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自2004年《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度逐漸成熟，覆蓋人群不斷擴(kuò)大，工傷保險(xiǎn)待遇水平穩(wěn)步提升。近年來(lái)，為了進(jìn)一步提高工傷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，減輕用人單位的工傷負(fù)擔(dān)，國(guó)內(nèi)一些地方開(kāi)始探索建立補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)制度。補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)制度在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中取得了一定成效，但也存在一些問(wèn)題，值得研究和探討。

一、補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)理論分析

補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的內(nèi)涵。補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)一般是指在工傷保險(xiǎn)基本保障的基礎(chǔ)上，由用人單位或社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向商業(yè)保險(xiǎn)公司投保的與職業(yè)傷害相關(guān)的保險(xiǎn)，其目的是為了進(jìn)一步減輕用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)勞動(dòng)者的保障水平。與其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目不同，除了提高勞動(dòng)者保障水平以外，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)還可以在保障對(duì)象和保障情形上有更多選擇。在保障對(duì)象上，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)既可以補(bǔ)償用人單位，也可以補(bǔ)償工傷職工。在保障情形上，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)可以保持與工傷保險(xiǎn)同樣的保障情形，即按照目前《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的7種工傷認(rèn)定情形和3種視同工傷認(rèn)定情形，在同樣的保障情形下，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的作用是進(jìn)一步加大保障力度。此外，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)也可以額外增加其他保障情形，以減少工傷認(rèn)定上的糾紛。比如，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)可以覆蓋上下班途中的單方交通事故或者超過(guò)48小時(shí)的突發(fā)疾病死亡。待條件成熟后，可以將目前工傷認(rèn)定爭(zhēng)議較大的情形納入補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)保障范圍，并且形成合適的待遇差。補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的功能定位。作為多層次工傷保障體系的重要組成部分，工傷保險(xiǎn)和補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)應(yīng)合理界定關(guān)系，充分發(fā)揮各自作用。從功能來(lái)看，工傷保險(xiǎn)制度是保基本，是社會(huì)保險(xiǎn)制度，具有強(qiáng)制性、普惠性，所有法定覆蓋人群均應(yīng)納入?yún)⒈７秶?。補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)是補(bǔ)充保障，更多的是商業(yè)行為，應(yīng)遵循自愿公平原則，由參保人員自行決定是否參加。工傷保險(xiǎn)是基礎(chǔ)，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)是在工傷保險(xiǎn)基礎(chǔ)上的補(bǔ)充。發(fā)展補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)，首先要夯實(shí)工傷保險(xiǎn)基礎(chǔ)。只有工傷保險(xiǎn)制度本身不斷完善成熟，建立在工傷保險(xiǎn)基礎(chǔ)之上的補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)才能健康發(fā)展，否則工傷保險(xiǎn)制度有重大調(diào)整，就勢(shì)必影響補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)發(fā)展。同時(shí)，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)應(yīng)是在工傷保險(xiǎn)制度全覆蓋基礎(chǔ)上的發(fā)展，否則會(huì)造成參保人員和未參保人員之間更大的不公平。

二、各地補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的實(shí)踐

根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)至少有10個(gè)省30多個(gè)城市自行開(kāi)展了補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。多個(gè)省份在省級(jí)工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法中，明確提出鼓勵(lì)用人單位參加補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)或鼓勵(lì)省內(nèi)各地進(jìn)行補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)試點(diǎn)探索。各地補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)制度內(nèi)容有相似之處，但也存在一些差異。參保對(duì)象。所有自行試點(diǎn)城市均規(guī)定，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的參?；A(chǔ)是已經(jīng)參加法定工傷保險(xiǎn)制度，明確其定位是對(duì)工傷保險(xiǎn)基本制度的補(bǔ)充?；I資來(lái)源。主要分為兩種情況：一種是用人單位自愿參保，由用人單位繳費(fèi)向商業(yè)保險(xiǎn)公司投保，個(gè)人不繳費(fèi)，多數(shù)城市是這種情況，其中部分城市下調(diào)了工傷保險(xiǎn)基準(zhǔn)費(fèi)率，下調(diào)部分可以由用人單位參加補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)。另一種是用人單位和個(gè)人均不繳費(fèi)，由工傷保險(xiǎn)基金向商業(yè)保險(xiǎn)公司投保，在用人單位已經(jīng)參加工傷保險(xiǎn)制度的情況下，無(wú)需再辦理補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)參保手續(xù)。籌資水平。各地補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的籌資水平分為定額和定費(fèi)率兩種情況。比如，大連市采取定額辦法：一類行業(yè)、二類行業(yè)用人單位每人每月繳費(fèi)7元；三類行業(yè)、四類行業(yè)、五類行業(yè)用人單位每人每月繳費(fèi)9元；六類行業(yè)、七類行業(yè)、八類行業(yè)用人單位每人每月繳費(fèi)11元。有些城市采取按費(fèi)率繳納。吉安市一、二類行業(yè)按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.07%繳納，三、四、五、六類行業(yè)按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.1%繳納，七、八類行業(yè)按照吉安市上年度在崗職工年平均工資的0.13%繳納。保障情形。補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)是在工傷保險(xiǎn)基礎(chǔ)上額外增加保障水平，因此多數(shù)城市補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)的保障情形是一致的，即經(jīng)過(guò)工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定后，被保險(xiǎn)人首先享受工傷保險(xiǎn)的待遇，然后再根據(jù)事先規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的待遇。但也有些城市不是所有的工傷情形均納入保障范圍，而是排除掉了上下班交通事故和視同工傷的情形。保障項(xiàng)目。從待遇期限來(lái)看，補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目都是一次性支出，沒(méi)有長(zhǎng)期待遇。各地補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的受益對(duì)象和籌資來(lái)源有較大關(guān)系。如果籌資來(lái)源是工傷保險(xiǎn)基金，則補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的受益對(duì)象是用人單位和工傷職工，按照《工傷保險(xiǎn)條例》的有關(guān)規(guī)定，增加相應(yīng)的待遇水平或減輕用人單位相應(yīng)的支付責(zé)任。比如，廈門(mén)市補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)涵蓋三項(xiàng)待遇，其中一次性工亡補(bǔ)助金和生活完全不能自理的護(hù)理費(fèi)，直接支付給工傷職工或其家屬，一次性就業(yè)補(bǔ)助金按照支付水平的50%對(duì)用人單位進(jìn)行補(bǔ)助。如果籌資來(lái)源是由用人單位繳費(fèi)，則受益對(duì)象往往是用人單位。用人單位再根據(jù)自身責(zé)任，向工傷職工支付相應(yīng)的待遇。經(jīng)辦和基金管理方式。所有試點(diǎn)城市的補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)均由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦。部分城市商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的同時(shí)，需要配合工傷管理部門(mén)做好事故查勘、醫(yī)療監(jiān)管、工傷預(yù)防等工作。在基金管理模式上主要形成了兩種類型：風(fēng)險(xiǎn)保障模式。人社部門(mén)主導(dǎo)制度設(shè)計(jì)，由商業(yè)保險(xiǎn)公司收取保費(fèi)，承擔(dān)賠付責(zé)任，自負(fù)盈虧，完全采取商業(yè)運(yùn)作的方式。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)運(yùn)行情況，對(duì)籌資標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平提出調(diào)整意見(jiàn)，政府部門(mén)同意后進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。多數(shù)地方采取的是這種模式?；鸸芾砟Ｊ?。人社部門(mén)建立專門(mén)的補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)基金，交由商業(yè)保險(xiǎn)公司管理，對(duì)盈余和虧損進(jìn)行控制，盈余過(guò)多將返還部分給補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)基金，虧損過(guò)多將雙方按約定方式共同承擔(dān)。

三、現(xiàn)行補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)存在的主要問(wèn)題

發(fā)展空間相對(duì)有限。我國(guó)工傷保險(xiǎn)總體保障水平已經(jīng)較高，較好地保障了工傷職工權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。但工傷保險(xiǎn)待遇方面仍存在一些結(jié)構(gòu)問(wèn)題，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是從待遇責(zé)任來(lái)看，工傷責(zé)任由工傷保險(xiǎn)基金和用人單位共同承擔(dān)。用人單位除了承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任外，還要承擔(dān)工傷發(fā)生后的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。比如，停工留薪期內(nèi)的工資福利及陪護(hù)，由用人單位承擔(dān)。對(duì)于5-6級(jí)傷殘職工難以安排工作的，用人單位要負(fù)責(zé)發(fā)放傷殘津貼。5-10級(jí)傷殘職工解除勞動(dòng)關(guān)系的，用人單位需要支付一次性就業(yè)補(bǔ)助金。二是從待遇結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)一次性傷殘補(bǔ)助金、一次性醫(yī)療補(bǔ)助金、一次性工亡補(bǔ)助金三個(gè)項(xiàng)目待遇支出占我國(guó)工傷保險(xiǎn)基金支出比重過(guò)大，擠占了其他待遇項(xiàng)目提升空間。尤其是生活護(hù)理費(fèi)按照三個(gè)不同等級(jí)支付，標(biāo)準(zhǔn)分別是統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資的50%、40%和30%，在護(hù)理人工成本不斷上升的情況下，工傷職工生活護(hù)理費(fèi)偏低，給工傷職工及其家屬造成沉重負(fù)擔(dān)。上述工傷保險(xiǎn)待遇問(wèn)題的存在，正是不少地方開(kāi)展補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的重要原因。但上述問(wèn)題均可以在工傷保險(xiǎn)制度內(nèi)部得到解決。若工傷保險(xiǎn)待遇結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，現(xiàn)行補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)發(fā)展空間就會(huì)受到限制。與工傷保險(xiǎn)制度目標(biāo)存在一定沖突。我國(guó)已經(jīng)初步建立工傷預(yù)防、待遇補(bǔ)償和工傷康復(fù)“三位一體”的工傷保險(xiǎn)制度體系，但三者發(fā)展并不均衡，尤其是工傷預(yù)防和工傷康復(fù)起步較晚，成為制度的薄弱環(huán)節(jié)。目前，工傷預(yù)防主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段促使用人單位來(lái)實(shí)施。發(fā)生工傷事故后，用人單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任相對(duì)較重，既有助于用人單位如實(shí)申報(bào)，也有助于促使用人單位做好工傷預(yù)防。如果通過(guò)政府主導(dǎo)方式建立補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)，將這部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)，在沒(méi)有其他配套措施的情況下，有可能導(dǎo)致用人單位在工傷預(yù)防上的懈怠。保障范圍不甚合理。目前多數(shù)地方補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的保障情形與工傷保險(xiǎn)重合，容易進(jìn)一步激化矛盾。尤其是上下班交通事故和48小時(shí)內(nèi)突發(fā)疾病死亡等認(rèn)定情形爭(zhēng)議較大，易引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟，特別是工亡待遇增長(zhǎng)較快，能否認(rèn)定為工亡存在著巨大的利益落差，因此補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)與工傷保險(xiǎn)保障情形重合，并非合理做法，未充分發(fā)揮出補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)“補(bǔ)充”的作用，需要加以改進(jìn)。

四、促進(jìn)補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)合理發(fā)展的政策建議

構(gòu)建多層次工傷保險(xiǎn)是貫徹落實(shí)黨的五中全會(huì)精神、構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的具體體現(xiàn)。建設(shè)完善的多層次工傷保障體系，可以增強(qiáng)廣大勞動(dòng)者的獲得感、安全感和幸福感，是落實(shí)以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。促進(jìn)補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)合理發(fā)展總體思路：一是做好基礎(chǔ)保障，實(shí)現(xiàn)“雪中送炭”。進(jìn)一步加大工傷保險(xiǎn)參保擴(kuò)面工作力度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。優(yōu)化待遇結(jié)構(gòu)，爭(zhēng)取在制度內(nèi)部解決待遇水平問(wèn)題。二是合理發(fā)展補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“錦上添花”。明確補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)發(fā)展方向，做好與工傷保險(xiǎn)制度的互補(bǔ)作用。三是加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在經(jīng)辦管理服務(wù)、信息化管理等方面的合作。夯實(shí)工傷保險(xiǎn)基本面。擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面既是增進(jìn)民生福祉的重要前提，更是實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)。在當(dāng)前階段，要進(jìn)一步推進(jìn)工傷保險(xiǎn)參保擴(kuò)面工作，抓好高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和人群參保工作。抓緊制定出臺(tái)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度，將保障范圍向所有職業(yè)人群擴(kuò)展。完善工傷保險(xiǎn)待遇結(jié)構(gòu)，要堅(jiān)持以長(zhǎng)期保障為主、一次性補(bǔ)償為輔，增加長(zhǎng)期保障的項(xiàng)目和待遇水平，減少一次性補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期保障的，應(yīng)當(dāng)盡量長(zhǎng)期保障，只有對(duì)傷殘程度輕微、不適合長(zhǎng)期保障的情形，才實(shí)行一次性補(bǔ)償。對(duì)于傷殘人員，不能輕易終結(jié)工傷保險(xiǎn)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)實(shí)行工傷醫(yī)療康復(fù)待遇的終生保障。逐步厘清基金和用人單位的責(zé)任分擔(dān)。盡量減輕工傷發(fā)生后用人單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，充分利用工傷保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率的方式，使工傷事故率高的用人單位承擔(dān)更高的繳費(fèi)，保證公平和基金收支平衡。鼓勵(lì)地方在補(bǔ)充保障情形方面進(jìn)行探索。地方在補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)方面已經(jīng)取得一些成效，但主要是在待遇水平和保障對(duì)象上進(jìn)行補(bǔ)充保障，其發(fā)展基礎(chǔ)不太穩(wěn)固。從有利于工傷保險(xiǎn)制度長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展、與工傷保險(xiǎn)制度形成互補(bǔ)作用角度，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方在補(bǔ)充保障情形方面加強(qiáng)探索。尤其是目前上下班途中受到事故傷害、突發(fā)疾病死亡等情形爭(zhēng)議較大，且這類傷害的發(fā)生存在一定的個(gè)人因素，可以考慮將這部分情形中難以認(rèn)定為工傷的，納入補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)的保障范圍，并形成一定的待遇差，減輕工傷認(rèn)定爭(zhēng)議和糾紛。建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)可以考慮對(duì)各地補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)運(yùn)行情況進(jìn)行總體調(diào)研評(píng)估，總結(jié)其對(duì)工傷保險(xiǎn)制度的支持作用，適時(shí)出臺(tái)有關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，完善相關(guān)制度，指明發(fā)展方向，以促進(jìn)補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)合理健康發(fā)展，為建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家和構(gòu)建多層次保障體系貢獻(xiàn)力量。加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)的合作。未來(lái)工傷保險(xiǎn)在經(jīng)辦管理服務(wù)和信息化建設(shè)方面，將有大量工作需要做，而商業(yè)保險(xiǎn)公司在人力資源、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、數(shù)據(jù)管理等方面較為靈活，且具有優(yōu)勢(shì)，因此可以開(kāi)展多方面合作。不少地方補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，商業(yè)保險(xiǎn)公司已經(jīng)積累了較為豐富的承辦服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，保障方案和運(yùn)營(yíng)模式各地均有一定特色。在補(bǔ)充工傷保險(xiǎn)、職業(yè)傷害保障制度、工傷認(rèn)定調(diào)查等諸多方面，工傷保險(xiǎn)部門(mén)均可加強(qiáng)與商保公司的合作，充分借助其優(yōu)勢(shì)，提升服務(wù)質(zhì)量和水平。

作者:公羽休 單位:中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院