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摘要:如何在緊急狀態(tài)下保護公民的基本權(quán)利是現(xiàn)代憲法學(xué)理論中需要研究的重大問題。按照基本權(quán)利保護性質(zhì)與國家利益的價值,當(dāng)國家處于緊急狀態(tài)時可以對憲法規(guī)定的基本權(quán)利進行限制,但任何形式的限制都應(yīng)在合理的限度內(nèi)進行,在客觀上保持個體利益與國家利益的平衡。

關(guān)鍵詞:緊急狀態(tài);基本權(quán)利;權(quán)利保障;權(quán)利限制;憲法

所謂緊急狀態(tài),就是指在一定范圍和時間內(nèi)由于突發(fā)重大事件而嚴重威脅和破壞公共秩序、公共安全、公共衛(wèi)生、國家統(tǒng)一等公共利益和國家利益,需要緊急予以專門應(yīng)對的社會生活狀態(tài)。在緊急狀態(tài)下,為了保障公民的基本權(quán)利和社會公共利益,迅速恢復(fù)經(jīng)濟與社會的正常狀態(tài),有必要賦予國家機關(guān)一定的緊急權(quán)力。如何既要保障基本權(quán)利價值,又要保證國家權(quán)力能夠有效運作,如何在基本權(quán)利的保障與限制之間尋求合理平衡是現(xiàn)代憲法學(xué)需要研究的重要課題。

一、緊急狀態(tài)下限制基本權(quán)利的憲法依據(jù)

憲法上所確認的基本權(quán)利都是常態(tài)下的基本權(quán)利,它們能否在緊急狀態(tài)下正常行使呢?各國的立法和實踐表明,在緊急狀態(tài)下需要限制或克減公民的基本權(quán)利。許多國家的憲法和國際人權(quán)公約都明確了這一點。經(jīng)過2004年修憲,中國已經(jīng)將緊急狀態(tài)明確地規(guī)定在憲法之中,使緊急狀態(tài)有了明確的憲法基礎(chǔ)。在緊急狀態(tài)下,對基本權(quán)利的限制是有憲法依據(jù)的。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

首先,憲法規(guī)定的基本權(quán)利是針對公共權(quán)力而設(shè)置的,在保持其價值統(tǒng)一性的同時,其內(nèi)容并不是絕對的,公共權(quán)力和個體權(quán)利之間存在著合理的界限。通過基本權(quán)利界限的解釋,我們可以確定基本權(quán)利的規(guī)范領(lǐng)域及其存在的問題,并提供憲法解釋的標準與具體規(guī)則。

其次,迅速控制緊急狀態(tài)的需要,恢復(fù)憲法秩序。引發(fā)緊急狀態(tài)的事件是不可避免的。緊急狀態(tài)的發(fā)生必然會對整個社會秩序造成極大的沖擊,有可能侵害憲法所賴以發(fā)揮作用的環(huán)境。如果不能迅速控制,國家憲政的基礎(chǔ)就會發(fā)生動搖,國家體制甚至都有顛覆的危險。這時,有必要賦予國家以緊急權(quán),采取非常措施以應(yīng)對這種非常狀態(tài)?！熬o急權(quán)的發(fā)動必須以恢復(fù)國家秩序和憲法秩序為目的。”[1](P330)公民也有義務(wù)服從國家緊急權(quán)的管理需要,配合國家迅速有效地控制緊急狀態(tài)。①按照憲法的原理,為應(yīng)付可能給憲法秩序帶來的任何危害,為了國家安全、社會秩序與公共福利,可以在必要的限度內(nèi)對基本權(quán)利進行限制。中國憲法第51條的規(guī)定也顯示出可以基于公共利益的需要對基本權(quán)利進行限制。

再次,保障公民基本權(quán)利,減少生命和財產(chǎn)損失的需要。中國憲法修正案第24條規(guī)定,“國家尊重和保障人權(quán)”。許多國家憲法采用法律保留原則,授權(quán)法律可以限制基本權(quán)利,這是以憲法肯定基本權(quán)利的存在為前提的。國家在緊急狀態(tài)下限制公民基本權(quán)利的行使,其直接目的在于保證緊急權(quán)的有效行使,防止緊急權(quán)的濫用,進而能盡快恢復(fù)憲法秩序,從而保障公民的基本權(quán)利能盡快在常態(tài)之下正常行使。換言之,限制基本權(quán)利的出發(fā)點與歸屬點是更好地保障公民的基本權(quán)利價值。從另外一個角度來看,緊急權(quán)的正當(dāng)行使雖然會給一小部分人帶來不利的影響,但是卻能保障更大一部分人的生命和財產(chǎn),減少社會整體利益受到更多不必要的損失。這是現(xiàn)代法治社會中一種不得已但也是明智的選擇。

二、緊急狀態(tài)下基本權(quán)利的限制界限

在憲法學(xué)框架內(nèi),國家緊急權(quán)有兩種表現(xiàn)形式:一是憲法對可能出現(xiàn)的國家緊急狀況已作出預(yù)測性的規(guī)定;二是憲法對可能出現(xiàn)的緊急狀況無法作出預(yù)測性的規(guī)定,有可能出現(xiàn)“超憲法的憲法外的國家緊急狀態(tài)”。但無論出現(xiàn)何種情況,國家緊急權(quán)的發(fā)動必須以憲法規(guī)定或憲法原則進行,任何違反憲法規(guī)定和精神的做法,都不具有合憲性的基礎(chǔ)。

(一)限制的范圍各國對緊急狀態(tài)下基本權(quán)利限制或克減的范圍有幾種不同的規(guī)定方式。

第一,肯定式規(guī)定,即規(guī)定可以限制或克減哪些基本權(quán)利。例如,塞浦路斯憲法規(guī)定,任何宣布緊急狀態(tài)的公告只能中止下列憲法條款的執(zhí)行,即生命和人身安全的權(quán)利,不得強迫勞動或強制勞動、人身自由、遷徙和自由居住的權(quán)利,住宅不受侵犯、通信秘密、思想、信仰、言論、出版的權(quán)利,和平集會的權(quán)利、國家征用動產(chǎn)和不動產(chǎn)時立即補償、從事職業(yè)、貿(mào)易、經(jīng)營的權(quán)利以及罷工權(quán)[2](P246)。

第二,否定式規(guī)定,即規(guī)定哪些權(quán)利不得限制或克減。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4條規(guī)定,不得根據(jù)緊急狀態(tài)可以克減基本權(quán)利的規(guī)定而克減生命權(quán)、不受酷刑的權(quán)利、不受奴役的權(quán)利、非因不履行法定義務(wù)不受監(jiān)禁、罪刑法定、人格尊嚴、思想良心宗教信仰自由?！督箍嵝毯推渌麣埲?、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》中第2條第2款規(guī)定:任何意外情況,如戰(zhàn)爭狀態(tài)、戰(zhàn)爭威脅、國內(nèi)政局不穩(wěn)定或任何其他社會緊急狀態(tài),均不得作為施行酷刑之理由?！稓W洲理事會保護人權(quán)和基本自由公約》第15條規(guī)定,除了因合法的戰(zhàn)爭行為而引起的死亡外,不得因緊急狀態(tài)而對生命權(quán)有所克減,也不得因緊急狀態(tài)對禁止酷刑、禁止奴役、罪刑法定的規(guī)定有所克減。《美洲人權(quán)公約》第27條規(guī)定,不得因緊急狀態(tài)許可暫時停止下列權(quán)利條款的實施,包括法律人格權(quán)、生命權(quán)、人道待遇的權(quán)利、不受奴役的自由、不受有追溯力法律的約束、良心和宗教自由、家庭的權(quán)利、姓名權(quán)、兒童的權(quán)利、國籍的權(quán)利、參加政府的權(quán)利,以及暫時停止實施為保護這些權(quán)利所必要的司法保證。限制或克減條款表明:“當(dāng)保護個人權(quán)利與保護國家生存、獨立和安全的國家利益間發(fā)生嚴重沖突時,在相當(dāng)程度上后者優(yōu)先。”[3](P84)而這種優(yōu)先性的價值基礎(chǔ)也是人的尊嚴與價值的維護,即個人權(quán)利的價值融合在國家與公共利益之中。

第三,折中式規(guī)定,即宣稱不得限制或克減某些基本權(quán)利,又規(guī)定可以限制某些基本權(quán)利。例如加拿大危機法規(guī)定,在采取特殊臨時的措施時,應(yīng)該遵守《加拿大權(quán)利和自由憲章》、《加拿大人權(quán)利法案》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》,特別是那些即使在全國性危機時也不得限制或剝奪的基本權(quán)利。同時在各種危機情況下可以采取措施限制某些基本權(quán)利的行使,如第8條規(guī)定可以在公共福利危機宣告生效期間,限制公民的遷徙自由,征用、使用財產(chǎn),要求公民提供必要的服務(wù)并給予補償?shù)取?/p>

第四,模糊式規(guī)定,即不對緊急狀態(tài)下可以限制或克減的基本權(quán)利作出具體規(guī)定。例如,尼泊爾王國憲法第81條規(guī)定,如果國王認為出現(xiàn)了嚴重的緊急形勢,“國王可以文告宣布中止執(zhí)行除本條款以外的本憲法一切條款或任一條文或某些條款中的某些規(guī)定?！盵2](P245)中國憲法第51條規(guī)定,“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！本o急狀態(tài)的實施,其目的在于維護國家和社會的利益,國家可以依據(jù)本條規(guī)定對公民的基本權(quán)利進行限制,但是基本權(quán)利中哪些可以克減,哪些不得克減,有時界限并不十分清楚。

從上述規(guī)定來看,限制或克減范圍的確定有一個大致的標準:經(jīng)濟權(quán)利和政治權(quán)利一般可以克減,人權(quán)的最本質(zhì)部分———人的生命、思想、信仰方面的權(quán)利則不得克減。

(二)限制的程度基本權(quán)利的克減應(yīng)該有一個程度上的限制,不得侵害人權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容。

人權(quán)的本質(zhì)內(nèi)容通常是指成為人權(quán)核心的實體內(nèi)容,本質(zhì)內(nèi)容的侵犯就是指因這種侵犯,公民的自由或權(quán)利變得有名無實。德國基本法第19條規(guī)定,“基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容在任何情況下都不得受到侵害。”韓國憲法第37條規(guī)定,“對人權(quán)進行限制時也不能侵害自由和權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容。”俄羅斯憲法第56條有一個具體的規(guī)定,即生存權(quán)、尊嚴權(quán)、私生活的權(quán)利、宗教信仰自由、自由地利用自己的能力和財產(chǎn)的權(quán)利以及擁有住宅的權(quán)利等權(quán)利與自由不受限制。但是,每個基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容的限度還是一個憲法解釋上的難題。在這方面,德國的理論是可以參考的。在德國主要有三種理論。其一,殘余論或絕對說。該理論認為,法律除了不可以掏空某種權(quán)利之外,還至少使其他人仍然可以擁有該權(quán)利。在憲法政策上更要作進一步的考慮———該法律施行后人民所擁有的該項人權(quán)是否已經(jīng)名存實亡?每一個人權(quán),無論如何都會有最起碼的內(nèi)容存在,而不至于被剝奪殆盡。其二,利益論或相對說。該理論以實務(wù)界的主張為代表,認為唯有基于更重大的法益及特殊的理由,才可以對人權(quán)予以限制。它將人權(quán)所絕不可被侵犯的核心內(nèi)容,利用手段有無過分及有無更重大法益沖突作為界定本質(zhì)內(nèi)容的界限,因此它并不承認有絕對本質(zhì)內(nèi)容的存在。其三,折中說。它認為,每個人權(quán)的規(guī)定,至少都需要保留起碼的內(nèi)容,作為人類尊嚴內(nèi)容的表征。而且立法者在立法時,也要受到比例原則的拘束,不立不必要的法律限制人權(quán)。①在人權(quán)實踐中,認定人權(quán)本質(zhì)內(nèi)容的標準有時不易掌握,對一些基本的人權(quán)在限制上采取更慎重的方法是必要的。但從人權(quán)社會化、相對化的發(fā)展趨勢看,一概否定本質(zhì)內(nèi)容的限制也是不適宜的?；緳?quán)利的本質(zhì)內(nèi)容如果都受到了侵犯,該權(quán)利即不再存在。所有權(quán)利條款的核心就在于保障人的尊嚴與價值。在限制或克減基本權(quán)利的時候,要努力保證基本權(quán)利的合理內(nèi)核,確保人的尊嚴仍然能夠得到體現(xiàn)。另外,還要嚴格遵守比例原則的要求,不得過分侵犯基本權(quán)利。

(三)限制的條件限制或克減基本權(quán)利需要符合以下幾個方面的條件,使政府行使的緊急權(quán)不僅具有合法性,而且具有權(quán)威性,防止可能出現(xiàn)的緊急權(quán)的濫用。1.時間起點:宣布進入緊急狀態(tài)之后?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4條規(guī)定,“在社會緊急狀態(tài)威脅到國家的生命并經(jīng)正式宣布時,本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔(dān)的義務(wù)?！奔幽么笪C法第8條規(guī)定,“在公共福利危機的宣告生效期間,總理可以依照合理的原因采取其認為處理危機必要的如下命令或規(guī)制措施……”不宣布進入緊急狀態(tài)不得克減公民的基本權(quán)利。

2.限制依據(jù):形式法律。對于公民基本權(quán)利的限制,只能由最高權(quán)力機關(guān)制定法律來進行,這是憲法的一項基本原理。憲法文本中的法律在不同條文中有不同的價值表現(xiàn)形式,內(nèi)涵也不盡相同。一般情況下,這一項權(quán)力不可以授予行政機關(guān)或其他機關(guān)來行使。

3.實施主體:實體和程序合法。中國憲法修正案第26條規(guī)定,全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)。憲法修正案第27條規(guī)定,中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定,宣布進入緊急狀態(tài)。憲法第29條規(guī)定,國務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)。全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院可以宣布進入緊急狀態(tài)。從今后的發(fā)展趨勢看,需要進一步明確實施限制或克減公民基本權(quán)利的主體,即進一步明確緊急狀態(tài)法的具體規(guī)定,需要授權(quán)給實際的指揮者、現(xiàn)場應(yīng)對人員和其他享有法定職權(quán)的人員。②在執(zhí)行緊急狀態(tài)的命令和措施時,應(yīng)該履行一定的程序義務(wù),如表明身份、說明理由、告知救濟渠道等較低程度的程序義務(wù)。

三、緊急狀態(tài)下基本權(quán)利的保障與救濟

緊急狀態(tài)下限制或克減公民的部分基本權(quán)利的根本目的在于保障公民的基本權(quán)利。但是某些基本權(quán)利即使在緊急狀態(tài)下也需要加以保障。這里,我們僅探討所限制或克減的基本權(quán)利的保障問題。

(一)憲法限制基本權(quán)利的合理界限在緊急狀態(tài)下,憲法仍然能夠發(fā)揮作用,仍然發(fā)揮著保障基本權(quán)利的功能,只是保護的方式發(fā)生了變化。在限制或克減基本權(quán)利的時候,需要嚴格遵循比例原則,進行利益衡量,以確保憲法維護秩序與保障人權(quán)的價值能夠得到實現(xiàn)。具體而言包含以下三個方面的內(nèi)容:第一,采取的方法應(yīng)有助于目的達成,這在學(xué)理上被稱為“合目的性”或“適當(dāng)性”原則;第二,有多種同樣能達成目的的方法時,應(yīng)選擇對公民權(quán)益損害最少的方法,這在學(xué)理上被稱為“必要性”原則;第三,采取的方法所造成的損害不得與想要達成目的的利益顯失均衡,這在學(xué)理上被稱為“合比例”或“狹義的比例原則”。比例原則具有憲法位階,能對立法、行政和司法活動進行直接約束,能作為憲法解釋、司法審查的標準而適用。它對于控制國家權(quán)力行使目的的正當(dāng)合理、手段與目的之間的適當(dāng)鏈接、收益與成本之間的比例均衡等都具有重要作用。中國憲法中有不少地方包含了比例原則的要求。憲法修正案第20條第3款規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！睉椃ㄐ拚傅?2條規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！边@兩條都規(guī)定了征收、征用的合目的性原則。憲法修正案第14條規(guī)定,“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！弊鳛閼椃ㄔ瓌t的比例原則是現(xiàn)代國家控制公共行為目的理性的重要工具,同樣能夠適用于緊急狀態(tài)下對克減基本權(quán)利的限制和保障。國家在制定法律時,應(yīng)遵守比例原則的要求,對克減基本權(quán)利的目的性、必要性和比例性進行仔細綜合審查。在具體適用法律時,亦須遵循比例原則的要求,合理裁量緊急權(quán)。限制或克減基本權(quán)利的目的只能在于維護公共利益,克減到何種程度要視緊急狀態(tài)的情勢而定,不得超過緊急狀態(tài)情勢需要過度地限制甚至剝奪基本權(quán)利的行使。當(dāng)然,這里所講的公共利益應(yīng)當(dāng)是具有正當(dāng)性的公共利益,對抽象的公共利益應(yīng)進行具體的判斷。為限制或克減基本權(quán)利所采取措施的收益不能與公民所受損失顯失均衡。例如,為了消除疾病源而將感染者殺死,這雖然可能符合比例原則的前兩個要求,但是卻不符合比例原則的最后一個要求,這同樣是違反比例原則而不能允許的。

(二)限制基本權(quán)利的救濟對于限制或克減公民的基本權(quán)利,也要給以救濟的渠道,只是緊急狀態(tài)之下的救濟與常態(tài)之下的救濟有所差別而已。

1.對規(guī)范性文件的違憲違法審查。在緊急狀態(tài)下,從法律法規(guī)到其他規(guī)范性文件,從議會立法到授權(quán)立法,規(guī)范性法律文件將得到廣泛應(yīng)用。一個合憲合法的規(guī)范性法律文件將取得良好的效果,有助于提高應(yīng)對緊急狀態(tài)的效率;但是一個違憲違法的規(guī)范性法律文件則可能帶來無數(shù)個違憲違法的行為,造成惡劣的效果,侵犯公民的合法權(quán)益。有必要依據(jù)《行政訴訟法》、《立法法》等進行審查。審查的方式有兩種:其一為附帶式審查,即有了具體的損害案件之后,在案件審理中對其進行審查;其二為抽象審查,即在規(guī)范性法律文件公布之后,有權(quán)人員和機構(gòu)依照立法法的規(guī)定向有權(quán)機關(guān)提出審查的要求或建議,由其進行審查。當(dāng)然,中國目前的請求審查及具體審查的程序在操作性上還有欠缺,還需要對請求權(quán)的主體要件、案件的性質(zhì)構(gòu)成、審查主體及其權(quán)限、審查結(jié)果的效力等問題作進一步的明確。

2.對限制行為的違憲違法審查。在具體實施規(guī)范性法律文件的過程中,針對限制行為的違憲違法現(xiàn)象也有必要設(shè)定法律的救濟渠道。①當(dāng)然,這里我們所說的法律救濟應(yīng)該與常態(tài)之下的法律救濟有所區(qū)別,它應(yīng)該更能體現(xiàn)出緊急狀態(tài)對效率的要求,也應(yīng)該提供更便捷的途徑方便當(dāng)事人提起救濟程序。在緊急狀態(tài)之下,為了保證緊急權(quán)有效行使,原則上只應(yīng)允許對超出合理界限的限制行為提起救濟途徑;對于尚處于合理界限之內(nèi)的限制行為,司法應(yīng)保持謙抑狀態(tài)。另外,無論是行政復(fù)議還是行政訴訟,均需在受理程序、審理組織構(gòu)成、審理期限上作簡易的規(guī)定,以確保糾紛的迅速解決。

21世紀國家緊急權(quán)應(yīng)充分體現(xiàn)人的基本尊嚴與價值,突出人權(quán)保障的基本要求,保持國家緊急權(quán)的合法性與權(quán)威性。在國家緊急狀態(tài)法的基本理念、內(nèi)容與程序安排等基本問題上,需要充分反映現(xiàn)代憲政的基本精神,明確公共利益的界限與標準,合理地協(xié)調(diào)公共利益與公民個體利益之間的平衡,使國家緊急狀態(tài)制度成為實現(xiàn)憲法價值的基本制度。

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[3]朱曉青.歐洲人權(quán)法律保護機制研究[M].北京:法律出版社,2003.〔責(zé)任編輯:馮向輝〕

①問卷中有一道題目:“如果您對征用的措施不滿,您將采取什么行動?”在接受調(diào)查的209人中,選擇“到上一級行政機關(guān)申請復(fù)議”的128人,占54.9%;“到法院起訴”的60人,占25.7%?？梢钥闯?民眾還是有很大的救濟訴求的。