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農(nóng)村宅基地土地法范文第1篇

（一）基礎(chǔ)工作情況

經(jīng)調(diào)研，我街道轄5個行政村，3個村有宅基地，總戶數(shù)1435戶，總?cè)丝?457人，宅基地總面積835畝，宅基地總宗數(shù)1519宗，其中閑置宅基地769宗、面積316畝，頒發(fā)集體土地使用權(quán)證593宗，頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證644宗。未建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)。

（二）建立健全體制機制情況

在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，應(yīng)建立“部省指導、市縣主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責、村級主體”的宅基地管理機制。我街現(xiàn)從事宅基地管理工作兼職人員一名。無其他建制。

（三）審批管理情況

未制定出臺本地農(nóng)村宅基地審批管理辦法（或?qū)徟鞒蹋瑹o農(nóng)村宅基地主管部門，未建立窗口對外受理，未建立多部門內(nèi)部聯(lián)動聯(lián)審聯(lián)辦制度，建立了宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求，但未發(fā)生過宅基地審查審批項目，村集體經(jīng)濟組織未設(shè)立村級宅基地協(xié)管員。

（四）閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用情況

經(jīng)排查，承德街道無關(guān)于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用典型案例。

農(nóng)村宅基地土地法范文第2篇

農(nóng)村宅基地使用權(quán)無期限性之檢討

關(guān)于宅基地的無期限使用問題，學者們普遍認為:宅基地的無期限性是為了保護農(nóng)民的基本生存問題，如果規(guī)定了期限，將不利于農(nóng)民的生存，不利于保障農(nóng)村的社會穩(wěn)定，且宅基地具有社會福利的性質(zhì)，也不應(yīng)當設(shè)定期限［4］。我們認為，宅基地無期限的規(guī)定，對于農(nóng)民切身利益的保護并無實益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權(quán)緊緊與農(nóng)村集體組織成員的身份聯(lián)系在一起，必然會導致農(nóng)民對已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)無法充分使用使其產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟利益，更無法將權(quán)利通過融資方式支持自己的生產(chǎn)和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權(quán)按照現(xiàn)有的框架自己居住，不能通過有效利用產(chǎn)生經(jīng)濟利益。其次，農(nóng)村宅基地使用權(quán)無期限與城市居民住房中的土地使用權(quán)有期限性相沖突，不利于城鄉(xiāng)土地制度的統(tǒng)籌安排。同樣使用國家土地，城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地使用權(quán)卻設(shè)置了期限的限制，如果說對農(nóng)村宅基地規(guī)定了期限，會引起農(nóng)村社會的不穩(wěn)定，就城市居民而言，城市居民建設(shè)用地70年的期限，城市居民在購房時都知道這個大限，但并未引起恐慌或社會穩(wěn)定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。因此，本著同地同權(quán)原則，建議土地法在修改時應(yīng)與城鎮(zhèn)一樣，將農(nóng)村宅基地的使用期限規(guī)定為70年，到期可以自動續(xù)期，至于是否有償，由所有權(quán)人自己決定。最后，從物權(quán)法理論來看，土地用益物權(quán)的設(shè)置是對土地所有權(quán)的限制，用益物權(quán)人不可能享有所有權(quán)人對物的所有權(quán)能，只能享有所有權(quán)權(quán)能中的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的用益物權(quán)，其取得用益的時間期限亦不能超越所有權(quán)人，所有權(quán)是無期限物權(quán)，因此，用益物權(quán)一定是有期限物權(quán)，這是物權(quán)法的理論使然。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上取得的用益物權(quán)，其使用權(quán)期限理所應(yīng)當不能超越集體所有權(quán)，否則就變成了所有權(quán)了。事實上，我國物權(quán)法所規(guī)定的一系列用益物權(quán)，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都是有期限限制的。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性、是成員權(quán)之檢討

以宅基地使用權(quán)是物權(quán)法中的用益物權(quán)為邏輯起點，我們知道，用益物權(quán)的取得是所有權(quán)人與用益物權(quán)人通過協(xié)議的方式約定而得。事實上，非農(nóng)村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權(quán)。如回鄉(xiāng)落戶人員，即回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復員軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺胞和外籍華人以及本村引進的專業(yè)技術(shù)人員等需要建房而無宅基地的人員?，F(xiàn)已有地方性法規(guī)作了規(guī)定，如《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》第14條第1款規(guī)定:“經(jīng)批準回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應(yīng)當持有原所在單位或戶籍所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府出具的無住房證明材料辦理有關(guān)手續(xù)，其宅基地面積標準適用落戶地的標準”。《寧波市鄞州區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項規(guī)定:經(jīng)批準回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農(nóng)村經(jīng)濟合作社條例(修訂草案)》第22條規(guī)定:除根據(jù)該規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的以外，其他人員須經(jīng)社員(代表)大會2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。農(nóng)民集體可以根據(jù)集體的利益，集體決定土地權(quán)利的設(shè)定。事實上，宅基地的所有權(quán)人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權(quán)?，F(xiàn)今，國家大力支持農(nóng)村發(fā)展，實施農(nóng)村社會保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉(xiāng)一體化進程，農(nóng)民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴格限制農(nóng)村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動，因而不能滿足現(xiàn)實需要。

農(nóng)村宅基地土地法范文第3篇

農(nóng)村宅基地管理已成為社會關(guān)注的熱點、焦點和難點問題。農(nóng)村宅基地管理是關(guān)乎民生的立足之本，它涉及到千家萬戶，涉及到農(nóng)民的切身利益，關(guān)乎穩(wěn)定與和諧社會的建設(shè)；關(guān)乎社會主義新農(nóng)村建設(shè)與全面建設(shè)小康社會的發(fā)展戰(zhàn)略。長期以來，由于管理機制不健全，管理制度不完善，管理模式粗放，致使農(nóng)村宅基地使用與管理不到位，造成亂占濫用土地現(xiàn)象十分嚴重。本次調(diào)查以分水鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地為中心，向延伸選取了8個行政村作為調(diào)查對象。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果及數(shù)據(jù)圖表分析，沿中心城鎮(zhèn)向延伸的村莊,戶籍、人口及農(nóng)居點面積基本呈逐步減少趨勢；閑置、廢棄、私搭亂建及一戶多宅情況由中心向呈現(xiàn)出凸字形現(xiàn)狀，表現(xiàn)為與中心鎮(zhèn)距離較近的及距離較遠的村莊較低，而處于兩者之間的城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)較高，通過數(shù)據(jù)結(jié)合地方情況實際。

一、當前農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

1、農(nóng)村村民建房不按照土地利用總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)實施難

《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村居民住宅建設(shè)應(yīng)當按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃進行。但是有些村民建房隨意性較大，在申請獲得批準后，私自放線施工，造成村莊布局混亂，土地權(quán)屬糾紛層出不窮。造成新規(guī)劃實施難，老規(guī)劃廢止難，新房舊房斑駁錯雜，極為混亂，許多村莊“只見新房、不見新村”，“只見新村、不見新貌。

2、農(nóng)村宅基地管理不規(guī)范

農(nóng)村宅基地缺乏嚴格的管理措施。由于農(nóng)村村民法律意識淡薄，受舊的傳統(tǒng)觀念影響，少數(shù)村民認為農(nóng)村宅基地是無償取得的，誰先占用就歸誰有，造成管理缺位不到位。主要表現(xiàn)在如下方面:一是一戶多宅；二是超標用地，少批多用；三是占而未用；四是空房、閑置房多；五是建新房不拆老房；六是非法買賣；七是亂批濫建；八是規(guī)劃實施監(jiān)督不力，村莊無序外延，控制不力；九是土地利用率低、浪費資源現(xiàn)象嚴重；十是管理不嚴，措施不力，嚴格執(zhí)法和科學管理不到位。

3、宅基地的非法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生，產(chǎn)權(quán)隱患大

城鄉(xiāng)接壤地帶由于經(jīng)濟比較活躍，農(nóng)民宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已大量出現(xiàn)，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場。不少農(nóng)民在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，農(nóng)村集體土地非法入市，農(nóng)民私自非法轉(zhuǎn)讓、出租宅基地、房屋給本集體經(jīng)濟組織以外的人員的行為時有發(fā)生。絕大數(shù)轉(zhuǎn)讓、買賣房屋問題都為私下協(xié)議，未辦理合法手續(xù)，形成了事實上的“小產(chǎn)權(quán)房”。宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。

4、違法用地查處執(zhí)法難

主要表現(xiàn)在管理難、查處難、執(zhí)法更難。雖然土地管理法對宅基地管理有明確的規(guī)定，但是，由于現(xiàn)行法律法規(guī)與當前宅基地管理中出現(xiàn)的新情況新問題不相適應(yīng)，又不銜接，如對違反《土地管理法》第62.73、76、77、78條規(guī)定，有的應(yīng)該限期拆除非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復土地原狀，有的應(yīng)該沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；有的應(yīng)該對責任人員直接追究責任，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任等。但是，違法用地真正拆除，真正沒收，真正依法追究責任，真正追究刑事責任的又有多少呢？根據(jù)對違法用地的處理情況調(diào)查，而大部分屬于以罰代法，以罰代法，根本達不到保護耕地、節(jié)約用地、合理用地、保護土地資源的目的。

二、產(chǎn)生的問題主要原因

1、規(guī)劃不到位。許多鎮(zhèn)村重經(jīng)濟建設(shè)，忽視村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，缺乏全面規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展的長遠規(guī)劃，使村鎮(zhèn)規(guī)劃制定遲慢。使村莊向外擴展無序，村內(nèi)宅基地雜亂無章，亂搭亂建現(xiàn)象比較嚴重。

2、管理不到位。農(nóng)村宅基地管理是一項面廣量大的工作，情況復雜，在加上有些村民依法用地法制觀念淡薄，認為在自已承包地、自留地建房及轉(zhuǎn)讓宅基地是自已的權(quán)利；認為祖遺房是風水寶地，建新房不拆舊房；有些村干部由于受利益驅(qū)動，置國家法律法規(guī)不顧，擅自違法占地建房、賣地、搞“小產(chǎn)權(quán)房”等行為。

3、責任不明確。由于村干部對宅基地管理重視不夠，管理不嚴，只講人情面子，不講法律政策，不按照規(guī)劃和國土管理部門要求，申請審批宅基地。有些村干部老好人思想嚴重，怕得罪人，形成村規(guī)劃管理不到位；其次，村干部不穩(wěn)定，調(diào)整平凡，三年一換屆，二年一調(diào)整，責任心不強。

4、法律觀念淡薄。農(nóng)村干部對《土地法》等法律、法規(guī)政策宣傳貫徹不到位，一些干部、群眾不懂得個人只享有宅基地使用權(quán)，而不享有所有權(quán)，片面認為土地是集體的，我建房就變成我的了。有的群眾觀念滯后，總認為老宅基地是祖上傳下來的，新房建起來了，老房也不愿意拆除。

5、執(zhí)法力度不夠。由于土地法律、法規(guī)不夠完善，國土資源部門又沒有強有力的執(zhí)法手段和措施，現(xiàn)行《土地管理法》中，沒有一條賦予國土資源管理部門對土地違法行為直接實施拆除權(quán)和執(zhí)行權(quán)等規(guī)定，作為國土資源管理者是在第一時間發(fā)現(xiàn)土地違法違規(guī)行為，而又無權(quán)對土地違法者直接實施強有力的制止措施，使執(zhí)法錯過最佳良機，由于受執(zhí)法職能的限制，面對違法占地者難以標本兼治。

6、法規(guī)不健全?！锻恋毓芾矸ā返?2條只對農(nóng)村村民用地標準、規(guī)劃、使用作了要求，而對土地違法違規(guī)責任追究缺乏具體規(guī)定，操作性不強。如對超面積如何處置，“一戶多宅”如何退出？閑置地、空置房占而未用的地如何處置，缺乏統(tǒng)一法規(guī)和政策，沒有具體措施，作為基層管理部門在實際工作中，而難以操作，沒有法律依據(jù)又不愿意采取的措施，對違法建設(shè)等又沒有強制等手段，為此，助長了違法占地愈演愈烈，屢禁不止。應(yīng)引起各級領(lǐng)導和立法機關(guān)的高度重視，應(yīng)盡快制定和完善法律、法規(guī)、政策等管理措施。

三、加強農(nóng)村宅基地管理的對策

1.加強土地法規(guī)宣傳力度

定時張貼相關(guān)法律法規(guī)及政府規(guī)章，定期更新，成立法律宣傳隊，流動下鄉(xiāng)宣傳，采取靈活的形式，如發(fā)放宣傳資料、播放相關(guān)多媒體資料及真實案例。此外，村委還可利用廣播、標語、簡報等形式開展宣傳；將學生納入，利用學生的影響來間接的向村民宣傳宅基地法律法規(guī)；由村委負責組織培訓班，定期開課，利用農(nóng)閑時期，以立體、形象、豐富多彩的形式來開展普法宣傳。

2、編制科學合理的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)區(qū)分具體的經(jīng)濟發(fā)展狀況及人口密集程度來制訂，人口密度較大且經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，應(yīng)適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，堅持集約化、合理用地原則。如可選擇貧瘠但交通便利的地區(qū)集中審批建房，打破鄉(xiāng)村劃分，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，重新整理鄉(xiāng)村宅基地資源。舊宅基地在新宅獲批后視情況處理，若屬新建不久或仍可以居住，則可以適當進行流轉(zhuǎn)，主要向本村內(nèi)房屋需新建卻無經(jīng)濟實力申請在新劃集中居住區(qū)建房的村民；若舊宅屬破舊無法居住，則可及時拆除，進行復墾，恢復置換為耕地。

3、基層國土管理部門依法履職、加強管理

加強管理，體現(xiàn)在宅基地的審批、監(jiān)管、工作人員的素質(zhì)及工作能力方面。首先，審批程序應(yīng)簡化、完善，增加審批條件的透明度，提高工作效率，方便村民申請。其次，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開、村務(wù)公開，使國土部門的宅基地管理工作置于村民及社會的監(jiān)督之下，督促其嚴格依法辦事、公正管理，合理、平等地分配宅基地；及時處理閑置宅基地，嚴格治理私自建房、少批多占的村民，限制宅基地使用權(quán)，控制宅基地用地規(guī)模。再次，國土部門應(yīng)提高工作人員素質(zhì)，講究工作方法，樹立便民意識、服務(wù)意識及廉潔性、自律性。公平、公正對待申請宅基地的村民，杜絕、貪贓枉法現(xiàn)象；在批準村民宅基地申請后，嚴格按批準面積實地丈量，定期深入農(nóng)村核查宅基地使用情況、完善登記制度。各級國土部門應(yīng)當加強監(jiān)管，建立相應(yīng)的獎懲機制，嚴厲處罰知法違法的工作人員，引導其依法辦事、執(zhí)法為民；同時在管理中吸納一般群眾的參與及監(jiān)督，定期聽取反饋意見，了解新情況新問題，不斷改進宅基地管理水平。

4、制定政策抓管理抓落實

一是各級黨委、政府要結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，制定鎮(zhèn)村規(guī)劃，切實把保護耕地，合理利用土地資源與農(nóng)村土地綜合整治工作相結(jié)合，把此項工作擺到黨委政府工作的重要議事日程，樹立執(zhí)政為民的思想，以身作則、嚴以律己，秉公執(zhí)法，辦事公開、公正、公平，履行職責，為官一任，造福一方，做建設(shè)社會主義新農(nóng)村的帶頭人，促進全面建設(shè)小康社會的發(fā)展。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要在上級有關(guān)職能部門的幫助指導下，結(jié)合本村實際，檢查“宅基地”的使用狀況，廣泛聽取群眾意見，依據(jù)有關(guān)政策，制定出整治“宅基地”實施方案，科學合理地編制農(nóng)村(宅基地)土地使用規(guī)劃。建立健全各項用地審批制度，嚴格執(zhí)法，按章辦事，按照“全面規(guī)劃、合理布局、節(jié)約用地、因地制宜、量力而行、逐步建設(shè)”的原則，搞好鎮(zhèn)村規(guī)劃。三是土地、規(guī)劃部門要定期對農(nóng)村規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)及時解決，以保障鎮(zhèn)村規(guī)劃的實施及法律效力。四是嚴格依法用地，嚴格按照申請條件，審批程序，審批結(jié)果公示制度，實行跟蹤管理，加強監(jiān)督等舉措，實行責任追究制度，明確責任強化管理，使管理工作規(guī)范化，制度化，法律化。

5、嚴格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度，進一步加強對執(zhí)法工作的領(lǐng)導，推行土地執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查制度

通過巡回監(jiān)察，把大部分土地違法案件制止在萌芽狀態(tài),這樣土地執(zhí)法監(jiān)察工作才有可能把有限的監(jiān)察力量集中到查處那些不聽勸阻，藐視法律，公然違法的土地案件上來，做到查處一件，到位一件，切實做到對土地違法者的處理，起到教育、警戒的作用。對那些置法律而不顧，濫占濫用宅基地，破壞耕地建房的要堅決依法拆除建筑物并限期復墾還耕，同時要樹立典型，以點帶面，在群眾中造成一定影響，情節(jié)嚴重的要依法追究其刑事責任，切實體現(xiàn)法律的嚴肅性。

6、節(jié)約挖潛整治土地資源

開展農(nóng)村“宅基地”整治工作，是充分利用土地資源，實行節(jié)約用地、合理用地、內(nèi)部挖潛的一項重要舉措；是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要；是整治土地資源的有效途徑；是貫徹落實“保護資源，保障發(fā)展”的重要措施?！罢亍钡恼我龅轿鍌€結(jié)合:一是“宅基地”的整治要與土地整理和萬頃良田建設(shè)工程相結(jié)合；二是“宅基地”的整治要與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合；三是“宅基地”的整治要與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合；四是“宅基地”的整治要與經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合；五是“宅基地”的整治要與法律、行政、經(jīng)濟等措施相結(jié)合。

7、完善宅基地相關(guān)立法

對超面積如何處置；“一戶多宅”如何退出；閑置地、房占而未用的地如何處置；臨時建筑視情況是否可以審批等制定一系列實際、具有可操作性的法規(guī)和政策政策，讓基礎(chǔ)管理部門在日常實際管理工作中，可以有法可依，便于更好開展土地管理工作。

堅守耕地紅線，保護資源，保障發(fā)展是新時期賦予國土資源部門廣大干部、職工的重任，面對新形勢新任務(wù)新要求，以科學發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，樹立新思想新理念，開拓創(chuàng)新，銳意進取，振奮精神，扎實工作。積極投入到國土資源管理事業(yè)中去，勤奮學習，努力工作，精心謀事，一心干事，專心做事，做保護資源，保障發(fā)展的實踐者，為服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航，為促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標而努力奮斗！

[1]黃永進.健全制度 促進宅基地集約利用 《中國土地》，2005,12.

農(nóng)村宅基地土地法范文第4篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；利用效率；財產(chǎn)屬性；生產(chǎn)功能；退出機制

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751（2013）07—0068—06

一、引言

伴隨著城市化進程的加快，我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移，農(nóng)村宅基地退出問題日益突出。在節(jié)約利用土地的形勢下，農(nóng)村宅基地利用問題、建立宅基地退出機制、改革農(nóng)村宅基地制度等話題被賦予諸多學理和現(xiàn)實意義。概括起來，主要有以下五點：一是認為當前的農(nóng)村居民點占地規(guī)模大，利用效率低，造成土地資源的浪費，不利于18億畝耕地紅線的保護。二是認為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來農(nóng)村人口減少、農(nóng)村建設(shè)用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農(nóng)民生活的改善。三是認為現(xiàn)行的宅基地管理制度阻礙土地要素價值及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及資源配置市場化的客觀要求。四是認為建立宅基地退出機制應(yīng)具備經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，當前社會形勢已具備經(jīng)濟、政策條件，應(yīng)該抓住時機，盡快改革。五是認為建立宅基地退出機制有助于農(nóng)村人口的城市轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進程，促進土地資源的高效利用。對于如何建立宅基地退出機制，學者主要有以下三點建議：一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，抑制農(nóng)戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農(nóng)村宅基地置換、整理、復墾機制，通過配套的政策和資金引導農(nóng)戶有序退出宅基地。三是改革農(nóng)村宅基地管理制度，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，改善農(nóng)民居住條件。

從筆者及所在團隊近年的農(nóng)村調(diào)研情況看，上述關(guān)于農(nóng)村宅基地利用問題及建立宅基地退出機制的討論大多似是而非，與占總數(shù)95%的一般農(nóng)村情況不符。當前農(nóng)村宅基地利用問題的出現(xiàn)既與農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元體制、不完善的社會保障制度有關(guān)，更與中國發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及人口結(jié)構(gòu)有關(guān)，農(nóng)民流動及家計模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產(chǎn)權(quán)房、宅基地違法流轉(zhuǎn)等問題歸結(jié)于法律制度的滯后及宅基地福利性質(zhì)的牽絆，不僅與廣大農(nóng)村現(xiàn)實相差甚遠，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動機制、農(nóng)村宅基地性質(zhì)、農(nóng)村宅基地利用三個方面進行回應(yīng)，討論一般農(nóng)村的宅基地問題的形成原因、社會危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長期可持續(xù)的宅基地退出方案。

二、農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵及其利用效率

1.地方性知識與宅基地內(nèi)涵

目前政學兩界對農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵沒有形成統(tǒng)一認識。多部法律文件并沒有對宅基地內(nèi)涵及外延作出明確界定，而學者們依據(jù)不同標準對農(nóng)村宅基地進行分類和定義。從已有研究來看，關(guān)于農(nóng)村宅基地的定義主要有四種觀點：一是認為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民建造的住宅用地，它由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撥付，由農(nóng)民長期使用。②三是認為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為保障農(nóng)戶生活需要而撥付給農(nóng)戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房（廚房、倉庫、廁所）、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學界爭議主要集中在以下幾個方面：一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯(lián)體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規(guī)劃宅基地之間有何關(guān)系。

中國農(nóng)村社會區(qū)域差異極大，農(nóng)村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農(nóng)村宅基地總量統(tǒng)計的困難。在湖北省荊門市農(nóng)村，宅基地是一個以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個標準的宅基地主要由房屋占地、禾場、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉(xiāng)村兩級已成為一種“地方性知識”而被廣泛接受。因而荊門市農(nóng)村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數(shù)農(nóng)民宅基地面積甚至達到7—8畝，主要是園圃及禾場占地較大。第一輪和第二輪國土資源調(diào)查時，勘測人員以地方共識的宅基地概念作為測量標準，由此導致宅基地面積的統(tǒng)計學擴大。

實際上，在中西部農(nóng)村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農(nóng)村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農(nóng)民認為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農(nóng)民眼里，宅基地與耕地性質(zhì)相差不大，只有有利于生產(chǎn)生活的土地才有價值?！吨腥A人民共和國土地管理法》確定的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的分類與農(nóng)民現(xiàn)實生活關(guān)聯(lián)不多，農(nóng)民也不太在乎那些抽象的土地權(quán)利。

2.農(nóng)民主位與宅基地利用

農(nóng)民從社會功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關(guān)構(gòu)成對農(nóng)民生產(chǎn)生活很重要，農(nóng)民也會隨時代變遷改變對宅基地的理解及利用方式，由此農(nóng)村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農(nóng)村，隨著技術(shù)進步及工業(yè)發(fā)展，堰塘功能處于萎縮狀態(tài)，有些堰塘甚至被廢棄，農(nóng)民也因之不再將堰塘當做宅基地。問題是學界已經(jīng)普遍形成了農(nóng)村宅基地閑置量大，禾場、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點共識。如王旭東統(tǒng)計表明，1997—2008年，農(nóng)村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現(xiàn)人減地增的逆向變化趨勢，農(nóng)村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達229平方米，遠高于規(guī)定的150平方米。⑤從農(nóng)村居民點用地規(guī)模大，利用率低和散、亂、空現(xiàn)象出發(fā)，學者得出農(nóng)村土地資源浪費嚴重、農(nóng)村土地整治潛力巨大的結(jié)論，因而呼吁以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策進行土地整治的建議大行其道。

對此，筆者暫且不去評論在宅基地概念不確定的背景下農(nóng)村居民點用地的測量及推算邏輯是否科學，只從宏觀結(jié)構(gòu)約束下的農(nóng)村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當前，我國農(nóng)民人口數(shù)量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認同賀雪峰的判斷，即我國目前的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右。以中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展為前提，即使未來50年內(nèi)人口城市化速度增至50%，農(nóng)村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當長的一段時間里，大部分農(nóng)民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉(xiāng)間游走流動。農(nóng)村宅基地的不退出與農(nóng)民打工收入不穩(wěn)定及宅基地生產(chǎn)功能難以替代有很大關(guān)系。以農(nóng)民主位的視角審視，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地利用是合理的，土地資源浪費只是自上而下的一種表面認識而已。

農(nóng)民收入主要來源于兩部分：一是外出打工，二是在家務(wù)農(nóng)。一方面，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及其在國際體系中的位置決定了大部分進城農(nóng)民務(wù)工收入微薄，難以完成勞動力的城市再生產(chǎn)。而在城市化、工業(yè)化的快速推進下，大量農(nóng)民涌入城市，使得勞動力市場供過于求，城市打工者的收入空間被進一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經(jīng)濟全球化的背景下，農(nóng)業(yè)增長不增收的局面長期存在。由此，農(nóng)業(yè)收益與打工收益二者共同支撐起小農(nóng)家計，缺一不可。在上述宏觀結(jié)構(gòu)約束下，農(nóng)村宅基地不僅要承擔居者有其屋的生活功能、保障農(nóng)業(yè)收益的生產(chǎn)功能，還要承擔應(yīng)付市場風險的社會保障功能。

為了更好地獲得家庭發(fā)展資金，一般情況下，老人在村種田養(yǎng)活自己，年輕人外出掙錢養(yǎng)小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農(nóng)民城市就業(yè)的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置時間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學者從村莊空間形態(tài)角度所統(tǒng)計出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農(nóng)村宅基地使用效率低⑦，這種結(jié)論并不符合農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)實狀況。宅基地使用效率應(yīng)該從小農(nóng)家計的角度思考，從社會保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農(nóng)家計模式，不考慮農(nóng)民的流動機制，不符合農(nóng)村社會現(xiàn)實。

三、農(nóng)村宅基地的功能及其財產(chǎn)屬性

制度經(jīng)濟學認為，任何一種資源只有自由流轉(zhuǎn)才能形成價值，進而在價格杠桿的調(diào)節(jié)下流向生產(chǎn)率較高的一方，最終實現(xiàn)資源的合理配置。⑧在“流轉(zhuǎn)是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學者認為，現(xiàn)行立法禁止宅基地使用權(quán)抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)村土地利用低效率及農(nóng)民生活水平不能改善的關(guān)鍵原因，與我國城鄉(xiāng)發(fā)展變遷嚴重不符合，必須改革計劃經(jīng)濟福利思想下的農(nóng)村宅基地管理制度。⑨筆者認為，這些觀點對農(nóng)村宅基地性質(zhì)和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場經(jīng)濟，對土地價值來源缺乏基本認識，會造成對現(xiàn)實宅基地利用狀況的理論誤讀。實際上，占5%的城郊農(nóng)村和占95%的一般農(nóng)村，其土地利用情況差異極大，一般農(nóng)村的宅基地財產(chǎn)屬性較弱，學界所謂農(nóng)民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點與一般農(nóng)村的宅基地利用現(xiàn)實不相符合。

1.農(nóng)村宅基地的生產(chǎn)功能

一般認為，農(nóng)村宅基地具有生存保障性與物權(quán)性雙重性質(zhì)，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村宅基地逐漸具有物權(quán)屬性和資產(chǎn)屬性，只要放開農(nóng)村宅基地市場，就能實現(xiàn)其使用價值及交換價值。⑩而筆者在湖北省荊門市農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當?shù)?990年代以來就有宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不過流轉(zhuǎn)價格普遍較低，一般為2—3萬元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠地區(qū)的農(nóng)民，他們以農(nóng)田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價格，然后落戶該村。當?shù)氐摹按畹刭u房”現(xiàn)象延續(xù)至今，目前房屋價格至多為5萬元。

房屋價格依附于農(nóng)地質(zhì)量且流轉(zhuǎn)價格低，與“宅基地里頭有資產(chǎn)”的論斷形成鮮明對比。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民看來，宅基地與農(nóng)地性質(zhì)相差不大，共同發(fā)揮著生產(chǎn)功能，其價格低與使用價值低有關(guān)系。若宅基地無助于小農(nóng)家計（如離農(nóng)田位置遠，房屋周圍沒有自留地），則房屋價格還要低廉不少。少數(shù)在城市落戶的農(nóng)戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數(shù)在城市打工的農(nóng)戶則要根據(jù)其在城市就業(yè)狀況來選擇何時回村居住，他們的居住地點具有不確定性，老房屋就在一段時期閑置下來。待農(nóng)民收入提高、消費能力增強，他們或者回來改建房屋，或者在新地點建房，“空心村”和“一戶多宅”現(xiàn)象就此形成。

因為宅基地由村集體無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國家也沒有相應(yīng)的退出激勵機制，少數(shù)進城戶便將宅基地閑置下來，或者贈與、出售給其他農(nóng)戶。多數(shù)農(nóng)戶出于家計考慮，將老房屋復墾為耕地，在上面種菜種糧，農(nóng)村宅基地因此變?yōu)楦亍Ｈ绻恋厥找孑^多，有些農(nóng)戶甚至將禾場和園圃復墾，在上面種植經(jīng)濟作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽市、湖北省十堰市農(nóng)村均發(fā)現(xiàn)類似情況。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農(nóng)戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價太低，農(nóng)業(yè)收益太少，農(nóng)戶復墾宅基地的動力不足，不少宅基地因此長期閑置。盡管如此，農(nóng)民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農(nóng)村建房地點的選擇還是要服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便。

學界主流觀點認為，在較長時期內(nèi)，我國城市規(guī)模將繼續(xù)擴張，各類建設(shè)用地將十分旺盛，在保障發(fā)展、保護耕地的壓力下，盤活農(nóng)村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。B11對此，筆者認為，該論點沒有認識到當前不少農(nóng)村出現(xiàn)耕地拋荒問題的主要原因是糧食價格低、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差、農(nóng)民種田動力不足，這種通過政策刺激來復墾宅基地，不僅浪費國家資金、增加行政成本，而且復墾出的耕地質(zhì)量及維護效果也難以保證。實際上，保護耕地的目標是保護生產(chǎn)糧食能力，糧食生產(chǎn)能力及生產(chǎn)潛力遠比糧食生產(chǎn)量重要。B12

2.農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性

相關(guān)研究認為，農(nóng)村宅基地作為最重要的生產(chǎn)要素，只要進行充分交易和充分競爭，就能顯示其資產(chǎn)價值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度具有重大戰(zhàn)略意義B13。問題是賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，有時并不能實現(xiàn)土地變資源、資源變資產(chǎn)的效果。

湖北省荊門市農(nóng)村的“搭地賣房”現(xiàn)象在中西部農(nóng)村非常普遍，務(wù)實的農(nóng)戶廉價流轉(zhuǎn)宅基地，并非他們不懂土地的資產(chǎn)價值，而是宅基地比耕地的生產(chǎn)收益小。

決定土地價格的是土地使用價值（如土地質(zhì)量好、區(qū)位條件好）及土地供求狀況，學界常講的農(nóng)地非農(nóng)使用的級差地租受土地供求關(guān)系影響，與城市化、工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值有很大關(guān)系B14。農(nóng)村宅基地不是勞動產(chǎn)品，不具有使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產(chǎn)價值的有無關(guān)系不大。B15在土地資源有限及保護耕地的前提下，國家對土地用途進行管理，嚴格控制進入市場的土地數(shù)量，導致土地供給的稀缺并產(chǎn)生高價格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動性，城市化要擴張，只能占有特定位置的土地，城郊農(nóng)村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部農(nóng)村的宅基地價格上漲與國家2008年出臺的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有關(guān)。為實現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”的任務(wù)，國家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達用地計劃，帶來建設(shè)用地的指標稀缺，造成指標市場的供不應(yīng)求。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策并沒有實現(xiàn)將復墾出的農(nóng)村宅基地作為生產(chǎn)要素參與到與勞動力、資本結(jié)合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發(fā)展的用地指標，一般農(nóng)村宅基地被復墾為耕地并產(chǎn)生指標價值。指標與實地的不同是指標只有數(shù)量區(qū)別，沒有區(qū)位好壞，它完全依賴于政府調(diào)控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標市場將供大于求，指標價格將會大跌，農(nóng)村宅基地的價值也就不會再顯化B16。

當前95%的農(nóng)村宅基地要素價值缺乏，資產(chǎn)屬性較弱，以促進生產(chǎn)生活方便為其主要任務(wù)。主張放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或?qū)嵭姓赜袃斒褂玫挠^點，忽略了土地的不可移動性及價值來源，沒有關(guān)注到宅基地對農(nóng)民家計的維系功能，因而難以對癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。

四、建立農(nóng)村宅基地退出機制

1.宅基地利用亂象的由來

在廣大的中西部農(nóng)村，宅基地是農(nóng)民的生產(chǎn)生活場所，兼具家庭經(jīng)濟及生活方式雙重功能。農(nóng)村宅基地的利用問題，除了與宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展形態(tài)有關(guān)外，還與基層治理狀況、小農(nóng)家計模式及農(nóng)民群體的分化有關(guān)。從筆者及所在團隊的調(diào)查來看，農(nóng)村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的缺乏。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機耕道毀壞嚴重，農(nóng)技服務(wù)基本缺乏。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給及維護不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農(nóng)業(yè)低收益形成鮮明對比。一些農(nóng)戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業(yè)農(nóng)民。另外，盡管我國近年來一直在推行新農(nóng)村建設(shè)，但不少村莊依然沒有公共文化設(shè)施，有些村莊連基礎(chǔ)的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、道路等公共品都供給不足，難以適應(yīng)農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。這些因素使得“外擴內(nèi)空”或“人走屋空”的空心村出現(xiàn)成為必然。

第二，農(nóng)村經(jīng)濟分化及農(nóng)民階層的出現(xiàn)。大規(guī)模流動及就業(yè)方式的差異，帶來農(nóng)民群體的經(jīng)濟分化，有些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農(nóng)民分為脫離土地階層、舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、村莊貧弱階層。B17不同農(nóng)民階層對老房子的功能訴求有所不同：脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地；舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層的宅基地多存在“季節(jié)性閑置”；小農(nóng)兼業(yè)階層、半工半農(nóng)階層因其經(jīng)濟收入屬中上等水平，對生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。

第三，國家政策及地方政府的推動。國家政策在執(zhí)行中并不一定一帆風順，它需要地方政府的配合和大力推動。在政策執(zhí)行過程中，有時會出現(xiàn)意外后果，從而造成農(nóng)戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農(nóng)村建設(shè)政策要求做好村莊規(guī)劃，實行集中居住，而有些村莊無建設(shè)用地可規(guī)劃，又不允許占耕地建房，由此造成農(nóng)民被迫到城鎮(zhèn)買房的情況。有些地方政府為活躍本地經(jīng)濟，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，要求村民到集鎮(zhèn)買房，或者在較遠的小區(qū)居住，不批準村民在村內(nèi)就近建房，由此造成小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展及“一戶多宅”問題。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展及打工經(jīng)濟的帶動。不少地方的中心城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，中小企業(yè)到這些城鎮(zhèn)落戶，帶來人口的鎮(zhèn)域流動及相關(guān)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給付的報酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養(yǎng)老人的問題，由此出現(xiàn)“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)”的就業(yè)模式。子代為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上班方便，一般會就近建房，然后長期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.引導農(nóng)民有序退出宅基地

2010年，國務(wù)院發(fā)展研究中心對6232個農(nóng)民工的宅基地退出意愿進行調(diào)查，在回答“如果您進城定居，希望如何處置老家宅基地或房產(chǎn)”的問題上，選擇希望能“保留農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)，將來備用”B18的農(nóng)民工有3550人，占抽樣總數(shù)的2/3。而筆者于2012年在重慶市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬農(nóng)民工順利進城，曾推行過多種優(yōu)惠政策，包括宅基地換社保，獲得宅基地復墾收益等，其實踐結(jié)果卻是轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民工只有100萬，且這100萬農(nóng)民工中多數(shù)不愿意有償退出宅基地。

學界主流觀點認為，城鄉(xiāng)二元的土地制度、社會保障制度、戶籍制度是影響農(nóng)民宅基地退出的關(guān)鍵原因。這只是看到了問題的一個方面。筆者以為，農(nóng)民宅基地利用問題的出現(xiàn)是多種因素交互影響的結(jié)果，小農(nóng)家計模式是影響宅基地利用形態(tài)的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會帶來諸多現(xiàn)實問題。

當前廣大中西部地區(qū)的宅基地利用出現(xiàn)兩大特點：一是建房愿望強烈。隨著家庭收入的提高及消費能力的增強，農(nóng)民的物質(zhì)文化需求迅速提升，對房屋的生產(chǎn)生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強烈。二是建房行動謹慎。建房問題是農(nóng)民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費多數(shù)農(nóng)民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續(xù)利用，需要在建房地點及房屋結(jié)構(gòu)上認真思考、謹慎行動。農(nóng)民為建房憂慮、猶豫是農(nóng)村社會的常態(tài)。整體上看，農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，既出于其對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展及公共服務(wù)的心理預期，也出于對國家政策變動及地方政府發(fā)展思路的總體預測。如何通過強有力的國家規(guī)劃及基層政府的有效行政，使農(nóng)民有序退出宅基地，并在居民點建設(shè)上兼顧群眾需求與長遠發(fā)展，不僅關(guān)系到建設(shè)資金的節(jié)約和有效利用，而且關(guān)系到農(nóng)民安居樂業(yè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。

科學引導農(nóng)民退出宅基地，相關(guān)部門應(yīng)堅持以人為本、科學規(guī)劃、因地制宜的原則，尤其應(yīng)注意考察當?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)模式及當?shù)氐慕?jīng)濟、社會、文化情況，統(tǒng)籌兼顧，分類指導，有序推進。出于對國家宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、農(nóng)民流動機制以及鄉(xiāng)村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強村莊規(guī)劃及土地管理，可實現(xiàn)宅基地有序退出及新農(nóng)村建設(shè)的目標。

第一，在新村居民點建設(shè)上，加強村莊規(guī)劃。主要從以下原則考慮：一是有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民家計來源的重要部分，不可或缺。農(nóng)民易地建房，應(yīng)考慮生產(chǎn)方便，除此之外，還應(yīng)考慮農(nóng)民對購物、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的需求。在新村居民點建設(shè)上，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，加強公共品供給，通過推進公共設(shè)施和公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民退出老宅基地創(chuàng)造條件。二是有利于農(nóng)民社會交往及農(nóng)村精神文化建設(shè)。新村居民點建設(shè)既是鄉(xiāng)村空間的重組，也是社會關(guān)系的重構(gòu)。制定住宅規(guī)劃，需要精心考慮農(nóng)民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營造良好的村莊文化氛圍，增強新村居民點的凝聚力，引導農(nóng)民退出老宅基地，搬到新村居民點居住。三是居民點建設(shè)應(yīng)兼顧現(xiàn)實與長遠。農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，主要是擔心房屋升級換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點建設(shè)上，要考慮現(xiàn)實因素，同時考慮村民的長遠憂慮，將農(nóng)民訴求作為新村建設(shè)的重點，消除農(nóng)民的后顧之憂。

第二，加強土地管理，保證農(nóng)民有序退出宅基地，減少農(nóng)民普遍多占宅基地的問題，達到節(jié)約利用土地的目的。加強土地管理，實現(xiàn)土地管理方式創(chuàng)新，可從以下幾點著眼：一是增強農(nóng)民集約節(jié)約利用土地的意識。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅持“一戶一宅”的法律法規(guī)教育，引導農(nóng)民有序退出宅基地。二是加強對農(nóng)民“建新拆舊”的管理。嚴格審批，完善監(jiān)察，嚴厲打擊亂占耕地建房的行為，對擅自擴大宅基地面積的，要進行罰款、賠償或房屋拆除。對于新建住房的農(nóng)戶，要求其必須退出老宅基地并備案調(diào)查，加強巡查和督察力度?！耙粦舳嗾?、“空心村”問題的形成原因復雜，應(yīng)根據(jù)地方實際，做好調(diào)查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所建設(shè)，在人員編制、辦公經(jīng)費、政策傾斜等方面給予支持，增強其管理農(nóng)村宅基地的能力與動力。建立宅基地動態(tài)巡查制度，加強土地執(zhí)法監(jiān)察，搞好宅基地專項清理工作，健全宅基地管理政策。對執(zhí)法不嚴、違規(guī)審批、侵害百姓權(quán)益的行為，監(jiān)察部門要追究相關(guān)人員的行政責任。

總之，完善土地利用規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)堅持農(nóng)民本位、循序漸進的原則，鼓勵農(nóng)民向新村居民點集中，引導農(nóng)民有序退出宅基地。在堅持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現(xiàn)實脫節(jié)的政策，提高相關(guān)管理主體的執(zhí)行能力，建立對違規(guī)管理的問責機制，建立常態(tài)化土地巡查制度，實現(xiàn)國家、村社、小農(nóng)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、余論

學界對農(nóng)村宅基地問題的諸多討論，其問題意識大多來源于建設(shè)用地指標緊張、耕地占用受限帶來的城市發(fā)展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經(jīng)濟社會發(fā)展合理用地需求的背景下，中央政府進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，采取偏緊的建設(shè)用地供給策略，造成實地與指標的供不應(yīng)求及相對高價問題。地方政府為了獲取土地財政，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，有強烈的突破中央宏觀調(diào)控的沖動。國土資源部2008年出臺的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，將城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設(shè)用地指標的希望。由此，地方政府集中復墾部分農(nóng)村宅基地以增加建設(shè)用地指標，支援城市經(jīng)濟發(fā)展，使得復墾的宅基地具有了較高價值。對此，一些學者認為一般農(nóng)村宅基地具有資產(chǎn)屬性，并演繹出不少空間形態(tài)上的宅基地利用問題，這使得農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、功能實質(zhì)、問題根源被忽略。以有償退出及使用權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的宅基地退出方案實際上是不可取的，因為對土地要素的過分關(guān)注以及對政策實踐機制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農(nóng)民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農(nóng)民的利益。

宅基地退出機制的建立，不僅要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略，還應(yīng)呼應(yīng)農(nóng)民主體訴求。以規(guī)劃和管理為主，注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便，重視農(nóng)村精神文化建設(shè)，兼顧現(xiàn)實與長遠的宅基地退出和新村建設(shè)方案，不需要太多資源投入，即可實現(xiàn)農(nóng)民生活條件改善、村莊居住環(huán)境改觀、國家資金用到實處的目標。B19這種一舉三得的宅基地退出和新村建設(shè)方案，值得我們深入調(diào)研，總結(jié)論證。

注釋

①B18張云華等：《完善與改革農(nóng)村宅基地制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年，第1、9頁。

②韓俊：《中國農(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海遠東出版社，2009年，第83頁。

③馬克偉：《土地大辭典》，長春出版社，1991年，第1016頁。

④南路明、肖志岳：《中華人民共和國地產(chǎn)法律制度》，中國法制出版社，2005年，第73頁。

⑤王旭東：《中國農(nóng)村宅基地制度研究》，中國建筑工業(yè)出版社，2011年，第125頁。

⑥賀雪峰：《鄉(xiāng)村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁。

⑦盧艷霞等：《浙江農(nóng)民宅基地退出模式調(diào)研與思考》，《中國土地科學》2011年第1期。

⑧[美]科斯：《社會成本問題》，《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學派與制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁。

⑨參見劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚撗芯俊?，法律出版社，2006年，第322—325頁；歐陽安蛟等：《農(nóng)村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學》2009年第10期；劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第10頁。

⑩參見韓康：《啟動中國農(nóng)村宅基地的市場化改革》，《國家行政學院學報》2008年第4期；周其仁：《增加中國農(nóng)民的財產(chǎn)性收入》，《農(nóng)村金融研究》2009年第11期；劉俊：《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第323—325頁。

B11參見劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第13頁；喻文莉：《轉(zhuǎn)型期宅基地使用權(quán)制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁；范喬希：《“保紅線、保發(fā)展”的轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌思路分析》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》2011年第22期。

B12賀雪峰：《土地問題的事實與認識》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2012年第2期。

B13參見周其仁：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國際經(jīng)濟評論》2010年第2期；韓康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期；嚴金明、王晨：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理制度改革創(chuàng)新模式評析與政策選擇》，《中國軟科學》2011年第7期。

B14周誠：《土地經(jīng)濟學原理》，商務(wù)印書館，2003年，第316—324頁。

B15商品價值與商品的自然屬性和功能有關(guān)，單純的流通不產(chǎn)生價值。詳見孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學評論》2005年第4期。

B16賀雪峰：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調(diào)查為基礎(chǔ)》，《學習與實踐》2013年第2期。

農(nóng)村宅基地土地法范文第5篇

工業(yè)化與城市化是不可抵擋的歷史潮流，但是目前，伴隨著城鄉(xiāng)間不平衡發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，農(nóng)村土地利用問題突出，農(nóng)村空心化現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍。進入21世紀，我國城市化發(fā)展的腳步越來越快，農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度也越來越高，同時農(nóng)村空心化趨勢越來越明顯，范圍越來越廣。大量的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力空虛，土地利用率低，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)滯后，空心村教育、養(yǎng)老問題都受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，農(nóng)村空心化現(xiàn)象愈演愈烈。農(nóng)村空心化帶來的危害也越來越受到學術(shù)界、政府和社會的重視，對農(nóng)村空心化現(xiàn)象的研究已顯得十分必要。

一、農(nóng)村空心化的內(nèi)涵和現(xiàn)狀

針對農(nóng)村空心化的基本概念和科學內(nèi)涵，學界一直以來都沒有形成統(tǒng)一的認識，專家學者分別從土地利用的角度、城市化背景、村莊空間布局、形成原因等方面定義了農(nóng)村空心化現(xiàn)象。中國科學院地理科學與資源研究所基地研究員劉彥隨比較完整地定義了農(nóng)村空心化：“農(nóng)村空心化本質(zhì)上是城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，由于農(nóng)村人口非農(nóng)化引起‘人走樓空’以及宅基地普遍‘建新不拆舊’，新建住宅逐漸向外擴展，導致村莊用地規(guī)模擴大、閑置廢棄加劇的一種‘外擴內(nèi)空’的不良演化過程?！盵1]

農(nóng)村空心化是城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的一種形態(tài)，在中國當前經(jīng)濟、政治體制背景下，有一定普遍性、復雜性、特殊性，必須結(jié)合其形成的政治、體制因素對其定義。農(nóng)村空心化是在我國特有的城市化背景下發(fā)生的，由于農(nóng)村人口快速向城市流動、土地管理制度不合理、法律制度不完善和鄉(xiāng)村管理規(guī)劃不足，導致農(nóng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)，以及公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)空心化并引發(fā)一系列社會負效應(yīng)的不良過程，空心村則是這一演化過程的必然結(jié)果，主要表現(xiàn)為：

（一）農(nóng)村人口空心化

所謂農(nóng)村人口“空心化”是指：“農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，導致農(nóng)村人口下降和農(nóng)村青壯年人口比例下降，農(nóng)村剩下的人口大多數(shù)是老人、婦女和兒童?！盵2]2002年，四川省農(nóng)村勞動力大約為3 948萬人，外出流動就業(yè)人員1 236.5萬人，占農(nóng)村勞動力總數(shù)的3l%[3]。這使得四川農(nóng)村勞動力空虛，并且根據(jù)調(diào)查顯示，大多青壯年村民外出就業(yè)，只有“老殘病弱”留守農(nóng)村。

根據(jù)圖1-1，中國鄉(xiāng)村人口總數(shù)變動趨勢上，顯而易見，自1995年我國鄉(xiāng)村達到最高點后持續(xù)下降，自此中國農(nóng)村人口呈現(xiàn)歷史性的下降趨勢。1980年中國農(nóng)村人口大約為7.9億，而到1995年已經(jīng)上升到8.6億，此后，農(nóng)村人口數(shù)開始下滑，到2012年已經(jīng)降到6.4億人，17年間減少了近2.2億農(nóng)民。不僅如此，自1995年起17年間，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民也在持續(xù)減少（見表1-1），已從3.5億降至2.6億，越來越多的農(nóng)民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是外出打工、經(jīng)商或是求學。

（二）土地空心化

土地空心化，即土地拋荒，新建住房亂占耕地，勞動力流入城市，人走屋空，棄置耕地，導致的土地資源浪費，耕地面積不斷減少的狀態(tài)。2000―2009年之間，農(nóng)村新建住宅2.24億平方米，農(nóng)村人均住房面積也自24.8平方米增至33.6平方米（見表1-2），但是許多農(nóng)村知識青年、青壯年都進城務(wù)工，因此宅基地荒廢現(xiàn)象十分嚴重。

（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空心化

以來，國家實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，推動經(jīng)濟體制改革，促進非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。為了減輕農(nóng)民負擔，我國自2006年1月1日起取消農(nóng)業(yè)稅，可是種地效益仍然保持在較低的水平上，越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，一些有知識、有技術(shù)的農(nóng)村人也不愿意留在農(nóng)村，更愿意進入城市工作、學習。根據(jù)表1-3，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值在2010年為397 983.3億元，比2005年擴大2.1倍，而2010年第一產(chǎn)業(yè)總值比2005年擴大1.8倍，第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比重逐年下降，農(nóng)村投資發(fā)展空間狹小，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，導致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化。

二、農(nóng)村空心化成因的法律分析

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

1.城鄉(xiāng)二元戶籍制度

《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定：城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，對人口流動實行嚴格限制，建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度。1984年10月，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許長期在城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)的農(nóng)民，在具有住所的前提下到集鎮(zhèn)落戶定居，放寬了對農(nóng)村人口流動的限制。90年代開始深化戶籍制度改革，加速農(nóng)村人口向城市流動，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象開始出現(xiàn)[7]。

現(xiàn)行戶籍管理制度雖然已成半開放態(tài)勢，但是城鄉(xiāng)戶籍仍然有別，在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)村戶籍人口不能與城市居民獲得同樣的醫(yī)療、養(yǎng)老、生活保障和受教育待遇。同時，離鄉(xiāng)的農(nóng)村人口仍然有承包土地、擁有宅基地的權(quán)力，不過他們不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導致耕地撂荒，農(nóng)村宅基地閑置和廢棄。

2.城鄉(xiāng)二元土地制度

農(nóng)村土地歸集體所有，改革開放后，農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)民對土地享有承包權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)限于不改變集體所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途，閑置、廢棄耕地也能得到合理利用。現(xiàn)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度使農(nóng)地處于分散和低效利用狀態(tài)，經(jīng)營農(nóng)地的比較效益逐步降低，因此占地建宅的機會成本低，新建宅基地增多。

雖然農(nóng)民依法享有對農(nóng)村宅基的使用權(quán)，使用權(quán)也是可以轉(zhuǎn)讓的，必須具備如下條件：一是經(jīng)本村委會同意；二是轉(zhuǎn)讓人與受讓人為同村人；三是轉(zhuǎn)讓人必須是戶口已遷出本村或“一戶多宅”的宅基地使用者。如系一戶一宅，須明確表明不再申請宅基地，且有證據(jù)表明其已有住房保障；四是受讓人無宅基地；五是宅基地使用權(quán)須與住房一并轉(zhuǎn)讓，不能單獨轉(zhuǎn)讓。這些條件使得農(nóng)村宅基地退出和房屋交易異常困難，遷移城市的原農(nóng)村居民在農(nóng)村的房屋長期閑置[8]。

3.城鄉(xiāng)二元社會保障制度

城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展，致使城鄉(xiāng)社會保障不公平，農(nóng)民沒有辦法享受和市民同等待遇的保障制度。從總體上看，城鎮(zhèn)已經(jīng)基本建立比較完整的社會保障制度，相比農(nóng)村“家庭保障”與“土地保障”相互結(jié)合、相互補充的社會保障制度，更為完善全面，農(nóng)村目前很少或基本沒有失業(yè)保險、住房保障等社會福利，顯然已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。

不健全的社會保障體系和較高的城市生活門檻，使農(nóng)村勞動力短期流動，造成宅基地季節(jié)性閑置；農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓困難，遷移城市的原村民的房屋長期閑置，一邊享受城鎮(zhèn)的社會保障，一邊繼續(xù)占有農(nóng)村宅基地的社保功能，雙重占有社會資源。

（二）土地管理使用法律不完善

我國《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但是在已形成空心狀態(tài)的空心村，“一戶多宅”的現(xiàn)象屢見不鮮，這與農(nóng)村宅基地制度不合理有很大關(guān)系。我國宅基地使用權(quán)的取得具有無償性，正是這種取得和使用方式，使農(nóng)村人對土地使用十分不珍惜，經(jīng)常會發(fā)生超占、多占和閑置的情況，浪費農(nóng)村土地資源，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

我國法律嚴格限制農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，但是對土地閑置和拋荒卻未做出明確約束。而且，土地流轉(zhuǎn)作為一種市場行為，需要建立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)市場和中介組織，為土地流轉(zhuǎn)提供有效服務(wù)。但是由于土地流轉(zhuǎn)制度不完善，市場不健全，中介組織匱乏，造成農(nóng)村土地閑置、拋荒問題嚴重。

（三）法律觀念淡薄

農(nóng)村建房的隨意性，很大程度是法律制度不完善造成的?，F(xiàn)行土地法雖然對宅基地建設(shè)做出約束規(guī)定，但是執(zhí)行力度不夠，法律政策落實不下去；農(nóng)村普法宣傳貫徹不到位，村民對宅基地使用的法律觀念淡薄；我國土地法未規(guī)定有償使用宅基地的制度，而宅基地使用權(quán)的無償性，促使更多村民盲目、隨意建設(shè)住宅，“一戶多宅”和“一戶多房”現(xiàn)象嚴重。

農(nóng)村青年人流入城市，留下的都是需要提供更多法律保障的老人、兒童和婦女，他們的法制觀念淡薄，不能利用法律武器維護自己的合法權(quán)益。至今為止，我國法律針對留守兒童、老人尚未專門立法，這一方面的立法空白難以保證合理安置留守兒童、老人，相比社會保障體系較為完善的城市，加速了人口向城市流動。