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【摘要】

新中國的合作化運(yùn)動的歷史告訴我們，合作社沒有立法的調(diào)整和規(guī)范，必然發(fā)生背離互助合作原則的異化。新興的農(nóng)民專業(yè)合作社必須依法規(guī)范運(yùn)作，才能成為我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效組織形式。在立法的指導(dǎo)思想上，要用發(fā)展著的合作制理論指導(dǎo)實(shí)踐，把國際通行合作社原則與我國合作社發(fā)展的實(shí)踐靈活的結(jié)合起來，立足于現(xiàn)實(shí)，面向未來，進(jìn)行制度創(chuàng)新，把握國際合作社發(fā)展的方向。我國應(yīng)采取制定統(tǒng)一的合作法與制定特殊的專門合作社法相結(jié)合的模式，明確調(diào)整范圍，確立合作社的設(shè)立宗旨、原則、地位和成立條件，引入合作社的現(xiàn)代治理機(jī)制，處理好其與政府的關(guān)系。

新中國歷史上合作化運(yùn)動因沒有合作社法的調(diào)整使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的發(fā)展極不規(guī)范，后來因受左傾錯誤思想的支配而誤入集體化的歧途，最終徹底失?。晦r(nóng)村供銷合作社和信用合作社也因此發(fā)生變異，嚴(yán)重背離合作社的宗旨和基本原則，從而陷入生存和發(fā)展的困境。改革開放后，興趣的農(nóng)民專業(yè)合作社同樣因缺乏法律的指導(dǎo)和規(guī)范處于自發(fā)狀態(tài)，組織形態(tài)混亂，主體地位不明，產(chǎn)權(quán)模糊不清?？梢?，制定合作社法促進(jìn)和規(guī)范合作社的發(fā)展，使其成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的重要組織形式，加快我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國合作社立法的必要性及成本分析

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，任何市場主體必須納入法制的軌道，才能保證其健康的發(fā)展。目前，世界上有150多個國家陸續(xù)制定了調(diào)整合作社的專門法律，承認(rèn)合作社獨(dú)立的市場主體地位，并賦予其獨(dú)立的法人資格。如果合作社的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)營不能納入法律的調(diào)整范圍，不僅合作社及其社員的利益難以保障，而且無法維護(hù)合作社本質(zhì)特征和宗旨，以及其生產(chǎn)經(jīng)營的穩(wěn)定性和持續(xù)性，甚至無法防止合作社發(fā)生異化現(xiàn)象。新中國歷史上轟轟烈烈的合作化運(yùn)動始于合作組織，終于缺乏效益的集體經(jīng)濟(jì)，寄予共同富裕的理想，獲得的卻是社員普遍貧窮的結(jié)果，這一慘痛歷史教訓(xùn)至今仍令廣大農(nóng)民記憶猶新。這其中除了意識形態(tài)上的認(rèn)識錯誤和政治影響的原因之外，與合作化運(yùn)動缺乏法律制度的保障不無關(guān)系。改革開放后，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制度，雖然短期內(nèi)解決了農(nóng)民的溫飽問題，但是農(nóng)戶分散在小塊的土地上耕作，缺乏資金和技術(shù)，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)效益低，缺乏競爭力和發(fā)展的后勁。因此，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須借助于合作社這一組織形式走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。合作社的發(fā)展不僅有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，而且，為農(nóng)村以承包經(jīng)營責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)戶單個與集體經(jīng)營相結(jié)合的雙層經(jīng)營體制找到了具體的實(shí)現(xiàn)形式。

自上個世紀(jì)80年代中期至90年代，我國農(nóng)民自發(fā)組建的各種合作經(jīng)濟(jì)組織蓬勃發(fā)展。目前，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民專業(yè)合作社和產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會的總數(shù)已超過15萬家，比較規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作組織已經(jīng)超過14萬家。這些合作經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)務(wù)內(nèi)容和組織化程度看，可分為三類：第一類是比較典型的合作社。是一種組織比較健全的組織實(shí)體，在經(jīng)營方式上通過直接與社員簽訂購銷合同，實(shí)行統(tǒng)一提供生產(chǎn)資料、統(tǒng)一技術(shù)服務(wù)、統(tǒng)一收購和銷售產(chǎn)品、統(tǒng)一結(jié)算。第二類是有股份化傾向的合作社。這類合作社通常是由農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)家、基層技術(shù)服務(wù)部門和供銷合作社投資創(chuàng)辦的，實(shí)行股份制與合作制相結(jié)合的合作社。第三類是相對松散的專業(yè)協(xié)會。這種協(xié)會主要以為農(nóng)民提供技術(shù)、信息和咨詢服務(wù)作為經(jīng)營范圍。其中，第一類合作組織占整個農(nóng)民合作組織的10%，第二類占5%；第三類占85%。[1]（P15-17）這些合作性質(zhì)的組織，除了浙江省出臺的《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)供銷合作社條例》、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》、《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》外，至今沒有全國性的統(tǒng)一立法。由于缺乏法律的統(tǒng)一調(diào)整，合作社與非合作社界限模糊，絕大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)協(xié)會不具有合作社的特征；主體地位不明確，責(zé)任不清，缺乏統(tǒng)一的設(shè)立原則和標(biāo)準(zhǔn)；登記混亂，有的以公司的名義登記，有的以合伙企業(yè)的名義登記，還有的以民間社團(tuán)的名義登記，甚至有許多沒有納入登記。諸如此類的問題使其發(fā)展受到了嚴(yán)重的影響。由此可見，要促使這些合作經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展，制定全國統(tǒng)一的合作社法已成為當(dāng)務(wù)之急。為此，1995年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》提出：“加快對供銷合作社的立法工作，用法律、法規(guī)的形式明確規(guī)定其性質(zhì)和宗旨，規(guī)范其行為，保護(hù)其權(quán)益?！?004年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》指示：“積極推進(jìn)有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作組織的立法工作?！?/p>

關(guān)于合作社的立法起草工作，在新中國的歷史上，目前的立法應(yīng)屬于第二次立法活動。第一次是1950年起草的《中華人民共和國合作社法（草案）》；第二次是1996年根據(jù)國務(wù)院的立法規(guī)劃，全國供銷合作總社于1997年起草了《中華人民共和國供銷合作社法（草案）》并報(bào)送國務(wù)院。1998年《農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法》被列入九屆全國人大常委會立法規(guī)劃。隨后，由全國人大農(nóng)委牽頭成立了起草小組，并委托全國供銷合作總社負(fù)責(zé)起草工作。全國人大法律委員會負(fù)責(zé)人22日在十屆全國人大常委會第二十三次會議上作關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法草案修改情況匯報(bào)時(shí)，建議將草案名稱改為農(nóng)民專業(yè)合作社法草案。2006年8月22日，十屆全國人大常委會第二十三次會議，第二次審議《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法草案》并建議將草案名稱改為《農(nóng)民專業(yè)合作社法草案》。從第一次起草工作開始起算至今已有56年的歷史，但是，新中國歷史上第一部合作社法，依然沒有誕生。足見這一立法工作的艱難和所具有的挑戰(zhàn)性，已付出和將要付出的立法成本之大已略見一斑。

合作社制度應(yīng)由兩部分構(gòu)成，正式規(guī)則與非正式規(guī)則，合作社法律、法規(guī)和相關(guān)的政策屬于合作社制度的正式規(guī)則；而關(guān)于合作社的價(jià)值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣和意識形態(tài)等因素，則屬于合作社的非正式規(guī)則。然而，這些非正式規(guī)則，則是在長期的合作社發(fā)展實(shí)踐中無意中形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成世代相傳的文化的組成部分。正式與非正式規(guī)則的關(guān)系是：一方面，非正式規(guī)則對正式規(guī)則起促進(jìn)作用。處于核心地位的有關(guān)合作社的意識形態(tài)或倫理道德能降低合作社法律、法規(guī)和政策的實(shí)施成本，它具有擴(kuò)展、細(xì)化和限制合作社法律制度的功能；另一方面，當(dāng)正式的合作社法律規(guī)則與非正式的規(guī)則不相容時(shí)，非正式規(guī)則會阻礙合作社法律制度的實(shí)施。新中國自上個世紀(jì)50年代到90年代初開展的農(nóng)業(yè)合作化和集體化運(yùn)動，是在正式規(guī)則只有政策沒有法律，非正式規(guī)則，在意識形態(tài)上，認(rèn)為合作社是實(shí)現(xiàn)對資本主義社會改造的基礎(chǔ)形式，是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料私有制向公有制過渡的工具，性質(zhì)屬于集體所有制企業(yè)。由于政策的不定穩(wěn)性和易變性，結(jié)果意識形態(tài)的錯誤認(rèn)識導(dǎo)致合作社因政治化而異化，最終徹底失敗。

合作社法律制度的成本包括：立法成本；合作社法執(zhí)行和實(shí)施成本；執(zhí)法監(jiān)督成本；合作社法的修訂和完善成本。這里只研究分析我國合作社的立法成本。筆者認(rèn)為我國由于以下幾個方面的因素，必然給我國合作社的立法帶來較高的成本。第一，合作社立法的理論準(zhǔn)備不足。我國學(xué)界對馬克思主義者關(guān)于合作社思想理論中不正確和過時(shí)的一些觀點(diǎn)尚未進(jìn)行認(rèn)真的甄別和清理，對我國合作化運(yùn)動失敗也未從法律制度的層面進(jìn)行深刻的反思；未能吸收西方國家“進(jìn)化學(xué)派”有關(guān)合作社發(fā)展切實(shí)可行的先進(jìn)理論，并結(jié)合我國的實(shí)際情況，創(chuàng)立我國的合作社法學(xué)理論。我國法學(xué)界幾乎無人專門從事合作社法學(xué)的理論和制度研究。第二，我國歷史上并沒有產(chǎn)生合作社的觀念和發(fā)展合作社的傳統(tǒng)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，雖然已有學(xué)者從歐洲引進(jìn)和傳播合作經(jīng)濟(jì)思想和理論，國民黨政府時(shí)期曾促成了相關(guān)立法，但是由于群眾普遍缺乏合作經(jīng)濟(jì)的意識和觀念，合作社的實(shí)踐發(fā)展極不理想。新中國合作化運(yùn)動的失敗，說明非正式規(guī)則傳統(tǒng)的缺失，將會直接阻礙合作的立法和執(zhí)法。第三，沒有理想的立法模式可以直接移植。歐洲傳統(tǒng)合作社由于制度內(nèi)在的缺陷，效益低下，發(fā)展受挫，已不能再繼續(xù)作為今后合作社發(fā)展的典范；美國新一代合作社雖然在經(jīng)營上取得了成功，但是其制度發(fā)展尚未成型；我國于上個世紀(jì)90年代興起的農(nóng)民專業(yè)合作社才剛剛起步，還未經(jīng)充分的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但已經(jīng)暴露出諸多問題。第四，在我國建立和發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)以來，公司法、合伙企業(yè)法、個人獨(dú)資企業(yè)法和其他企業(yè)立法相繼頒行多年，相比之下合作社立法屬于后發(fā)性制度，它必然受其他企業(yè)制度安排及其制度環(huán)境的影響，尤其是公司法的一些規(guī)范、立法技術(shù)和程式將會約束合作社的立法。

盡管如此，我國已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)產(chǎn)品市場化的程度明顯提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象日益凸顯，有關(guān)市場經(jīng)濟(jì)的法律已初具規(guī)模，積累了較豐富的立法工作經(jīng)驗(yàn)，制定合作社法的條件已經(jīng)成熟。這方面又會節(jié)省立法成本。

二、我國合作社立法的法理基礎(chǔ)與立法指導(dǎo)思想

要制定一部良法，不但要有客觀的社會經(jīng)濟(jì)條件，強(qiáng)烈的社會實(shí)際需求；而且也要有正確理論指導(dǎo)。社會主義學(xué)派雖然蘊(yùn)含著豐富的合作思想，但是它并沒有把合作組織看作一類特定的純粹的經(jīng)濟(jì)組織，而是將其作為改造資本主義社會，實(shí)現(xiàn)未來社會理想的工具，幻想通過合作制和平改造資本主義社會。盡管科學(xué)社會主義對空想社會主義利用合作社改良資本主義進(jìn)行了批判，但是，依然認(rèn)為在無產(chǎn)階級取得國家政權(quán)后，合作社是實(shí)現(xiàn)資本主義私有制向公有制過渡的有效組織形式。強(qiáng)調(diào)合作社為政治社會目標(biāo)服務(wù)，忽視了對社員弱勢經(jīng)濟(jì)地位的改變，甚至在實(shí)踐中產(chǎn)生侵害社員利益的變異。無論是前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊，還是我國的均以失敗而告終，以色列的吉布斯也已陷入了進(jìn)退維谷的尷尬境地。我國合作化和集體化的歷史實(shí)踐已經(jīng)充分證明，按照社會學(xué)派的理論建立的合作社不能促進(jìn)社會生產(chǎn)力的發(fā)展，改善弱勢群體的經(jīng)濟(jì)狀況。它消滅了剝削，實(shí)現(xiàn)公平的同時(shí)，卻妨礙了效益，并未給社員帶來實(shí)際的利益和幸福的生活，對社員來說，它所鼓吹的美好的理想社會，依然是一種空想。因此，我國合作社立法應(yīng)肯定社會學(xué)派提倡弱勢經(jīng)營者走互助合作化的道路的方向是正確的，但是它所采取方式和追求的政治目標(biāo)是不可取的。

實(shí)用主義“進(jìn)化學(xué)派”拋棄空想社會主義者把合作社作為社會改革直接工具的幻想，把合作社的性質(zhì)和目標(biāo)定位于社會生產(chǎn)某個環(huán)節(jié)的聯(lián)合，是插在私人部門和公共部門之間的一個復(fù)合部門，只是解決社會弱勢群體的具體的實(shí)際困難，謀取社員的個人利益，而不是立足于對整個社會進(jìn)行宏大的改革。認(rèn)為合作社是資本主義體系的一個組成部分，合作經(jīng)濟(jì)是資本主義內(nèi)部的進(jìn)化因素，使合作社從理想主義走向?qū)嵱弥髁x。它應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)務(wù)實(shí)的事業(yè)，而不是意識形態(tài)的十字軍。

合作社存在于產(chǎn)品供給過?；蛞驂艛喙┙o不足的領(lǐng)域，在這種市場結(jié)構(gòu)中弱小的經(jīng)營者單獨(dú)進(jìn)行市場交易成本過高。這促使他們通過互助合作的形式采取集體行動，降低交易費(fèi)用，提高商品的銷售價(jià)格，獲得規(guī)模經(jīng)營效益，使自己免受低質(zhì)量服務(wù)和暴利的傷害。實(shí)用主義的進(jìn)化學(xué)派將合作社定位于特定市場環(huán)境下，在社會的某一領(lǐng)域和環(huán)節(jié)存在的經(jīng)濟(jì)組織，而不是政治組織，因此，它設(shè)立的宗旨是為增強(qiáng)社員的競爭實(shí)力，而不是改造整個社會的政治目標(biāo)。合法壟斷學(xué)派主張合作社需要獲得政府的支持，對農(nóng)產(chǎn)品合法地占有較大的市場份額，實(shí)行合法壟斷；競爭尺度學(xué)派則主張，社員在自愿的基礎(chǔ)上，自下而上地建立合作社，實(shí)行合作社的民主控制。合作社成功與否，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其業(yè)績，使合作社成為檢驗(yàn)市場競爭效率的尺度；縱向一體化學(xué)派主張合作社是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，合作社的經(jīng)營與社員的經(jīng)營是互相獨(dú)立的，合作社是一體化和分化、獨(dú)立與合并的中介，合作社只是業(yè)務(wù)的聯(lián)合而不是人的聯(lián)合。筆者認(rèn)為以上理論觀點(diǎn)均值得我們借鑒，要把這些理論觀點(diǎn)與我國發(fā)展合作社的具體國情緊密結(jié)合起來，進(jìn)行理論的再創(chuàng)新，用以指導(dǎo)我國合作社法的相關(guān)制度的設(shè)計(jì)和具體規(guī)范的規(guī)定。

我國在合作社立法的指導(dǎo)思想上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、開拓進(jìn)取，用發(fā)展著的合作制理論指導(dǎo)實(shí)踐，把國際通行合作社原則與我國合作社發(fā)展的實(shí)踐靈活的結(jié)合起來，把國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，把現(xiàn)實(shí)性與規(guī)范性結(jié)合起來，立足于現(xiàn)實(shí)，面向未來，把握國際合作社發(fā)展的方向。首先，從理論上認(rèn)清合作社的性質(zhì)，深刻領(lǐng)會其基本原則，防止建國后合作化、集體化運(yùn)動導(dǎo)致合作社異化的歷史重演；其次，對我國新興的農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行理論和實(shí)踐方面的總結(jié)和梳理，劃清合作社與非合作社的界限，明確立法的調(diào)整對象；最后，順應(yīng)國際合作社理論和實(shí)踐發(fā)展的趨勢，借鑒國外先進(jìn)的合作社立法經(jīng)驗(yàn)和成功的做法，對我國合作社的發(fā)展前景進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測，保持我國合作社立法的超前性和先進(jìn)性。

三、正確把握現(xiàn)代合作社的性質(zhì)與組織運(yùn)作的法律特征

合作社在經(jīng)歷了150余年的發(fā)展路程后，隨著社會經(jīng)濟(jì)不斷的變化，尤其在世界經(jīng)濟(jì)一體化和全球化的今天要保持生命力，必須解決守成與創(chuàng)新的問題。這就要求其堅(jiān)持互助合作，為改善處于弱勢地位社員的生產(chǎn)經(jīng)營條件和生活條件這一固有特征的前提下，不斷地，適時(shí)地進(jìn)行制度創(chuàng)新，對傳統(tǒng)合作社的創(chuàng)立宗旨和基本原則做出適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要的調(diào)整和改革?？偨Y(jié)傳統(tǒng)合作社的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)結(jié)合現(xiàn)實(shí)對合作經(jīng)濟(jì)組織的制度要求和選擇，現(xiàn)代合作社的運(yùn)行應(yīng)體現(xiàn)以下幾個方面的法律特征。

（一）合作社在性質(zhì)上應(yīng)是一種客戶所有的現(xiàn)代企業(yè)組織形式

合作社是社員依法投資設(shè)立，社員承擔(dān)有限責(zé)任或無限責(zé)任的社團(tuán)法人。關(guān)于合作社的性質(zhì)在合作社從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的演化過程中，有從非營利性向營利性轉(zhuǎn)變的趨向，然而，學(xué)術(shù)界對此依然存在著分歧。傳統(tǒng)合作社強(qiáng)調(diào)合作社是為社員服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社員利潤最大化的非營利性特點(diǎn)，但是，現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了個別以營利為目的的合作社，如德國的“紅利合作社”。尤其是20世紀(jì)90年代在美國出現(xiàn)的新一代合作社具有明顯的營利傾向。然而，學(xué)術(shù)界對其定性仍不統(tǒng)一。美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)村商業(yè)和合作社發(fā)展中心，認(rèn)為合作社是一種“用戶所有、用戶控制和用戶受益的公司型企業(yè)”。而美國威士康星大學(xué)合作社研究中心卻將合作社界定為“合作社是其成員顧主自愿擁有和控制，在保本和非營利的基礎(chǔ)上由他們自己為自己經(jīng)營的企業(yè)?！盵2](P23)非營利性機(jī)構(gòu)與合作社在概念上存在著很大的差異。非營利機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特征是這類機(jī)構(gòu)的控制人，包括成員、董事、經(jīng)理和其他高級管理人員不得參與企業(yè)凈收益的分配；而以營利為目的的商事企業(yè)則必須將其凈收益分配給投資者。所以，“從概念上來說，非營利性的企業(yè)組織是無所有人的企業(yè)，完善的非營利企業(yè)法通常都會要求依照該法成立的企業(yè)嚴(yán)格遵守這種‘不分配限制’，并且同時(shí)禁止任何合作社或其他有所有人的企業(yè)依照該法注冊成為非營利性企業(yè)。[3](P22-23)”2001年《德國經(jīng)營及經(jīng)濟(jì)合作社法》規(guī)定注冊合作社為獨(dú)立的法人，屬于商法典意義的商人。對于合作社是否具有營利性，我國學(xué)者同樣存在著兩種截然不同的觀點(diǎn)。一部分學(xué)者主張合作社具有營利性，認(rèn)為“合作社也是營利性社團(tuán)法人，它是由兩個以上社員出資組成的以營利為目的的法人組織。[4]”“合作社在實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社員經(jīng)營活動這一目標(biāo)的過程中，必須應(yīng)象其他企業(yè)一樣參加市場競爭，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，講求經(jīng)濟(jì)效益，與社員的企業(yè)共同發(fā)展。因此，合作社也必須追求利潤。[5]（P85）”另一部分學(xué)者依然認(rèn)為合作社是非營利性組織，例如，學(xué)者韓松認(rèn)為，合作社就其性質(zhì)而言當(dāng)屬私法人，因其是以社員互助為基礎(chǔ)的,應(yīng)屬社團(tuán)法人，因設(shè)立目的是實(shí)現(xiàn)社員的經(jīng)濟(jì)利益和生活的改善而非營利，應(yīng)屬于公益法人。梁慧星先生則認(rèn)為合作社既非營利法人也非公益法人，而是介于二者之間的中間法人[6]（P146）。

筆者認(rèn)為合作社年終有盈余須按社員與合作社的交易額、投資額向社員分配利潤，這一點(diǎn)完全與營利的概念相吻合。合作社作為一種商事組織,其營業(yè)活動與其他商事組織別無二致，它的交易活動分為與社員交易和與非社員交易兩種，在與非社員進(jìn)行交易時(shí)它也必須追求交易價(jià)值最大化，即使是與社員交易也必須按市場價(jià)格進(jìn)行。如果合作社的經(jīng)營不能實(shí)現(xiàn)營利的目標(biāo)，勢必難以為繼，為社員利益服務(wù)的宗旨也必然落空。然而，合作社的營利性與其他企業(yè)并非完全相同，利潤對合作來說不是目的，而是手段，即為了使合作社保持活力更好地為社員的利益服務(wù)。合作社設(shè)立的目的雖然是為了改善弱勢生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)、生活條件，為社員提供各種服務(wù)。但是，合作社的社員是特定的，社員利益不是社會的整體利益和不特定人的利益，顯然，將其歸入公益法人的行列是極不恰當(dāng)?shù)?。因此，現(xiàn)代合作社的準(zhǔn)確定位就是營利性的特殊企業(yè)法人。與投資所有企業(yè)不同，合作社是社員所有的企業(yè)，它不追求資本利潤最大化，而是幫助實(shí)現(xiàn)社員自身利潤最大，社員集所有者、雇員、管理者、顧客等角色于一身。

前蘇聯(lián)和我國在實(shí)施合作化運(yùn)動的過程，均將合作社定性為集體所有制企業(yè)，結(jié)果不僅嚴(yán)重?fù)p害了社員的個人利益，而且使合作社的產(chǎn)權(quán)變得模糊不清，致使合作社效益低下，對社員缺乏吸引力。集體所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是總有的一種表現(xiàn)形式，指由一定的團(tuán)體對標(biāo)的物享有管理和處分權(quán)能，而由其成員享有標(biāo)的物的使用和收益權(quán)能，成員脫離團(tuán)體喪失成員身份，隨之失去使用和收益權(quán)。這種產(chǎn)權(quán)安排顯然不如合作社產(chǎn)權(quán)安排明晰，它無法產(chǎn)生成員對團(tuán)體的控制權(quán)，反而形成成員對團(tuán)體的依賴，成員對團(tuán)體財(cái)產(chǎn)并不享有明確的財(cái)產(chǎn)份額，因此，成員的權(quán)益被鎖定于團(tuán)體內(nèi)，不具有可轉(zhuǎn)讓性，成員一旦離開團(tuán)體將喪失一切權(quán)益。這與社員享有股權(quán)是所有者、控制者，社員退社可以返還股金，新一代合作社甚至允許社員轉(zhuǎn)讓股份的產(chǎn)權(quán)特征大相徑庭。另外，“合作社體現(xiàn)的是生產(chǎn)要素的組合方式而非特定所有制形式，這也就是為什么合作社在不同社會制度中能夠建立和發(fā)展的原因。[2]（P2）”

（二）合作社應(yīng)是社員資格有限開放性的合作組織

社員資格的取得以社員入社繳納股金為前提，傳統(tǒng)合作社實(shí)行入社自愿，退社自由的社員資格開放制度，導(dǎo)致了合作社的資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營活動的不穩(wěn)定，降低了合作社的信用程度。合作社具有很強(qiáng)的人合性特征，首先，社員之間因相同的經(jīng)濟(jì)和生活境況，而擁有類似或相同的身份和地位；其次，社員之間有共同的經(jīng)濟(jì)利益，至少有一種利益相同，群體的目標(biāo)也是成員個體的目標(biāo)。這種人合性，必然要求傳統(tǒng)合作社只能實(shí)行內(nèi)部持股，股份不能流通，加之勞動雇用資本的合作理念，要求限制外部持股和股金分紅。另外，社員的分配取決他與合作社交易的惠顧返還，而不是其投資的多少，造成社員利用合作社卻不愿向其投資，并且對其長期發(fā)展缺乏興趣，因而合作社無法從社員處獲得足夠的發(fā)展資金，在重大決策上短期行為盛行，只得依賴銀行貸款負(fù)債經(jīng)營。這就堵塞了合作社直接融資的渠道，妨礙了合作社生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大和資產(chǎn)質(zhì)量的提高。正因?yàn)槿绱?，北美興起的新一代合作社，在社員資格方面，開始由社員開放向社員資格適當(dāng)限制過度，不允許社員隨意退社。社員入社時(shí)必須投資購買交易權(quán)，社員持股額可以不均等，但是，有最高額的限制，合作社可以向非社員募集優(yōu)先股，股份可以轉(zhuǎn)讓。這種變革使合作社有了融資的能力，提高了資產(chǎn)的質(zhì)量，促進(jìn)了其規(guī)?；?jīng)營，增強(qiáng)了其市場競爭的實(shí)力。

（三）合作社是實(shí)行社員控制、民主管理的企業(yè)

合作社是社員所有、社員控制和社員受益，反對資本控制和資本雇用勞動，實(shí)行社員民主管理的企業(yè)。合作社的重大決策，由社員出席社員大會投票做出決定，合作社經(jīng)營管理事務(wù)的執(zhí)行和監(jiān)督，則由社員大會選舉產(chǎn)生理事會和監(jiān)理會代表社員間接行使職權(quán)，理事會聘請經(jīng)理負(fù)責(zé)合作社的日常生產(chǎn)經(jīng)營事務(wù)的管理。社員大會的議事規(guī)則采取每個社員“一人一票”制，這與公司制企業(yè)實(shí)行“一股一票”制不同，前者體現(xiàn)的是社員擁有平等的民主決策權(quán)，后者實(shí)質(zhì)是一種“財(cái)閥制”，體現(xiàn)的是資本對公司的控制。合作社實(shí)行一人一票的民主決策制度，有助于增強(qiáng)社員的參與意識，有助于提高決策的透明度，減少委托—中的信息不對稱。

然而，由于合作社的股份分布于廣泛的社員當(dāng)中，每個社員占有的份額都很小，致使他們監(jiān)督經(jīng)營者缺乏激勵機(jī)制，這種情況在大合作社中尤為嚴(yán)重。此外，傳統(tǒng)合作社禁止社員轉(zhuǎn)讓股份，造成社員不能根據(jù)自己的風(fēng)險(xiǎn)偏好及時(shí)地調(diào)整持股比例，再加上社員之間利益如果存在著很大的異質(zhì)性，社員在社員大會上就會傾向于按自身的風(fēng)險(xiǎn)偏好投票，這勢必會增加集體決策的成本。再者，合作社的社員既是合作社的所有者又是使用者，這種雙重身份給合作社帶來特殊問題。一方面，社員會把合作社的決策引向有利于社員個人；另一方面，為了取得社員的支持，管理人員必須使意見各異的社員能達(dá)成一致，結(jié)果，導(dǎo)致民主管理的雙向約束，經(jīng)理治理結(jié)構(gòu)失效，集體決策成本高昂，決策效率低下。為此，1995年國際合作社聯(lián)盟修訂的合作社的原則對基層以外的其他合作社層次不再強(qiáng)調(diào)一人一票，實(shí)踐中嚴(yán)格采用一人一票的合作社為數(shù)也不多，大多數(shù)合作社在保證一人享有一票表決權(quán)的基礎(chǔ)上，按交易額行使表決權(quán)，按持股比例行使表決權(quán)，或是將二者結(jié)合起來，但是表決權(quán)均設(shè)有最高限制。在美國、加拿大以及歐洲的新型合作社中，社員購買交易額等于向合作社投資，按交易額分配表決權(quán)也就是按社員的股份行使表決權(quán)，這種制度設(shè)計(jì)巧妙地將社員權(quán)利與資本權(quán)利有機(jī)地結(jié)合起來。防止大股東或大交易額者操縱作控制合作社，顛覆民主決策機(jī)制，使合作社完全脫變?yōu)橘Y本所有者或經(jīng)營實(shí)力強(qiáng)大的社員所控股的企業(yè)。因此，合作社雖然無須死守一人一票制，但是必須實(shí)行靈活多樣的民主決策機(jī)制，否則，將會使合作社變質(zhì)并背離為處于生產(chǎn)經(jīng)營弱勢地位的社員服務(wù)的宗旨（四）按交易額配為主，按資分配為輔是合作社的基本分配原則

合作社設(shè)立的目的是改善弱勢生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)營和生存條件，奉行勞動雇用資本，而不是資本雇用勞動，因而必須堅(jiān)持按交易額分配，資本報(bào)酬有限的原則。正如著名合作理論專家季特曾講過“合作制度將資本分取利潤降為只賺工資（指利息），這無疑是一場社會革命?！焙献魃绶峙涞木咝问娇梢员憩F(xiàn)為，按惠顧金返還、勞動量分配、按交易額與按持股比例相結(jié)合等方式進(jìn)行分配。有學(xué)者認(rèn)為：“交易額實(shí)際是社員獨(dú)立、自主從事勞動的產(chǎn)品或被加工品、消費(fèi)品的價(jià)值，就是社員勞動量的表現(xiàn)，交易額是勞動量的尺度，所以是一種‘按勞分配’的形式。[7（P68）]”美國、加拿大以及歐洲的新型合作社中，社員購買交易額等于向合作社投資，按交易額分配盈余也就是按社員的股份分配，由此可見，社員權(quán)利與資本權(quán)利在這里實(shí)現(xiàn)了結(jié)合。無論如何，合作社不能實(shí)行純粹的按社員的持股比例進(jìn)行分配，這不僅會使合作社扭曲為投資者所有的企業(yè)，而且會使合作社的本質(zhì)和功能發(fā)生全面的異化。

（五）合作社是實(shí)現(xiàn)雙層經(jīng)營體制的有效組織形式

合作社通過共同的經(jīng)營活動促進(jìn)每個社員的單獨(dú)的經(jīng)營活動。在這里合作社和社員的業(yè)務(wù)對象主要都是對方。社員生產(chǎn)出來的產(chǎn)品通過合作社加工銷售，合作社向社員提供生產(chǎn)資料和其他服務(wù)；或者合作社是大批發(fā)商，而社員是零售商。這就形成了合作社的“同一原則”，即社員既是合作社的買方又是合作社的賣方，同時(shí)又在合作社中充當(dāng)管理者或勞動者，集所有者、管理者、職工、顧客，用戶、消費(fèi)者等多種身份于一身。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南提出的“分散化理論”：經(jīng)濟(jì)活動要盡可能分散化；只是出于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的理由確有必要集中的個別領(lǐng)域，才實(shí)行集中化。企業(yè)大小各有千秋，大則有利于加強(qiáng)勞動分工、生產(chǎn)合理化和集中化，但同時(shí)降低了經(jīng)營的靈活性以及個人和內(nèi)部單位對整個企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響力；小則經(jīng)營靈活，有利于調(diào)動和發(fā)揮每個人的積極性，但難以迎合生產(chǎn)社會化的潮流，競爭能力低下，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。這種企業(yè)經(jīng)營規(guī)模的兩難局面，在合作社這種組織形式中卻能獲得兩全其美的解決。合作社把大小企業(yè)的優(yōu)勢有機(jī)地結(jié)合起來，其核心的經(jīng)營方式是“分散寓于集中，集中寓于分散”，統(tǒng)、分兩個層次的經(jīng)營相輔相成。各個社員作為單獨(dú)的生產(chǎn)經(jīng)營單位聯(lián)合起來創(chuàng)辦合作社共同經(jīng)營的目的，是為了做單個經(jīng)營者不能經(jīng)營的業(yè)務(wù)或雖能做，成本過高，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)；同時(shí)又不剝奪社員作為獨(dú)立經(jīng)營者的地位，讓其風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)，自負(fù)盈虧。這既有利于刺激社員生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，促進(jìn)競爭，提高經(jīng)濟(jì)效益；同時(shí)又能最大限度地利用合作社的優(yōu)勢，使生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模合理化。

四、我國合作社法的性質(zhì)與立法的體例

合作社的性質(zhì)決定合作社法的性質(zhì)，世界各國普遍認(rèn)為合作社是在互助的基礎(chǔ)上，為改善社員經(jīng)營條件和生活條件，由社員依法設(shè)立的經(jīng)濟(jì)組織。俄羅斯法律規(guī)定，“生產(chǎn)合作社是商業(yè)組織”。意大利法律規(guī)定：“合作社是以互助為目的的資本可變的公司”。《瑞士民法典》第59條第2項(xiàng)則規(guī)定：“以經(jīng)濟(jì)為目的的法人，適用有關(guān)公司及合作社的規(guī)定?！庇纱丝梢?，合作社不屬于政治組織，既不是政府組織，也不是政黨組織，而是以從事一定的經(jīng)濟(jì)活動為目的的私法主體。這就決定了合作社法必然屬于私法的范疇。

關(guān)于合作社的法域歸屬，大體上可分為兩種立法體例。其一，是將合作社的法律規(guī)范納入民法典?！抖砹_斯聯(lián)邦民法典》將“生產(chǎn)合作社”規(guī)定在第四章“法人”之內(nèi)，作為第三節(jié)。《意大利民法典》第五編，第六章規(guī)定的是“合作社與相互保險(xiǎn)社”?！度鹗總鶆?wù)法典》第三編，第二十九章為“合作社”。其二，是制定單獨(dú)的合作社法。美國、英國、德國、日本、越南及我國臺灣省等國家和地區(qū)的立法采用的是該種立法體例。例如，英國1895年，制定了《英國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作法》；美國1922年頒布了《坎普—渥士達(dá)法》，1926年、1933年又分別頒布了《合作社銷售法》和《農(nóng)場信貸法》；1900年頒布了《產(chǎn)業(yè)組合法》作為基本法該法適用購銷和信用合作社，1947年又制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》。[8]（P367）將合作社納入民法典加以規(guī)范注重的是整個私法理論和邏輯體系的完整性，但其靈活性及對社會經(jīng)濟(jì)變化的適應(yīng)性較差；而合作社單獨(dú)立法，無須顧及整個私法的體系，僅就合作社自身進(jìn)行專門立法，自成體系，具有很大的靈活性和極強(qiáng)的適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的應(yīng)變能力。由于合作社法屬于私法，因此，其規(guī)范體系必須充分貫徹私法自治的精神，以任意規(guī)范為主，輔之以個別強(qiáng)制性規(guī)范。除了涉及合作社宗旨、性質(zhì)、基本原則和涉及第三人利益的條款外，均可以規(guī)定為任意性條款。法律應(yīng)給予章程設(shè)置自治規(guī)則的充分的空間，為合作社的制度創(chuàng)新留有余地。凡不屬于法律的禁止的領(lǐng)域，均由合作社根據(jù)自身的實(shí)際需要作出相應(yīng)的規(guī)定，為其靈活經(jīng)營、增強(qiáng)活力和競爭力、提高經(jīng)營效率，創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境。

就我國目前發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和法律制度環(huán)境而言，筆者認(rèn)為我國合作社立法宜采取單獨(dú)、專門立法的體例。其理由是，我國民法典起草者雖然竭力主張民商合一的立法體例，但是就其起草的民法典草案來看，并未囊括和羅列所有私法規(guī)范，幾乎未涉及商法這一特殊領(lǐng)域，公司和合作社均未納入其中。這一方面是因?yàn)槿魧⒑献魃绲绕渌髽I(yè)法律規(guī)范包括進(jìn)去，不但會造成民法典的體系過于繁雜，邏輯結(jié)構(gòu)體系很難做到科學(xué)合理，徒增立法的難度；另一方面是很難在短期內(nèi)出臺，如果將我國合作社的立法納入民法的體系，必然無法滿足我國方興未艾的農(nóng)民專業(yè)合作組織對法律調(diào)整的渴求。更重要的是我國新興的農(nóng)民專業(yè)合作組織，正處于發(fā)育階段，由于組織形態(tài)尚未定型，其發(fā)展與變革創(chuàng)新形影相隨，同步進(jìn)行，這在民法典的框架內(nèi)很難為其提供如此便利的彈性空間。因此，只有立法程序簡便易行，形式靈活并富有彈性的單行法才是其最為理想的模式。筆者認(rèn)為我國具體可以采取制定統(tǒng)一的合作社法與制定特殊的專門合作社法相結(jié)合的模式。先制定《合作社法》，再根據(jù)需要制定特殊領(lǐng)域的合作社法，例如，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《信用合作社法》、《互助保險(xiǎn)合作社法》、《供銷合作社法》等。

五、關(guān)于我國合作社法基本構(gòu)造的設(shè)想

（一）我國合作社法的調(diào)整范圍

首先，合作社法應(yīng)明確合作社的定義。筆者認(rèn)為應(yīng)作如下定義：合作社是按照自愿、平等的原則，在互利和互助的基礎(chǔ)上，由社員投資設(shè)立的，以共同經(jīng)營的方法促進(jìn)社員經(jīng)濟(jì)和生活條件改善的社團(tuán)法人。凡是社員是產(chǎn)品、服務(wù)的消費(fèi)者或用戶，為了社員的利益，主要利用社員所提供的勞動，或主要利用社員提供的產(chǎn)品或服務(wù)，而從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的合作組織均屬于合作社的范疇。因此，在我國合作制律師事務(wù)所、合作制會計(jì)師事務(wù)所、會員制證券交易所、合作制擔(dān)保公司等合作組織，在特別法沒有明文規(guī)定的情況下，均可以適用合作社法的一般規(guī)定。其次，我國現(xiàn)有的股份合作制企業(yè)能否適用合作社法。筆者認(rèn)為由于這類企業(yè)組織特征和經(jīng)營目標(biāo)極不統(tǒng)一，因此，可以區(qū)別對待。凡是以互助交換為主要經(jīng)營方式，保證成員經(jīng)營的獨(dú)立性，并堅(jiān)持為成員服務(wù)宗旨的，完全可以作為合作社，適用合作社法；而那些追求資本投資利益最大化，為投資者所控制，不具有互助的特點(diǎn)，其設(shè)立的目的并不是為了實(shí)現(xiàn)其成員利益是大化的股份合作制企業(yè)，實(shí)際上已經(jīng)異化為純粹的商事公司，應(yīng)當(dāng)接受公司法的調(diào)整。再次，我國現(xiàn)存的老一代供銷合作社和信用合作社，在發(fā)展過程已經(jīng)發(fā)生變異，不再符合合作社的設(shè)立宗旨和特征。對此，可以采用兩種方式處置，一是適用新制定的合作社法，但是限期整改達(dá)到合作社法的要求；一是暫時(shí)不適用新合作社法，由其按自身實(shí)際情況進(jìn)行改革，解決歷史遺留問題，等到恢復(fù)合作社的宗旨和經(jīng)營特征后，再適用合作社法。

（二）我國合作社法的基本原則

根據(jù)我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的實(shí)際情況，結(jié)合國際合作社發(fā)展的趨勢，有保留地吸收國際合作社的原則。我國合作社應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：社員資格有限開放；社員經(jīng)濟(jì)參與；實(shí)行民主管理；按交易額分配為主，多種分配方式并存；注重示范、教育、培訓(xùn)和宣傳；獨(dú)立和自治。原則上允許社員自愿入社、退社，但是章程可以適當(dāng)?shù)南拗疲薅ú坏贸^法定期間，社員因退社與合作社發(fā)生糾紛，應(yīng)賦予其司法救濟(jì)權(quán)。這樣，可以有效地防止因社員資格完全開放，引起合作社資本變動幅度過大，降低合作社的信用，影響其發(fā)展的穩(wěn)定性；社員入社應(yīng)當(dāng)繳納股金，可以通過優(yōu)先股的設(shè)置吸引外部投資，社員和外部投資，均應(yīng)該有最高限額，社員的股份經(jīng)董事會同意可以轉(zhuǎn)讓。社員應(yīng)當(dāng)充分利用合作社，合作社則應(yīng)當(dāng)以與社員交易為主，為此，可以將社員的投資、社員與合作社的交易額及利潤分配掛鉤。合作社是社員控制，實(shí)行民主管理的自治組織，必須防止資本對合作社的控制，否則，合作社就會發(fā)生變異。但是，民主管理并不意味著嚴(yán)格地實(shí)行一人一票制，法律應(yīng)許可章程選擇一人一票，按交易比例或按持股比例表決，但是同時(shí)應(yīng)設(shè)置最高表決權(quán)限制。只要合作社為多數(shù)社員控制，堅(jiān)持為社員的利益服務(wù)，就不失為民主管理。合作社分配利潤可以多種方式并存，章程可以同時(shí)規(guī)定，按勞動量分配、按惠顧交易額返還、按股息分配、按股份分紅，前兩種分配形式都是按勞分配的具體表現(xiàn)形式，后兩種則是按資分配的具體表現(xiàn)形式，但是，按資本分配的利潤額不得超過按勞分配的總額，否則，無法體現(xiàn)合作社服務(wù)于社員的宗旨。為了合作社擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和彌補(bǔ)將來可能出現(xiàn)虧損，合作社在分配利潤之前應(yīng)當(dāng)提取法定公積金。發(fā)展合作社并非我國的歷史傳統(tǒng)，由于關(guān)于合作社的觀念和意識普遍缺乏，加上新中國合作社發(fā)展被扭曲和受挫的經(jīng)歷使人們對合作社產(chǎn)生了混亂和模糊不清的認(rèn)識，人們普遍不熟悉合作社運(yùn)行的法律機(jī)制，因此，我國必須重視合作社的示范和宣傳教育的作用，通過各種性質(zhì)培訓(xùn)增加社員有關(guān)合作社方面的知識，提高其對合作社宗旨、性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，確保合作社舉辦成功，造福于社員。為此，可以提取專項(xiàng)公益金。合作社是由社員自愿設(shè)立的自治組織，是獨(dú)立的市場主體，合作社在生產(chǎn)經(jīng)營上必須保持其與社員和政府之間的獨(dú)立性，實(shí)行充分的自治，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我完善和自我約束。只有這樣才能保持活力和生命力。

（三）合作社的法律地位與設(shè)立條件

合作社是依法設(shè)立的社團(tuán)法人，具有完全的民事權(quán)力能力和行為能力。除了實(shí)行國家自然壟斷的領(lǐng)域之外，合作社的經(jīng)營范圍和權(quán)力能力應(yīng)不受法律的限制。農(nóng)民專業(yè)合作社與其社員之間，應(yīng)當(dāng)分別是兩個相關(guān)聯(lián)層次的獨(dú)立經(jīng)營主體，實(shí)行各自的獨(dú)立經(jīng)營，以合作社的聯(lián)合經(jīng)營促進(jìn)社員的家庭經(jīng)營。合作社社員的責(zé)任立法可以規(guī)定有限責(zé)任、保證有限責(zé)任，無限責(zé)任，由公司章程根據(jù)本合作社的情況和實(shí)際需要選擇適合自身發(fā)展的責(zé)任形式，法律無須強(qiáng)行要求合作社采取某種責(zé)任形式。合作社的設(shè)立應(yīng)當(dāng)符合兩個方面的條件，一方面是實(shí)質(zhì)要件，即設(shè)立合作社應(yīng)當(dāng)由五名以上自愿聯(lián)合的社員，社員既可以是自然人，也可以是法人；必須有自己的名稱和住所；必須有全體社員依法制定的章程；必須有健全的組織機(jī)構(gòu)；無民事行為能力、限制民事行為能力人，法律禁止從事商業(yè)活動的人和公法人不得成為合作社的社員。另一方面是形式要件，既合作社必須依法登記成立才能取得法人資格，未經(jīng)登記不得以合作社的名義從事經(jīng)營活動，否則，應(yīng)予以法取締，并由設(shè)立人承擔(dān)個人責(zé)任。

（四）合作社的治理結(jié)構(gòu)

合作社應(yīng)當(dāng)按照分權(quán)制衡的原則和現(xiàn)代企業(yè)管理職能分工的理論，將整個合作社的經(jīng)營管理劃分決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大職能，分別設(shè)立社員（代表）大會、董事會和監(jiān)事會。社員（代表）大會、董事會和監(jiān)事會相互分工、互相配合、互相制約，分權(quán)制衡。社員（代表）大會是合作社的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)合作社章程的制定和修改，董事和監(jiān)事的任免，審議董事會和監(jiān)事會報(bào)告，批準(zhǔn)社員追加投資方案，決定合作社的財(cái)務(wù)預(yù)、決算、合并、分立、終止、清算方案，決定合作社的重大資產(chǎn)處置，盈余分配、彌補(bǔ)虧損方案。社員（代表）大會表決實(shí)行一人一票或按交易額與股份結(jié)合實(shí)行一人多票，但是，單個社員最多表決權(quán)不得超過表決權(quán)總數(shù)的20%。董事會是公司的執(zhí)行機(jī)關(guān)和經(jīng)營管理機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)合作社經(jīng)營管理過程中的具體決策，執(zhí)行社員（代表）大會的決議；為了保證社員對合作社的控制，董事會中三分之二的董事應(yīng)當(dāng)由社員擔(dān)任，合作社的法定代表人必須是社員。監(jiān)事會是合作社內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)合作社的財(cái)務(wù)監(jiān)督和對董事履行合作社業(yè)務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督。董事會與監(jiān)事會的職權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)相對均衡，權(quán)力配置失衡會使合作社的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制失靈?！爱?dāng)企業(yè)的所有權(quán)由眾多的客戶分享時(shí)，所有人積極參與決策的管理方式不時(shí)最優(yōu)的。在這種情況下，所有人應(yīng)當(dāng)通過選舉企業(yè)的董事來間接實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的控制，他們對企業(yè)決策的直接參與只限于審議批準(zhǔn)合并和解散等重大的結(jié)構(gòu)性變更事宜。[3]（P49）”規(guī)模較大的合作社應(yīng)實(shí)行合作社的所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)兩權(quán)分離的治理模式，通過社員選舉代表組成社員代表大會，社員代表大會選舉董事，組成董事會，董事會聘任總經(jīng)理，以董事會或職業(yè)經(jīng)理為中心，進(jìn)行權(quán)力縱向配置，實(shí)現(xiàn)代議制間接民主管理，以提高合作社經(jīng)營管理的效率。

（五）合作社與政府的關(guān)系

合作社不是政府的附屬物，而是實(shí)行社員自治的獨(dú)立的法人和獨(dú)立的市場主體。合作社與政府的關(guān)系應(yīng)當(dāng)按照政府調(diào)控和管理市場，市場引導(dǎo)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營活動的原則運(yùn)行。為此，合作社必須自下而上的設(shè)立，而不是由政府主導(dǎo)自上而下的組建。在我國合作社發(fā)展初期，政府依靠行政力量積極推動合作社的發(fā)展是十分必要的，但是政府推動方式不是政府直接介入合作社的創(chuàng)設(shè)活動或干預(yù)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是主要負(fù)責(zé)有關(guān)合作社的法律、法規(guī)和政策的制定，完善市場作體系，建立公平有序的市場規(guī)則，做好市場的宏觀管理和微觀監(jiān)管，做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供經(jīng)營信息和技術(shù)服務(wù)，為合作社的健康發(fā)展?fàn)I造良好的法律制度環(huán)境和市場環(huán)境。尤其是借鑒其他國家扶持合作社發(fā)展的普遍做法，政府應(yīng)當(dāng)在稅收和反壟斷政策和信貸方面給予合作社優(yōu)惠。只要合作社在市場交易中不采取掠奪式定價(jià)、限定交易，合作社的共同定價(jià)行為，合作社之間的合并行為，均可以作為反壟斷規(guī)制的例外，給予豁免。必須引以為戒的是我國50年代成立的供銷合作社和信用合作社在發(fā)展中的“官辦”色彩是導(dǎo)致其失去自我發(fā)展能力的重要原因之一；另外，如果合作社一味地依賴政府政策靠壟斷經(jīng)營生存，例如，供銷合作社擁有國家賦予的農(nóng)用物資的統(tǒng)購統(tǒng)銷特權(quán)，一旦該政策隨著市場化的進(jìn)程而失效，這樣的合作社就會失去生命力，難以為繼。從長遠(yuǎn)看，政府的過分參與很容易造成“諾思悖論”，即一方面國家的參與有助于合作社節(jié)省組織成本，促進(jìn)合作社的變遷；另一方面國家權(quán)力又是個人權(quán)利最大和最危險(xiǎn)的侵害者，因此，當(dāng)合作社發(fā)展到一定程度，政府要從直接參與中逐步退出，注重從外部環(huán)境方面為合作社的發(fā)展創(chuàng)造條件，降低其制度創(chuàng)新的成本[9]（P91）。最終建立政府與合作社之間的伙伴關(guān)系[8]（P371）。筆者認(rèn)為，在我國合作社發(fā)展的初期需要政府大力扶持，但當(dāng)其進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期以后，政府就必須適時(shí)地退出。由此可見，政府對合作社的扶持政策不應(yīng)作為其存在合理性的依據(jù)，合作社存在的價(jià)值在于其實(shí)行充分自治的基礎(chǔ)上，面向市場增強(qiáng)競爭，培養(yǎng)自我發(fā)展和自我完善的能力。

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