地開始升值。土地市場(chǎng)化開發(fā)利用后，價(jià)格暴漲，由土地衍生的土地征用補(bǔ)償費(fèi)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益，和土地作為資產(chǎn)的保值、增殖功能不斷被市場(chǎng)放大，土地價(jià)格由每畝幾十元、幾百元到幾千、幾萬(wàn)甚至數(shù)百萬(wàn)元。曾經(jīng)是“得到不高興，丟了不可惜”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)在成為一些地區(qū)農(nóng)民“金庫(kù)”、“銀庫(kù)”的來(lái)源。他們視土地為現(xiàn)有社會(huì)保障制度下自身生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。土地承包權(quán)成為農(nóng)民最為關(guān)切的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，“農(nóng)嫁女”權(quán)益問(wèn)題自然就凸現(xiàn)出來(lái)，而且從土地承包權(quán)問(wèn)題發(fā)展為直接的土地征用補(bǔ)償金分配問(wèn)題。

其三，生產(chǎn)關(guān)系的弊端是“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的體制性基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛為什么大量地發(fā)生在“農(nóng)嫁女”身上，這與其特定的身份有關(guān)系?！稗r(nóng)嫁女”有沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，往往是模棱兩可。大多數(shù)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定以戶籍為主要標(biāo)準(zhǔn)，以婚姻狀況為參考。由于在集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、戶口等關(guān)鍵問(wèn)題上沒(méi)有法律的界定和規(guī)范，就為“農(nóng)嫁女”權(quán)益糾紛提供了可能?！稗r(nóng)嫁女”根據(jù)以往慣例，認(rèn)為無(wú)論是否在村里生活，有戶口就是村民，就該有地、有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，因此也應(yīng)該與到外地謀生的男性戶口享受同等待遇。

其四，維權(quán)意識(shí)的覺醒也是“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。一方面改革開放使農(nóng)村婦女受教育程度顯著提高，政治、經(jīng)濟(jì)地位明顯上升，婚姻觀念、土地觀念日益更新，婦女獨(dú)立意識(shí)、依法維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。另一方面社會(huì)有些方面的體制還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，立法相對(duì)滯后，這就必然地使“農(nóng)嫁女”問(wèn)題在集體收益分配上表現(xiàn)出來(lái)。同樣的問(wèn)題，在過(guò)去，外嫁女即便不愿意，通過(guò)思想工作，也會(huì)放棄集體成員資格?，F(xiàn)在不同了，因?yàn)檠a(bǔ)償金無(wú)論多少都是純收益。既有土地升值帶來(lái)的利益，又有婦聯(lián)和相關(guān)法律的支持，“農(nóng)嫁女”權(quán)益問(wèn)題自然就成為尖銳的社會(huì)問(wèn)題。

二、“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題產(chǎn)生的根源

一是法律對(duì)婚后戶口及常住地自由選擇權(quán)的規(guī)定與“從夫居”習(xí)俗的矛盾。《婚姻法》第九條規(guī)定：“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員?！钡谵r(nóng)村，男娶女嫁、“從夫居”仍是婚姻家庭的主要形式，“婚而不嫁”、到女方家落戶等都被視為非正常行為，相關(guān)人的村民資格往往遭到“村民大會(huì)三分之二以上多數(shù)”、“村委會(huì)決定”或“村規(guī)民約”的排斥和否定。特別是在人多地少和集體福利待遇較好的村，出現(xiàn)村規(guī)民約與法律地位倒置現(xiàn)象，這一矛盾更加突出。

二是土地承包關(guān)系穩(wěn)定性和婚嫁人口流動(dòng)性的矛盾。為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)土地投入的積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，農(nóng)村土地使用權(quán)由1984年規(guī)定的15年以上提高到新《土地承包法》規(guī)定的三十年。但“從夫居”習(xí)俗使農(nóng)村外嫁婦女的長(zhǎng)期居住地因婚姻而流動(dòng)，這樣就造成了人地分離、人戶分離的狀況。在土地資產(chǎn)不與個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤的年代，村民(社區(qū)身份)、農(nóng)民(職業(yè)身份)、社員(農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員身份)三者合一，并習(xí)慣以戶口作為確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的依據(jù)，不會(huì)有太多的矛盾。土地資產(chǎn)與個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益直接聯(lián)系后，利益使占人口絕大多數(shù)的村民要求土地承包關(guān)系隨人口流動(dòng)而改變，這就意味著由土地承包關(guān)系衍生的其它權(quán)利的改變。

矛盾的焦點(diǎn)落在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定上。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》以及《民法通則》都明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，問(wèn)題在于“集體”是誰(shuí)?“集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織”是什么關(guān)系?村民小組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“集體”之間是什么關(guān)系?“土地集體所有制”是誰(shuí)所有?是不是全體成員共同共有?現(xiàn)實(shí)情況是既非鄉(xiāng)或村所有，也非集體成員個(gè)人共有。概念的模糊，導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)這些問(wèn)題的隨意界定。集體概念的虛化，從根本上導(dǎo)致了“農(nóng)嫁女”的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之爭(zhēng)。作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其成員一般按傳統(tǒng)習(xí)俗來(lái)確定，即嫁入的婦女及其子女自然成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，嫁出的婦女自然取消集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。問(wèn)題在于按戶口管理相關(guān)規(guī)定，“農(nóng)嫁女”出嫁保留原籍戶口，屬于本身具有的權(quán)利?！稗r(nóng)嫁女”的矛盾引出一個(gè)問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格?按規(guī)定，村民、村集體、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的解釋和資格認(rèn)定不應(yīng)屬于獨(dú)立的村民自治事項(xiàng)，應(yīng)該由相關(guān)法律來(lái)界定，村民會(huì)議只能就收益分配的具 體數(shù)額等進(jìn)行自治。

三、解決“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的難點(diǎn)

“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的核心是土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)為該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。給予的土地征用補(bǔ)償費(fèi)是土地所有權(quán)依法轉(zhuǎn)移后，對(duì)原所有人經(jīng)濟(jì)權(quán)益的彌補(bǔ)，使其恢復(fù)或維持原有的財(cái)產(chǎn)狀況。但集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，一般由集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)占有、使用和收益。土地被征用并轉(zhuǎn)化為貨幣后，能不能在成員之間進(jìn)行分配，現(xiàn)行法律尚未明確規(guī)定。最高人民法院研究室和立案庭由于對(duì)“集體”和“集體所有”存在不同的理解，司法答復(fù)也不一致。研究室傾向于將“集體”視為“全體村民的總和”，認(rèn)為補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償給全體村民的，新《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》既然已經(jīng)取消了不能分配的禁止性規(guī)定，根據(jù)“法無(wú)禁止即允許”的法理，應(yīng)該可以分配，而且將補(bǔ)償費(fèi)分配到戶，也是發(fā)展生產(chǎn)的措施。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案所牽涉的是村民和村民之間的關(guān)系，屬于民事行為的范疇。立案庭則將“集體”定義為高于村民個(gè)人的一個(gè)組織概念，認(rèn)為屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地補(bǔ)償費(fèi)，只能用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)，不能通過(guò)集體合意的形式予以平均分配轉(zhuǎn)化為私人財(cái)產(chǎn)。因此，集體和村民之間不是平等主體的法律關(guān)系，土地補(bǔ)償費(fèi)的糾紛不屬于平等主體的法律糾紛。

現(xiàn)實(shí)情況是，不管能否分配，事實(shí)上都進(jìn)行了分配，政府相關(guān)部門實(shí)際上也默許，在這種情況下產(chǎn)生的糾紛該怎么解決。這又回到了前述的矛盾焦點(diǎn)：集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之爭(zhēng)。土地集體所有制，土地的邊界可以確定，但村集體人口因生老病死及遷進(jìn)遷出卻是一個(gè)變量，土地集體所有制產(chǎn)權(quán)的具體落實(shí)就具有了模糊性。而土地實(shí)際權(quán)屬的模糊也就是補(bǔ)償對(duì)象的模糊，這就導(dǎo)致了各部門在處理“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題時(shí)依據(jù)不足，莫衷一是，糾紛難以理清。

解決“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的難點(diǎn)還在于司法渠道不暢。首先，最高人民法院兩個(gè)不同部門對(duì)同一個(gè)內(nèi)容做出兩種不同的司法解釋，使基層法院對(duì)“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題無(wú)所適從。其次，國(guó)家征用農(nóng)民耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，但政府的補(bǔ)償費(fèi)都是捆綁式給付的，原告和被告都無(wú)法舉證安置補(bǔ)助費(fèi)的具體數(shù)額，有些村的安置補(bǔ)助費(fèi)和其他集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償混在一起發(fā)放，更無(wú)法搞清其具體數(shù)目，審理就無(wú)法進(jìn)行。村經(jīng)濟(jì)合作社依法具有對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，合作社的內(nèi)部規(guī)定對(duì)社員有約束力，法院對(duì)合作社規(guī)定的合法性卻難以審查，即使明顯侵犯了“農(nóng)嫁女”合法權(quán)益，要單獨(dú)村規(guī)民約的違法性卻又缺乏法律依據(jù)。第三，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變，在土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配完畢的情況下，即便判決“農(nóng)嫁女”勝訴，也難以從村民口袋里掏出錢來(lái)重新分配。如果村集體經(jīng)濟(jì)沒(méi)有財(cái)產(chǎn)可供查封，那么勝訴結(jié)果的執(zhí)行也會(huì)落空。特別是涉及土地承包的案件，沒(méi)有承包完畢，“農(nóng)嫁女”無(wú)法，待土地承包完畢時(shí)，村里已經(jīng)沒(méi)有了機(jī)動(dòng)地，判決結(jié)果也難以落實(shí)。

四、解決“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的對(duì)策

(一)制訂和完善相關(guān)法律制度

其一，以法律形式明確集體所有、集體經(jīng)濟(jì)組織成員、村民、戶籍等之間的關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格由村民根據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣、“大多數(shù)人的意見”來(lái)認(rèn)定，暴露出現(xiàn)代法治社會(huì)中的法律盲點(diǎn)。因此，必須以立法形式明確土地“集體所有”的所有權(quán)人，同時(shí)，改革現(xiàn)有的戶籍制度，使社會(huì)人口在更大的程度和范圍內(nèi)自由流動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置，以充分解放社會(huì)生產(chǎn)力。

其二，完善土地征用法?！稗r(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題大多是土地征用產(chǎn)生的后遺癥，因此，必須以立法形式規(guī)范政府征用土地行為，把土地征用補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利主體落實(shí)到人，并對(duì)具體份額實(shí)行張榜公布，取得被征用方同意后，才能實(shí)施征用，避免捆綁式補(bǔ)償帶來(lái)的訴訟障礙，真正體現(xiàn)以人為本的執(zhí)政理念。

其三，制訂試點(diǎn)法。現(xiàn)有的土地制度既權(quán)屬不清，又使大多數(shù)農(nóng)村土地生產(chǎn)效率低下。出現(xiàn)一方面土地資源緊缺，另一方面又有大量土地荒廢的現(xiàn)象，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展不相適應(yīng)。因此，進(jìn)行適應(yīng)社會(huì)整體生產(chǎn)力水平的已是當(dāng)務(wù)之急?？梢韵戎朴喸圏c(diǎn)法，待時(shí)機(jī)成熟再進(jìn)行全面立法。

(二)疏暢司法救濟(jì)通道

其一，制定對(duì)村規(guī)民約的行政、司法審查制度。“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害多是由村規(guī)民約引發(fā)的，因此，制定對(duì)村規(guī)民約的審查和違法修正制度，是解決“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害問(wèn)題的源頭性預(yù)防措施。

其二，消除司法障礙。出臺(tái)具有權(quán)威性的修正最高人民法院兩個(gè)互相矛盾“解釋”的解釋。總結(jié)各地審理“農(nóng)嫁女”權(quán)益侵害案件的成功經(jīng)驗(yàn)，制定針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際的政策，恢復(fù)訴訟通道。

農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文第3篇

一、土地征用的特征

1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家

只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性

國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要

國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說(shuō)，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件

國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來(lái)滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的，不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

二、征地制度存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題

土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3、土地征用權(quán)的行使問(wèn)題

從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問(wèn)題

土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。

5、土地征用的救濟(jì)制度問(wèn)題

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！钡蔷唧w的土地征用爭(zhēng)議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。此外，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對(duì)人對(duì)已批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，經(jīng)縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時(shí)，只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由批準(zhǔn)者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發(fā)揮救濟(jì)對(duì)征地權(quán)的控制作用。因?yàn)樵谛姓?quán)的救濟(jì)控制系統(tǒng)中，只有行政主體與行政相對(duì)人一起成為對(duì)等的爭(zhēng)議雙方，接受來(lái)自第三方對(duì)行政決定的評(píng)判，行政權(quán)才能受到其他權(quán)力的制約。

三、對(duì)征地制度改革的探索和建議

針對(duì)目前征地制度中存在的主要問(wèn)題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對(duì)征地制度的修改和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使

在現(xiàn)階段，我國(guó)政府需要對(duì)一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，因而，公共利益既要包括絕對(duì)公共利益，也要包括相對(duì)公共利益（即扶持重點(diǎn)行業(yè)）。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。

2、嚴(yán)格把握征地的補(bǔ)償原則。

補(bǔ)償?shù)脑瓌t，既然是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就要探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地征用的影響和作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：1、考慮到土地的投入；2、考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來(lái)源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會(huì)保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實(shí)際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價(jià)值規(guī)律的要求，貫徹等價(jià)交換的原則，做到公平、公正、合理。無(wú)論用地性質(zhì)無(wú)何，無(wú)論國(guó)家重點(diǎn)工程用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地還是“公共利益”和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等用地，在征地時(shí)都應(yīng)一視同仁。也就是說(shuō)，不論誰(shuí)征地，都不能損害被征地者的合法權(quán)益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個(gè)人）利益為代價(jià)，否則就會(huì)造成多數(shù)人（國(guó)家）公共利益剝奪了少數(shù)人（集體或個(gè)人）利益的現(xiàn)象。如果存在兩個(gè)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會(huì)之間的矛盾激化。

3、以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)

為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無(wú)限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

4、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵

我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利可以通過(guò)土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文第4篇

關(guān)鍵詞：土地征用集體土地公共利益安置補(bǔ)償

我國(guó)土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。土地征用是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無(wú)論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，這是我國(guó)實(shí)行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：

1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家。

只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性。

國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體——國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要。

國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，交通運(yùn)輸，水利事業(yè)，國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說(shuō)，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)，三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件。

國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同。它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用，但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。

國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來(lái)滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的，不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

（一）土地征用制度的現(xiàn)實(shí)意義：

1、滿足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在沖動(dòng)和外在需求的需要。我國(guó)存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實(shí)的需要。在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個(gè)農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問(wèn)題，資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場(chǎng)；另外隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的順?biāo)侔l(fā)展和社會(huì)城市化的加速進(jìn)行城市對(duì)土地的需求將不斷擴(kuò)大。為了滿足城市對(duì)土地的需求，填補(bǔ)需求缺口，城市出了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問(wèn)題的根本途徑。幾十年來(lái)，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行方面發(fā)揮了巨大作用。

2、適應(yīng)我國(guó)國(guó)情，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，同時(shí)又是一個(gè)人多地少，耕地資源貧乏的國(guó)家，集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，人地相爭(zhēng)的矛盾將十分突出，因此，國(guó)家將“十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”作為我們的一項(xiàng)基本國(guó)策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地，其短期經(jīng)濟(jì)效益確實(shí)十分明顯，這成為導(dǎo)致我國(guó)耕地減少的直接原因之一，如果對(duì)農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢(shì)必影響到作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的混亂和的效益。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)，確實(shí)需要的，必須履行國(guó)家機(jī)關(guān)的嚴(yán)格審批程序收歸國(guó)有后，方可有償出讓。

（二）集體土地征用應(yīng)遵循的原則：

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：

1，加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地

2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地

3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地地濫用土地行為

2、保證國(guó)家建設(shè)用地地原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地得前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

（三）集體土地的補(bǔ)償安置問(wèn)題。

集體土地征用的補(bǔ)償，是征地工作的主要內(nèi)容，亦是一項(xiàng)難度較大的重要工作，其涉及到國(guó)家，集體，個(gè)人利益，既要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的投資和國(guó)家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國(guó)家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。

1、征用集體土地的補(bǔ)償原則：

（1）、保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來(lái)源。因此，征地補(bǔ)償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。

（2）、按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t。征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍原來(lái)是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，原來(lái)是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，對(duì)地上物的補(bǔ)償和對(duì)人員的安置也是如此。

2、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

（1）、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

（2）、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

（3）、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

3、安置剩余勞動(dòng)力。

因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過(guò)發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。

4、土地補(bǔ)償費(fèi)用的處理。

國(guó)家建設(shè)征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

（四）我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題及其對(duì)策。

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3、土地征用權(quán)的行使問(wèn)題。從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問(wèn)題。土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國(guó)社會(huì)保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會(huì)保障之列，因此盡管在征地中對(duì)完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過(guò)程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競(jìng)爭(zhēng)上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過(guò)安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對(duì)象。

以上問(wèn)題的存在，主要是法律制度的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過(guò)立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。

2、以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因?yàn)椴荒芊从惩恋氐奈恢?、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值，目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)將土地市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒(méi)有價(jià)格，征地補(bǔ)償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無(wú)限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

3、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利可以通過(guò)土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

此外，我國(guó)土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲(chǔ)備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，城市公益性用地可以通過(guò)征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場(chǎng)上采取“回收、收購(gòu)、置換、整理”方式取得的土地來(lái)解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場(chǎng)，又十分有利于保護(hù)耕地。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場(chǎng)來(lái)解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國(guó)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場(chǎng)迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國(guó)土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺(tái)土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。

主要參考書目：

1、《房地產(chǎn)法》符啟林著法律出版社2002年版

2、《城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究》符啟林著法律出版社2000年7月版

3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國(guó)主編人民法院出版社

4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文黃赤東主編人民法院出版社

農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文第5篇

關(guān)鍵詞：土地征用 集體土地 公共利益 安置補(bǔ)償

一、土地征用的概念

土地征用是發(fā)生在國(guó)家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

二、土地征用具有的特征

（一）國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家

只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

（二）國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性

國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。①這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（集體組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從，而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

（三）國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要

國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，運(yùn)輸，水利事業(yè)，國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說(shuō)，凡是有利于社會(huì)主義化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體，三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

（四）國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件

國(guó)家建設(shè)征用土地與沒(méi)收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同。它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用，但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

（五）國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來(lái)滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的，不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

三、集體土地征用應(yīng)遵循的原則：

（一）十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：1，加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地地濫用土地行為。

（二）保證國(guó)家建設(shè)用地的原則

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從， 這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地得前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

（四）誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

四、集體土地的補(bǔ)償安置問(wèn)題

集體土地征用的補(bǔ)償，是征地工作的主要，亦是一項(xiàng)難度較大的重要工作，其涉及到國(guó)家，集體，個(gè)人利益，既要考慮到建設(shè)項(xiàng)目的投資和國(guó)家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國(guó)家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。

（一）征用集體土地的補(bǔ)償原則

1、保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來(lái)源。因此，征地補(bǔ)償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。

2、按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t。征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍原來(lái)是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，原來(lái)是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，對(duì)地上物的補(bǔ)償和對(duì)人員的安置也是如此。

（二）征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：

國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：②

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

（三）安置剩余勞動(dòng)力

因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，由縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過(guò)發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。

（四）土地補(bǔ)償費(fèi)用的處理

國(guó)家建設(shè)征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。③市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。

五、我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題及其對(duì)策

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：

（一）相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

（二）土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題。土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。④為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

（三）土地征用權(quán)的行使。從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開發(fā)區(qū)、園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問(wèn)題。土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國(guó)保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會(huì)保障之列，因此盡管在征地中對(duì)完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生的，隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過(guò)程中，地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競(jìng)爭(zhēng)上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過(guò)安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對(duì)象。

以上問(wèn)題的存在，主要是制度的設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，建議國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過(guò)立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)單位用地；（3）能源、用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。

2、以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因?yàn)椴荒芊从惩恋氐奈恢?、地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、人均耕地面積等土地價(jià)格的經(jīng)濟(jì)因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實(shí)價(jià)值，世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)將土地市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償依據(jù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，土地沒(méi)有價(jià)格，征地補(bǔ)償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民利益。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無(wú)限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

3、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵。我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利可以通過(guò)土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過(guò)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國(guó)特殊的國(guó)情，集體土地對(duì)農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。⑥土地征用是對(duì)集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，失去生活的可靠來(lái)源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)?？傊恋匮a(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

此外，我國(guó)土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲(chǔ)備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，城市公益性用地可以通過(guò)征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場(chǎng)上采取“回收、收購(gòu)、置換、整理”方式取得的土地來(lái)解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場(chǎng)，又十分有利于保護(hù)耕地。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場(chǎng)來(lái)解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國(guó)農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場(chǎng)迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國(guó)土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺(tái)土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。 注釋：

1、參閱張明《房屋拆遷操作規(guī)范及拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)務(wù)全書》，載于93頁(yè)《第三種做法》。

2、參閱《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條。

3、參閱《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十九條。

4、參閱濟(jì)南市人民政府法制網(wǎng)《淺淡集體土地統(tǒng)一征用》一文，載于第五部分《進(jìn)一步完善征地立法，適應(yīng)新工作的需要》。

5、參閱《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條

6、參閱法律網(wǎng)民商法探索《對(duì)農(nóng)村占地補(bǔ)償分配糾紛問(wèn)題的思考》一文，載于第二部分《問(wèn)題的根源》。

資料：

1、符啟林著《房地產(chǎn)法》法律出版社2002年版

2、符啟林著《城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究》法律出版社2000年7月版

3、梁書文 馬建華 張衛(wèi)國(guó)主編《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》人民法院出版社

4、梁書文 黃赤東主編《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》人民法院出版社