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行政復(fù)議法論文范文第1篇

1 行政復(fù)議制度存在的問題及原因分析

1.1 對行政復(fù)議的性質(zhì)定位不明確

行政復(fù)議的性質(zhì)關(guān)系到行政復(fù)議立法的價值取向，也關(guān)系到整個行政復(fù)議制度的構(gòu)架，以及行政復(fù)議工作的發(fā)展方向。因此，對行政復(fù)議正確定性非常重要。一直以來，對行政復(fù)議的性質(zhì)定位主要存在兩種觀點：一種觀點認為行政復(fù)議制度，是行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯機制，稱為監(jiān)督說另一種觀點認為，行政復(fù)議制度是一種行政救濟制度，是行政管理相對人對行政機關(guān)所作的具體行政行為有異議時，申請復(fù)查及糾正的救濟制度，屬于通常所說的民告官的范圍，稱為救濟說。雖然二者并不對立，但層級監(jiān)督是行政機關(guān)的內(nèi)部行為，在性質(zhì)上以行政手段為主導(dǎo);而救濟是外部行為，獨立于行政執(zhí)法機關(guān)之外，在性質(zhì)上以司法手段為主導(dǎo)，理論上二者不能共存。

1.2 行政復(fù)議范圍還需完善

隨著社會生活的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況，有些界限需要進一步明確，特別是有些熱點、難點問題。如:《行政復(fù)議法》沒有將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范圍，因而導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時，不能得到及時、有效的救濟。保護公務(wù)員的合法權(quán)益與保護普通公民的合法權(quán)益一樣，兩者都應(yīng)該有充分的救濟途徑和救濟手段。國家公務(wù)員雖然可以通過行政申訴來維護自己的合法權(quán)益，但申訴與行政復(fù)議制度的功能不可同日而語，后者的救濟更加有效?！缎姓?fù)議法》將公務(wù)員合法權(quán)益的救濟排除于復(fù)議之外，這是我國行政復(fù)議制度的一大缺陷。隨著我國加入WTO，在司法行政方面也相應(yīng)的出現(xiàn)了一些新問題，這也迫切要求我們完善《行政復(fù)議法》，與國際接軌。

1.3 行政組織機構(gòu)設(shè)置不合理，工作機制不順暢，且缺乏獨立性

按照復(fù)議法規(guī)定，我國的行政復(fù)議機構(gòu)是各級行政復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)。從表面上看，法制工作機構(gòu)不同于行政機關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機構(gòu)，較之其他業(yè)務(wù)機構(gòu)相對獨立，從而在復(fù)議審查過程中主持人與執(zhí)法者身份相分離，從而體現(xiàn)法律審查中的自然公證法則。但從行政組織結(jié)構(gòu)上看，它在組織關(guān)系上與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)并無太大區(qū)別，因而在承辦具體復(fù)議事項時難免由于行政機關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而受部門利益或偏私的影響，其復(fù)議活動實際上無法獨立進行，從而無法保證在復(fù)議審查中的公證、中立的立場。而這種設(shè)置上的缺陷，直接導(dǎo)致的結(jié)果就是復(fù)議工作機制的不順暢。

1.4 行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢，增加累訴

《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》是相互銜接相互配套的法律制度，行政裁決行政復(fù)議行政訴訟是完整的行政及救濟的程序，行政管理相對人在合法權(quán)益受到侵害時，可以選擇先申請行政復(fù)議，尋求行政救濟;對行政復(fù)議結(jié)果不服，再向法院起訴，尋求司法救濟;也可以直接向人民法院起訴，除法律規(guī)定復(fù)議前置的以外。但在實際情況中，兩者并沒有銜接好，主要體現(xiàn)在：①行政復(fù)議申請范圍與行政訴訟的受理范圍沒有銜接好;②對行政復(fù)議機關(guān)作出的不予受理決定該不該提起訴訟問題沒有銜接好;③在對具體行政行為的合理性審查上相互矛盾。

2 對行政復(fù)議制度改革的思考

行政復(fù)議制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、寄寓于社會主義政治的法律規(guī)范，在社會全面進步和我國加入WTO的新形勢下，必須本著與時俱進的科學(xué)態(tài)度，在總結(jié)過去的經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)制度的成功典范，結(jié)合我過的國情，順應(yīng)現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，進行必要的改革，全面加強行政復(fù)議建設(shè)，以此推進依法行政的進程，維護法律公正統(tǒng)一。

2.1 在性質(zhì)上，要對行政復(fù)議制度作準(zhǔn)確和明確的定性

對行政復(fù)議制度的準(zhǔn)確且明確的定性是行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的前提。從理論看，首先，行政復(fù)議從性質(zhì)上分析，政復(fù)議都是作為法院司法救濟以外的一種行政救濟制度存在;其次，行政復(fù)議的啟動應(yīng)以申請人提出申請為前提,不告不理,是被動的監(jiān)督;再次,從行政復(fù)議表現(xiàn)形式看,它是一種居中裁決行為,是行政復(fù)議機關(guān)在申請人和被申請人兩個平等當(dāng)事人之間進行居中裁決的司法行為,而不是行政機關(guān)內(nèi)部的單向監(jiān)督行為。從實踐看,行政復(fù)議實行全面審查原則,通過對案件的審理,糾正行政機關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?是行政復(fù)議的職責(zé)所在。將行政復(fù)議定性為行政救濟制度,也并非一定走全盤司法化道路,行政復(fù)議不必通過搬用司法機關(guān)辦案程序來體現(xiàn)救濟性質(zhì),完全可以有自己的特色,但必須堅持機構(gòu)的獨立并有嚴格的程序。

2.2 適應(yīng)新形勢的需要，從實體上適當(dāng)擴大行政復(fù)議的受案和審查范圍

行政復(fù)議法通過概括、列舉、排除三者結(jié)合的方式確定行政復(fù)議的范圍并將部分抽象行政行為納入可復(fù)議的范圍之中,這是我國行政復(fù)議制度的重大創(chuàng)新與進步,但隨著我國加入世貿(mào)組織后目前我國行政復(fù)議的范圍仍然較窄,需要進一步擴展。行政復(fù)議領(lǐng)域的拓寬可能會涉及兩個比較大的方面,一是申請人資格的標(biāo)準(zhǔn)需要大大放寬,只要是受行政機關(guān)行政行為影響的個人、企業(yè)或其他團體、組織,都可以提出行政復(fù)議申請;二是行政行為的范圍也要放寬，不但具體行政行為可以提起行政復(fù)議申請,抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)可以提起行政復(fù)議申請。同時我國行政復(fù)議法把內(nèi)部行政行為排除在行政復(fù)議的范圍之外,這種做法容易導(dǎo)致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時得不到行政復(fù)議的救濟,也與現(xiàn)代行政法治的平等精神相背馳。因此,有必要把內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的范圍。

2.3 建立行政復(fù)議的回避制度和聽證制度

為了加強對行政復(fù)議行為本身實行有效的監(jiān)督，首先要建立行政復(fù)議的回避制度，如果行政復(fù)議人員是當(dāng)事人或當(dāng)事人的近親屬或有其他的利害關(guān)系，可能影響行政復(fù)議的公正性，當(dāng)事人有權(quán)要求其回避，或其應(yīng)當(dāng)自行回避。其次要建立行政復(fù)議的聽證制度，對于案情重大、復(fù)雜，涉及利益面廣影響力較大的行政復(fù)議案件必須適用聽證程序。聽證一般應(yīng)公開進行，但如果涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件，聽證可以不公開進行，但聽證內(nèi)容必須以筆錄的形式保存下來。

2.4 理順行政復(fù)議制度與行政訴訟制度的關(guān)系

行政復(fù)議法論文范文第2篇

依法行政是推動規(guī)范文明執(zhí)法、解決發(fā)展中各類社會問題的客觀要求，是貫徹依法治國基本方針、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的新時期，面對復(fù)雜多變的發(fā)展形勢，要按照全面推進依法行政的基本要求，解決當(dāng)前政府在社會管理中存在的問題，維護良好的社會秩序，為中國夢的蘊育和實現(xiàn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

依法行政是一項重要的政治思想和法律原則，它的發(fā)展具有悠久的歷史。依法行政早在新興資產(chǎn)階級反對封建君主專制斗爭之初就已經(jīng)被提出了，在資產(chǎn)階級進行掌權(quán)之后逐步形成體系，慢慢成長為管理國家的一把利刃，它在漫長的歷史長河中不斷地進行發(fā)展并延續(xù)至今，前前后后歷經(jīng)三百余年。

依法行政緣起于新型的資產(chǎn)階級反對封建君主專制的需要，其直接的思想理念源自英國。資本主義最初的過程總是發(fā)生在英國;英國是資產(chǎn)階級世界的締造者 。英國在其光榮革命之后，資產(chǎn)階級于1689年通過議會頒布了《權(quán)利法案》。隨后，在1701年又制定頒布了《王位繼承法》，從而開創(chuàng)了國王監(jiān)朝而不理政的虛君制度，并極大地限制王權(quán)，使依法行政開始了實踐的道路。

所謂依法行政，從字面理解就是要求政權(quán)的實行必須要做到有法可依、依法而為、受法約束，同樣依法行政也是行政法中一個重要的原則。德國的行政法學(xué)家奧托邁耶是最早提出依法行政的明確要求的人，他把依法行政的原則又細化成了三個子原則即法律創(chuàng)制原則、法律優(yōu)先原則以及法律保留原則。他提出的這一系列原則都從法治的角度確立了依法行政的內(nèi)容和做法，至今被廣大學(xué)者所推崇。

行政復(fù)議法論文范文第3篇

論文摘要：本文簡要闡述了稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的區(qū)別，有利于稅務(wù)行政相對人以及涉稅從業(yè)人士有效區(qū)別二者并對有關(guān)稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的效力作出適當(dāng)?shù)钠谕⒁蚨扇∏‘?dāng)?shù)拇胧┚S護稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益。

論文關(guān)鍵詞：稅務(wù)部門規(guī)章 稅收規(guī)范性文件 效力 涉稅糾紛

為推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進經(jīng)濟增長、提高公民生活水平，政府開支每年均持續(xù)增長，在當(dāng)前經(jīng)濟增速下滑的背景下，稅務(wù)部門的壓力有增無減。

隨著依法治國政策的不斷推進，我國各級立法機構(gòu)制定的涉稅法規(guī)、涉稅文件現(xiàn)已多如牛毛，雖然國家稅務(wù)總局定期清理，但是基數(shù)龐大的涉稅法規(guī)、文件對于普通納稅人而言，仍舊存在巨大的涉稅法律風(fēng)險。納稅人與稅務(wù)部門之間屬于行政關(guān)系，產(chǎn)生糾紛時適用《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等有關(guān)行政法規(guī)。而根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條及第五十三條的規(guī)定，法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù);參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。上述規(guī)定將行政規(guī)范性文件排除在適用范圍之外 ，作為行政規(guī)范性文件類別之一的稅收規(guī)范性文件自然也在適用范圍之外。因此，當(dāng)涉稅糾紛進入訴訟程序后，如何區(qū)分稅務(wù)部門規(guī)章與稅收規(guī)范性文件自然對于判斷涉稅案件審判依據(jù)以及合理預(yù)期涉稅案件訴訟結(jié)果存在重要意義。

根據(jù)《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》、《稅務(wù)部門規(guī)章制定實施辦法》、《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)以及實踐操作，稅務(wù)部門規(guī)章與國家稅務(wù)總局的稅收規(guī)范性文件雖然都是國家稅務(wù)總局制定和的，并且都調(diào)整稅收法律事項，但兩者之間仍存在以下區(qū)別：

一、能否作為法院審判稅收行政案件的參照

《立法法》第七十一條第一款規(guī)定了國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。據(jù)此，稅務(wù)部門有權(quán)在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定稅務(wù)部門規(guī)章。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，稅務(wù)部門規(guī)章可以作為審判稅務(wù)行政案件的參照依據(jù)。

《行政訴訟法》并未對稅收規(guī)范性文件能否作為審判稅務(wù)行政案件的依據(jù)作出規(guī)定，縱觀《行政訴訟法》第五十三條第一款的具體行文“人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章”?！缎姓V訟法》第五十二條以及第五十三條第一款的行文采用封閉列舉的方式規(guī)定了法院審理行政案件時可參照的法規(guī)范圍，稅收規(guī)范性文件未被列舉在依據(jù)或者參照范圍之內(nèi)，因此稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)不能作為法院審理稅收行政案件的依據(jù)或者參照。

二、效力層級不同

稅收規(guī)范性文件的效力層級低于稅務(wù)部門規(guī)章，因此稅收規(guī)范性文件的規(guī)定不能與稅務(wù)部門規(guī)章抵觸，也不能變相對稅務(wù)部門規(guī)章做出修訂或者廢止。

三、名稱和編號不同

《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》第七條、《規(guī)章制定程序條例》第六條以及《稅務(wù)部門規(guī)章制定實施辦法》第二條第二款分別規(guī)定了稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件一般應(yīng)采用的名稱，如稅務(wù)部門規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”、“實施細則”、“決定”或“辦法”;而稅收規(guī)范性文件一般稱“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”等名稱，但不得稱“條例”、“實施細則”、“通知”或“批復(fù)”。名稱中包括“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”的文件可能屬于稅務(wù)部門規(guī)章也可能屬于稅收規(guī)范性文件。

根據(jù)《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》第二十七條第一款的規(guī)定“稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，以公告形式公布，并及時在本級政府公報、稅務(wù)部門公報、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開發(fā)行的報紙或者在政府網(wǎng)站、稅務(wù)機關(guān)網(wǎng)站上刊登。”稅收規(guī)范性文件以公告形式發(fā)出，單獨辦理公告編號，其以“國家稅務(wù)總局公告20XX年第XX號”的文號、文種，不能再選擇原有的“國稅發(fā)”或者“國稅函”等文號、文種。而根據(jù)《稅務(wù)部門規(guī)章制定實施辦法》第十三條第二款的規(guī)定“依照上款規(guī)定聯(lián)合制定的稅務(wù)規(guī)章，應(yīng)當(dāng)送其他部門會簽后，由局長和有關(guān)部門首長共同署名，并以國家稅務(wù)總局令予以。”稅務(wù)部門規(guī)章以“國家稅務(wù)總局令第XX號”的文號、文種。從形式上看，文號、文種可以作為區(qū)別稅務(wù)部門規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的一個便捷手段。

四、能否審查合法性不同

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，稅務(wù)行政相對人可對稅收規(guī)范性文件申請合法性審查，但不能對稅務(wù)部門規(guī)章申請合法性審查。

《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：(一)國務(wù)院部門的規(guī)定;(二)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”

“前款所列規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”據(jù)此，稅務(wù)行政相對人認為稅務(wù)部門依據(jù)稅收規(guī)范性文件做出的具體行政行為不合法時，稅務(wù)行政相對人可以提起行政復(fù)議的同時申請復(fù)議機關(guān)對該稅收規(guī)范性文件做合法性審查。以上是稅務(wù)行政相對人申請審查稅收規(guī)范性文件的一個方式，但稅務(wù)行政相對人不能單獨申請審查稅收規(guī)范性文件的合法性，并且明確規(guī)定了可申請行政復(fù)議機關(guān)審查合法性的文件范圍不包括稅務(wù)部門規(guī)章，因此能夠啟動合法性審查程序的主體僅限于申請行政復(fù)議的稅務(wù)行政相對人，主體范圍相對局限。

與《行政復(fù)議法》相比，《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》規(guī)定了新的更有利于稅務(wù)行政相對人的稅收規(guī)范性文件合法性審查方式，該法第三十五條規(guī)定“稅務(wù)行政相對人認為稅收規(guī)范性文件違反稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或上級稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，可以向制定機關(guān)或其上一級稅務(wù)機關(guān)書面提出審查的建議，制定機關(guān)或其上一級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時處理。

“有稅收規(guī)范性文件制定權(quán)的稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)異議處理的制度、機制。”《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》規(guī)定了稅務(wù)行政相對人只要認為稅收規(guī)范性文件違反了稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，都可以書面提出審查建議，而不再必須作為申請行政復(fù)議的附帶審查申請，有利于在稅務(wù)部門依據(jù)稅收規(guī)范性文件做出損害稅務(wù)行政相對人合法權(quán)益之前提出審查建議，從而在最大程度上保護稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益。但《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》只是規(guī)定了稅務(wù)行政相對人有權(quán)提出審查建議，既然是審查建議，那么對于稅務(wù)部門只有有限的影響，稅務(wù)部門可以不采納該等審查建議，如果不能要求稅務(wù)部門對于采納或者不采納該等審查建議在合理期限內(nèi)做出充分的解釋，那么該合法性審查方式也會流于形式。

五、能否設(shè)定行政處罰不同

稅務(wù)部門規(guī)章可以設(shè)定行政處罰措施，但稅收規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰措施。

《行政處罰法》第十二條規(guī)定“國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

“尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務(wù)院規(guī)定。

“國務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。”

第十四條規(guī)定“除本法第九條、第十條、第十一條、第十二條以及第十三條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。”據(jù)此，稅務(wù)部門規(guī)章可在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定，但稅收規(guī)范性文件不得你設(shè)定行政處罰。

行政復(fù)議法論文范文第4篇

【關(guān) 鍵 詞】行政法律關(guān)系第三人/多邊法律關(guān)系/行政程序/行政復(fù)議

【 正 文 】

“平衡論”這一行政法基本觀念的提出，從辯證的角度把握住了行政權(quán)與公民權(quán)這一對行政法的最基本矛盾，使法學(xué)界開始重視對公民權(quán)利的研究。本文以此為背景，提出行政法律關(guān)系第三人（為行文方便，以下簡稱行政第三人）的概念，并探討對行政第三人的合法是否需要保護和怎樣保護的問題。

一、行政第三人的法律界定

（一）行政第三人產(chǎn)生的背景。20世紀以后，行政權(quán)開始以積極的態(tài)度涉足公民的私生活領(lǐng)域，發(fā)揮給付職能，與此相適應(yīng)，現(xiàn)代行政法認為：1.國家介入私生活領(lǐng)域，就應(yīng)當(dāng)以同等的態(tài)度對待行政相對人和行政第三人，使第三人也有權(quán)利要求政府盡妥善而周全的保護義務(wù)。2.從前被認為是反射利益的事項，現(xiàn)在盡量解釋為法律保護的利益。這是現(xiàn)代行政法在反射利益論上的一個重大發(fā)展，使行政權(quán)深入到公民的個人生活中予以照顧，而不再從公益的反射中體現(xiàn)公民的利益。第三人權(quán)利保護開始被重視且逐步擴展，第三人作為獨立權(quán)利主體不再被冷落，登上了歷史的舞臺，活躍于行政法律關(guān)系中。

（二）行政第三人的特征。從權(quán)利與權(quán)力的對峙性角度來講，行政相對人與行政第三人均屬于權(quán)利主體的范疇，與權(quán)力主體相對應(yīng)；從權(quán)利與權(quán)力的本源性角度來講，權(quán)利與權(quán)力的沖突是表面的，二者本源上一致的。但作為獨立的權(quán)利主體，行政第三人既不從屬于行政相對人也不從屬于行政主體，有其獨立的利益、價值取向與權(quán)利保護要求。行政第三人就是指：行政主體做出的行政行為，主觀上并未指向，但客觀上侵犯其合法權(quán)益，與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，法律規(guī)定對其合法權(quán)益保護的公民、法人或其他組組織。其主要特征如下：第一，行政第三人具有獨立的權(quán)利主體資格。行政第三人與行政主體和行政相對人一樣具有法律上的人格，均服從于同一法律秩序。第二，行政第三人是被行政行為實質(zhì)侵益之公民、法人或其他組織。這種行為又被稱為具有第三人效力的行政行為，即指行政行為不僅對相對人發(fā)生影響，同時也對第三人造成影響。第三，行政第三人必須嚴格依法律規(guī)定而產(chǎn)生。第三人是從反射利益向法律保護利益的轉(zhuǎn)變過程中而產(chǎn)生的，但反射利益不可能全部轉(zhuǎn)化為第三人的直接權(quán)利，因為政府尚需要保留對社會公共利益進行靈活保護的權(quán)力。所以行政第三人的權(quán)利必須嚴格規(guī)定在法律范圍之中。

（三）為第三人正名。方世榮教授在其博士論文《行政相對人之探討》一文中，也提到在行政主體與行政行為所直接指向的相對人以外還存在一類主體的權(quán)利值得法律保護，但方文認為這類主體也是相對人，只不過是暗指相對人而已。本文難以贊同此種觀點：首先，這不符合法律關(guān)系的含義。方世榮先生提出對相對人的理解應(yīng)從法律關(guān)系角度入手，這一點無須置疑，正因為從行政法律關(guān)系角度理解，才出現(xiàn)了三邊關(guān)系乃至多邊關(guān)系的現(xiàn)象。多邊法律關(guān)系是指有三個以上主體參加并相對的法律關(guān)系，雖然邏輯上可以按主體分解為若干雙邊關(guān)系，但由于法律關(guān)系中的客體往往不能分割或不易分割，所以，在實際操作中不能分解。行政法律關(guān)系的客體是行政行為，而對行政相對人與第三人，行政行為難以分解，各方均圍繞行政行為享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，成為同一法律關(guān)系的主體。其次，用暗指相對人來表達行政第三人的概念，不利于對其保護。因為這樣僅表明其與行政主體的相對關(guān)系，未將其置于三邊乃至多邊法律關(guān)系中，在對第三人的保護中難免有片面之嫌。最后，暗指相對人的稱呼不為各國所承認。在英美法系國家，美國有直接利害關(guān)系人和間接利害關(guān)系人之稱，但他們同處于一個行政法律關(guān)系中；德、日更為明確分為相對人與第三人，二者亦處于同一行政法律關(guān)系中。由于我國沒有直接利害關(guān)系人概念的傳統(tǒng)稱呼，所以無法對應(yīng)使用間接利害關(guān)系人的概念，把那些被行政行為影響其合法權(quán)益的人叫做第三人順理成章。

二、我國行政第三人 權(quán)利保護的必要性與可能性

（一）時代背景。我國經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程。在計劃經(jīng)濟體制下，龐大的行政權(quán)所給予市場主體的是無孔不入的管理，體現(xiàn)一種管理與被管理的關(guān)系，人民與政府的關(guān)系本末倒置，人民只能被動地服從，無任何獨立性而言。進入市場經(jīng)濟體制后，政府與人民之間恢復(fù)本來的源流關(guān)系；人民是主權(quán)者，政府是人民的創(chuàng)造物與所有物，社會服務(wù)人員是人民的公仆。政府還權(quán)于社會，退出對微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的管理，開始以宏觀調(diào)控為管理手段。但是這并不意味著政府對私生活領(lǐng)域無任何責(zé)任，政府雖然不應(yīng)干涉私生活領(lǐng)域，但應(yīng)積極為私生活領(lǐng)域提供服務(wù)。在市場經(jīng)濟體制下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)積極行政的責(zé)任，以積極增進人民福利為己任，以公平分配社會財富、扶持弱小、救濟貧困為給付之宗旨。政府此種積極行政行為當(dāng)然不應(yīng)該把行政第三人排除出去，行政第三人也需要政府的保護與關(guān)懷，其不應(yīng)該再如從前那樣不被人問津，也不應(yīng)再有從前“零落黃泥輾作塵”的獨自哀傷了。同時，行政第三人作為市場主體中的一員，只有其權(quán)利得到周全的保護，資源才能得到合理配置，市場經(jīng)濟體制才會健康地發(fā)展。

（二）法學(xué)基礎(chǔ)理論：正義的實現(xiàn)和平等的保護。“正義的目標(biāo)就在于滿足個人的合理要求和主張，并且與此同時促進生產(chǎn)進步和提高社會內(nèi)聚力的程度——這個維持文明的社會所必須的——這就是正義的目標(biāo)?！睂π姓谌藱?quán)利的保護不僅在于維護公民的合法權(quán)益，而且在于實現(xiàn)符合法律要求的社會秩序。行政相對人與行政第三人都是獨立的權(quán)利主體，相互無依附關(guān)系；二者都是與行政主體相對而出現(xiàn)的，都有被行政行為侵犯合法權(quán)益的可能，為何對行政相對人的保護早早被法律認定，而第三人的權(quán)利遲遲得不到救濟？我國憲法第三十三條第二款、第三款規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時履行憲法與法律規(guī)定的義務(wù)。顯然，對相對人與第三人作同等考慮與保護才符合我國憲法的規(guī)定，才不至于出現(xiàn)特權(quán)階層和無權(quán)階層。同時，公民權(quán)利意識和普遍提高也日益要求把這種憲法上的平等權(quán)利具體化為行政法上的平等權(quán)利。

（三）行政法基礎(chǔ)理論：“平衡論”的提出與完善?！捌胶庹摗闭J為，一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力，并維護這些權(quán)力有效地行使，以達到行使行政權(quán)的目的；另一方面，又必須維護公民的合法權(quán)益，強調(diào)行政公開，重視公民的參與和權(quán)利救濟，以及對行政的監(jiān)督；這兩方面不能偏廢。行政第三人作為行政法主體之一，是這種平衡的直接參與者，忽視行政第三人的存在，平衡的理想目標(biāo)就有落空的可能。如行政機關(guān)違法頒發(fā)證照，使那些原本不具備合法條件的公民、法人或其他組織可以“合法”從事一定的民事活動，當(dāng)這些人和組織在民事活動中侵犯他方的合法權(quán)益時，出現(xiàn)了這樣一種局面：公共利益與第三人利益同時被侵害，其直接原因在于行政機關(guān)的許可行為。這時就需要合理分配給行政第三人以公法上的權(quán)利，使其得以起訴要求撤銷發(fā)放證明的行政行為并獲得賠償。結(jié)果第三人被侵害的個體利益獲得補救，客觀上也維護了公共利益。正是“平衡論”對公民權(quán)的關(guān)注，對權(quán)利主體的認可，才為我們提供了一種新的思維模式。1.涉及第三人的行政行為，充分肯定第三人的權(quán)利，使行政主體在做出行政行為前全面考慮，綜合平衡。當(dāng)然這樣做的好處還在于，使第三人也成為監(jiān)督者，增加對行政權(quán)的監(jiān)督力度，2.當(dāng)公共利益屈從于相對人的個體利益時，行政第三人通過對自己個體利益的保護，客觀上起到公共利益和個體利益調(diào)節(jié)器的作用。

（四）民法保護的局限性。近代行政法不承認行政法律關(guān)系的三邊性與多邊性，當(dāng)行政第三人的合法權(quán)益被侵害時，僅以私法予以保護。其局限性是顯而易見的，具體表現(xiàn)在：1.難以起到監(jiān)督行政權(quán)的作用。由于行政權(quán)的準(zhǔn)許，使得行政相對人依此準(zhǔn)許而行為，結(jié)果侵害其他人的合法權(quán)益，如果僅以民法進行調(diào)整，則民事法律關(guān)系中只能顯示相對人與第三人關(guān)系，行政主體就從民法的調(diào)整范圍內(nèi)逃脫了責(zé)任。2.難以避免社會資源的巨大浪費。當(dāng)行政相對人對行政第三人造成侵權(quán)時，民法才涉足調(diào)整，這時相對人已投入了大量的勞力、物力、人力與時間，第三人也付出一定的代價，社會資源的無效投入甚至負投入是民法無法挽救的。3.難以避免損害的繼續(xù)發(fā)生。王和雄先生曾說：“讓第三人得直接針對處分表示不服，訴請行政法院撤銷，始為除去第三人所受不利之釜底抽薪之計。”民法對違法行政行為無力觸及，致使違法行政行為繼續(xù)侵害第三人的合法權(quán)益。行政法賦予行政第三人權(quán)利，保護其直接對行政行為尋求救濟，徹底清除不合法的行政行為，避免損害的繼續(xù)發(fā)生。

三、行政第三人權(quán)利保護的途徑

行政第三人的權(quán)利需要而且應(yīng)當(dāng)被保護，這已獲得了我國法律的充分認可。1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問 題的解釋》（以下簡稱解釋），為我們描繪了一幅保護行政第三人權(quán)利的動人畫卷。其第十二條規(guī)定：與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這項規(guī)定突破了行政訴訟法中對原告資格的限制，對原告資格作了從寬解釋，把行政第三人也納入了行政訴訟原告資格范圍之內(nèi)。在行政訴訟中行政第三人終于獲得了依法保護自身合法權(quán)益的獨立主體資格，享有了起訴權(quán)。在對行政第三人權(quán)利保護的美好前途憧憬的同時，我們亦應(yīng)清醒地認識到，這僅僅才是一個起點，還需要諸多配套法律的公布與出臺。

（一）通過行政程序?qū)π姓谌藱?quán)利進行保護。遲至行政訴訟程序才開始關(guān)注行政第三人權(quán)利的保護問題，未免失之過晚。譬如：我國防洪法第二十五條規(guī)定：護堤護岸林木，不得任意砍伐。采伐護堤護岸林木的，須經(jīng)河道、湖泊管理機構(gòu)同意后，依法辦理采伐許可手續(xù)，并完成規(guī)定的更新補種任務(wù)。如果在行政主體許可相對人采伐護堤護岸林申請的行政行為過程中，因采伐護堤護岸林而可能被置于洪水危險之下的居民，不能參加到行政許可程序中，須等到行政許可行為出現(xiàn)，才能提起行政訴訟，一切豈不晚矣？所以，在將來制定的行政程序法中，應(yīng)當(dāng)有行政第三人的一席之地，使其真正成為行政法律關(guān)系主體。下面這些程序是保護行政第三人的基本程序。

1、通知制度。行政程序是依行政相對人的申請或行政主體依職權(quán)而開始的，行政第三人大多數(shù)情況下不可能獲知對其有影響的程序何時開始，何時結(jié)束。而參與到行政程序中是行政第三人得以主張權(quán)利的前提條件。因此，行政主體有義務(wù)通知行政第三人參加到行政程序中來。(1)對可以確定的第三人，直接以書面方式通知為要件。(2)對于尚難以確定的第三人，可以采用公告方法進行通知。

2、聽證制度。行政主體在做了有關(guān)決定之前聽取當(dāng)事人的陳述、申辯、質(zhì)證，這就是聽證。聽證制度對行政相對人適用，當(dāng)然對行政第三人也適用，尤其對那些因行政第三人參加而引起的聽證程序，行政主體更應(yīng)給其充分的機會陳述自己的意見；這樣才能綜合平衡各方利益，行政主體才不至于因偏聽偏信使利益發(fā)生重大傾斜。日本的公聽會很值得我們借鑒，“行政機關(guān)依申請而處分時，若該法令將有關(guān)申請人以外之人利益考慮規(guī)定為許可之要件，則應(yīng)視實際必要致力召開公聽會或依其他適當(dāng)之方法提供機會聽取申請人以外之人之意見?！?/p>

3、說明理由制度。行政主體做出涉及行政相對人或行政第三人權(quán)益不利影響的決定、裁決時，必須在決定書、裁決書中說明事實根據(jù)、法律根據(jù)等。說明理由制度是行政公開的必要制度之一，可以更好地保證行政行為的質(zhì)量，這對行政第三人也是至關(guān)重要的，高質(zhì)量的行政行為能夠使行政第三人獲得更可靠的權(quán)利保護；同時也是體現(xiàn)對第三人權(quán)利和人格的尊重；而且為行政第三人尋求司法救濟、法院審查行政行為提供直接和便利的切入點。

（二）通過行政復(fù)議途徑對行政第三人權(quán)利進行保護。公民、法人或其他組織的合法權(quán)益被侵害之后，除法律特別規(guī)定之外，公民、法人或其他組織可以選擇性提起行政復(fù)議或行政訴訟保護自己的合法權(quán)益。1999年4月29日通過《中華人民共和國行政復(fù)議法》以后，行政復(fù)議更成為與行政訴訟相配合保護公民、法人或其他組織合法權(quán)益的有效途徑；況且，行政復(fù)議亦有其相對行政訴訟而言的一些優(yōu)點。首先，行政復(fù)議除遵循合法性原則外，還可以遵循合理性原則對具體行政行為進行全面審查；其次，行政復(fù)議機關(guān)享有直接變更權(quán)；再次，行政復(fù)議期限相較行政訴訟期限短暫、靈活。這些優(yōu)點的存在，可以充分保證具體行政行為的合法性、合理性，提高行政效率，及時阻止違法和不合理的行政行為發(fā)生效力，節(jié)省當(dāng)事人的時間、精力和費用。充分發(fā)揮行政復(fù)議法的優(yōu)勢資源，保護行政第三人的權(quán)利是必要的。而現(xiàn)行行政復(fù)議法僅允許行政第三人在行政復(fù)議中以行政復(fù)議第三人身份出現(xiàn)，未賦予其行政復(fù)議申請人的主體資格，盡管這樣也可以部分實現(xiàn)保護行政第三人權(quán)利的功能，但畢竟行政第三人不享有主動申請，引起行政復(fù)議程序的資格，行政第三人處于被動地位，不免有歧視行政第三人，未將行政相對人行政第三人置于同等地位的嫌疑。因此賦予更多的行政第三人以行政復(fù)議申請人的資格，當(dāng)為行政復(fù)議法完善的一個方向。

從世界各國來看，對行政第三人權(quán)利的保護起源于20世紀60年代的德國。德國建筑法規(guī)規(guī)定，行政機關(guān)發(fā)給土地所有權(quán)人等建筑許可時，鄰地所有人或其他人可對行政機關(guān)提出撤銷建筑許可之訴訟。我們可以看到各國對行政第三人的保護起步均其較晚，但發(fā)展很快。譬如：德國行政法理論，已經(jīng)發(fā)展到依據(jù)應(yīng)予斟酌或顧及原則之鄰人訴訟理論，該理論認為未對第三人權(quán)利予以斟酌或顧及時，第三人就可以以此為由提起訴訟，大大擴展了原告資格范圍；并且，在實踐中德國亦存在大量保護行政第三人權(quán)利的案例。而我國實務(wù)上雖有很大進步，但仍有諸多方面需要完善，尤其理論上尚缺乏深入研究，這不能不 說是法治的一大缺陷。希望本文粗淺的認識能起到拋磚引玉之作用。

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行政復(fù)議法論文范文第5篇

（衡陽師范學(xué)院，湖南 衡陽 421002）

摘 要：行政濫用職權(quán)是當(dāng)前行政權(quán)力運行過程中普遍存在的一種現(xiàn)象，在實踐中的表現(xiàn)形式多種多樣。正當(dāng)程序原則是行政行為正當(dāng)性之源，既能夠?qū)π姓E用職權(quán)起到事前或事中的監(jiān)督作用，又能夠規(guī)制行政權(quán)力的運行。為使正當(dāng)程序原則能夠?qū)π姓E用職權(quán)發(fā)揮規(guī)制作用，必須將正當(dāng)程序作為基本法治原則加以確立并完善相應(yīng)的制度，同時應(yīng)對違反正當(dāng)程序原則的權(quán)力濫用行為進行問責(zé)。

關(guān) 鍵 詞：正當(dāng)程序；行政濫用職權(quán)；行政行為；問責(zé)

中圖分類號：D922．112文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1007－8207（2015）05－0081－08

收稿日期：2014－12－02

作者簡介：胡峻（1969—），男，衡陽師范學(xué)院法律系教授，法學(xué)博士。

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金項目“不良行政行為的法律規(guī)制研究”的階段性成果，項目編號：14BFX032。

行政濫用職權(quán)行為是行政管理領(lǐng)域中普遍存在的一種現(xiàn)象，是相關(guān)行政機關(guān)及其公務(wù)人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)的一種不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為。大部分學(xué)者認為這是行政自由裁量權(quán)的濫用。如有學(xué)者認為，濫用職權(quán)即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反合理性原則的自由裁量行為；［1］有學(xué)者認為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使權(quán)力造成顯失公正的行政違法行為；［2］有學(xué)者認為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，系指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力而達到一定程度的違法行為；［3］也有學(xué)者認為，行政濫用職權(quán)是指行政主體在行使行政權(quán)力或履行行政管理職能的過程中對法律賦予的行政職權(quán)不規(guī)范或者超常規(guī)的使用。［4］行政濫用職權(quán)雖然是一個法律概念，如《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等都明確規(guī)定了這一概念，但其在實踐中的表現(xiàn)是“豐富多彩”的，因為其包含的內(nèi)容非常廣泛，且在實踐中也是難以把握的。但將行政濫用職權(quán)等同于濫用自由裁量權(quán)，顯然縮小了濫用職權(quán)的范圍，是對濫用職權(quán)的一種狹義的理解。從廣義而言，濫用職權(quán)包括行政機關(guān)及其公務(wù)人員在法定職權(quán)范圍內(nèi)的所有不適當(dāng)、不合理的行政行為。

雖然我國已在法律上明確規(guī)定了相對人可以通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式尋求救濟和監(jiān)督，但行政濫用職權(quán)行為在行政管理實踐中仍隨處可見，特別是隨著黨的群眾路線教育實踐活動的開展，通過對黨風(fēng)、政風(fēng)的整改可以發(fā)現(xiàn)，大部分行政管理領(lǐng)域都不同程度地存在著行政濫用職權(quán)的現(xiàn)象，因此，采取切實可行的措施對行政濫用職權(quán)行為進行規(guī)制已是當(dāng)務(wù)之急。在我國，行政復(fù)議或行政訴訟對行政濫用職權(quán)行為的管控是有限的，因為行政復(fù)議是一種事后的監(jiān)督，在實踐中往往受到許多客觀或主觀條件的限制，而我國的司法審查是一種有限的審查，因此，必須采取切實可行的措施加強對行政濫用職權(quán)的事前或事中的監(jiān)控。

一、當(dāng)前行政濫用職權(quán)的主要表現(xiàn)形式

要對行政濫用職權(quán)進行有效規(guī)制，必須準(zhǔn)確把握行政濫用職權(quán)在實踐中的具體表現(xiàn)形式，但由于行政管理領(lǐng)域的涉及面較廣，因此其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。各國關(guān)于行政職權(quán)濫用的規(guī)定也不同，如法國行政法把權(quán)力濫用歸結(jié)為三種現(xiàn)象：⑴行政主體行使權(quán)力的目的不是出于公共利益；⑵行政主體的行為雖然符合公共利益，但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的；⑶不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。［5］日本行政法認為裁量的濫用主要表現(xiàn)有三：⑴事實的誤認；⑵目的的違反和動機不正；⑶違反比例原則和平等原則。［6］澳大利亞1977年《行政決定（司法審查）法》規(guī)定濫用職權(quán)的情形有：⑴行使權(quán)力時考慮不相關(guān)因素的；⑵行使權(quán)力時沒有考慮相關(guān)因素的；⑶行使權(quán)力不合法定目的的；⑷行使自由裁量權(quán)系基于不道德信念的；⑸行使自由裁量權(quán)受他人的指示或命令的；⑹行使自由裁量權(quán)雖符合法律或政策，但不考慮特定案件的是非曲直的；⑺行使權(quán)力明顯不合理，以致任何一個有理智的人都不會那樣行使權(quán)力；⑻行使權(quán)力時反復(fù)無常的；⑼以其他方式濫用職權(quán)的。［7］

國內(nèi)學(xué)者對行政濫用職權(quán)也提出了不同的觀點。如有學(xué)者認為，行政濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為：考慮不相關(guān)因素，不考慮相關(guān)因素，對彈性法律用語任意作擴大或縮小的解釋，在法定范圍、幅度內(nèi)作顯失公正的選擇，反復(fù)無常，故意拖延。［8］有學(xué)者認為行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為：行政職權(quán)不能對應(yīng)承受主體的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對應(yīng)法律義務(wù)的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對應(yīng)法律權(quán)利的濫用狀態(tài)，行政職權(quán)不能對應(yīng)正當(dāng)程序的濫用狀態(tài)。［9］也有學(xué)者認為行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為：不適當(dāng)?shù)哪康?，不相關(guān)的考慮，違反比例原則，任意無常和不合理的遲延，結(jié)果顯失公正，不適當(dāng)?shù)某绦?。?0］

盡管國內(nèi)外學(xué)者對行政濫用職權(quán)的具體表現(xiàn)形式提出了許多不同的看法，但其基本的表現(xiàn)形式大體一致，只是在部分表現(xiàn)形式上存有歧義。其中最主要的是將行政濫用職權(quán)與違法行政及其他不合理行政混同。如部分學(xué)者將違反法定程序與目的的行為視為行政濫用職權(quán)。也有學(xué)者將行政處罰顯失公正、行政機關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的行為也視為濫用職權(quán)等等。筆者認為，認定行政權(quán)力的運行是否是濫用職權(quán)不能僅憑學(xué)者主觀上的判斷來認定，而應(yīng)遵循基本的標(biāo)準(zhǔn)：行政濫用職權(quán)必須是行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的行為；行政機關(guān)的行為明顯不當(dāng)；行政機關(guān)所實施的行為符合行政行為的構(gòu)成要件，但行政行為違背了行政權(quán)力運行的目的等。只有確定了基本標(biāo)準(zhǔn)，才能結(jié)合實踐中的具體案件分析其表現(xiàn)形式，因此，筆者認為，其具體表現(xiàn)應(yīng)為以下幾種情形：

⒈行政職權(quán)的行使不合理性。這是指行政行為雖然不違法，但明顯不符合理性，甚至一般人都能夠憑其直觀或感性認知就可以判斷行政職權(quán)的行使不合理性。該行為往往是不符合事物的客觀規(guī)律、不符合正常人的理智判斷，對這種行為任何一個有正常理智的人都能夠?qū)ζ溥M行評判。英國著名行政法學(xué)者指出：行政濫用職權(quán)是行政行為不合理達到“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力”，“如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點”，“如此無視邏輯或公認的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它”。［11］這種行政職權(quán)的濫用是最常見的，同時也是最容易予以甑別的，只要是憑一般的常識和常理就能夠予以判斷。

⒉恣意專斷。行政機關(guān)或其公務(wù)人員在作出行政行為時，完全憑個人的主觀意愿行事，不考慮各種相關(guān)因素，或者考慮了不相關(guān)的因素而隨意作出行政行為。因此，行政職權(quán)的行使必須遵循法律規(guī)定，尊重客觀事實，對于法定的因素必須考慮，而對于法律規(guī)定或客觀事實之外的人為因素如親戚朋友關(guān)系、同學(xué)關(guān)系或情人關(guān)系等不得參與到行政行為過程之中。

⒊反復(fù)無常。行政機關(guān)在作出行政行為時，沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，完全由行政機關(guān)及其公務(wù)人員隨意進行，是行政職權(quán)行使過程中的一種典型的不誠信行為，違背了法治行政的基本原則——信賴保護原則，這種行為將導(dǎo)致行政行為公信力的喪失。

⒋行政目的不當(dāng)。即行政職權(quán)的行使不是以公共利益或正當(dāng)?shù)男姓芾頌槟康模且詡€人利益或部門利益的需要為出發(fā)點。如行政執(zhí)法人員誘導(dǎo)行政相對人違法后施以處罰的行為就是行政處罰目的不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)。行政管理領(lǐng)域中的“釣魚執(zhí)法”行為就是典型的案例。也有的表現(xiàn)為行政機關(guān)工作人員在實施行政行為時利用職權(quán)實現(xiàn)自己的個人目的或為其親朋好友牟取利益。部分行政行為的行使也表現(xiàn)為行政機關(guān)工作人員利用職權(quán)進行打擊報復(fù)或出于顯示個人權(quán)威的目的，如毆打行政相對人、濫用警具等。

⒌遲延作為。不作為、慢作為、亂作為是行政濫用職權(quán)的三種最常見的形式，是一種典型的“為官不為”。①如不作為發(fā)生在法律明確規(guī)定的情況下則應(yīng)當(dāng)是違法行為，亂作為則表現(xiàn)得非常廣泛，上述幾種情況都屬于亂作為情形。慢作為即通常所說的遲延作為。遲延作為是指行政機關(guān)及其工作人員對于相對人的申請故意拖延，以使相對人要求辦理的事項超過時效而不能辦理或者沒有超過時效限制但拖延時間過長，導(dǎo)致相對人的權(quán)益受損或繼續(xù)辦理也沒有任何實際意義或價值的行為。

二、正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)規(guī)制的價值

正當(dāng)程序是英美法系國家普遍奉行的基本原則，最先源于英國的自然正義原則，其不僅是司法審查的基本原則，也是英國法治的基本原則，同時要求所有的行政行為都必須遵循該原則，因而自然正義原則也是英國行政法上最基本的程序原則。在英國，行政法上的自然正義原則就是對行政權(quán)力行使最低限度的程序要求，它的核心思想由兩條根本規(guī)則構(gòu)成：一個人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽取。［12］后來《美國憲法》明確規(guī)定了正當(dāng)法律程序原則。正當(dāng)程序原則現(xiàn)在已被許多國家作為基本法律原則予以確立，并將其作為對行政權(quán)力進行規(guī)控的基本原則。正當(dāng)程序不只具有工具性的價值，而應(yīng)當(dāng)具有法治的基本價值，其與實體性的原則一樣是法治社會不可或缺的核心內(nèi)容。正當(dāng)程序原則對法治行政而言，主要在于對行政權(quán)力進行程序上的規(guī)制和通過程序保障相對人的正當(dāng)權(quán)益，從而實現(xiàn)程序正義。對行政濫用職權(quán)通過正當(dāng)程序原則進行限制，既為行政權(quán)力的行使設(shè)定了邊界，也保證了行政職權(quán)的程序正當(dāng)性。

⒈規(guī)制行政權(quán)力，使行政權(quán)力遵循預(yù)定的程序軌道運行。對行政權(quán)力的有效控制是防止行政職權(quán)濫用的前提，而控制行政權(quán)力既有實體控權(quán)也有程序控權(quán)。程序控權(quán)不僅是過程上規(guī)制行政權(quán)力，而且比實體性規(guī)則控權(quán)更能體現(xiàn)其價值與功能?！罢?dāng)程序模式在現(xiàn)代社會顯示了它超越時空的優(yōu)越性，對正當(dāng)程序模式的借鑒已成為重建現(xiàn)代行政法模式的基礎(chǔ)。用程序控權(quán)取代實體控權(quán)，或者說以正當(dāng)程序模式的行政法來彌補嚴格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流?！保?3］通過程序控制行政職權(quán)濫用是為了滿足行政權(quán)力運行基本特點的需要，因為行政管理的領(lǐng)域非常寬泛，且行政權(quán)力運行必須要遵循高效行政的要求，因此行政機關(guān)必須獲得能夠操縱的行政權(quán)力。程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力。［14］并且行政權(quán)力本身就是容易濫用的權(quán)力，如果不通過程序或?qū)嶓w規(guī)則進行限制，行政權(quán)力往往會被濫用。程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。［15］從某種意義上說，正當(dāng)程序既是規(guī)制行政權(quán)力運行的需要，也是保障行政權(quán)力安全行使的需要。行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置。［16］

⒉保障公民權(quán)利免受行政濫用職權(quán)的侵害。行政濫用職權(quán)的直接后果就是對相對人權(quán)益的侵害，保障相對人的權(quán)益免受行政權(quán)的侵害是規(guī)制行政權(quán)力的目的。保障公民的權(quán)益不受行政濫用職權(quán)的侵害有兩種方法：一種方法是事先設(shè)定一定的行政程序，防止行政職權(quán)濫用而侵害行政相對人的權(quán)益；另一種方法是通過救濟程序保障相對人受損權(quán)益得到救濟。行政程序的價值不僅在于保證依法行政，而且直接體現(xiàn)對個人尊嚴的尊重。［17］行政程序就在于對行政權(quán)力設(shè)定邊界，使行政權(quán)不越過程序軌道的范圍，其最終目的在于保障相對人的實體性權(quán)利。如美國法律規(guī)定的“非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”就是通過法律程序保障公民的基本法律權(quán)利。防止行政機關(guān)濫用行政職權(quán)既需要保障公民在行政程序過程中的程序性權(quán)利得到實現(xiàn)，也需要通過正當(dāng)程序的規(guī)制保障公民的實體性權(quán)利。程序性權(quán)利是正當(dāng)行政程序本身所包含的內(nèi)容，包括公民的參與權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)等。在現(xiàn)代行政法中，相對人不再只是行政權(quán)作用的客體，而應(yīng)當(dāng)是行政程序的主體和積極參與者。［18］之所以設(shè)定正當(dāng)行政程序，并不是給行政權(quán)行使增設(shè)障礙，而是通過程序規(guī)制防止行政權(quán)力的濫用而侵犯公民正當(dāng)?shù)幕蚍ǘǖ臋?quán)利，保障最低限度的公正。行政機關(guān)的正式行為必須符合對個人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和作出裁決之前的有意義的聽證機會。［19］

⒊正當(dāng)程序是行政行為正當(dāng)性之本。從表面來看，行政濫用職權(quán)是行政權(quán)力行使上的不當(dāng)，但其結(jié)果會導(dǎo)致行政行為公信力的喪失，從而使行政行為失去正當(dāng)性。程序正當(dāng)性要求行政權(quán)必須恪守基本程序的要求，不得因程序不當(dāng)而導(dǎo)致行政行為失去正當(dāng)性的基礎(chǔ)。正當(dāng)性主要來自兩個方面：一個是對人的尊嚴的尊重與關(guān)懷，對任何人的切身利益作出處分決定時，不能不給他一個影響該決定產(chǎn)出的機會；另一個是為了實現(xiàn)理性，避免專斷的行政決定。［20］程序本身就是行政權(quán)力運行過程中的重要內(nèi)容，缺失程序的行政行為是不完整的，程序的不當(dāng)會使整個行為失去正當(dāng)性。行政行為是由一系列過程組成的，正如日本行政法學(xué)者所言，行政行為的過程可以分為以下幾個階段：A、事實認定；B、事實認定的構(gòu)成要件之適用（要件的認定）；C、程序的選擇；D、行為的選擇（a．選擇何種處分；b．是否作出該處分）；E、時間的選擇：何時作出處分。［21］而行政濫用職權(quán)體現(xiàn)在后三個階段上，因為前兩個階段行政機關(guān)是沒有裁量余地的，也就是說即便濫用行政權(quán)力，對事實認定與事實認定的構(gòu)成要件之適用也是無能為力的。其中程序選擇的不當(dāng)或缺失是行政濫用職權(quán)最普遍的形式，因此，要保證行政行為的正當(dāng)必須首先保證程序選擇的正當(dāng)。

三、正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)規(guī)制的實現(xiàn)途徑

正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)的規(guī)制不應(yīng)當(dāng)只停留在原則層面上的規(guī)制，因為原則是概括性的、抽象性的、包容性的，要使正當(dāng)程序原則真正能夠發(fā)揮其對行政濫用職權(quán)的規(guī)制作用，必須通過具體的制度和方式才能實現(xiàn)。有學(xué)者認為，要實現(xiàn)行政規(guī)制的正當(dāng)程序控制應(yīng)當(dāng)完善具體的制度：建立和完善“審判型”、“立法型”和“協(xié)商型”行政程序；完善聽證程序，區(qū)分正式聽證與非正式聽證； 建立以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析制度。［22］但這實際上只是從正當(dāng)程序具體操作方式上的分析，正當(dāng)程序原則對行政權(quán)力的規(guī)控應(yīng)當(dāng)是全方位的，既要涉及具體的制度構(gòu)建，也應(yīng)涉及制度的具體運行。特別是對行政濫用職權(quán)而言，正當(dāng)程序原則必須通過規(guī)制行政權(quán)力的法治運行過程才能得以實現(xiàn)。

⒈通過立法將正當(dāng)程序原則確立為基本法治原則。法治高度發(fā)達的國家都將正當(dāng)程序原則確定為法治的基本原則，甚至有些國家將其通過憲法規(guī)范予以確立，如英國1215年《自由大》規(guī)定了程序正義原則；美國《憲法修正案》第5條和第14條分別規(guī)定了正當(dāng)法律程序原則。而大部分國家都通過制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)定了正當(dāng)程序原則，如美國、德國、西班牙、葡萄牙、日本等國家。迄今為止我國仍沒有法律文件明確規(guī)定正當(dāng)程序原則，既沒有將其作為法治原則加以確立，也沒有將其確定為法治行政的基本原則。僅有部分學(xué)者從理論上對正當(dāng)程序原則進行過論述，也曾多次呼吁將其作為法治行政的基本原則。要使正當(dāng)程序原則真正能夠發(fā)揮對行政濫用職權(quán)的規(guī)制作用，必須將正當(dāng)程序原則從學(xué)理術(shù)語轉(zhuǎn)化成法律術(shù)語，通過立法予以確立。一是通過制定《行政程序法》予以確立，并在總則部分就應(yīng)將其規(guī)定為基本原則。因為《行政程序法》是行政行為的基本法，只有通過《行政程序法》對其進行明確規(guī)定，才會有一個基本的方向。原則是規(guī)則之規(guī)則，是一群規(guī)則束，因此，它一方面可以彌補規(guī)則之網(wǎng)上的漏洞，另一方面又可以有效防止規(guī)則的無限繁殖和衍生。［23］二是在修憲時將正當(dāng)程序原則寫入憲法修正案，從而將正當(dāng)程序原則上升為憲法層面的基本原則。因為正當(dāng)程序原則不只是針對行政權(quán)力而設(shè)立的，在刑事訴訟法、民法等領(lǐng)域該原則也是基本原則，對于保障公民權(quán)利而言，正當(dāng)程序原則應(yīng)當(dāng)是“護身符”。

⒉完善正當(dāng)程序的具體制度。 正當(dāng)程序原則只是一個基本原則，而原則要產(chǎn)生實效必須通過一系列的制度才能實現(xiàn)。正當(dāng)程序原則只是行政權(quán)力行使的基本準(zhǔn)則，其具有包容性和開放性，因此要將相關(guān)的具體制度包含在該原則之中。確定原則是為制度的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)并確定制度的基本方向，具體的操作性規(guī)則是在原則指引下構(gòu)建的，并且原則可以彌補規(guī)則存在的不足。法律規(guī)則是對某種事實狀態(tài)的法律意義作出的明確規(guī)定。［24］正當(dāng)程序原則的具體施行要通過具體的法律規(guī)則得以實現(xiàn)，而法律規(guī)則是對正當(dāng)程序原則的細化。對行政濫用職權(quán)進行管控不是空洞的法律原則所能實現(xiàn)的，因為許多情況下，行政濫用職權(quán)就是行政機關(guān)對于法律原則規(guī)定得過于寬泛，導(dǎo)致行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)法實踐中裁量權(quán)過大，從而使行政濫用職權(quán)不受限制。有了正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)的方向性約束，就應(yīng)當(dāng)通過具體的法律規(guī)則對行政濫用職權(quán)進行規(guī)制，且二者在規(guī)制行政權(quán)力濫用方面各自發(fā)揮其應(yīng)有的功能。正如美國學(xué)者德沃金教授所說：“一個規(guī)則和一個原則的差別在于，一個規(guī)則對于預(yù)定的事件作出一個固定的反應(yīng)；而一個原則則指導(dǎo)我們在決定如何對一個特定的事件作出反應(yīng)時，指導(dǎo)我們對特定因素的思考”。［25］

完善正當(dāng)程序基本制度的目的在于將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，使行政權(quán)力不逾越制度的“樊籬”，從而有效控制權(quán)力濫用。但正當(dāng)程序的具體制度不是一個或者幾個制度能夠完成的，而是一個系統(tǒng)工程，其本身也是一個制度體系。有學(xué)者認為，正當(dāng)程序原則的具體要求主要表現(xiàn) 在四個方面：資訊公開、聽取意見、說明理由、案卷排他。［26］但筆者認為，正當(dāng)程序的具體制度不只是上述四個方面，而應(yīng)當(dāng)包括一系列更為具體的制度，且該制度體系之間是前后銜接的。如行政聽證制度、說明理由制度、行政信息公開制度、行政回避制度、行政時效制度等，這些制度基本上是關(guān)于行政公正、政務(wù)公開、相對人權(quán)利保障、提高行政效率等方面的制度。就行為的具體過程而言應(yīng)當(dāng)包括：公開、通知、聽取意見、說明理由、回避、告知、禁止單方面接觸等環(huán)節(jié)。盡管現(xiàn)行的單行法對正當(dāng)程序的部分制度進行了規(guī)定，如《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》等，但其關(guān)于行政程序的制度規(guī)定都是分散的，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，這不利于正當(dāng)程序的規(guī)范化、系統(tǒng)化。因此，應(yīng)當(dāng)通過制定《行政程序法》將這些基本制度予以統(tǒng)一規(guī)定，以促進正當(dāng)程序具體制度的一體化實施。

⒊與合理性原則協(xié)同規(guī)制行政濫用職權(quán)。合理性原則也是我國行政法中的基本原則，其對于規(guī)制行政職權(quán)濫用也是不可或缺的。合理性原則對行政行為的約束是全方位的，既要對目的不當(dāng)、方式不當(dāng)、內(nèi)容不當(dāng)進行規(guī)制，也要對程序不當(dāng)進行管制。行政程序不當(dāng)主要表現(xiàn)為：自己任意設(shè)定行政行為程序；行政過程中不遵循基本程序，如不聽取公眾或者相關(guān)人的合理化意見或建議，導(dǎo)致公眾的合理化訴求得不到保障；在作出行政行為時，不能說明理由，不聽取相關(guān)人的申辯等，這都是行政機關(guān)行使行政職權(quán)時權(quán)力濫用的表現(xiàn)形式，因此，對其進行規(guī)制應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序原則與合理性原則相結(jié)合，使二者協(xié)同發(fā)揮作用。正當(dāng)程序本身是建立在合理性基礎(chǔ)上的，只有符合合理性的行政程序才是正當(dāng)?shù)模瑫r也只有符合正當(dāng)程序的行政權(quán)力行使才具有合理性。行政濫用職權(quán)行為就是違背了合理性原則，因而需要對其進行合理性的評價與判斷。正當(dāng)程序原則對行政濫用職權(quán)只是從程序上規(guī)制了行政行為，而合理性原則則是從實體和程序兩方面對其進行規(guī)制。因此，對行政濫用職權(quán)的合理性評價不僅要對其是否遵循正當(dāng)程序的合理性評價，也要對濫用職權(quán)本身進行合理性的判斷。合理性原則如果與正當(dāng)程序原則協(xié)同對行政濫用職權(quán)進行規(guī)制，就會使行政濫用職權(quán)行為“無處逃遁”，從而實現(xiàn)規(guī)制的“無縫對接”。

⒋通過復(fù)議、訴訟途徑規(guī)制行政濫用職權(quán)。程序是一個完整的過程，事后監(jiān)督程序也是對行政權(quán)力規(guī)制的重要內(nèi)容，也是為限制權(quán)力濫用設(shè)定的“防洪大堤”。程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意專斷和過度的裁量。［27］行政復(fù)議和行政訴訟是對行政濫用職權(quán)進行監(jiān)督和控制的兩種方法，且行政訴訟是對行政濫用職權(quán)的終極規(guī)制措施。我國《行政復(fù)議法》明確規(guī)定，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，其目的是為了防止和糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。行政復(fù)議的范圍很廣，既要對行政行為進行合法性的審查，也要對行政行為進行合理性的審查。其明確規(guī)定具體行政行為如果是行政機關(guān)濫用職權(quán)的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)決定撤銷或變更該具體行政行為；決定撤銷的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。顯然，《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了對行政濫用職權(quán)行為應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議方式予以監(jiān)督，且行政復(fù)議對行政濫用職權(quán)行為的審查是一種合理性的審查，而不屬于合法性審查的內(nèi)容。我國《行政訴訟法》第54條規(guī)定，具體行政行為是行政機關(guān)濫用職權(quán)的，應(yīng)判決其撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。雖然我國《行政訴訟法》規(guī)定了通過訴訟對行政濫用職權(quán)行為的司法審查是一種有限的審查，即只對具體行政行為過程中的濫用職權(quán)進行審查，且其審查也不是合法性的審查，而是從正當(dāng)性、合理性層面進行的審查。盡管我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定了對行政濫用職權(quán)行為的復(fù)議監(jiān)督和訴訟監(jiān)督，并且也都對其審查的內(nèi)容進行了較具體的規(guī)定，但對行政濫用職權(quán)行為還應(yīng)當(dāng)進一步規(guī)定具體的審查程序，以便在實踐中對行政濫用職權(quán)進行復(fù)議、訴訟監(jiān)督的具體操作。筆者希望通過修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》對行政濫用職權(quán)行為進行正當(dāng)性審查，并制定相關(guān)的具體施行細則。

⒌應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政濫用職權(quán)違背正當(dāng)程序原則的法律責(zé)任。法律行為與法律責(zé)任是一對法學(xué)的基本范疇，二者是相互依存的。法律責(zé)任是根據(jù)法律規(guī)定對某一行為評價的結(jié)果。法律責(zé)任作為法律運行的保障機制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)。［28］行政濫用職權(quán)行為是一種違法或不當(dāng)行政行為，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是建設(shè)法治政府的必然要求。當(dāng)前，各地方政府在反“”過程中對行政濫用職權(quán)采取了許多行之有效的措施，特別是加大了對“為官不為”行為的追責(zé)力度。對“為官不為”行為進行問責(zé)，既是法治行政的應(yīng)然，也是構(gòu)建責(zé)任政府之必然。行政問責(zé)制的核心在于“問責(zé)”，在于對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任。［29］

對行政濫用職權(quán)追究法律責(zé)任，不僅要考察其是否產(chǎn)生不良影響或后果，而且要考察其是否遵循了正當(dāng)程序的基本要求。長期以來，實踐中都認為只有行政濫用職權(quán)的行為造成了嚴重后果的才歸責(zé)，這是對行政問責(zé)制的片面且錯誤的理解。只違反正當(dāng)程序的行為也要依法進行歸責(zé)，這是規(guī)制行政權(quán)力的關(guān)鍵所在。并且行政濫用職權(quán)大多表現(xiàn)為對正當(dāng)程序的違反，如慢作為、不作為等，其行政機關(guān)或公務(wù)人員在行政濫用職權(quán)過程中往往在主觀上也是存有過錯的，其對正當(dāng)程序的違背就是不執(zhí)行公務(wù)，延遲實施公務(wù)的過錯。在某種程度上，合理性是決定行政機關(guān)法律責(zé)任的實質(zhì)性因素。［30］違背正當(dāng)程序就是違背基本的程序合理性，是一種程序上的不正義，無論其是否造成不良后果，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。正當(dāng)程序的設(shè)置絕不是保障行政權(quán)力運行的，而是規(guī)制行政權(quán)力的，而規(guī)制本身包括不按要求履行職責(zé)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對正當(dāng)程序的違反應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是一種違法行政責(zé)任，不能用“角色責(zé)任”（如行政行為的撤銷、無效和變更）來取代法律責(zé)任，而應(yīng)依法追究行為主體的法律責(zé)任。

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