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民法典土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范文第1篇

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)權(quán)；基本權(quán)利；征收；補(bǔ)償

一、引言

財(cái)產(chǎn)是維持人類(lèi)自由與尊嚴(yán)的基本前提，是人類(lèi)生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)繁榮進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力。在法律制度的發(fā)展歷史中，財(cái)產(chǎn)成為一種核心概念。①在人類(lèi)漫長(zhǎng)的歷史長(zhǎng)河中，無(wú)論我們考察人類(lèi)文明的哪一方面，均能發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)與正當(dāng)性相連，被視為一項(xiàng)重要的倫理安排，因而私的所有制便在正義、進(jìn)步、和平以及幸福的基礎(chǔ)上得到維護(hù)并逐步發(fā)展起來(lái)。②人的生命、自由、尊嚴(yán)以及社會(huì)正義都是以一定的財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，非法剝奪私有財(cái)產(chǎn)就是在侵蝕個(gè)人生命，在侵犯?jìng)€(gè)人的自由與尊嚴(yán)，就會(huì)讓社會(huì)正義喪失。洛克就此曾指出：“沒(méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)，就不可能有正義?！雹圬?cái)產(chǎn)權(quán)是如此的重要，但是財(cái)產(chǎn)權(quán)卻也常常受到侵犯，這些侵犯可能來(lái)自個(gè)人，也可能來(lái)自公權(quán)力機(jī)構(gòu)。因而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)提供保障也是必需的。

隨著國(guó)家的出現(xiàn)，國(guó)家基于公共利益的需要而利用私人的財(cái)產(chǎn)，于是就出現(xiàn)了征收。這種公權(quán)力對(duì)私主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制常常帶有合法的外衣，但是如果這種公權(quán)力對(duì)私主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)不加以合理的規(guī)制，將會(huì)給私主體的利益帶來(lái)巨大的傷害。

 在德國(guó)基本法上，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的部分是第十四條④，按照傳統(tǒng)的模式，第一款屬于基本法的保護(hù)領(lǐng)域條款，之于本條具體是指財(cái)產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)和繼承權(quán)），第二款是屬于對(duì)基本法所保護(hù)的權(quán)利的限制，具體到本條是通過(guò)所有權(quán)負(fù)有義務(wù)來(lái)表現(xiàn)的。第三款屬于對(duì)限制的限制。征收是法律給財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定的一個(gè)限制，那么對(duì)限制的限制則是對(duì)征收行為的規(guī)制。本文將結(jié)合第一二款，重點(diǎn)就第三款的內(nèi)容加以探討，并結(jié)合德國(guó)的相關(guān)規(guī)定，對(duì)中國(guó)的征收現(xiàn)狀進(jìn)行反思。

二、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的范圍及所負(fù)社會(huì)義務(wù)

在德國(guó)憲法史上，明文出現(xiàn)保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度，可追溯到《法蘭克福憲法》草案（1849年），該憲法草案第164條規(guī)定：所有權(quán)不可侵犯。征收只有因公共福利，且依法律，以及給予公平補(bǔ)償之后，方得為之。⑤從條文的規(guī)定，可以看出它的制定收到“所有權(quán)絕對(duì)”思想的影響。但是這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的理念在魏瑪共和國(guó)時(shí)期發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在1919年的《魏瑪憲法》中，首次為財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)定了義務(wù)。⑥魏瑪憲法的這一理念為后來(lái)的基本法所繼承。

在基本法對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)時(shí)候，應(yīng)當(dāng)需要明確的是財(cái)產(chǎn)（Eigentum）所涵蓋的范圍。傳統(tǒng)的憲法學(xué)上所謂的財(cái)產(chǎn)與民法上所規(guī)定的物屬于相同的范圍。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)的內(nèi)涵已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了舊有范圍，1923年馬丁·沃爾夫教授發(fā)表《聯(lián)邦憲法及所有權(quán)》一文，將憲法所有權(quán)保障的標(biāo)的由傳統(tǒng)的物權(quán)概念承襲而來(lái)的“所有權(quán)”擴(kuò)充到“具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私權(quán)利”。⑦這一擴(kuò)張，也就意味著憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)范圍隨之也得到了擴(kuò)張，具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的請(qǐng)求權(quán)也受到了憲法的保護(hù)。在其后所制定的基本法中，這種擴(kuò)張的所有權(quán)得以繼承和延續(xù)。也就是說(shuō)在基本法上，第十四條所言的所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)具有相同的內(nèi)涵和外延。

現(xiàn)在的德國(guó)，在此基礎(chǔ)上又向前跨越了一步，開(kāi)始對(duì)“已成立且運(yùn)作的營(yíng)業(yè)權(quán)”（Der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb ）進(jìn)行保護(hù)。但是在此問(wèn)題上，也存有爭(zhēng)議。一般認(rèn)為，只有“營(yíng)業(yè)體制正常的經(jīng)營(yíng)”才能獲得憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，它包括營(yíng)業(yè)的實(shí)體和能夠給營(yíng)業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的要素，如客源，特殊地理環(huán)境等。在保護(hù)范圍涵蓋了所有的私法領(lǐng)域后，是否在公法范圍內(nèi)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)納入到基本法所保障的范圍呢？由于公法權(quán)利的范圍太過(guò)于寬泛，種類(lèi)繁多，聯(lián)防采用“區(qū)別解決”理論，受到憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)保障的公法權(quán)利主要是指依據(jù)公法所規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)而享有的期待權(quán)和請(qǐng)求權(quán)。如：失業(yè)救濟(jì)金、社會(huì)保險(xiǎn)法上的請(qǐng)求權(quán)、超額納稅的保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。⑧

 《基本法》第十四條第二款規(guī)定：財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)。所有權(quán)的行使應(yīng)有利于社會(huì)公共利益。首先規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)是《魏瑪憲法》，其時(shí)《魏瑪憲法》對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定同剛生效不到二十年的德國(guó)民法典上有關(guān)所有權(quán)的界定存有沖突。，但由于當(dāng)時(shí)的憲法學(xué)界認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)權(quán)所負(fù)的這種社會(huì)義務(wù)，僅僅處于一種應(yīng)然的狀態(tài)（Sollvoschrift），并沒(méi)有產(chǎn)生當(dāng)然的強(qiáng)制性的拘束力。⑨

 在基本法時(shí)代，幾乎完全繼承了魏瑪時(shí)代的規(guī)定。在此，我們對(duì)《基本法》中該十四條已經(jīng)財(cái)產(chǎn)所負(fù)有的社會(huì)義務(wù)理解，應(yīng)當(dāng)將其放在整個(gè)大的法治國(guó)（Rechtsstaat）和社會(huì)國(guó)（Sozialstaat）的背景下⑩。這正是由于法治國(guó)和社會(huì)國(guó)的理念，才會(huì)使得傳統(tǒng)的“所有權(quán)絕對(duì)”的理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。

三、對(duì)財(cái)產(chǎn)的征收

一般認(rèn)為，德國(guó)的財(cái)產(chǎn)征收經(jīng)歷了三個(gè)不同的階段。在這三個(gè)階段，征收的范圍不斷的得到擴(kuò)張。這三個(gè)階段是：古典時(shí)期的征收、魏瑪時(shí)代的征收、基本法時(shí)代的征收。

在第一個(gè)階段，征收對(duì)象限于不動(dòng)產(chǎn)。此時(shí)的征收是基于公共福利的目的,由行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)作出行政行為（德國(guó)法上系稱(chēng)行政處分）,該行政處分的內(nèi)容是將原所有權(quán)人的私有財(cái)產(chǎn)(主要是土所有權(quán))予以剝奪,并將其轉(zhuǎn)移，并用于特定的公用事業(yè)。此種意義上的公用征收其實(shí)質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的交易,但是帶有強(qiáng)制的性質(zhì)，其作用如同于“強(qiáng)制收買(mǎi)”。

在征收的第二個(gè)階段，即魏瑪時(shí)期，征收的概念發(fā)生了一些變化，其涵蓋的范圍被進(jìn)一步擴(kuò)張,具體體現(xiàn)為如下四個(gè)方面:

第一、征收的客體不在僅僅局限于有體物。也就是說(shuō)征收的客體從土地所有權(quán)、普通的動(dòng)產(chǎn)擴(kuò)張到了具有“財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利”；第二、征收的法律方式不僅限于通過(guò)行政機(jī)關(guān)做出行政處分來(lái)進(jìn)行，可以通過(guò)法律對(duì)征收直接加以規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)；第三、征收的目的得以擴(kuò)張。征收不再限于滿(mǎn)足某特定公用事業(yè)的需要,而是擴(kuò)張到了一般性的公共利益；第四、對(duì)財(cái)產(chǎn)的征收不再限于將所有權(quán)予以轉(zhuǎn)移，而是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)加以一定的限制，使之負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)。這也就意味著，本階段意義上的征收不再限于直接剝奪原權(quán)利人對(duì)其財(cái)產(chǎn)所享有的 權(quán)利,而是對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)加以限制。也就是說(shuō)，某些情況下基于公共利益的需要，需要對(duì)財(cái)產(chǎn)予以征收，但是不必對(duì)財(cái)產(chǎn)直接占有。

在第三個(gè)階段，也就是二戰(zhàn)結(jié)束后，德國(guó)頒布了基本法以后的這段時(shí)期。本階段，征收的范圍基本繼承了前一時(shí)期，即魏瑪時(shí)代（納粹期間對(duì)人基本權(quán)利的踐踏達(dá)到了無(wú)以復(fù)加的地步，本文對(duì)該段歷史在法律上不加以探討）的規(guī)定。除此之外，它還包括征收害和準(zhǔn)征收侵害。準(zhǔn)征收侵害是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法侵害行為，通常是通過(guò)主權(quán)性措施直接加以實(shí)施的。這里的主權(quán)性措施可能是法律行為，也可能是事實(shí)行為。例如，在洪水防治過(guò)程中，所采取的措施對(duì)水體造成的侵害，地方設(shè)立凈化設(shè)施而導(dǎo)致的氣味公害（污染）等都可以視為準(zhǔn)征收侵害。征收害是指因合法的行政活動(dòng)而派生出來(lái)的后果，因此而造成的對(duì)財(cái)產(chǎn)的損害。由于該損害持續(xù)時(shí)間久，因此已經(jīng)超越了征收法上所規(guī)定的“必要的犧牲”的界限，因此必須根據(jù)征收原則予以補(bǔ)償。在實(shí)務(wù)中，德國(guó)聯(lián)邦法院也通過(guò)判決在不斷地?cái)U(kuò)大征收的概念。11

四、對(duì)征收的補(bǔ)償

有征收應(yīng)該有補(bǔ)償。與上文所述的的征收相對(duì)應(yīng)，對(duì)征收的補(bǔ)償也經(jīng)歷了相似的發(fā)展歷程。由于受法國(guó)大革命的影響，18世紀(jì)末的德國(guó)遵循自由、法治國(guó)家的理念，相應(yīng)的在法律上對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)行的是絕對(duì)保障制度。在這一背景下，普遍認(rèn)為政府的征收行為同民法上對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的損害一樣，也構(gòu)成侵權(quán)，是給予人民的一種不利益，應(yīng)在征收人民財(cái)產(chǎn)時(shí)給予全額補(bǔ)償。甚至在有些邦國(guó)的立法例中還規(guī)定，對(duì)被征收的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，不僅要補(bǔ)償被征收物的通常價(jià)值外，因征收而引起的其他的不利益也應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。12此立法例也充分表明對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)的損失采用完全補(bǔ)償原則。

相對(duì)與前面的完全補(bǔ)償原則，魏瑪共和國(guó)時(shí)期的征收補(bǔ)償原則是相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則主要是考慮戰(zhàn)后國(guó)家經(jīng)濟(jì)的實(shí)際狀況，賦予立法者更大的靈活性。在這一原則下，對(duì)征收的補(bǔ)償，不必局限于全額補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但相當(dāng)補(bǔ)償原則在執(zhí)行中，最初并不排斥完全補(bǔ)償原則，在司法實(shí)務(wù)中，帝國(guó)法院同樣也將完全補(bǔ)償納入相當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆懂?，這樣以來(lái)，實(shí)際上被征收人因征收而產(chǎn)生的一切損失，均可以得到相應(yīng)的補(bǔ)償。在各邦的具體的征收法律中，完全補(bǔ)償原則也基本仍然得以維持。這一狀況直到納粹時(shí)期，才發(fā)生大的改變。其時(shí)，政府對(duì)公益與私益做了進(jìn)一步的考量后，賦予了“相當(dāng)補(bǔ)償”原則新的涵義，即對(duì)于被征收的財(cái)產(chǎn)予以補(bǔ)償，僅以被征收標(biāo)的物的收益價(jià)值為限。但是，對(duì)于土地的征收有些特殊的規(guī)定，即，對(duì)于依靠被征收土地為生的所有權(quán)人的補(bǔ)償，不僅僅以其收益價(jià)值為限做出補(bǔ)償，而是要對(duì)其土地予以完全補(bǔ)償。這也意味著，在對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的征收補(bǔ)償原則上，仍然沿用先前的完全補(bǔ)償原則。

然而此處的所謂“公平補(bǔ)償”仍然需要進(jìn)一步加以解釋。在德國(guó)，許多學(xué)者對(duì)此問(wèn)題也進(jìn)行了更深入的探討。如呂福納（W.Rüfner）教授認(rèn)為，所謂“公平的補(bǔ)償”首先要尊重平等原則，使得被征收人在獲得了征收補(bǔ)償之后，與其他未被征收人相比，不會(huì)產(chǎn)生不公平的感覺(jué)。因此，在這種意義上，公平補(bǔ)償就是塑造一個(gè)“公平的秩序”（gerechte Ordnung），而不是讓被征收人因?yàn)楣怖娑龀觥疤貏e的犧牲”。德國(guó)另一位教授科努爾（E. Knoll）則認(rèn)為，對(duì)于征收應(yīng)當(dāng)依據(jù)其目的的不同，劃分為公用性質(zhì)的征收和社會(huì)目的性質(zhì)的征收。公用性質(zhì)的征收純粹出于公用目的，比如政府對(duì)某一塊土地予以征收，但是其目的是為了在該地塊上建造政府辦公樓。在此類(lèi)的征收中，公共利益主要體現(xiàn)為一種“國(guó)庫(kù)利益”；而在于社會(huì)目的行的征收中，征收的目的是為了改善社會(huì)財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)。這種征收中所稱(chēng)的公益，不是國(guó)庫(kù)利益，而是一種政治或社會(huì)利益。按照這種理論，在公用性質(zhì)的征收中，征收的目的在于給需要土地的政府機(jī)構(gòu)提供必須的土地，但其要旨并不在于要以較低的價(jià)格獲得土地。因此，在此種情況下為了讓被征收人不產(chǎn)生不公平對(duì)待的感覺(jué)，因此應(yīng)當(dāng)就征收行為給與其市價(jià)補(bǔ)償。只有如此，被征收人才可以再依此市場(chǎng)價(jià)重新獲得其他可以代替本地塊的土地。而在社會(huì)目的性質(zhì)的征收中，由于其目的在于進(jìn)行“社會(huì)階層的重組”（gesellschaftliche Umgestaltung），而不是意在圖利國(guó)庫(kù)，因此，在予以補(bǔ)償時(shí)只需給予其“收益價(jià)值”（Ertragswert），即以實(shí)際的經(jīng)濟(jì)價(jià)值予以補(bǔ)償即可。13

與學(xué)界一樣，在實(shí)務(wù)中，法院對(duì)此原則也存有不同見(jiàn)解。聯(lián)邦普通法院主張等值理論給予被征收人全額補(bǔ)償。而在1968年的“漢堡水壩案”中，聯(lián)邦卻認(rèn)為，基本法所規(guī)定的公平補(bǔ)償并不是僵硬的，僅僅以交易價(jià)值為導(dǎo)向的補(bǔ)償，而是可以根據(jù)立法時(shí)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)情況，以及所規(guī)范的事件本身的特性加以斟酌、裁量，依此來(lái)決定是否給予被征收人全額補(bǔ)償，或者是以低于全額進(jìn)行補(bǔ)償。這也意味著，在補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，被征收人不一定會(huì)得到“完全等值”的賠償。14

《基本法》中，除了有公平補(bǔ)償?shù)囊?guī)定外，還規(guī)定了只有征收須依照法律或基于法律，且該法律亦規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆N類(lèi)及限度時(shí)，才可以予以征收。該條款也被學(xué)者稱(chēng)之為“一攬子條款”或者“唇齒條款”。它不但要求有補(bǔ)償，而且要求設(shè)定或者實(shí)施征收的法律本身規(guī)定了補(bǔ)償?shù)姆绞胶头秶?。如果征收性法律沒(méi)有設(shè)定補(bǔ)償規(guī)則，或者根本就不符合基本法第十四條的規(guī)定，那么這種法律就因違反憲法而無(wú)效。該條這樣規(guī)定，旨在保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，制止無(wú)補(bǔ)償?shù)恼魇?。它?qiáng)調(diào)了征收補(bǔ)償?shù)牟豢苫蛉毙浴４艘粩堊訔l款還要求征收法律中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得授權(quán)下級(jí)法規(guī)代為做出。

五、對(duì)我國(guó)行政征收的反思

我國(guó)由于改革開(kāi)放以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，政府的征收行為也較為常見(jiàn)，尤其是土地的征收征用。在此過(guò)程中，也產(chǎn)生了諸多的糾紛和問(wèn)題。通過(guò)對(duì)德國(guó)《基本法》的分析，或許能看出問(wèn)題一二。