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土地執(zhí)法論文范文第1篇

關(guān)鍵詞：土地儲備制度法律動因法律原則法律性質(zhì)

一、土地儲備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動因之探源

（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土

土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！盵1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經(jīng)濟學(xué)觀點，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟的發(fā)展而呈上升之勢。以我國為例，自上個世紀(jì)70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范-法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對土地資源進行破壞與浪費的非理，以期實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲備法律規(guī)范正是這種社會客觀需要催生之必然結(jié)果。

（二）國家對土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲備法律制度產(chǎn)生的制度動因

在市場經(jīng)濟條件下，每一個市場主體都是理性的“經(jīng)濟人”（亞當(dāng)。斯密語），為實現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，相反，通常情況下都會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理，國家（作為擁有至高無上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運用其認(rèn)為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長期的實踐當(dāng)中，世界各國逐漸形成了一整套對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的制度。通過宏觀調(diào)控手段如價格、利率、稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結(jié)構(gòu)達到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產(chǎn)生極為重要的一個法律制度動因即是：順應(yīng)國家對土地資源進行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。

（三）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現(xiàn)實動因

土地作為一種典型地不動產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，[3]法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財富的陸地地表。隨之科技的進步，現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應(yīng)的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。

二、土地儲備制度應(yīng)遵循的法律原則之彰顯

（一）合法運作原則

合法運作原則是指土地儲備制度地運作必須在實質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運行。當(dāng)前，由于全國性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個實現(xiàn)土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運行；對于具體的制度及運作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態(tài)，如儲備中心的法律地位及職權(quán)職責(zé)、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運作無疑意義重大。

（二）資源優(yōu)化配置原則

土地儲備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經(jīng)濟，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。由于我國目前實行土地所有權(quán)公有制度，因此，現(xiàn)實可供自由配置的只能是土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。在土地用益物權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)重點抓土地用途管制和權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達到最大限度的發(fā)揮；在土地擔(dān)保物權(quán)方面，則著眼于擔(dān)保主體及相關(guān)第三人權(quán)利義務(wù)的界清，以切實發(fā)揮土地在債權(quán)擔(dān)保中的作用。土地儲備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權(quán)出讓真正走向市場化、規(guī)范化。

（三）可持續(xù)發(fā)展原則

可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責(zé)任感去準(zhǔn)確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，并在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來的高效、持續(xù)發(fā)展。[4]土地儲備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購、儲備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長遠規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會經(jīng)濟長遠發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。

（四）土地使用權(quán)競爭性出讓原則

土地儲備中心收購?fù)恋刂?，一方面需要進行土地的儲備，以對土地資源和社會經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控；另一方面，須對其儲備的土地進行使用權(quán)的有償出讓，以實現(xiàn)土地資源的價值。在土地使用權(quán)的出讓過程中，應(yīng)當(dāng)堅持競爭性出讓原則，嚴(yán)格控制非競爭性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場經(jīng)濟下，各個主體通過競爭這一法則實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢﹑有實力的投資者配置﹐是市場經(jīng)濟的要義﹐讓最有實力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（五）社會效益優(yōu)先原則

社會效益優(yōu)先原則是指在土地儲備制度的整個運作流程及其價值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會效益。土地儲備制度的運行應(yīng)當(dāng)遵循社會效益優(yōu)先原則，這是其實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。筆者認(rèn)為，所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進其福利的一種權(quán)利與利益分配狀態(tài)。社會效益追根到底是人權(quán)的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其在本質(zhì)上是民生問題。政府在進行土地收購時，應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關(guān)市場主體的合法權(quán)益；在獲得土地收益之后，對盈余資金的投向應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的用途管制，盡量往公共設(shè)施建設(shè)、社會保障、環(huán)境保護等涉及社會公益性的方面傾斜。

三、土地收購與儲備法律性質(zhì)之剖析

（一）行政行為說（強制論）

行政行為說認(rèn)為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人為行政相對人。行政行為說又可分為兩種：其一，認(rèn)為土地收購與儲備行為于雙方當(dāng)事人而言是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購是政府的權(quán)利，對被收購方講是對國家的義務(wù)，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)。這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求；其二，認(rèn)為屬于國家對土地收購的“強制性買賣”關(guān)系，該學(xué)說承認(rèn)土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構(gòu)按照市場價格進行評估，并由土地行政部門確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價?！皬娭菩再I賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必須給予合理的補償。

（二）民事行為說（自由論）

持民事行為說者認(rèn)為，收購行為是市場經(jīng)濟條件下的“自由買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機構(gòu)與被收購單位或個人是平等的經(jīng)濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A(chǔ)上，根據(jù)市場狀況自由協(xié)商決定。[5]依次觀點，實施土地儲備的政府或其授權(quán)機構(gòu)就是一個純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲備制度的宏觀的社會、經(jīng)濟目標(biāo)就無法實現(xiàn)。

（三）區(qū)分說

區(qū)分說是在對民事行為說與行政行為說進行研究、篩選的基礎(chǔ)上，認(rèn)為此二者皆有失偏頗，而主張應(yīng)當(dāng)視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質(zhì)的一種折中觀點。具體而言，該學(xué)說認(rèn)為：

政府主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其中，有償出讓國有土地使用權(quán)便是其行使所有權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府與國土使用權(quán)的受讓人簽訂的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對土地的財產(chǎn)權(quán)力，這種權(quán)力是與服從相對于，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權(quán)源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟管理權(quán)。政府行使經(jīng)濟管理權(quán)的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進行單向收購時，具有強制性。

筆者認(rèn)為，土地收購從本質(zhì)上講屬經(jīng)濟法律行為。因為，首先，對土地的收購、儲備體現(xiàn)了國家對地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，是國家借以干預(yù)社會經(jīng)濟的一種重要形式；其次，收購行為本身既是政府的經(jīng)濟職權(quán)，即政府有權(quán)依法對符合規(guī)定的土地進行收購，任何單位與個人都不得拒絕收購，同時，它又是政府的經(jīng)濟職責(zé)，即政府對符合收購條件的土地必須進行收購，并在一定條件下進行出讓，收購行為是職權(quán)與職責(zé)的有機統(tǒng)一；再次，“強制”與“自由”僅僅是內(nèi)在意志的外在表現(xiàn)形式，而非法律行為性質(zhì)本身，上述三種觀點都沒有看到國家在土地儲備制度當(dāng)中的宏觀調(diào)控與積極干預(yù)，因而都流于片面。*作者簡介：王保信（1977—），男，廣東揭陽人，西南政法大學(xué)2001級經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生，主要研究方向為房地產(chǎn)法。

[1]《馬克思恩格斯全集》。北京：人民出版社，1986年版，第384頁。

[2]錢銘。21世紀(jì)中國土地可持續(xù)發(fā)展利用展望。中國土地科學(xué)，2001年第1期。

[3]一般認(rèn)為，地理學(xué)上的土地概念為“地球表面的陸地部分及其附屬的內(nèi)陸水域和灘涂等”，見孫憲忠。《論物權(quán)法》。法律出版社2001年10月版，318.

[4]李昌麒主編。經(jīng)濟法學(xué)。北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年版，87.

[5]吳東仙、羅思榮。完善土地儲備制度的法律思考。杭州商學(xué)院學(xué)報，2002：（5），32.

OntheLegalPrincipleofLandStorageSystem

WangBao-xin

土地執(zhí)法論文范文第2篇

關(guān)鍵詞：土地制度；家庭承包制；土地股份投包制；創(chuàng)新

前言

21世紀(jì)上半葉，中國將完成農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造。隨著現(xiàn)代化程度的提升，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對規(guī)模經(jīng)濟的要求與現(xiàn)行分散承包的土地制度之間的矛盾將日漸加劇。如何通過現(xiàn)行土地制度的創(chuàng)新加速我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，是一個具有重要意義的研究課題。

一、土地制度創(chuàng)新的約束條件和方向選擇

土地制度不是某種因素、某種力量作用的簡單函數(shù)，它是某個特定時期特定政治、經(jīng)濟及社會諸多因素共同作用的產(chǎn)物。土地制度創(chuàng)新必須充分考慮到制約其生成的種種條件。制約我國當(dāng)前土地制度創(chuàng)新的主要條件有：

第一、我國是社會主義性質(zhì)的國家，生產(chǎn)資料的公有制始終被認(rèn)為是決定經(jīng)濟社會主義性質(zhì)的基礎(chǔ)。由于土地的特殊重要性，決定了土地制度不僅是農(nóng)業(yè)部門最重要的制度安排，而且是整個社會經(jīng)濟制度最基本的方面。特別是對于那些農(nóng)業(yè)比重還很高甚至是國民經(jīng)濟主體的發(fā)展中國家來說，土地制度更成為整個經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)和核心。鑒于我國整體經(jīng)濟性質(zhì)和土地制度在整個經(jīng)濟制度安排中的重要地位，現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新不能也不應(yīng)當(dāng)越出公有制的框架。

第二、從總體技術(shù)特征來看，我國尚處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡階段，廣大中、西部地區(qū)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的特征還相當(dāng)明顯。全社會70％左右的人口仍然要依靠這個最原始產(chǎn)業(yè)提供生存保障，近50％的社會勞動人口仍然只能從農(nóng)業(yè)中得到就業(yè)機會。根據(jù)馬克思生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力性質(zhì)的原理，現(xiàn)階段土地制度安排必須與農(nóng)業(yè)發(fā)展過度性階段的生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，而不能超越農(nóng)業(yè)發(fā)展階段去建構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段的先進的土地制度模式。

第三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展追求的而且是希望盡早實現(xiàn)的目標(biāo)，現(xiàn)階段土地制度安排應(yīng)有利于將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)向現(xiàn)代化目標(biāo)。鑒于龐大的人口基數(shù)和不斷增長的人口壓力，以及工業(yè)化加速導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，糧食安全問題已成為政府推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的首選目標(biāo)。政府這一農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)偏好，決定了它必然傾向于有利于上地產(chǎn)出率提高的土地制度選擇。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收人，縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與非農(nóng)生產(chǎn)之間的利益差距，是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所追求的最現(xiàn)實的目標(biāo)。上地制度的設(shè)計必須有利于滿足農(nóng)民對收人增長目標(biāo)的追求，這＃才能使農(nóng)民成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展最積極的力量。我國現(xiàn)階段土地制度的設(shè)計，既要有利于政府產(chǎn)量增長目標(biāo)與農(nóng)民收人增長追求之間的協(xié)調(diào)，又必須使它納人有利于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實現(xiàn)的長遠目標(biāo)的軌道。

第四、一種土地制度是否合理有效，最終只能由農(nóng)民在這種制度下的行為反映作出檢驗。一種可行的土地制度，不僅不能背離廣大農(nóng)民的意愿，相反應(yīng)當(dāng)反映他們的利益要求。在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段，占有土地是廣大農(nóng)民最基本的愿望，土地的流轉(zhuǎn)化程度低就是證明；產(chǎn)權(quán)不受侵犯是來自農(nóng)民最強烈的呼聲，一個重要表現(xiàn)就是農(nóng)民對過重負擔(dān)的抵制和抱怨；家庭經(jīng)營是最受農(nóng)民歡迎的生產(chǎn)組織形式，改革前后農(nóng)民截然不同的工作態(tài)度是最有力的說明。

土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，來自制度安排與其所對應(yīng)的約束條件的協(xié)調(diào)性。針對不同的約束條件，只能實行不同的土地制度安排。我國新型土地產(chǎn)權(quán)制度，只能在上述約束條件給定的框架內(nèi)生成，并且只能是這些條件的內(nèi)在要求處在耦合和均衡狀態(tài)時的產(chǎn)物。上述約束條件給定的我國現(xiàn)階段土地制度的創(chuàng)新空間是相當(dāng)狹小的。它們決定了我國土地制度創(chuàng)新只能沿著如下方向推進；（1）在土地集體所有制不變的前提下，尋求產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完善的新型集體所有制實現(xiàn)形式。也就是說，雖然對現(xiàn)行土地集體所有制的改革是必要的，但這種改革最好是集體所有制的完善或新型集體所有制實現(xiàn)形式的建構(gòu)，而不應(yīng)是對集體所有制的替代。（2）在家庭經(jīng)營不變的基礎(chǔ)上探求土地資源有效配置方式和有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)的土地利用方式。家庭經(jīng)營方式的改變，不僅背離了廣大農(nóng)民的意愿，也會使政府糧食總量增長目標(biāo)至少經(jīng)受不確定性的風(fēng)險。

二、土地股份投包制：新型土地制度模式的設(shè)計

在理論界提出的各種土地制度模式中，完善家庭承包制模式對現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新約束條件的考慮相對最為充分，因而它受到政府的推崇并成為我國現(xiàn)階段上地制度建構(gòu)的主體模式。這一模式最積極的意義在于對家庭經(jīng)營方式的充分肯定。這種肯定首先源于推行改革20年來農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的成功實踐，并且可以從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的普遍經(jīng)驗中獲得支持，同時現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中亦不乏理論依據(jù)。但是，家庭承包制完善模式的最大問題在于，它對傳體體制下形成的土地集體所有的權(quán)屬關(guān)系存在的固有缺陷采取回避態(tài)度，試圖繞過所有制通過經(jīng)營形式的改善來克服根源于所有制的產(chǎn)權(quán)缺陷。不可否認(rèn)，這只能延緩和積累矛盾，不可能從根本上克服現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的不足進而刺激農(nóng)業(yè)增長。

在現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新模式中，土地股份合作制最具創(chuàng)新意義。一方面它在集體所有制或公有制的前提下比較好地實現(xiàn)了集體產(chǎn)權(quán)的明晰化，另一方面又為土地的集中和規(guī)?；?jīng)營提供了一條極富啟發(fā)性的思路；一方面它迎合了農(nóng)民實實在在占有土地的愿望，另一方面又滿足了政府土地制度創(chuàng)新低政治風(fēng)險的要求。不難分析，土地股份合制與我國現(xiàn)階段土地制度創(chuàng)新依賴的約束條件之間在很大程度上也是協(xié)調(diào)的，因而它的出現(xiàn)受到理論界和決策部門的高度關(guān)注。現(xiàn)有土地股份合作制探索反映出來的最突出問題，是存在著以合作化經(jīng)營或集體化經(jīng)營否定家庭經(jīng)營的傾向。盡管其出發(fā)點是試圖克服家庭分散承包帶來的規(guī)模不經(jīng)濟，但這種傾向還是值得認(rèn)真反思的。因為農(nóng)業(yè)中集體經(jīng)營的低激勵效應(yīng)和高管理成本不制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莨灿兄?，并把股份共有制視作集體所有制的新型實現(xiàn)形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理論與實踐中的一個重要誤區(qū)，即忽視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性而試圖以集中化、統(tǒng)一化經(jīng)營取代農(nóng)戶的個體經(jīng)營。因此，與土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特點，是試圖使家庭經(jīng)營方式在土地產(chǎn)權(quán)清晰健全、土地配置規(guī)模合理的基礎(chǔ)上繼續(xù)成為農(nóng)業(yè)持續(xù)增長和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)的制度性保證。

三、家庭承包制向土地股份投包制的過渡

土地股份投包制設(shè)計的基本目標(biāo)，是希圖在較易得到政府和農(nóng)民雙方接受并支持的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起土地合理流轉(zhuǎn)和有效集中的機制，從而實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的順利過渡。土地股份投包制的現(xiàn)代化指向和規(guī)模經(jīng)濟偏好決定了其建構(gòu)的主要條件是，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有相當(dāng)程度的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力能夠?qū)崿F(xiàn)較大規(guī)模的非農(nóng)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移，使目前緊張的人地關(guān)系與勞地關(guān)系得以改變。如果沒有二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展創(chuàng)造出相對寬松的人地比例關(guān)系，70％左右的農(nóng)業(yè)人口依然凝固在農(nóng)業(yè)上實現(xiàn)就業(yè)和維持生存及低水平發(fā)展，那么，以減小土地有效流轉(zhuǎn)阻力的土地股份化設(shè)計必然失去意義，以擴大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的投包機制亦無發(fā)揮作用的可能。

土地股份投包制建構(gòu)條件表明，目前我國大部分地區(qū)特別是二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后的中、西部地區(qū)，還不具備該模式普遍推行的條件。因此，上地股份投包制在我國的建構(gòu)，第一，在時間上將是一個長期的過程，因為我國農(nóng)業(yè)人口的比重還很高，農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移任務(wù)還相當(dāng)艱巨；第二，在空間上將由點到面逐步擴展，首先在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快地區(qū)形成，然后隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域擴張而逐步推開；第三，在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，應(yīng)把土地股份投包制的建立與加速二、三產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來。

土地股份投包制是土地制度變遷的目標(biāo)模式，而這一制度變遷的起點則是現(xiàn)行的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。由于在土地所有制和經(jīng)營方式方面的一致，使得兩種制度模式之間能夠?qū)崿F(xiàn)較好的銜接。其銜接過渡可以通過三個階段完成：

1、由農(nóng)戶土地承包權(quán)向農(nóng)戶土地股份所有權(quán)轉(zhuǎn)換階段。（1）認(rèn)定目前集體土地按人均承包的合理性；（2）限定這種合理性的有效期限為截止目前。以后土地不再根據(jù)人口的變動而調(diào)整；（3）在承包權(quán)穩(wěn)定化的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶對經(jīng)營的集體土地份額的股份所有權(quán)；（4）實行土地股份所有權(quán)和相應(yīng)份額土地經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，農(nóng)戶可以直接經(jīng)營自己應(yīng)占股份的土地。

2、股權(quán)與經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一向股權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的轉(zhuǎn)換階段。在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)獲得一定發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)機會增加的基礎(chǔ)上，確立股份共有土地的經(jīng)營數(shù)量下限，促成小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶在持有土地股權(quán)的條件下尋求農(nóng)外就業(yè)和放棄經(jīng)營土地，將土地逐漸向少數(shù)種田能手手中集中。

3、股權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的完成階段，即社區(qū)農(nóng)民股份共有上地的少數(shù)農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營階段。這時，原大部分農(nóng)民持有土地股權(quán)而在非農(nóng)部門就業(yè)，少數(shù)農(nóng)民通過竟包在完成農(nóng)業(yè)稅和交納地租的基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。

參考文獻

1、R．科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店，1994年。

2、D．諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海三聯(lián)書店，1994年。

3、V．奧斯特羅姆等：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書館，1996年．

土地執(zhí)法論文范文第3篇

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民，違法占地建房，原因分析，遏制對策

 

近兩年來，通過國家衛(wèi)星遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的違法用地圖斑中，很大一部分圖斑涉及農(nóng)民違法占地建房問題。農(nóng)民違法占地建房，特點是占用耕地比例高，分布集中。主要分布在市、縣的城郊結(jié)合部，尤其是被納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，因國家征收集體土地而被撤去村民委員會的鄰近村莊。

1.城郊結(jié)合部農(nóng)民違法占地建房原因分析

1.1有限的征地補償費不足以支付城市高額房價

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會保障。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城郊結(jié)合部大量集體土地被征為國有并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，失地農(nóng)民數(shù)量巨增。由于失地農(nóng)民自身文化程度不高，創(chuàng)業(yè)能力有限，許多人失地又失業(yè)。廣大失地失業(yè)農(nóng)民生活負擔(dān)比失地前加重。首當(dāng)其沖就是住房問題，俗話說“安居才能樂業(yè)”，安居問題是民生之本。然而，多數(shù)城市正處于基礎(chǔ)設(shè)施和城市規(guī)模轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，城區(qū)內(nèi)商品房開發(fā)方興處未艾，舊房改建如火如荼，拆遷工地隨處可見。各種原因造成經(jīng)濟適用住房緊缺，商品房房價和租房價格雙雙居高不下。失地農(nóng)民手中有限的征地補償費根本不足以支付城市高客房價，從而使一些失地農(nóng)民不得不面臨著居無定所、無處棲身的境地。

1.2村干部默許放任村民占地建房

失地農(nóng)民無房可住，大部分（尤其是老年人）又不愿意改變傳統(tǒng)的庭院耕作生活方式，紛紛到鄰近村居民點附近尋找平整的耕地（或果園地）建房居住。不但居住，還要用圍墻將大片耕地圈進院子，本來的良田轉(zhuǎn)眼變成了他們家的“宅基地”。有的人家為了掩人耳目，沿墻并排支起若干鐵架，說是建了“菜棚”，占地80-100平方米的住房也說成是“護菜房”。

那么從土地流轉(zhuǎn)到建房，村里是不是就一無所知呢？據(jù)調(diào)查，不是的。無論是本村村民還是外來村民，建房者無論是使用自家承包地還是“轉(zhuǎn)包”別人的承包地，都需要和村里打招呼。據(jù)土地執(zhí)法監(jiān)察部門調(diào)查，外來失地村民與本村村民簽定《土地轉(zhuǎn)包協(xié)議》時，協(xié)議簽定地點就在村委會，協(xié)議“中間人”就是村干部。因此，村干部對當(dāng)事人（外來村民）承租集體土地來建房的目的，是完全知情的，只是采取了“默許”的態(tài)度。

對外來村民建房行為尚且如此“默許”，對本村村民在自己家承包地上建房居住，村干部更是無心過問了。正是村干部的默許放任，導(dǎo)致了違法占用耕地（或果園地等其他農(nóng)用地）建房行為大量發(fā)生。村干部在此問題上負有不可推卸的責(zé)任。

1.3農(nóng)民不按正常審批程序建房

農(nóng)民建房的正常審批程序是：一是申請人向所在地的村民委員會提出建房申請，經(jīng)村民委員會討論通過，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門領(lǐng)取《農(nóng)村私人建房申請表》。經(jīng)調(diào)查，符合審批規(guī)定，由鄉(xiāng)政府審核同意，報縣（市）建設(shè)局批準(zhǔn)，發(fā)給建設(shè)用地規(guī)劃許可證（選址意見書）。論文大全。二是到所在地土管所領(lǐng)取《農(nóng)村私人建房用地呈報表》。經(jīng)土管所調(diào)查，符合審批規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核同意，報縣（市）國土資源局批準(zhǔn)，發(fā)給用地批準(zhǔn)件。憑用地批準(zhǔn)件由縣（市）建設(shè)局發(fā)給建設(shè)工程許可證。三是申請建房戶向城建土管部門交納有關(guān)費稅。四是按批準(zhǔn)用地要求，由城建辦、土管所實地放樣。五是申請建房戶房屋竣工后，經(jīng)城建辦、土管所驗收。建房后，可憑選址意見書，規(guī)劃許可證、建筑工程許可證、土地使用證到房管部門辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。

從建房用地申請到審批，需要很長時間。由于條件嚴(yán)，程序繁，時間長，審批難，致使一些農(nóng)民不愿按照正常審批程序建房。論文大全。

部分農(nóng)民至今仍對土地國法國策國情知曉不多，認(rèn)識模糊，理解片面：認(rèn)為建了房就是自己的，只要和村打個招呼，村干部點頭就行了，土地證、房屋產(chǎn)權(quán)證補辦不遲。有的認(rèn)為未經(jīng)批準(zhǔn)占地建設(shè)不必小題大做，無需大驚小怪，頂多罰點款即可息事。一些被征地農(nóng)民認(rèn)為，征地補償費太少，有限的征地補償費不夠解決長期生活問題，我是為了維持生計，為了解決生活出路才違法占地建設(shè)住宅的。正因為一些農(nóng)民不按正常審批程序建房，才導(dǎo)致大量未批先建等違法行為發(fā)生。

1.4農(nóng)民受經(jīng)濟利益驅(qū)使占地建房

國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》出臺后，很多人打著規(guī)?；B(yǎng)殖的旗號，大肆占用耕地修建所謂“養(yǎng)殖房”。論文大全。多數(shù)因規(guī)模不夠辦不下來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整手續(xù)，土地執(zhí)法監(jiān)察部門責(zé)令停止違法行為起不到作用，由于確實是養(yǎng)殖項目，所以不好強行糾正。

城郊結(jié)合部被征地農(nóng)民為了獲取更多的經(jīng)濟補償，以建養(yǎng)殖房、看護房、菜窯、氣調(diào)庫等為名，進行突擊建設(shè)。土地執(zhí)法監(jiān)察部門在動態(tài)巡查中雖然發(fā)現(xiàn)一些，但仍有很多違法建筑物、構(gòu)筑物發(fā)現(xiàn)不了。有的村民超面積建設(shè)“窯頭房”、“看護房”，然后以看護為名全家人搬去居住，將村內(nèi)原有住房賣掉牟取暴利。

2.遏制農(nóng)民違法占地建房的對策

2.1對被征地農(nóng)民進行有計劃遷移

政府相關(guān)部門要從保障國計民生的高度，看待和處理被征地農(nóng)民違法占地建房問題。要依法行政，高度重視維護被征地農(nóng)民的切身利益。在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織實行異地移民安置。政府在征地時，可以按照節(jié)約用地的原則，有計劃地建造一批經(jīng)濟適用樓房，建成后，將被征地農(nóng)民統(tǒng)一遷移上樓，再對被征收宅基地上的民房進行拆遷。徹底改變現(xiàn)在的邊交房邊拆遷模式。

對因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，政府要結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)、戶籍制度改革，逐步建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和最低生活保障制度，以保障被征地農(nóng)民的長遠生計。

2.2將“問責(zé)制”延伸至鎮(zhèn)、村干部

土地管理秩序混亂、村民違法占地建房的源頭在于村干部的“默許”放任，在于村干部保護耕地意識的淡薄和對集體地土的隨意處置。村干部是管地用地最基層、最前沿，但其行為卻不受“問責(zé)”約束。因此，市縣人民政府相關(guān)部門有必要根據(jù)“15號令”的精神實質(zhì)，制定相應(yīng)政策法規(guī)，將“問責(zé)制”延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部。從基層、從國土資源管理的一線開始解決實際問題。

2.3引導(dǎo)農(nóng)民審批程序建房

各級政府和國土資源行政主管部門要加強農(nóng)民住宅建設(shè)用地的規(guī)劃與管理，對自然分戶的農(nóng)戶要預(yù)留出適當(dāng)?shù)淖≌ㄔO(shè)用地指標(biāo)，引導(dǎo)農(nóng)民按審批程序建房。要健全農(nóng)民住宅建設(shè)用地管理制度嚴(yán)格申請條件簡化相關(guān)審批手續(xù)，制定優(yōu)惠政策鼓勵利用空地、荒雜地和存量土地建設(shè)住宅。大力宣傳依法用地的重要性和必要性。通過積極有效的宣傳教育，促進廣大干部群眾尤其是農(nóng)民群眾知法、懂法、守法。通過強化管理和正確引導(dǎo)，規(guī)范農(nóng)民住宅建設(shè)，使農(nóng)村人居環(huán)境更加美好。

2.4定期開展查處和制止農(nóng)村違法占地建房突擊活動

針對農(nóng)村違法占地建房的高發(fā)期，為遏制農(nóng)村違法占地建房的勢頭，打擊非法占地行為，國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)適時在本行政區(qū)域開展“查處和制止農(nóng)村違法占地建房突擊活動”。主要針對近年來城郊結(jié)合部農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)非法占地建房的行為進行嚴(yán)肅查處。依法嚴(yán)肅處理違法占地建筑物，不能讓違法者得到便宜。同時利用新聞媒體廣泛宣傳違法占地建房等土地違法行為的危害性，宣傳“突擊”活動的意義。從源頭上遏制城郊結(jié)合部農(nóng)民違法占地建房行為。

土地執(zhí)法論文范文第4篇

1.1森林是天然的制氧工廠

氧氣是人類維持生命的基本條件，文獻記載，一個人要生存，每天需吸入0.8kg氧氣，排出0.9kg二氧化碳。據(jù)研究測定，樹木每吸收44g的二氧化碳，就能排放出32g氧氣；樹木的葉子通過光合作用產(chǎn)生的葡萄糖，1g就能消耗2500L空氣中所含有的全部二氧化碳。而10m2的森林或25m2的草地就能把一個人呼吸出的二氧化碳全部吸收，供給所需氧氣。就全球來說，森林綠地每年為人類處理近千億噸二氧化碳，為空氣提供60%的凈潔氧氣。

1.2森林是空氣的凈化物

隨著工礦企業(yè)的發(fā)展以及人類生活用礦物燃料的劇增，受污染的空氣也開始威脅人類健康，其中二氧化硫就是分布較廣、危害較大的有害氣體。據(jù)測定，森林中空氣的二氧化硫要比空曠地少15%～50%。若是在高溫高濕的夏季，隨著林木生理活動的旺盛，森林吸收二氧化硫的速度還會加快。相對濕度在85%以上，森林吸收二氧化硫的速度是相對濕度15%的5～10倍。

1.3森林有自然防疫作用

樹木能分泌出殺傷力很強的殺菌素，能殺死空氣中的病菌和微生物，對人類具有保健作用。有人曾對不同環(huán)境每1m3空氣中含菌量作過測定：在人群流動的公園為1000個，街道鬧市區(qū)為3～4萬個，而在林區(qū)僅有55個。此外，樹木分泌出的殺菌素數(shù)量也是相當(dāng)可觀的。例如，1hm2檜柏林每天能分泌出30kg殺菌素，可殺死白喉、結(jié)核、痢疾等病菌。

1.4森林是天然的消聲器

噪聲對人類的危害隨著公共交通運輸業(yè)的發(fā)展日趨嚴(yán)重，城鎮(zhèn)尤為突出。實驗測得，公園或片林可降低噪聲5～40dB，比離聲源同距離的空曠地自然衰減效果多5～25dB；汽車高音喇叭在穿過40m寬的草坪、灌木、喬木組成的多層次林帶，噪聲可以消減10～20dB，比空曠地的自然衰減效果多4～8dB。

1.5森林具有防止風(fēng)沙、減輕洪災(zāi)、涵養(yǎng)水源和保持水土的作用

由于森林樹干、枝葉的阻擋和摩擦消耗，進入林區(qū)的風(fēng)速會明顯減弱。據(jù)資料介紹，夏季濃密樹冠可減弱風(fēng)速，最多可減少50%，人類便利用森林的這一功能造林治沙。另外，樹冠對雨水有截流作用，能減少雨水對地面的沖擊力，保持水土。據(jù)計算，林冠能截流10%～20%的降水，其中大部分蒸發(fā)到大氣中，余下的降落到地面或沿樹干滲透到土壤中成為地下水。所以一片森林就是一座水庫。

2森林遭受破壞現(xiàn)狀

森林如此之重要，然而人類卻在悄然不覺中蠶蝕著這一片又一片的綠色屏障。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，地球上幾乎1min就有超過20hm2的森林被毀掉，1950～1985年，短短的30多年時間，全球的森林面積減少了1/2。多年來，為了保護珍貴的森林資源，我國建立了嚴(yán)密的森林資源管理監(jiān)督機構(gòu)，組織開展了各類不同程度的打擊破壞森林資源和侵占林地專項行動，雖取得了一定成效，但由于諸多因素影響，我國林政案件的發(fā)生仍舊呈上升趨勢，違法征占用林地行為屢禁不止，林地流失狀況依然嚴(yán)重，林地保護管理形勢嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，2007年上半年，全國共發(fā)生林政案件20.95萬起，其中違法運輸木材案件占60%；共查處林政案件20.75萬起，查處率為99.02%。與2006年同期相比，2007年上半年林政案件總數(shù)增加3.4%，非法收購經(jīng)營加工木材案件增加21.6%，違法征占用林地案件增加12.3%，違法運輸木材案件增加5.5%，盜伐濫伐林木案件基本持平。2007年上半年，因林政案件造成林木損失21.7萬立方米，其中，48.7%因盜伐濫伐林木案件造成。另外，森林火災(zāi)對森林造成的破壞尤其嚴(yán)重。

近年來，全國發(fā)生的多起森林破壞大案，都是無以用簡單的數(shù)據(jù)來比擬的。因此，如何更好的保護森林資源，成為迫在眉睫，且亟待解決的重要問題。

3森林保護對策

3.1通過有關(guān)職能部門，普及《森林法》等有關(guān)法規(guī)及有關(guān)環(huán)保知識

各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取多種形式宣傳森林法律、法規(guī)，增強公民的綠化意識，利用多種形式，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和山區(qū)農(nóng)戶等基層，進行當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及全社會的環(huán)保意識教育。充實基層林業(yè)管理隊伍，保證經(jīng)費等物質(zhì)支持及時到位，并賦予其一定的行政執(zhí)法權(quán)，以便及時、有效地制止亂砍濫伐林木等違法犯罪行為。

3.2結(jié)合檢察機關(guān)，開展國家機關(guān)工作人員瀆職犯罪預(yù)防工作

深入到涉林案件中多發(fā)、易發(fā)瀆職犯罪的地方或部門，加強國家森林法規(guī)和刑法關(guān)于瀆職犯罪有關(guān)規(guī)定的宣傳教育，增強有關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)和工作人員按照職責(zé)要求嚴(yán)格依法行政的觀念，以達到從源頭上預(yù)防此類瀆職犯罪的目的。

3.3加大林政執(zhí)法隊伍建設(shè)，理順林業(yè)管理體制

結(jié)合大力查辦涉林案件中發(fā)生的瀆職犯罪案件，或結(jié)合案例以案釋法，提高有關(guān)人員執(zhí)法水平，促使其依法行政，文明行政；或指出其隊伍建設(shè)管理上的漏洞和不足，達到更有效地管理森林資源、打擊涉林違法犯罪的目的。

3.4總結(jié)以往查辦林業(yè)主管領(lǐng)導(dǎo)和林業(yè)工作人員瀆職犯罪的有效經(jīng)驗和手段，加強執(zhí)法監(jiān)督

根據(jù)林業(yè)犯罪的特點和規(guī)律，對林業(yè)執(zhí)法過程中暴露出的職務(wù)犯罪行為，堅決予以打擊。通過再查辦一批有震動、有影響的瀆職犯罪案件，促進林業(yè)工作人員嚴(yán)格執(zhí)法，以便有效、及時地打擊破壞林業(yè)資源行為。

3.5嚴(yán)格實行責(zé)任追究制度

把森林資源保護納入目標(biāo)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人。指派專門執(zhí)法人員對采伐地點、木材市場、木材經(jīng)營加工點等處加強監(jiān)管，整頓流通秩序。加強野外火源管理，嚴(yán)格用火審批制度。加強森林病蟲害防治工作，強化植物檢疫。加強對珍貴野生動物、珍稀野生植物、名木古樹的保護工作。對在監(jiān)管中涉嫌、、的執(zhí)法人員，由司法部門依法追究刑事責(zé)任。

3.6建議土地管理部門嚴(yán)格依森林法、土地管理法的規(guī)定辦理林地征占用手續(xù)

保證在日常工作過程中照章辦事，不越權(quán)，不違規(guī)，在嚴(yán)格執(zhí)行征、占用林地審批制度后再依法辦理土地審批手續(xù)，切實加強管理，堅決制止隨意侵占、破壞林地的行為。

論文關(guān)鍵字森林；涉林案件；森林保護

論文摘要隨著不斷增長的經(jīng)濟和人口壓力，森林消失和森林破壞的形勢日趨嚴(yán)重。致使森林資源遭到重大破壞的一個重要原因即是亂砍濫伐、亂占林地現(xiàn)象的屢禁不止。重點就這一現(xiàn)象產(chǎn)生的緣由展開分析，并對森林資源的保護對策提出幾點建議。

參考文獻

[1]李智勇.中國森林生態(tài)史引論[M].北京：科學(xué)出版社，2007.

土地執(zhí)法論文范文第5篇

[論文關(guān)鍵詞]弱勢群體  法律保護模式  農(nóng)村社會保障

弱勢群體的法律保護，在當(dāng)前我國是一個非常重要和急迫的問題，關(guān)于這方面的探討已經(jīng)有很多。本文認(rèn)為，弱勢群體的法律保護應(yīng)從多元的視角加以審思和探求，需要社會的各個方面、各種因素相互協(xié)調(diào)。

1重新定位弱勢群體的法律保護模式。構(gòu)建發(fā)展性法律保護制度

所謂弱勢群體，是指存在于一定的歷史時期和社會環(huán)境中，由于客觀條件的限制，由于身體體能以及對社會的經(jīng)濟、權(quán)力等資源占有方面的弱勢，在享受作為人的基本權(quán)利方面處于社會正常狀態(tài)之下，與他人相比處于事實上的不平等或從屬地位，不能夠完全行使自己的權(quán)力或權(quán)利，在社會競爭中處于從屬或不利地位，并且憑借自身的力量無法改變此種狀況的社會群體。當(dāng)前我國的弱勢群體主要包括未成年人、老年人、婦女、殘疾人、失業(yè)無業(yè)人員及其他城鎮(zhèn)貧困居民、城里的農(nóng)民工和從事農(nóng)業(yè)勞動的普通農(nóng)民、貧困大學(xué)生群體等。生產(chǎn)或生活困難是弱勢群體所面i臨的共同處境，弱勢群體在經(jīng)濟、文化、體能、智能或處境等方面處于相對不利地位，在社會與政治層面，他們的權(quán)利缺失或得不到保障，權(quán)力行使有困難。

長期以來，無論是在觀念上還是在制度上，我們對弱勢群體的保護都過于依賴通過物質(zhì)幫助來實現(xiàn)。這是很片面的，也是有害的。單純給人以物質(zhì)幫助是濟貧式的保護。濟貧式的保護模式雖必不可少，但它有很大局限性，主要表現(xiàn)為：濟貧式的保護模式深深地受限于財政的支付能力。我國財政支付能力不足是制約我國社會保障事業(yè)健康發(fā)展的一個障礙性因素。而且，單純的物質(zhì)幫助不僅不能解決根本的問題，還容易形成和助長依賴和懶惰的習(xí)風(fēng)：過度的物質(zhì)幫助還會擴大公平與效率之間的張力，減損市場動力機制功能的充分發(fā)揮，最終阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展。正所謂，授之以魚，不如授之以漁。給人以能力和機會才是再生性的保護?；诖?，我國弱勢群體的法律保護機制應(yīng)該實現(xiàn)著力點的轉(zhuǎn)移——從濟貧式轉(zhuǎn)變?yōu)樵偕剑淠繕?biāo)模式應(yīng)定位在以再生性保護方式為主，以濟貧式保護方式為輔。根據(jù)弱勢群體的社會屬性及其法律保護的價值理念，結(jié)合現(xiàn)階段我國的具體情況，我國弱勢群體的法律保護模式應(yīng)當(dāng)是保障性法律保護制度與發(fā)展性法律保護制度的結(jié)合。前者主要是針對弱勢群體的社會保險、社會救助、社會福利等各種社會保障制度：后者主要是指有關(guān)針對弱勢群體的就業(yè)法律制度、積極的扶貧法律制度、教育法律制度等。為此，當(dāng)前我國一是要完善促進就業(yè)的法律制度，為弱勢群體中的下崗職工、失業(yè)人員提供就業(yè)的制度平臺。為此，應(yīng)當(dāng)制定《就業(yè)促進法》，對弱勢群體的就業(yè)問題做出規(guī)定。二是完善開發(fā)性扶弱法律制度，通過對基礎(chǔ)性資源的配置和機會的給予，使弱者具有自我脫弱的能力，形成一種使其擺脫弱勢地位的可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。三是建立弱勢群體教育法律制度，為弱勢群體提供更多的受教育或參加培訓(xùn)的機會。制定相應(yīng)的法規(guī)、政策，加大對農(nóng)村及貧困地區(qū)教育的投入，從制度上真正保證法律規(guī)定得以實旅。四是建立弱勢群體醫(yī)療法律制度。政府在醫(yī)療扶弱過程中，應(yīng)考慮對弱勢群體增加醫(yī)療支出，建立弱勢群體最基本的醫(yī)療保障制度?，F(xiàn)在我國正在建立的全民醫(yī)療保障制度就是這方面的積極舉措。

2喚醒．培養(yǎng)，提高執(zhí)法者的法律素質(zhì)和人文道德素質(zhì)

執(zhí)法者的素質(zhì)直接關(guān)系到我國法制現(xiàn)代化建設(shè)的成敗，關(guān)系到法律威信和法律功效的真正實現(xiàn)。而我國在法制實踐中暴露出的執(zhí)法人素質(zhì)不高已引起世人極大的憂慮。要完善和健全我國弱勢群體的法律保護，必須喚醒、培養(yǎng)和提高執(zhí)法者的法律素質(zhì)和人文道德素質(zhì)。

第一、要喚醒和培養(yǎng)執(zhí)法人崇法的精神和信念。法律是否發(fā)揮了應(yīng)有的功能和價值，法律是否體現(xiàn)了應(yīng)有的正義和公平，在很大程度上取決于執(zhí)法人是否具有崇法的精神和信念。具有這種精神和信念的人，必然對法律也充滿著無限的愛心和敬意，甚至把法律看成是自己的第二生命或可以獻身的事業(yè)，因而執(zhí)法的效果就會更加理想。所謂崇法，從淺層意義上講就是要有一種捍衛(wèi)正義和公平的精神，具備一種為國家、為社會、為當(dāng)事人盡心辦事、全力負責(zé)的信念，崇尚法律、相信法律、敬重法律。而我國現(xiàn)今的一些執(zhí)法人，崇法的精神和信念較低甚至沒有，在錯誤的市場導(dǎo)向和金錢意識支配下，法律庸俗地成為他們顯示身份或撈取利益的工具。在我國邁向現(xiàn)代化的進程中，執(zhí)法人是否崇尚法律，法律是否至高無上并受到普遍尊重，是衡量中國社會是法治還是半法治、半人治的標(biāo)尺。針對中國的法律傳統(tǒng)，最為重要的是要真正培養(yǎng)和造就一批正直有法律精神、崇尚法律的執(zhí)法人。

第二、要培養(yǎng)執(zhí)法人知法的本領(lǐng)和職責(zé)。一個具有崇法信念的人，如果不懂法，最多也只是一個忠誠的“好人”。中國當(dāng)今社會，法制建設(shè)方興未艾，立法步入快車道，法律法規(guī)眾多。接受消化法律信息、能量的困難加大，非過去那種人治社會和計劃經(jīng)濟的思維方法所能承擔(dān)和承受。作為執(zhí)法人，一個重要的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)就是要知法、懂法，熟悉和精通法律原則、法條規(guī)定是執(zhí)法人的“根”或“看家絕活”。知法、懂法體現(xiàn)了一種高素質(zhì)的學(xué)習(xí)或修煉。在整個法律體系的大系統(tǒng)中，法律與法規(guī)、中央法與地方法、實體法與程序法、法律與政策之間都存在著有機的聯(lián)系，作為執(zhí)法人必須具有法律的整體觀念，建立宏觀的法律知識結(jié)構(gòu)。僅知曉幾部部門法、背得幾個法律條文，對于執(zhí)法人而言是無濟于事的。實踐中那種臨時看書、對號入座、對事用法的做法是非常不利于法律的有效實施的。另外，作為執(zhí)法人，還必須把自己的視角投向廣闊的社會空間，在社會的大背景下靈活地認(rèn)識法律，運用法律。在掌握法律基本原理的前提下領(lǐng)悟立法的目的、精神和價值。因而，作為執(zhí)法人必須重視自己的法律學(xué)習(xí)，無字之書和有字之書都應(yīng)掌握。而作為執(zhí)法機構(gòu)，也應(yīng)創(chuàng)造各種條件，給執(zhí)法人深造、進修、提高的機會，以保障他們能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要。

第三、要培養(yǎng)和鍛煉守法人的品格和德行。我們?yōu)槭裁匆袷胤?說到底，法律是社會集團各種利益之間的一種平衡和妥協(xié)，法治是各個社會群體都共同接受和認(rèn)可的一種標(biāo)準(zhǔn)和秩序。所以，遵守法律實質(zhì)上就是遵守我們自己的諾言，就是遵守和服從我們自己當(dāng)然，在人治時代，往往是政府制定法律，司法機關(guān)執(zhí)行法律，麗守法卻成了老百姓的義務(wù)。而進入法治社會，“法律面前一律平等任何人都不得有凌駕于法律之上、超越于法律之外的特權(quán)，所以，守法對每個人來說都是天經(jīng)地義的要務(wù)在我們這個人治包袱沉重的國家，守法，首先必須要求掌握權(quán)力的人遵守法律。法律的價值在很大程度上是通過執(zhí)法人的自覺守法來張揚的，法律應(yīng)有的尊嚴(yán)和威信也體現(xiàn)在執(zhí)法人的守法中。只有代表國家和政府掌權(quán)的入對法律尊重、服從與遵守，才能導(dǎo)致一般公民對法律的尊重與信仰。政府守法從一定意義上關(guān)系著法律至上觀念的成敗。從淺層意義上說，守法要求人們的行為必須遵守和服從法律的規(guī)定，不違法、不犯罪。而從深層次來說，守法意味著人們必須把遵守法律看成是一種信念。守法精神的養(yǎng)成，對保證國家法律在鄉(xiāng)土社會的實現(xiàn)和成功非常重要。

第四、要鍛煉和培養(yǎng)執(zhí)法人護法的膽識和使命感。任何法律的實施貫徹，都不可避免地遇到各種各樣的矛盾和困難。在我國，權(quán)與法、法與情的爭斗是常有之事。執(zhí)法人按其使命來說是要獻身于法律正義的，作為正義的守護神，他隨時要和各種藐視法律的不法行為抗?fàn)?，甚至必要時付出生命。因此，執(zhí)法人要有護法的勇氣與精神，要有一種捍衛(wèi)正義和公平的精神。

3構(gòu)建中國特色的農(nóng)村社會保障制度

社會保障制度是確保弱勢群體基本生活保障的制度社會保障是人類社會發(fā)展到特定歷史階段即市場經(jīng)濟階段的產(chǎn)物，是勞動力完全商品化的社會前提，是市場經(jīng)濟體制的～項基礎(chǔ)工程它的本質(zhì)意義是保障社會秩序和市場需求的基本穩(wěn)定，保障宏觀經(jīng)濟發(fā)展運行的效率，從而保障國民經(jīng)濟的正常發(fā)展。社會保障既保障公平，也保障效率。通過國家立法，采取強制手段對國民收入進行再分配，對基本生活發(fā)生困難的社會成員給予幫助，實施社會保障制度，是當(dāng)今各國針對社會弱勢群體的主要做法之一。它能在很大程度上緩解當(dāng)事人的生活困難和精神痛苦。1998年以來，我國逐步建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障等“三條保障線”制度。同年國務(wù)院又決定全面推進醫(yī)療保險制度改革，各地逐步建立起了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。這些年來，中國社會保障工作取得了顯著成效，較好地發(fā)揮了社會“穩(wěn)定器”和調(diào)節(jié)閥的作用。但我國的社會保障制度的覆蓋面還還主要是城鎮(zhèn)，對晟需要保障的農(nóng)村勞動者保障力度較小。