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行政法規(guī)論文范文第1篇

關(guān)鍵詞：行政規(guī)定克服成文法局限制度創(chuàng)新

一、問題的界定

行政規(guī)定1在我國歷來被當(dāng)作治理的對象看待，很少從正面闡述其功能，特別是其對于行政法治的可能貢獻(xiàn)。不僅作為這一詞最先來源的我國行政復(fù)議法第七條就是從將行政規(guī)定納入行政復(fù)議范圍加以監(jiān)控的角度做出規(guī)定的，而且行政法學(xué)對此的研究更是從這一角度集中了多半的精力2.為什么會這樣呢？

分析其原因，主要恐怕有二：其一，行政規(guī)定是我國行政領(lǐng)域最為廣泛的現(xiàn)象之一，確實(shí)存在比較嚴(yán)重的“亂象”。不僅制定主體多、層級繁、制定程序缺損、適用范圍不清、表現(xiàn)形式繁雜和法律性質(zhì)與地位不明，而且行政機(jī)關(guān)確實(shí)常常借此擴(kuò)張權(quán)力、攫取私利和侵害行政相對人合法權(quán)益。因此，其二，行政法學(xué)者常常對行政規(guī)定具有一種深深的警惕與懷疑。

問題是，其一，雖然這些研究是必須的而且也沒有否定行政規(guī)定的積極作用，但是若不對其積極作用有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識和定位，難免會導(dǎo)致對其認(rèn)識和研究的偏頗，甚至過多聚焦弊端強(qiáng)調(diào)控制而影響其正常功能的發(fā)揮，也使學(xué)術(shù)研究與行政實(shí)務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)。其二，行政規(guī)定并不是個(gè)新東西，向行政法治轉(zhuǎn)軌之前憲法和組織法就已經(jīng)規(guī)定?！稇椃ā罚?982）第89條和第90條第二款以及《地方人大和地方政府組織法》（1979）第59條和第61條規(guī)定中的“決定”、“命令”和“行政措施”等，其中除了具體行政行為和不具有外部效果的抽象行政行為外，基本上可以納入行政規(guī)定范圍。顯然，當(dāng)時(shí)并非從行政法治角度對此予以規(guī)定的，在推行行政法治的今天，對其功能重新認(rèn)識和定位，就勢所必然。

下面我們將分別循行政規(guī)定對于行政法治實(shí)行的功能和對于行政法治演進(jìn)的功能兩個(gè)進(jìn)路探討。

二、行政規(guī)定促進(jìn)行政法治之實(shí)行的功能

（一）成文法的困窘與出路

“很清楚，一個(gè)現(xiàn)代國家的‘立法者’不可能制定一套齊全的規(guī)定。所能期待于他的，至少在某些領(lǐng)域，只能是宣布一些原則，一些多少帶普遍性的規(guī)定。為了制訂必要的、比較具體規(guī)定，他必然要信賴行政當(dāng)局的活動?！?雖然這是勒內(nèi)·達(dá)維德先生對世界各國一般情況的描述，但同樣非常適合于中國。

一方面，成文法本身存在固有的局限性。法律之所以能夠擔(dān)當(dāng)限制專斷權(quán)力的重任，主要原因在于其具有普遍性、穩(wěn)定性和明確性等優(yōu)點(diǎn)和典型特征。但這些優(yōu)點(diǎn)和典型特征中常常潛伏著法——尤其是成文法——的致命不足。

為了達(dá)到普遍性要求，不得不舍棄對個(gè)性、特殊性的考慮，而塞聽個(gè)別正義的訴求；為了保持法的穩(wěn)定性，不得不大量采用抽象、概括、原則性的語詞，不得不忍受刻舟求劍式的尷尬；為了追求整體的明確性，而不得不像希臘神話故事中鐵床匪達(dá)馬斯特斯那樣，對欲由法律調(diào)整的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行切削與拉伸?；蛘吒纱嗍褂脧椥院艽蟮幕驹瓌t或模糊的語言來填塞，而任由執(zhí)法或司法官吏去解釋。這恐怕有違法治的初衷。

如果說法律的這些“硬傷”在司法領(lǐng)域還不明顯，可以通過司法解釋予以消解，4那么，在行政領(lǐng)域就嚴(yán)重、復(fù)雜得多，僅通過所謂的“行政解釋”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)?，“在一個(gè)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代國家，立法機(jī)關(guān)所面臨的任務(wù)是如此之多和如此復(fù)雜”，“在專門的政府管理領(lǐng)域中，有些立法活動要求立法者對存在于該特殊領(lǐng)域中的組織問題和技術(shù)問題完全熟悉，因此由一些專家來處理這些問題就比缺乏必要的專業(yè)知識的立法議會來處理這些問題要適當(dāng)?shù)枚?。由于諸于此類的緣故，現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)常常把一些立法職能授予政府的行政機(jī)構(gòu)、授予一個(gè)局或?qū)I(yè)委員會，或授予國家最高行政長官?！?基于同樣的原因，我國的憲法和組織法授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定。問題是，行政法規(guī)與規(guī)章雖在某些方面比法律有所具體化，但整體上仍然患有法律的痼疾。6這時(shí)候，依賴行政規(guī)定將其進(jìn)一步具體化，甚至補(bǔ)充其不足，就成了不二的選擇。

另一方面，中國本身的具體情況加劇了這一局限性。中國是一個(gè)人口眾多的大國，各地區(qū)、各行業(yè)、社會各階層在資源擁有、素質(zhì)高低、倫理觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等千差萬別、紛紜復(fù)雜，特別是社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種情況日新月異。面對這種不同于小國寡民的復(fù)雜、多變現(xiàn)實(shí)，效力及于全國和全體國民的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等，只能采取一種高度抽象、原則性強(qiáng)的方式做出規(guī)定，才能保證其普遍性和穩(wěn)定性。否則，就可能要么非常臃腫、要么脫離實(shí)際、要么以偏概全，或者嚴(yán)重滯后于社會發(fā)展需要。因此，要將他們適用到具體對象上，迫切需要行政規(guī)定作為媒介。

（二）行政規(guī)定：實(shí)質(zhì)公正的兼顧

行政法規(guī)范更多注重普遍適用，強(qiáng)調(diào)形式上的平等對待，較少往往也無力關(guān)注到個(gè)案的特殊情況。由此，在適用中難免產(chǎn)生形式公正與實(shí)質(zhì)公正之間的緊張關(guān)系。在中國行政法實(shí)踐中，出現(xiàn)這種狀況的根由同樣存在，甚至更烈。

首先，此乃成文法自身局限性的產(chǎn)物，形式法治的代價(jià)。亞里士多德指出：“公正的德性是整體的，法律規(guī)定是普遍的。惟其為整體和普遍，個(gè)別處難免疏漏百出，差錯(cuò)多見。而公民的行為則都是個(gè)別的?！?對個(gè)案的特殊情況，在法律中找不到相應(yīng)的指引，從而帶來作為整體的形式公正與個(gè)體的實(shí)質(zhì)公正之間的緊張與對峙。

其次，中國行政法理論和立法有一種將行政法治局限于“合法”的傾向，而將“合法”又作為與“合理”相對應(yīng)的狹義概念來理解，同時(shí)，其中的“法”又多意指法律、法規(guī)等高位階的行政法規(guī)范。行政復(fù)議法將如此“合法”和合如此之“法”作為審點(diǎn)，行政訴訟法更是幾乎將其作為唯一重點(diǎn)。在這樣的背景下，行政機(jī)關(guān)偏愛按照“大法”行政，而不顧及行為是否契合具體情況的要求也就不奇怪了，在個(gè)案中犧牲實(shí)質(zhì)公正也就在所難免了。

如何解決？與其將其全部托付給執(zhí)法者個(gè)人，不如更多依賴行政規(guī)定。正如小平先生所言：還是制度靠得住些。8制度更具有恒常性，只要是能在制度范圍內(nèi)解決的，哪怕僅是對問題有所緩解，還是盡可能依靠制度。就行政法領(lǐng)域來說，要解決或者緩解高位階行政規(guī)范所追求的形式公正與實(shí)質(zhì)公正之間的對峙，出路就在于充分利用行政規(guī)定。因?yàn)樾姓?guī)定并不是法規(guī)范的翻版，而是根據(jù)一定行政法規(guī)范，結(jié)合一定領(lǐng)域、地域、事項(xiàng)、主體和時(shí)期的比較具體的情況制定的，更能吻合一定時(shí)、空、人、事等變項(xiàng)的要求，為當(dāng)下具體個(gè)案提供更能契合具體情況的指引。從而，既貫徹了法規(guī)范的要求，又滿足了個(gè)案公正的要求，最大限度兼顧到行政的形式公正與實(shí)質(zhì)公正。

（二）行政規(guī)定：法安定性的維護(hù)

“行政法規(guī)的約束對象十分廣泛，而且具有流動性”，9這就意味著行政法不僅難以形成統(tǒng)一的法典，而且受到調(diào)整對象“流動性”的影響，不得不時(shí)常加以改變。從而影響行政法的確定性、穩(wěn)定性、權(quán)威性與調(diào)控能力，最終損及行政法的安定性。而安定性本身是正義的一部分，是法的生命之所在。10因此，我們必須緩解行政法“流變”的現(xiàn)實(shí)與法安定性之間的緊張關(guān)系，將兩者之間的張力保持在適度范圍內(nèi)。

解決問題的出路何在？一方面，我們應(yīng)堅(jiān)持法的安定性，保障法在邏輯上的自恰與連續(xù)，不致蛻化為應(yīng)付一時(shí)之變的權(quán)宜之計(jì)。否則，“人們在為將來安排交易或制定計(jì)劃的時(shí)候，就會無從確定昨天的法律是否會成為明天的法律?！?1另一方面，我們所面對的又是一個(gè)變幻不定的世界。“我們必須在運(yùn)動與靜止、保守與創(chuàng)新、僵化與變動無常這些彼此矛盾的力量之間謀求某種和諧?！?2具體到行政法領(lǐng)域，就是一方面修改確實(shí)過時(shí)的法規(guī)范，但又不可能實(shí)時(shí)與時(shí)時(shí)更新，因此，非常重要的另一方面就是要高度重視行政規(guī)定的作用。

與法律、法規(guī)和規(guī)章等法源相比，行政規(guī)定并沒有太高的安定性要求。因此，行政規(guī)定就可以因應(yīng)行政現(xiàn)實(shí)的“流變”，相對快速地變遷；同時(shí)，行政規(guī)定又是以行政法規(guī)范為依據(jù)——至少是不違反行政規(guī)范——制定的，從而又可以保證其與整個(gè)行政法體系的和諧，維持行政規(guī)定自身的相對統(tǒng)一、連續(xù)與有序。這樣，就可以極大地降低復(fù)雜多變行政現(xiàn)實(shí)給行政法安定性帶來的威脅，而又不會置行政活動于失范狀態(tài)。

（三）行政規(guī)定：自由裁量空間的壓縮

“現(xiàn)代國家行政職能的擴(kuò)大和多樣化大大增加了行政機(jī)關(guān)裁量的機(jī)會，它通過行政活動的所有過程，涉及一切行政領(lǐng)域?！?3現(xiàn)代社會的復(fù)雜多變，為行政權(quán)的全面介入提供了契機(jī)，立法機(jī)關(guān)的“無能”，又使這種全面介入變成現(xiàn)實(shí)。為此，立法機(jī)關(guān)采取了兩種應(yīng)對措施：其一，制定高度抽象、概括的法律，給行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況做出裁決留下充裕的選擇余地；其二，干脆委托行政機(jī)關(guān)制定有關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)范，只是提出一些原則性的標(biāo)準(zhǔn)——有時(shí)僅僅只是以立法目的作為限制。其結(jié)果必然是在行政立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域留下廣闊的自由裁量空間。本文重點(diǎn)討論執(zhí)法裁量。

我國目前對執(zhí)法裁量的監(jiān)督主要有兩個(gè)途徑：行政復(fù)議與行政訴訟，但兩者的監(jiān)督力度都非常有限。不僅審查標(biāo)準(zhǔn)（明顯不合理或不公正）適用面非常狹窄，且因其抽象性強(qiáng)而很難真正落實(shí)，而且兩種監(jiān)督都是事后監(jiān)督。更不用說行政領(lǐng)域還存在大量法律真空地帶了。

面對行政自由裁量問題，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)立法目的、結(jié)合個(gè)案情況，在法律劃定的范圍內(nèi)做出合理選擇。然而，個(gè)案情況總是千變?nèi)f化、紛紜復(fù)雜，哪些是應(yīng)予考慮的因素、哪些是酌情考慮的因素以及哪些是不應(yīng)考慮的因素等等，并不容易厘清。即使是對同一個(gè)案件，在不同行政執(zhí)法人員眼里，也會在考慮因素的權(quán)衡取舍上有不同傾向，更不用說當(dāng)今中國行政人員執(zhí)法水平的懸殊和種種非法因素的影響了。由此，難免會出現(xiàn)同一案件由不同主體處理、同樣案件由不同或者同一主體處理時(shí)的結(jié)果不同，以及同類案件之間在處理結(jié)果上存在巨大的反差等等乖謬現(xiàn)象。其后果難免不是執(zhí)法不公、滋生腐敗和影響、損害行政相對人的合法權(quán)益，與行政法治背道而馳。

如何解決這一難題？日本的芝池義一教授指出：“為了防止行政機(jī)關(guān)恣意裁量，對有關(guān)大量且反復(fù)進(jìn)行的行為，事先規(guī)定行政廳必須依據(jù)的實(shí)體的、程序的標(biāo)準(zhǔn)（裁量標(biāo)準(zhǔn)）。這是合乎目的的?！?4也就是說，可以通過制定“裁量標(biāo)準(zhǔn)”，將行政自由裁量應(yīng)予考慮的因素事先明確下來，讓行政機(jī)關(guān)在做裁量判斷時(shí)有可以依據(jù)、參照的標(biāo)準(zhǔn)。而在確立這類“標(biāo)準(zhǔn)”上，行政規(guī)定是能夠大顯身手的。

首先，行政機(jī)關(guān)有權(quán)這樣做。憲法、組織法賦予了行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法規(guī)范而制定行政規(guī)定的權(quán)力，同時(shí)法律、法規(guī)和規(guī)章又賦予行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中行使廣泛的自由裁量權(quán)，因此，行政機(jī)關(guān)就可以將兩者結(jié)合起來，為保障裁量權(quán)公正、合理地行使，以行政規(guī)定的形式確立裁量的具體標(biāo)準(zhǔn)。

其次，行政機(jī)關(guān)也有能力制定這樣的規(guī)范性文件。行政機(jī)關(guān)，特別是地方各級行政機(jī)關(guān)，處在行政執(zhí)法的第一線，經(jīng)常直接與大量的個(gè)案打交道，能夠從紛紜復(fù)雜、變化萬千的行政現(xiàn)象中總結(jié)、積累、發(fā)現(xiàn)一些共同的東西，通過行政規(guī)定的形式將其規(guī)定下來，作為下級或本級行政機(jī)關(guān)行使相關(guān)自由裁量權(quán)時(shí)判斷、選擇的依據(jù)，并對有關(guān)相對人的行為提供指引。如果說處在第一線的行政機(jī)關(guān)不能做這件事，想象不出還有哪些主體更適合、更勝任這一角色。

有了一些比較明確的裁量標(biāo)準(zhǔn)，并通過行政規(guī)定予以公開，就可以增強(qiáng)公眾對行政裁量行為的預(yù)見性，牽制行政機(jī)關(guān)的恣意與任性。行政復(fù)議機(jī)關(guān)、司法審查機(jī)關(guān)也可以借助這些標(biāo)準(zhǔn)對行政自由裁量行為進(jìn)行事后的監(jiān)控，而不至于無從著手；同時(shí)，也給行政機(jī)關(guān)進(jìn)行事中的“自律”提供了契機(jī)。行政機(jī)關(guān)有了裁量標(biāo)準(zhǔn)，就可以減輕個(gè)案經(jīng)辦人員摸索的負(fù)擔(dān)和素質(zhì)參差不齊帶來的負(fù)面影響，降低主觀任意在裁量行為中的作用，也有利于行政首長對其工作人員的監(jiān)督，從而在一定程度上保障了行政裁量行為的公正性和同類行為的前后一貫性，也提高了行政效率。實(shí)質(zhì)上，這是從以往對事后的、外部的監(jiān)督方式的過分倚重，轉(zhuǎn)變?yōu)閷π姓C(jī)關(guān)事中的、自律的方式的兼顧，使行政自由裁量行為更大程度地納入法治軌道。

三、行政規(guī)定促進(jìn)行政法治之演進(jìn)的功能

（一）制定行政規(guī)定的哲學(xué)解釋學(xué)詮釋

制定行政規(guī)定的行為是一種什么性質(zhì)的行為呢？是一種具有立法創(chuàng)制性的行為還是僅為一種解釋性的行為？這是需要認(rèn)真對待的問題，因?yàn)檫@涉及到其在行政法治之制度變遷中的角色定位問題。

就現(xiàn)有框架而言，似乎只能承認(rèn)其是解釋，因?yàn)槲覀儾怀姓J(rèn)規(guī)章以下其他行政規(guī)范的立法創(chuàng)制地位。然而，即使是法律解釋也是一種創(chuàng)制性的行為。

按照哲學(xué)解釋學(xué)的基本觀點(diǎn)，要理解文本并做出正確的解釋，解釋者并不是僅僅從文本中就能獲得。海德格爾告訴我們：“把某某東西作為某某東西加以解釋，這在本質(zhì)上是通過先行具有、先行視見和先行掌握來起作用的。解釋從來不是對先行給定的東西的無前提的把握?！?5具體而言，解釋者的社會環(huán)境、歷史情況、文化背景、傳統(tǒng)觀念和物質(zhì)條件，成見，以及理解之前的假設(shè)等等共同決定了理解，甚至可以說理解和解釋就是這些理解的前結(jié)構(gòu)面向未來的“重復(fù)”。16伽達(dá)默爾進(jìn)一步明確指出，理解既是歷史的，同時(shí)又是現(xiàn)代的，是以理解的前結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前的可能性對未來做出的籌劃，是文本作者的歷史“視域”與解釋者現(xiàn)有“視域”的融合。為此，才會產(chǎn)生有意義的新的理解。17具體到法律領(lǐng)域，“具體化的任務(wù)并不在于單純地認(rèn)識法律條文，如果我們想從法律上判斷某個(gè)具體事例，那么我們理所當(dāng)然地還必須了解司法實(shí)踐以及規(guī)定這種實(shí)踐的各種要素?！?8也就是說，在處理具體案件中，法官或行政執(zhí)法官員并不是機(jī)械、單純地適用法律于案件事實(shí)，“而是一種喚醒意識，闡釋說明，因而更詳細(xì)確定規(guī)范，并且或多或少對內(nèi)在于普遍規(guī)范中的意識內(nèi)涵加以塑造或繼續(xù)形成（具體化）之過程”，是“一種在規(guī)范與事實(shí)之間‘目光往返來回’的‘不斷交互’的過程”。19因此，法律的理解與解釋，本身就是一個(gè)立法者與適法者的“視域”不斷融合的過程，也是對法律文本予以創(chuàng)造性理解與解釋的過程。在這種意義上，執(zhí)法與司法乃是一種具有立法創(chuàng)制性的活動。

雖然上段分析的是將法規(guī)范適用于具體案件時(shí)的情況，但同樣適用于依據(jù)行政法規(guī)范制定行政規(guī)定的情形。行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法規(guī)范制定行政規(guī)定的過程，就是對行政法規(guī)范的理解與解釋過程，是以行政機(jī)關(guān)在相應(yīng)領(lǐng)域積累的經(jīng)驗(yàn)、形成的慣例、擁有的物質(zhì)和技術(shù)以及持有的觀念等為前提，結(jié)合當(dāng)下的情景和面對未來達(dá)成行政目的的想象，創(chuàng)設(shè)規(guī)范的過程。決不是對作為依據(jù)的行政法規(guī)范的簡單重復(fù)，也不能還原為原有規(guī)范，而是一種新的規(guī)范——以不與依據(jù)規(guī)范相抵觸為限度。更不用說上位階規(guī)范缺位時(shí)行政機(jī)關(guān)自主制定行政規(guī)定了。因此，行政規(guī)定乃是行政機(jī)關(guān)所創(chuàng)制的行政法規(guī)和行政規(guī)章等法源性規(guī)范以外的一種行政規(guī)范。

（二）多層級開放性規(guī)范體系的形成

其實(shí)，上文已從哲學(xué)解釋學(xué)角度給我們勾勒出了一個(gè)多層級開放的規(guī)范體系圖景（見圖）：

法律、法規(guī)或規(guī)章現(xiàn)實(shí)情境-1

行政規(guī)定現(xiàn)實(shí)情境-2

具體行政行為

行政機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)或規(guī)章為依據(jù)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情境-120（包括理解的前結(jié)構(gòu)、當(dāng)下的情景和未來的想象），制定出行政規(guī)定；面對具體案件時(shí)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情境-2（主要包括理解的前結(jié)構(gòu)和具體案件事實(shí)），制定出具體行政行為。依據(jù)規(guī)范與現(xiàn)實(shí)情境的“結(jié)合”是一個(gè)“不斷交互”的過程，故圖中用方向相反的雙箭頭表示。如果以規(guī)范調(diào)整范圍的大小和具體化程度不同為標(biāo)準(zhǔn)，可以將法律、法規(guī)和規(guī)章稱作宏觀規(guī)范，調(diào)整范圍覆蓋全國或一省等廣大領(lǐng)域，多為一般性規(guī)范，具體化程度低；行政規(guī)定則為中觀規(guī)范，調(diào)整范圍主要為特定的地域或具體的行業(yè)等較小的領(lǐng)域，具體化程度較高；具體行政行為則為微觀規(guī)范，21調(diào)整范圍最小，具體化程度最高，已特定到具體個(gè)案。這樣就形成一個(gè)從宏觀，經(jīng)中觀，到微觀的多層級規(guī)范體系。

然而，這樣一個(gè)多層級規(guī)范體系，并非自成一統(tǒng)的封閉王國。行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)范時(shí)要結(jié)合行政經(jīng)驗(yàn)、慣例、物質(zhì)和技術(shù)條件、行政觀念，以及當(dāng)下的情景和面對未來達(dá)成行政目的的想象等現(xiàn)實(shí)情境。這些現(xiàn)實(shí)情境并不是固定不變的，不僅所面對的客觀形勢在不斷地變化，而且行政機(jī)關(guān)在處理具體案件時(shí)，在不斷接觸新的具體事實(shí)，做出有針對性的行政決定，積累新的經(jīng)驗(yàn)等。這一切又可能構(gòu)成修改、發(fā)展原來的行政規(guī)定或制定新的行政規(guī)定的現(xiàn)實(shí)情境。也就是說，上圖中的具體行政行為、現(xiàn)實(shí)情境-2又可以作為新的考慮要素提煉和融入到現(xiàn)實(shí)情境-1中。這樣，行政規(guī)定就可能隨著現(xiàn)實(shí)情境的變化而不斷地演進(jìn)。同時(shí)，對于行政規(guī)定中成熟的、可以適用于更廣泛范圍的規(guī)范，也可能通過法定程序?yàn)榉?、法?guī)或規(guī)章等所吸收，轉(zhuǎn)化為宏觀規(guī)范。因此，行政規(guī)定是法律、法規(guī)和規(guī)章等高位階規(guī)范向行政事實(shí)開放，以及行政事實(shí)向高位階規(guī)范收斂的交匯點(diǎn)，兩者通過行政規(guī)定相互作用，彼此調(diào)適。因此，這是一個(gè)因時(shí)而化的開放體系。

行政規(guī)定，不僅在多層級規(guī)范體系的形成和開放過程中起到樞紐和轉(zhuǎn)化裝置的作用，而且還為行政法治演進(jìn)創(chuàng)新相應(yīng)的制度前提。

（三）行政法治演進(jìn)之制度創(chuàng)新

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度分為內(nèi)在制度與外在制度。前者是群體內(nèi)隨經(jīng)驗(yàn)而演化的規(guī)則，包括習(xí)慣、個(gè)人偏好、禮貌習(xí)俗以及共同體自己創(chuàng)制并由第三方以組織方式在其間執(zhí)行的正式內(nèi)在規(guī)則；22后者是由統(tǒng)治共同體的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)自上而下設(shè)計(jì)出來、強(qiáng)加于社會并付諸實(shí)施的規(guī)則。23具體到我國行政領(lǐng)域，內(nèi)在制度主要為行政慣例、行政經(jīng)驗(yàn)、行政機(jī)關(guān)的偏好、行政倫理規(guī)則和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部章程等，往往是作為制定行政規(guī)定和做出具體行政行為時(shí)理解和解釋相應(yīng)依據(jù)性規(guī)范的理解前結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用的；而外在制度則主要是行政法律、法規(guī)和規(guī)章等成文規(guī)范。

內(nèi)在制度是一種自發(fā)自組織的制度，允許以試錯(cuò)方式創(chuàng)新，并以共體內(nèi)臨界多數(shù)的自愿接受而成其為規(guī)則。因此，它能夠比較好地應(yīng)付社會交往復(fù)雜過程中所產(chǎn)生的負(fù)面影響——尤其是人們常常對此影響處于無知狀態(tài)的時(shí)候，能夠因應(yīng)外部的挑戰(zhàn)而自發(fā)地做出調(diào)整。24在這種意義上，類似于哈耶克所說的自生自發(fā)秩序。而外在制度則不同，因其是“由擁有政治權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)根據(jù)憲法設(shè)計(jì)出來的，并由他們自上而下地強(qiáng)制推行。因此，變革外在制度需要政治行動。外在規(guī)則的變革取決于集體抉擇?！陌l(fā)生要比自愿性決策更難?！?5面對變化的環(huán)境的挑戰(zhàn)，尤其是具有“流變性”的行政現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，法律、法規(guī)和規(guī)章等外在制度常因其剛性、滯后和缺乏預(yù)見性而與現(xiàn)實(shí)發(fā)生“基本的沖突”。同時(shí)，固步自封的外在制度還會與因時(shí)而化的內(nèi)在制度發(fā)生沖突，影響內(nèi)在制度功能的發(fā)揮。即使能對那些僵硬的外在制度做出改變，往往也會因其強(qiáng)調(diào)步調(diào)一致而“痙攣性”地發(fā)生。也就是說，相對于極具融通性的內(nèi)在制度而言，面對變化的外界環(huán)境的挑戰(zhàn)，諸如法律、法規(guī)和規(guī)章等外在行政制度存在著極大的局限性。

如何消除或緩解外在制度的局限性？經(jīng)濟(jì)學(xué)家開出的藥方主要是在現(xiàn)有制度限制內(nèi)最大程度地發(fā)揮受調(diào)控經(jīng)濟(jì)主體的積極性和創(chuàng)造精神等。不過這一藥方難以應(yīng)用于行政領(lǐng)域。我們則謀求從制度本身來克服局限性，以期更具恒常性。

“在許多國家里，司法系統(tǒng)已變成了另一個(gè)改變規(guī)則的機(jī)構(gòu)，因?yàn)榉ü賯儎?chuàng)造性地解釋著法律。”26這就給我們提供了一種有益的變革路徑的啟示：這是一種漸進(jìn)式變革模式，既能因時(shí)而化，又能夠避免急劇變革的震蕩。但就行政領(lǐng)域來說，其外在制度非常龐雜，能實(shí)際進(jìn)入司法審查領(lǐng)域者不過是冰山一角，且受我國司法判決不能作為先例適用的掣肘，因此司法變革模式在這里效果非常有限。那么，我們是否可以考慮通過行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中的釋法來舒緩或克服法律、法規(guī)和規(guī)章等外在制度的局限性呢？行政機(jī)關(guān)在做出具體行政行為時(shí)無疑具有類似于司法的創(chuàng)造性釋法功能，而且基本上可以覆蓋面到全部的外在行政制度。然而，在我國具體行政決定同樣沒有先例功能，姑且不論行政承辦人員的釋法水平能否勝任，因此這條路也是走不通的。分析至此，該是行政規(guī)定粉墨登場的時(shí)候了。

憲法和組織法賦予各級行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)定這類中觀規(guī)范的職權(quán)，是行政領(lǐng)域獨(dú)有的現(xiàn)象。之所以如此，恐怕應(yīng)歸功于行政規(guī)定的獨(dú)特功能。根據(jù)前文所述，我們知道，行政規(guī)定不僅具有具體行政行為的優(yōu)點(diǎn)：有較強(qiáng)的具體針對性，其制定是結(jié)合一定的現(xiàn)實(shí)情境對作為依據(jù)的外在行政制度的創(chuàng)新?，F(xiàn)實(shí)情境發(fā)生變化，行政規(guī)定也可以作相應(yīng)的調(diào)整。而且克服了具體行政行為的不足，在一定范圍內(nèi)具有普遍的適用性。這就能夠有效地緩解、消除外部環(huán)境變化所帶來的挑戰(zhàn)，并可通過其將內(nèi)在行政制度作為理解前結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)化為有國家強(qiáng)制力保障的準(zhǔn)外在行政制度，27從而有效地化解內(nèi)在制度與外在制度之間的沖突。超級秘書網(wǎng)

同時(shí)，由于行政規(guī)定在行政規(guī)范體系中處于中觀規(guī)范位置，在保持法律、法規(guī)和規(guī)章等宏觀規(guī)范穩(wěn)定的情況下，其與時(shí)俱進(jìn)的漸進(jìn)變革，并不會危及整個(gè)規(guī)范體系的穩(wěn)定。每一次此類變革都只是局部的，人們只需要付出極低的學(xué)習(xí)成本就能掌握與適應(yīng)；這是一種在高層次規(guī)范和價(jià)值框架內(nèi)的制度變遷，并不會影響人們對主流規(guī)則的利用，符合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的所謂“路徑依賴”原理。因此，行政規(guī)定實(shí)乃我國正式制度所安排的實(shí)現(xiàn)行政制度創(chuàng)新和變遷的契機(jī)，是因應(yīng)行政調(diào)整對象的流變性而設(shè)置的具有自我反思功能的制度裝置，是行政法治演進(jìn)之制度創(chuàng)新的樞紐。

注釋：

*作者：陳駿業(yè)，法學(xué)博士，浙江工商大學(xué)法學(xué)院副教授。本文原發(fā)表于《法商研究》2006年第5期。

①“行政規(guī)定”一詞用法最先來源于我國行政復(fù)議法第七條的規(guī)定，本文取該法所用之本意，指行政機(jī)關(guān)制訂的行政法規(guī)和行政規(guī)章以外的具有外部效果的行政規(guī)范性文件。

②我們在中國期刊全文數(shù)據(jù)庫內(nèi)對標(biāo)題中使用“行政規(guī)范性文件”或“行政規(guī)定”的文章做了檢索，從1979年起到筆者檢索日（2006-4-23）止，共有60篇，其中以監(jiān)督控制為重點(diǎn)的占32篇，其余絕大多數(shù)基本上是研究行政規(guī)定的性質(zhì)、法律地位、概念等的，從行政法治角度肯定行政規(guī)定積極作用的專門研究尚未看到。

行政法規(guī)論文范文第2篇

行政訴訟是我國一項(xiàng)基本的法律救濟(jì)制度，對公民、法人和其他組織等行政管理相對人的合法權(quán)益是最直接、最實(shí)際的保護(hù)。近年來，消防行政執(zhí)法在推進(jìn)依法行政的進(jìn)程方面，取得了長足發(fā)展和進(jìn)步，但同時(shí)不可避免地有一些行政訴訟案件發(fā)生，通過這些案件進(jìn)行理性分析，不難發(fā)現(xiàn)一些問題和規(guī)律。

一、消防行政訴訟案件的主要特點(diǎn)

1、

數(shù)量上偏少。據(jù)遼寧省消防部門統(tǒng)計(jì)，1998年至2001年3年間，全省各級公安消防機(jī)構(gòu)共檢查單位22.7萬個(gè)，整改一般火災(zāi)隱患

299624項(xiàng)，辦理行政處罰案件21336起，其中警告4732起，罰款處罰12230起，責(zé)令三停處罰4052起，行政拘留322

人。與上述消防行政執(zhí)法行為相比，同期全省僅發(fā)生行政訴訟案件7起，在具體行政行為總數(shù)中所占比例極小。與工商、稅務(wù)、城管等大多數(shù)行政部門相比，甚至與治安、交通等警種相比，行政訴訟案件數(shù)量要少很多。

2、

行政處罰決定和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是訴訟熱點(diǎn)，其中針對火災(zāi)調(diào)查結(jié)論的訴訟案件占很大比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年《消防法》頒布實(shí)施以來，遼寧省共發(fā)生行政訴訟案件13起，主要是當(dāng)事人不服消防部門做出的行政處罰、行政許可和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論，其中當(dāng)事人不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論引發(fā)的行政訴訟案件就有8起，占發(fā)案總數(shù)的62%；不服行政處罰決定引發(fā)的行政訴訟案件有3起，占發(fā)案總數(shù)的23%論文。

3、

行政訴訟案件的發(fā)生大都與民事訴訟有關(guān)。許多當(dāng)事人提起火災(zāi)行政訴訟，大都是為挽回民事訴訟中敗訴責(zé)任而提起的，當(dāng)事人認(rèn)為民事案件敗訴主要原因是由于消防部門出具的火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)論不利于自己，便在提起上訴或者申訴期間，試圖通過提起行政訴訟，消防部門的結(jié)論，從而達(dá)到在民事案件審理中占據(jù)主動，直至勝訴的目的；也有的是擔(dān)心在今后的民事訴訟中，依據(jù)消防部門出具的火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論，可能要承擔(dān)敗訴責(zé)任而提起的訴訟。此外，在對行政許可不服提起的訴訟案件中，出現(xiàn)了新苗頭，如：大連市民劉某因?qū)λ徤唐贩坎粷M意，為達(dá)到退房的目的，在采取其他辦法無效的情況下，以消防驗(yàn)收合格這一具體行政行為錯(cuò)誤為由，將消防部門告上法庭。

4、

從案件審理結(jié)果看，消防部門勝訴較多。截至目前，遼寧省發(fā)生的13起消防行政訴訟案件中，裁定中止訴訟1起，維持消防部門決定5起,駁回原告4起，正在審理3起，遼寧省消防部門尚沒有在行政訴訟案件中敗訴，全國其他地方消防部門勝訴率亦很高。

二、消防行政訴訟中存在的主要問題和解決對策

1、

火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，法律規(guī)定之間有沖突，各地法院的做法亦有所不同，客觀上造成了一定程度的執(zhí)法紊亂。

火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍，不但理論界存在爭議，在法律規(guī)定之間也同樣存在沖突?！豆膊筷P(guān)于對火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（以下簡稱公復(fù)字[2000]3號文件）對此明確作出了否定的答復(fù)，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》也規(guī)定，“火災(zāi)原因，火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定為最終決定”。但在2000年03月10日，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》后，人民法院開始受理火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論的行政訴訟案件。

此后，雖然全國各地因不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論而引起的訴訟案件不斷發(fā)生，但是各地人民法院的處理卻各有不同。如發(fā)生在四川敘永縣的一起案件，法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論屬行政確認(rèn)行為，進(jìn)行了受理和審判，同時(shí)提出《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》及公復(fù)字[2000]3號文件均非法律，并非《行政訴訟法》第十二條第四款所指的：“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”，而在人民法院司法審查的范圍之外。此外，在貴州云巖也發(fā)生了一起類似案件，法院卻在終審判決撤銷《火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書》之后，又通過審判監(jiān)督程序，根據(jù)公安部公復(fù)字[2000]3號文件，再審駁回了當(dāng)事人的。2002年10月22日，寧夏自治區(qū)鹽池縣人民法院審理全區(qū)第一起當(dāng)事人不服火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定引起的行政訴訟案件，經(jīng)法庭陳述和調(diào)查，鹽池縣人民法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論不是具體行政行為為由，當(dāng)庭駁回原告了訴訟請求。

法律的沖突，使原本很嚴(yán)肅的執(zhí)法過程出現(xiàn)了隨意性，實(shí)踐中不但當(dāng)事人不知所措，人民法院也無所適從。

2、消防體制特殊性帶來的弊端已波及到行政訴訟

我國實(shí)行的消防體制非常特殊，特殊性在于主體具有兩重性，一方面作為中國人民武裝警察部隊(duì)，擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國家、集體財(cái)產(chǎn)安全和公民生命、財(cái)產(chǎn)安全，撲救火災(zāi)的神圣使命，另一方面作為公安消防機(jī)構(gòu)，具體履行政府消防管理的職責(zé)，《中華人民共和國消防法》與此對應(yīng)，分別規(guī)定了“公安消防隊(duì)”和“公安消防機(jī)構(gòu)”兩個(gè)法律主體概念。1998年遼寧省出現(xiàn)了全國第一例狀告119的行政訴訟案件后，這種兩重性帶來的一些弊端開始引起人們注意，實(shí)踐中，全國范圍的法院極少受理這類案件，尚未出現(xiàn)明顯問題，但在理論界對于火災(zāi)撲救行為是否屬于行政行為、是否可訴等方面出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)撲救行為不是具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為火災(zāi)撲救行為是行政救助行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍，對火災(zāi)撲救中出現(xiàn)的不作為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國家賠償。在這方面，尚無權(quán)威性的定論，或許這個(gè)問題的解決需要同理順消防體制一并考慮。火災(zāi)撲救是否可能形成類似火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論那樣的訴訟難點(diǎn)還不得而知，但是這一點(diǎn)恰恰是最讓人憂慮的，為避免重蹈教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)理論和實(shí)務(wù)上予以重視。3、個(gè)別執(zhí)法人員不能善待原告和自覺接受司法審查

個(gè)別執(zhí)法人員存在法律意識不強(qiáng)，素質(zhì)不高的問題，錯(cuò)誤地認(rèn)為提起行政訴訟的老百姓是刁民，對其歧視甚至敵視，總想找機(jī)會懲治其一番；對人民法院依法審查具體行政行為有抵觸情緒，認(rèn)為行政訴訟是將司法權(quán)凌駕于行政權(quán)之上，不愿主動配合、協(xié)助人民法院對具體行政行為進(jìn)行審查；甚至以弄虛作假、規(guī)避法律等手段阻撓公民、法人行使訴權(quán)，使其不敢告、不能告、或告后又撤訴。

4、當(dāng)事人不敢訴和濫訴的現(xiàn)象并存

公民、法人不敢大膽行使訴權(quán)，能忍則忍，能不告則不告；有的前面告了，后來又撤訴。很多人認(rèn)為：“縣官不如現(xiàn)管，贏官司只一次，受氣是一輩子。”與此相反，有的當(dāng)事人濫用訴權(quán)，案件歷經(jīng)一審、二審和再審等階段仍不罷休；有的在提起民事賠償訴訟敗訴后，又以不知訴權(quán)為由向法院提取訴訟等等。

毋庸諱言，上述問題應(yīng)予徹底解決，然而在現(xiàn)行法體制的制約下，無疑又是在短期內(nèi)難以解決的艱巨任務(wù)。既需要國家重視和決策，又需要全社會的廣泛關(guān)注和參與，更需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政法學(xué)界的通力協(xié)作和不懈努力，從立法，行政程序，司法制度及法制宣傳各方面，共同研究采取切實(shí)可行，能夠治標(biāo)又治本的有效措施。現(xiàn)時(shí)期，國家不但要消除法律之間的沖突，還要加快消防工作改革和體制創(chuàng)新的步伐，盡快理順消防體制在運(yùn)行中表現(xiàn)出的不合理方面；消防部門要全面推進(jìn)依法行政，不但應(yīng)當(dāng)建立健全制度，提高執(zhí)法質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范行政措施制定工作，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，

更要擺正自己的位置，接受法律的監(jiān)督，依法履行自己的訴訟義務(wù)；各級領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)

法人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，增強(qiáng)依法行政的意識和觀念，提高依法行政的自覺性和主動性。各級人民法院要強(qiáng)化憲法和法律意識，堅(jiān)持法律效果和社會效果的統(tǒng)一，確保司法公正。

三、今后消防行政訴訟發(fā)展趨勢的預(yù)測

1、消防行政訴訟案件數(shù)量將上升

我國行政訴訟法實(shí)施以來，行政訴訟案件逐年以兩位數(shù)的百分比上升，而在去年的約10萬起行政訴訟案中，老百姓勝訴率達(dá)到40％（即4萬件）左右。更為重要的是，更大數(shù)量的違法行政行為，由于有了行政訴訟而被制止在萌芽狀態(tài)，或被糾正在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。隨著公民法律知識和依法維權(quán)的意識不斷深入人心，隨著WTO規(guī)則對政府依法行政的約束，今后，越來越多的公民、法人都有可能將與消防部門的爭議訴諸于法律，除涉及行政處罰、火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論外，還將涉及消防行政許可、檢查、強(qiáng)制、命令等方面具體行政行為及部分抽象行政行為，那樣一來，消防行政訴訟案件的數(shù)量也將逐年上升，這是符合客觀規(guī)律的。

2、消防行政訴訟案件難度加大

近年來，國家對消防工作特別是消防行政執(zhí)法工作進(jìn)行了較大的改革，隨著改革的進(jìn)一步深入，行政爭議往往同出現(xiàn)的新問題交織在一起，出現(xiàn)復(fù)雜的趨勢。無論作為當(dāng)事人的消防部門和原告，還是作為裁判者的人民法院，都需要適應(yīng)可能出現(xiàn)的新變化。隨著消防體制的改革的深入，火災(zāi)撲救是否可訴終有定論。

行政法規(guī)論文范文第3篇

(一)行政壟斷的概念界定

行政壟斷有的稱為行政性壟斷,有的稱為行政化壟斷,有的稱為超經(jīng)濟(jì)壟斷,有的稱為行政性限制競爭行為,而對于其含義的界定,學(xué)界更是見仁見智,各有側(cè)重。概括而言,學(xué)界對行政壟斷概念的界定可分為下述三種學(xué)說:一是“行為學(xué)”,持這一觀點(diǎn)的學(xué)者為大多數(shù),認(rèn)為行政壟斷為一種行政。例如王保樹在其主編的論著《經(jīng)濟(jì)法律概論》中即將行政壟斷界定為“政府及其部門運(yùn)用行政權(quán)力限制、排除競爭的行為”。[1](p277)二是“狀態(tài)說”,即認(rèn)為行政壟斷是指由于政府的行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力的作用而形成的壟斷。徐士英在其論著《競爭法論》中即持此觀點(diǎn);[2](p85)三是“狀態(tài)行為說”,此說是前兩種學(xué)說的結(jié)合。即行政壟斷是政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位憑借所擁有的行政權(quán)力,濫施行政行為,而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競爭的一種狀態(tài)和行為。[3]

筆者認(rèn)為行政壟斷從漢語語法而言可以理解為動詞或名詞。從該角度而言,有學(xué)者將其視為一個(gè)靜止?fàn)顟B(tài)也無不可,但是從法律角度而言,結(jié)果乃行為之結(jié)果,行政壟斷狀態(tài)的出現(xiàn)是因?yàn)樾袨槿藢?shí)施了某一具體行為。而法律所規(guī)制的理應(yīng)是行為,而非行為之結(jié)果,亦即法律規(guī)制的首要任務(wù)應(yīng)是防止某一惡性結(jié)果之出現(xiàn),而非在該結(jié)果出現(xiàn)后的化解或取消。因而筆者認(rèn)同行為學(xué)的觀點(diǎn),認(rèn)為反壟斷法所規(guī)制的行政壟斷應(yīng)是一種法律行為,這也符合國際上的慣例。俄羅斯反壟斷法即將行政壟斷界定為聯(lián)邦行政權(quán)力機(jī)構(gòu)及聯(lián)邦各部門的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、各市政當(dāng)局,所從事的與反壟斷法規(guī)相抵觸的行動,以及含趨向阻止限制和排除競爭的行動。[4]

除行為和狀態(tài)之爭外,學(xué)界對行政壟斷的主體范圍也存在爭議,有些學(xué)者僅僅將其主體限定為行政機(jī)關(guān),該界定縮小了行政壟斷主體的范圍。筆者認(rèn)為行政壟斷的實(shí)施主體是政府及其所屬部門以及依法經(jīng)授權(quán)取得行政權(quán)的組織。

綜上所述,所謂行政壟斷是指政府及其所屬部門以及經(jīng)授權(quán)的行政組織濫用行政權(quán)力限制、排除(或排斥)正當(dāng)競爭的行為。

(二)行政壟斷的分類及其表現(xiàn)形式

⒈以行政壟斷的外部表現(xiàn)特征為標(biāo)準(zhǔn)。以此標(biāo)準(zhǔn)有的將行政壟斷分為地區(qū)性行政壟斷與行業(yè)部門性行政壟斷兩類;有的將行政壟斷分為地方貿(mào)易壁壘、部門貿(mào)易壁壘、政府限定交易、設(shè)立行政公司四類;有的將行政壟斷分為地區(qū)封鎖、部門壟斷、強(qiáng)制交易與強(qiáng)制聯(lián)合限制競爭四類。學(xué)界之所以對行政壟斷的分類如此五花八門,是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中行政壟斷的表現(xiàn)形式太過復(fù)雜,再加上雖以壟斷的外部表現(xiàn)形式為標(biāo)準(zhǔn),但缺乏分類的具體依據(jù)。根據(jù)我國目前存在的行政壟斷行為,行政壟斷主要有以下幾種表現(xiàn)形式:⑴地區(qū)封鎖。又稱地方貿(mào)易壁壘或地方保護(hù),是指地方政府及其所屬部門濫用行政權(quán)力限制競爭的行為。⑵部門壟斷;⑶強(qiáng)制交易;⑷強(qiáng)制聯(lián)合限制競爭;⑸設(shè)立行政公司。

⒉以行政壟斷針對的對象是否具有特定性為標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)可將行政壟斷分為具體行政壟斷與抽象行政壟斷。實(shí)際上這種分類是根據(jù)行政法學(xué)上關(guān)于具體行政行為與抽象行政行為的分類而來的。具體行政壟斷是通過行政主體的具體行政行為實(shí)現(xiàn)的壟斷行為,其針對的對象是某一具體的經(jīng)營者。而抽象行政壟斷是行政主體以制定和規(guī)章、決定、命令等具有普遍約束力的規(guī)范性文件為手段實(shí)施的壟斷行為,其針對的對象不是特定的,而非具體的某一類經(jīng)營者。

⒊以行政壟斷是否是行政機(jī)關(guān)主動為之為標(biāo)準(zhǔn)。依照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)將行政壟斷分為作為的行政壟斷和不作為的行政壟斷。此種分類也是依據(jù)行政法學(xué)上關(guān)于行政作為與行政不作為的分類而來的。作為的行政壟斷是行政工體主動設(shè)置市場壁壘,限制競爭的行為。而不作為的行政壟斷,主要是指負(fù)有消除市場壁壘,促進(jìn)公平競爭職責(zé)的行政主體,對于所轄區(qū)域內(nèi)存在的妨礙競爭的市場壁壘不予消除的行政壟斷。

⒋以行政壟斷是否合法為標(biāo)準(zhǔn)。將行政壟斷分為合法的行政壟斷和不合法的行政壟斷。合法的行政壟斷的表現(xiàn)形式主要有自然壟斷、特種行業(yè)壟斷、國家指定專營以及國家壟斷等,由于這些壟斷一般事關(guān)國計(jì)民生、社會穩(wěn)定,具有有利性和合法性,當(dāng)成為法律規(guī)制的除外情形,而非法行政壟斷為反壟斷法規(guī)制的重點(diǎn)。

二、反壟斷法的概念及其法益目標(biāo)

(一)反壟斷法的定義

反壟斷立法最早出現(xiàn)于美國,1890年公布的《謝爾曼法》被公認(rèn)為世界第一部反壟斷法律。在對反壟斷法進(jìn)行界定時(shí),美國稱它是“保護(hù)貿(mào)易和商業(yè)免受非法限制、價(jià)格歧視、價(jià)格固定和壟斷的聯(lián)邦和州的立法”;[5](p95)德國將反壟斷法稱為是規(guī)制“以限制競爭為目的,企業(yè)或企業(yè)協(xié)會之間通過訂立合同或協(xié)議,影響商品或勞務(wù)的市場情況的行為”的法律。徐士英認(rèn)為,“理論上講,反壟斷法可分為廣義和狹義兩種,廣義的反壟斷法不僅指反對壟斷(包括獨(dú)占壟斷和寡占壟斷)的法律,還指反對各種限制競爭行為的法律;狹義的反壟斷法只是指反對壟斷的法律。[6](p57)筆者認(rèn)為,反壟斷法當(dāng)作廣義的理解,在此基礎(chǔ)上,可將其定義為:國家為維持市場競爭格局而規(guī)定的禁止市場壟斷結(jié)構(gòu)和市場壟斷行為的法律規(guī)范的總和。

(二)反壟斷法的法益目標(biāo)

由上述反壟斷法的定義界定,我們當(dāng)可以概括出反壟斷法的宗旨在于保護(hù)和鼓勵(lì)競爭,克服競爭與社會利益不統(tǒng)一性等消極影響,打擊壟斷行為,消除由壟斷行為造成的壟斷狀態(tài),并對自然壟斷和必然壟斷造成的壟斷狀態(tài)加以限制和規(guī)范,在維護(hù)競爭的經(jīng)濟(jì)秩序的同時(shí)切實(shí)加強(qiáng)市場的“競爭性”,確保競爭長期健康有序地發(fā)展。

反壟斷法的法益目標(biāo)即是反壟斷立法所欲追求和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),它反映了法律制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在精神和宗旨,同時(shí)又是對法律制度設(shè)計(jì)下達(dá)的最高指令,具體而言主要表現(xiàn)在如下方面:

⒈公平競爭。競爭是市場經(jīng)濟(jì)的靈魂,而競爭必須是公平、公正、公開的競爭。通過反壟斷立法,維持競爭性的市場結(jié)構(gòu),建立充分競爭的市場環(huán)境,最大限度地發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)作用。

⒉實(shí)質(zhì)正義。實(shí)質(zhì)正義是一種追求最大多數(shù)社會成員之福祉的、社會主義正義觀。維護(hù)社會整體利益,實(shí)現(xiàn)法治社會公正的價(jià)值追求是實(shí)質(zhì)正義的基本要求,并進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)和政冶民主產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)性的影響。

⒊經(jīng)濟(jì)自由與經(jīng)濟(jì)秩序的和諧。保持市場主體的平等利獨(dú)立,實(shí)現(xiàn)最大限度的企業(yè)自由是市場經(jīng)濟(jì)的最基本要求,通過反壟斷立法,打擊行政壟斷對于維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)自由與經(jīng)濟(jì)秩序意義重大。

(三)行政壟斷應(yīng)納入反壟斷法規(guī)制的范疇

行政壟斷應(yīng)由什么法律來進(jìn)行規(guī)制,在學(xué)界引起了不少學(xué)者的討論,大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政壟斷應(yīng)納入反壟斷法的規(guī)制范疇之中。王家福先生即認(rèn)為我國的反壟斷法的內(nèi)容“既要反對經(jīng)濟(jì)壟斷,也要反對行政壟斷”。[7]筆者也贊同這一觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為,從前述行政壟斷概念的界定、表現(xiàn)形式及構(gòu)成要件結(jié)合反壟斷法的法益目標(biāo)來看,行政壟斷理所當(dāng)然應(yīng)納入反壟斷法的規(guī)制范疇。而在我國更應(yīng)作為規(guī)制的重點(diǎn)對象。這也已成為或正在成為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的國家的通行做法。如烏克蘭《禁止壟斷和企業(yè)活動中不正當(dāng)競爭行為法》第六條特意對行政性歧視行為做出了列舉性規(guī)定。所需注意的是,由于行政壟斷形成原因的復(fù)雜性和其特有的行政性,禁止和最終解決行政壟斷的措施也應(yīng)是多渠道的。除本文著重論及的當(dāng)為最重要途徑的反壟斷法規(guī)制外,行政法等相關(guān)法律也當(dāng)為法律規(guī)制的途徑。然而,這并不是有學(xué)者所認(rèn)為的《行政許可法》當(dāng)成為規(guī)制行政壟斷的重點(diǎn)。[8]

三、行政壟斷的反壟斷立法規(guī)制

(一)行政壟斷的認(rèn)定

⒈主體要件。所謂行政壟斷的主體要件,即指行政壟斷行為的實(shí)施者或曰該行政壟斷行為的后果承擔(dān)責(zé)任者。判斷行政壟斷主體的標(biāo)準(zhǔn)為其是否濫用行政權(quán)力去限制或排除(排斥)競爭而不在其身份是否為行政機(jī)關(guān)抑或企事業(yè)單位。因此,如前所述,行政壟斷主體包括政府及其所屬部門以及經(jīng)授權(quán)的行政組織(其中政府及其所屬部門包括中央政府及其所屬部門和地方政府及其所屬部門;而授權(quán)組織包括行政性公司、被授權(quán)行使一定行政管理職能的企業(yè)單位、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基層群眾自治組織等)。

⒉客觀要件。行政壟斷的客觀要件是指行政壟斷的客觀外在表現(xiàn),分為行為要件和結(jié)果要件兩個(gè)方面。亦即行政壟斷的主體實(shí)施了什么行為,該行為造成了什么后果。行政壟斷的行為要件應(yīng)是特定的行為主體濫用行政權(quán)力排除或限制競爭的違法行為。這些行為即可通過具體行政行為方式做出,也可通過抽象行政行為的方式做出。行政壟斷結(jié)果要件是行政壟斷導(dǎo)致的對一定交易領(lǐng)域內(nèi)市場競爭的實(shí)質(zhì)限制,所謂“一定交易領(lǐng)域”即“成立了競爭關(guān)系的市場”,而所謂的“實(shí)質(zhì)性限制競爭”是指“幾乎不可能期待有效的競爭狀態(tài)”。[9](p207)

在行政壟斷構(gòu)成要件中,主觀過錯(cuò)往往包含于行為之中,往往表現(xiàn)為故意,其侵犯的客體自然是法律所保護(hù)的而為行為人所侵害的競爭秩序,對此筆者無需贅述。

(二)行政壟斷的主管機(jī)關(guān)

為確保反壟斷法執(zhí)行的有效性,各國無不對反壟斷主管機(jī)構(gòu)的設(shè)置予以高度重視,進(jìn)行嚴(yán)密、精心的設(shè)計(jì),形成了目前雖然各具特色但又基本一致的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式。縱觀這些設(shè)置模式,概括而言都體現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):如級別設(shè)置的高規(guī)格性與執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力剛性,從而保證執(zhí)法機(jī)關(guān)具有足夠的威懾力;執(zhí)法活動的獨(dú)立性,從而確保執(zhí)法的公正與有效;執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)威性,從而保證執(zhí)法的科學(xué)與準(zhǔn)確。同時(shí)為確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定和執(zhí)法人員的權(quán)利保障,許多國家都賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的官員以特殊的待遇,如終身制或連任制,非因反壟斷執(zhí)法人員自身的違法行為不得免職等。我國雖然至今尚沒有法典意義上的反壟斷法,但已有些反壟斷的法律、法規(guī)。根據(jù)這些法律法規(guī),目前對行政壟斷有管轄權(quán)的或者是同級或上級國家機(jī)關(guān),或者是國家工商行政管理總局以及各行業(yè)主管部門。“讓隸屬于政府的工商行政管理部門來反對以強(qiáng)大的行政權(quán)力為背景的行政壟斷,不可避免地會感到捉襟見肘、力不從心”。[10]而讓同級或上級機(jī)關(guān)來反對行政壟斷又會陷入自己監(jiān)督自己的窘境。同時(shí)其權(quán)威性也頗讓人懷疑。

基于此,不少學(xué)者認(rèn)為我國反壟斷法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)借鑒國外的成熟經(jīng)驗(yàn),在具體設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)遵循如下原則:

⒈科學(xué)合理原則。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置首先服從于有效履行法律賦予他使命的需要,保證具有足夠高的地位、足夠大的權(quán)力與足夠強(qiáng)的能力承擔(dān)起反壟斷的任務(wù);另外還應(yīng)適當(dāng)考慮中國現(xiàn)行的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)與布局因素,盡量減少因反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置而對現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)造成重大的沖擊。

⒉獨(dú)立權(quán)威原則。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能否保持獨(dú)立性,具有權(quán)威性是該機(jī)構(gòu)的生命力所在,也是反壟斷法的意義所在。因此,對于該機(jī)構(gòu)級別的定位、權(quán)力的安排組織的設(shè)置、人員的構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)的保障和執(zhí)法程序的設(shè)計(jì)和執(zhí)法的效力的確定都須圍繞保證該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性展開。

⒊精干效率原則。任何國家機(jī)關(guān)的設(shè)置都必須符合精干與效率原則,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作的宏觀性、全局性更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)這一機(jī)構(gòu)精干效率的要求。因此,按現(xiàn)行的政府組織體制,從中央到地方按照行政區(qū)劃層層設(shè)置的做法必須改變:在組成人員的進(jìn)出條件和程序上,必須強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、專門性和相對穩(wěn)定性;機(jī)構(gòu)編制的規(guī)模要適當(dāng),既要嚴(yán)格限制機(jī)構(gòu)內(nèi)核心人員的職位數(shù),又要確保一般工作人員的數(shù)量。

在此原則下,在我國反壟斷法中,可以借鑒外國經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)設(shè)一個(gè)具有權(quán)威性和獨(dú)立性的反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu),可稱為反壟斷委員會。該委員會應(yīng)是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的下負(fù)責(zé)執(zhí)行反壟斷職能的部門,同時(shí)除中央設(shè)立的反壟斷委員會外,地方上可設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立不受現(xiàn)行行政區(qū)域的限制,不再層層設(shè)立。反壟斷委員會具有檢查監(jiān)督權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、審核批準(zhǔn)權(quán)、命令禁止權(quán)、案件裁決權(quán)、行政處罰權(quán)等。

(三)行政壟斷的法律責(zé)任

目前,我國對行政壟斷的實(shí)施主體的法律責(zé)任規(guī)定的不明確,不嚴(yán)厲,可以說這是行政壟斷行為屢禁不止的一個(gè)重要原因。為了有效地遏制行政壟斷,應(yīng)確立嚴(yán)格的法律責(zé)任制度,包括從民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任三個(gè)方面來設(shè)置。

⒈民事責(zé)任。法律應(yīng)明確行政壟斷受害人有權(quán)提起民事訴訟,獲得相應(yīng)民事?lián)p害賠償。如經(jīng)營者、消費(fèi)者的合法權(quán)益受到壟斷行為損害的,可以向人民法院提訟;經(jīng)營者違反法律規(guī)定,損害他人權(quán)益的,受害人可以向人民法院請求經(jīng)營者承擔(dān)損害賠償責(zé)任。賠償額度為受害人的實(shí)際損失和可預(yù)期的利潤。受害人的損失難以計(jì)算的,賠償額度為侵害人在侵權(quán)期間因侵權(quán)行為所獲得的利潤,并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)受害人因調(diào)查及訴訟所支付的合理費(fèi)用。

⒉行政責(zé)任。法律明確規(guī)定反壟斷機(jī)構(gòu)有權(quán)做出行政決定,對當(dāng)事人的行政壟斷行為進(jìn)行處罰包括對違反強(qiáng)制購買、地區(qū)壟斷、部門壟斷、強(qiáng)制聯(lián)合等限制行政排除(排斥)競爭行為,反壟斷主管機(jī)關(guān)可以禁令責(zé)令其停止違法活動,對直接負(fù)責(zé)的主管人員按照法定程序,根據(jù)情節(jié)輕重,要給予行政處分;對涉嫌行為進(jìn)行調(diào)查時(shí),受調(diào)查者在規(guī)定期限內(nèi)無正當(dāng)理由拒絕調(diào)查,或者拒不提供有關(guān)財(cái)冊、文件等資料或證物;或者轉(zhuǎn)移被查封、扣押有關(guān)違法物品或者證據(jù)的,責(zé)令改正,可以根據(jù)情節(jié)處以罰款;反壟斷主管機(jī)關(guān)工作人員違反本法保密義務(wù),給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;造成損失的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任;對公務(wù)員的責(zé)任。反壟斷工作人員、、的,給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,還應(yīng)追究刑事責(zé)任。

⒊刑事責(zé)任。與前述兩種法律責(zé)任在反壟斷法中設(shè)置的無爭議性不同,反壟斷法是否要設(shè)置刑事責(zé)任,則在學(xué)界還存在著一些不同的看法。邵建爾教授通過從壟斷行為是否具有“應(yīng)刑罰性”的角度分析認(rèn)為無論是從行政壟斷的危害來看還是國際相關(guān)立法模式來看,我國反壟斷法都應(yīng)當(dāng)設(shè)置刑事責(zé)任”。[11]并且除了規(guī)定對行政壟斷主體中公務(wù)員的刑事責(zé)任外,還應(yīng)規(guī)定對行政機(jī)關(guān)的刑事責(zé)任。這實(shí)際上可以在現(xiàn)行《刑法》第31條中找到依據(jù),此條規(guī)定了單位犯罪的雙罰制原則,對單位可以處以罰金,對直接負(fù)責(zé)人員處以刑罰,單位犯罪主體中理應(yīng)包含行政壟斷主體,因此,對行政壟斷主體的刑事責(zé)任也可采用雙罰制原則。

【參考文獻(xiàn)】

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行政法規(guī)論文范文第4篇

當(dāng)前社會各行業(yè)中危險(xiǎn)行業(yè)比例不斷增加，而這些行業(yè)又在經(jīng)濟(jì)活動中必不可少，易受侵害的第三人的利益亟待保護(hù)。和其他國家相比，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在我國還是一個(gè)新興的領(lǐng)域，無論是從理論上,還是從實(shí)務(wù)上都還有很多問題處于研究階段，相關(guān)立法和制度建構(gòu)起步較晚。文將通過對強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的研究，以期探求強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的立法目的，并將目前經(jīng)驗(yàn)推廣到其他強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)領(lǐng)域。

【關(guān)鍵詞】 強(qiáng)制 責(zé)任保險(xiǎn) 政府干預(yù)

一、 強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)概述

在對強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律制度進(jìn)行研究前，我們必須明確強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律內(nèi)涵，以及是對誰強(qiáng)制、如何強(qiáng)制；強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的特點(diǎn)和與一般保險(xiǎn)的區(qū)別；強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的基本種類等問題。

通觀我國相關(guān)立法和論文專著，我國學(xué)術(shù)界尚未對強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)達(dá)成統(tǒng)一的定義。首先可以明確的是，我國《保險(xiǎn)法》第49條第2款對強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的上位概念作出了規(guī)定，強(qiáng)制保險(xiǎn)則又稱為法定保險(xiǎn)，是由法律規(guī)定的股和條件的當(dāng)事人必須參加的保險(xiǎn)，其最主要特征是強(qiáng)制性。其次，在一些具體險(xiǎn)種上規(guī)定了強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。我國《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第3條規(guī)定了交強(qiáng)險(xiǎn)，在被保險(xiǎn)機(jī)動車發(fā)生道路交通事故造成受害人（不包括本車人員和被保險(xiǎn)人）的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，保險(xiǎn)公司在責(zé)任限額內(nèi)對受害人予以賠償。[1]

由此可以歸納出強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的定義：強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)是指法律法規(guī)規(guī)定的，在某些特殊的群體或行業(yè)對其可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,不管當(dāng)事人愿意與否,都必須參加的責(zé)任保險(xiǎn)。在我國，強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)主要有機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)、環(huán)境責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)、雇主責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)和旅游業(yè)

二、國強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

（一）我國強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的立法現(xiàn)狀

雖然我國責(zé)任保險(xiǎn)起步較晚，但國家隊(duì)責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展還是較為重視。尤其是在近十幾年，除《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》之外，1995年國務(wù)院辦公廳（1995）11號文件，公安部《公共娛樂長多消防安全管理規(guī)定》中都已明確規(guī)定，“重要企業(yè)、易燃易爆危險(xiǎn)品場所和大型商場、游樂園、賓館、飯店、影劇院、歌舞廳、娛樂休閑等公共場所都必須參加火災(zāi)和公眾責(zé)任保險(xiǎn)”。 但是，由于中國長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，社會不重視保險(xiǎn)，以致中國的強(qiáng)制保險(xiǎn)在立法、覆蓋范圍、險(xiǎn)種開發(fā)、監(jiān)管制度等方面相對較為落后。依據(jù)中國保險(xiǎn)法規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)有權(quán)規(guī)定強(qiáng)制保險(xiǎn)。

（二）我國強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的立法缺陷

法律是責(zé)任保險(xiǎn)來意存在的基礎(chǔ)，如果沒有法律規(guī)定和約束，責(zé)任保險(xiǎn)所承保的法律責(zé)任就無從談起。從法律環(huán)境來看，目前我國責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展滯后的重要原因在與國家保護(hù)民事責(zé)任受害方合法權(quán)益的法律制度還不夠完善，特別是對民事賠償責(zé)任的法律界定也有待進(jìn)一步完善。

1、立法數(shù)量少，規(guī)則不夠細(xì)化

我國的強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在社會生活的很多領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，造成實(shí)際生活中許多損害責(zé)任認(rèn)定不清，責(zé)任保險(xiǎn)的開展尚不具備必要的法制條件。責(zé)任保險(xiǎn)保障的是被保險(xiǎn)人由于自身的疏忽、過失行為而導(dǎo)致他人人身傷亡或財(cái)產(chǎn)損失，根據(jù)法律應(yīng)成安的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。而在我國，截至目前為止有關(guān)強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的法律法規(guī)相當(dāng)有限，已有法律法規(guī)涉及的責(zé)任保險(xiǎn)覆蓋面窄，從投保到監(jiān)管都缺乏可操作的條款[2]。因此對企業(yè)和公民來說，當(dāng)法律么有明確界定什么樣的情況下應(yīng)該承擔(dān)多大責(zé)任時(shí)，當(dāng)然不會向保險(xiǎn)公司需求尋求責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，也不可能產(chǎn)生對責(zé)任保險(xiǎn)的需求。[3]盡管我國《保險(xiǎn)法》第五十、五十一、九十二條從法律層面上給責(zé)任保險(xiǎn)提供了法律框架，但是其他的法律中，對強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的界定仍不夠清晰、充分，內(nèi)容也多為籠統(tǒng)性規(guī)定，，未對具體操作進(jìn)行進(jìn)一步闡述。[4]

2、立法覆蓋面窄，危害大、涉及面廣的領(lǐng)域未納入強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)范圍

如雇主責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)僅適用于井下作業(yè)的煤礦工人，而未將同樣屬于高危行業(yè)的勞動者考慮在內(nèi)，這明顯是不合理的；同時(shí)，涉及各行業(yè)的相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)也還很不完善，雖然有些行業(yè)通過立法部門本部了航路也的法律法規(guī)，但其處罰力度和執(zhí)法水平相當(dāng)?shù)叵?；一些傷亡重大、易損害巨大公共利益的事故如公共場所的火災(zāi)事故也危納入強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)范疇；在國外受到普遍強(qiáng)烈重視的醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)未在我國得到有效開展和普及，“看病難”已成為關(guān)系我國民生的重大問題，建立醫(yī)療責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)有利于緩解醫(yī)療糾紛、解決看病難問題，有助于社會和諧，應(yīng)得到足夠重視。[5]

3、上下位立法存在沖突

我國《保險(xiǎn)法》第11條第2款規(guī)定：“除法律行政法規(guī)規(guī)定必須保險(xiǎn)的以外，保險(xiǎn)公司和其他單位不得強(qiáng)制他人訂立保險(xiǎn)合同”。這一規(guī)定限制了強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的立法主體即只能是法律和行政法規(guī)才可以制定強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的有關(guān)法律。但存在著地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)出臺相應(yīng)的地方法規(guī)或振幅規(guī)章 指定強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)種類的情況，雖然對強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的推廣和實(shí)施具有積極作用，但因違反上位法《保險(xiǎn)法》第11條的規(guī)定而無效?！侗ｋU(xiǎn)法》第11條的規(guī)定使大部分關(guān)于強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)則失去法律依據(jù)，限制了它的發(fā)展，擾亂了它的立法。

二、強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法律制度之完善

（一）放寬立法限制

保險(xiǎn)法第11條第2款規(guī)定，除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險(xiǎn)的以外，保險(xiǎn)公司和其他單位不得強(qiáng)制他人訂立保險(xiǎn)合同。這一規(guī)定明確了只有法律、行政法規(guī)有權(quán)確定強(qiáng)制保險(xiǎn)。該規(guī)定出臺的背景是，當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)市場化程度不高，全國保險(xiǎn)業(yè)只有3家公司，沒有形成市場競爭格局，保險(xiǎn)公司不注重市場營銷和提高服務(wù)質(zhì)量，而是通過公關(guān)和利益分配，由政府部門和地方政府發(fā)文以行政手段推銷商業(yè)保險(xiǎn)，以至于有些地方將保險(xiǎn)列為變相亂攤派、亂收費(fèi)的一種，予以清理。正是針對這種現(xiàn)象，保險(xiǎn)法嚴(yán)格限制了強(qiáng)制保險(xiǎn)的權(quán)限，這對抑制利用行政手段推銷商業(yè)保險(xiǎn)起到了十分重要的作用。

但是，隨著中國改革開放的不斷深化，保險(xiǎn)業(yè)發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)有中外資保險(xiǎn)公司約100家，保險(xiǎn)市場競爭激烈，特別是隨著保險(xiǎn)在處理突發(fā)事件、穩(wěn)定社會和促進(jìn)構(gòu)建和諧社會作用越來越突出，僅法律、行政法規(guī)有權(quán)確定強(qiáng)制保險(xiǎn)顯得過于嚴(yán)格，而且在具體的運(yùn)作中已經(jīng)被突破。鑒于中國目前各地和各行業(yè)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，可以考慮把確定強(qiáng)制保險(xiǎn)權(quán)授予保險(xiǎn)監(jiān)管部門和地方政府或政府部門聯(lián)合規(guī)章。[6]

（二）理順監(jiān)管體制

由于一些法規(guī)沒有得到及時(shí)修改，社會對有的強(qiáng)制保險(xiǎn)存在一定的疑慮，有的甚至引起行政訴訟。如目前仍在執(zhí)行的鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)，火車票中含有 2%的強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)，其依據(jù)是1951年4月24日政務(wù)院財(cái)經(jīng)委的《鐵路旅客意外傷害強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，保險(xiǎn)金額為2萬元。依據(jù)保險(xiǎn)法規(guī)定，只有行政法規(guī)有權(quán)確定強(qiáng)制保險(xiǎn)，強(qiáng)制保險(xiǎn)的條款和費(fèi)率由保險(xiǎn)監(jiān)管部門審批。據(jù)鐵道部介紹，由于人身損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的提高，2萬元的保險(xiǎn)金額已遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到受害人的賠償要求，這一強(qiáng)制保險(xiǎn)的條款、費(fèi)率、保險(xiǎn)金額等應(yīng)盡快作全面修改。此外，有的地方法規(guī)和政府規(guī)章越權(quán)規(guī)定了強(qiáng)制保險(xiǎn)，有的是在辦事程序中通過必須出具保險(xiǎn)憑證，形成了事實(shí)上的強(qiáng)制保險(xiǎn)。對此，應(yīng)加強(qiáng)研究分析，及時(shí)清理和修改。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管

加強(qiáng)對強(qiáng)制保險(xiǎn)條款和費(fèi)率的審批。中國保險(xiǎn)法規(guī)定，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審批強(qiáng)制保險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)遵循保護(hù)社會公眾利益和防止不正當(dāng)競爭原則。因此，在審批強(qiáng)制保險(xiǎn)條款和費(fèi)率時(shí)，應(yīng)當(dāng)特別注重條款的公正性，非盈利性，保護(hù)被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益。因?yàn)樵趶?qiáng)制保險(xiǎn)中，投保人和被保險(xiǎn)人處于被動地位，對條款的公正、費(fèi)率的高低等均無選擇權(quán)和談判權(quán)，特別是強(qiáng)制保險(xiǎn)中的被保險(xiǎn)人往往是不特定的第三人，在保險(xiǎn)事故發(fā)生前，沒有特定的利益主體關(guān)心被保險(xiǎn)人的權(quán)益。20__年3月國務(wù)院的《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》規(guī)定，保監(jiān)會按照總體不盈利、不虧本的原則審批保險(xiǎn)費(fèi)率。

這一規(guī)定為以后審批強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)率樹立了典范。推動強(qiáng)制保險(xiǎn)的目的，是利用保險(xiǎn)的市場手段幫助政府處理事故和突發(fā)事件，維護(hù)社會穩(wěn)定，從而服務(wù)構(gòu)建和諧社會，而并非幫助保險(xiǎn)公司擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍或盈利。因此，在審批費(fèi)率時(shí)，應(yīng)當(dāng)扣除盈利因素和部分展業(yè)成本，要特別注意程序公開，原則上開聽證會，聘請有關(guān)專家參加，將精算數(shù)據(jù)公開，支持媒體報(bào)道，來年再對強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)情況進(jìn)行核查，用程序的公正保證實(shí)體的公正.

參考文獻(xiàn)：

1. 鄒海林著：《責(zé)任保險(xiǎn)論》，法律出版社1999年版。

2. 喬衛(wèi)兵、陳光著：《高危行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)研究》，中國財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社20__年版。

3、郭鋒、胡曉珂：《強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)研究》，《法學(xué)》20__年第5期。

4、張卉芳：《 強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度法律問題研究》，河北大學(xué)，20__年學(xué)位論文。

5、/view/38324.htm 強(qiáng)制保險(xiǎn)

[1] /view/38324.htm，2013年4月3日訪問。

[2] 郭鋒、胡曉珂：《強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)研究》，《法學(xué)》20__年第5期。

[3] 郭頌平主編：《責(zé)任保險(xiǎn)》，南開大學(xué)出版社20__年版，第18頁。

行政法規(guī)論文范文第5篇

論文摘要 對行政執(zhí)法實(shí)踐中的3個(gè)問題，即責(zé)令改正、通報(bào)批評、罰金3種處罰是否屬于行政處罰種類的問題進(jìn)行分析，以期能為行政執(zhí)法尺度的確定和執(zhí)法工作實(shí)踐提供參考。

《中華人民共和國行政處罰法》的第8條規(guī)定了行政處罰的種類共7項(xiàng)，前6項(xiàng)明確規(guī)定了行政處罰常用的處罰種類，而第7項(xiàng)只是籠統(tǒng)地規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，在行政法學(xué)上規(guī)結(jié)出行政處罰種類共四大類，即申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、自由罰。申誡罰是指行政機(jī)關(guān)向違反行政法律規(guī)范的行政相對人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，教育行為人避免以后再犯的一種形式。它區(qū)別于其他種類處罰的特點(diǎn)在于對違法行為者實(shí)施的是精神上或者名譽(yù)、信譽(yù)等方面的懲戒，而不是對行政相對人的其他實(shí)體權(quán)利的剝奪或者限制，因此申誡罰更能體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。財(cái)產(chǎn)罰是指強(qiáng)迫違法的行政相對人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財(cái)產(chǎn)的行政處罰。這種處罰的特點(diǎn)是對違法的相對人在經(jīng)濟(jì)上給予制裁，迫使行政相對人履行金錢給付義務(wù)。財(cái)產(chǎn)罰是目前應(yīng)用最廣泛的一種行政處罰，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物。沒收指對非法收入應(yīng)采取沒收措施，而罰款是處罰違法相對人的合法收入，這是罰款與沒收的主要區(qū)別。行為罰（能力罰）是對行政相對人的行為權(quán)進(jìn)行限制或者剝奪的一種制裁措施。這里所說的行為主要是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意從事某項(xiàng)活動的權(quán)利和資格。沒有這種資格就意味著違法。如暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。自由罰（人身罰）是限制或者剝奪違法行為人的人身自由的處罰。自由罰的實(shí)施使行政相對人的人身自由受到限制，也就是行政相對人在短時(shí)期內(nèi)將失去人身自由，如行政拘留。除了上述《行政處罰法》規(guī)定的常用處罰種類外，許多單行法律、法規(guī)規(guī)定了責(zé)令改正、通報(bào)批評等，下面將就這些規(guī)定是否行政處罰進(jìn)行探討。

1責(zé)令改正是否為行政處罰的種類

許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因?yàn)椤缎姓幜P法》中沒有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強(qiáng)制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)向行政相對人書面文書送達(dá)的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執(zhí)行的?！缎姓幜P法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，處以1 000元以上10 000元以下罰款：①經(jīng)營的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒包裝的。②經(jīng)營的種子沒有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗(yàn)、檢驗(yàn)數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營檔案的。⑤種子經(jīng)營者在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)未按規(guī)定備案的。

這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機(jī)關(guān)沒對行政相對人下達(dá)處罰決定之前，單獨(dú)口頭或者以文書下達(dá)的“責(zé)令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機(jī)關(guān)對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點(diǎn)保護(hù)的天然種質(zhì)資源的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門責(zé)令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1 000元以上20 000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實(shí)際上是對《種子法》第61條第3項(xiàng)作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。

2通報(bào)批評是否為行政處罰的種類

對于通報(bào)批評，在法學(xué)界也有不同的看法，有的人認(rèn)為通報(bào)批評不是行政處罰的一種，而是一種機(jī)關(guān)內(nèi)部指出錯(cuò)誤的方法，不具有處罰性，有的人認(rèn)為通報(bào)批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽(yù)、信譽(yù)等產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，通報(bào)批評用于單位內(nèi)部上級處理違紀(jì)的下級，或者黨和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部門或者紀(jì)委處理違反紀(jì)律的人，這時(shí)只是一種行政處分，不是行政處罰。當(dāng)行政機(jī)關(guān)對違法的行政相對人使用通報(bào)批評時(shí)，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項(xiàng)規(guī)定，先看一個(gè)例子?！吨腥A人民共和國審計(jì)法》第6章法律責(zé)任第43條規(guī)定，被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實(shí)、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認(rèn)為，單獨(dú)對違法行政相對人以書面形式通報(bào)批評時(shí)，不是行政處罰，只是行政機(jī)關(guān)利用責(zé)權(quán)對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽(yù)對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機(jī)關(guān)將通報(bào)批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內(nèi)書面通報(bào)批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報(bào)批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實(shí)，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報(bào)批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關(guān)的公民、法人和其他組織。