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摘要:社會保障制度是當代社會文明的標志之一，社會保險基金是保證社會保障制度正常運行的支柱，而選擇正確的社會保險基金管理方式則是社會保險基金持續(xù)發(fā)展的關鍵。在當前環(huán)境下，我國社會保險基金采用信托管理的方式不失為一種可行路徑。通過對我國社會保險基金管理存在的問題以及域外關于社會保險基金信托管理的實踐分析，指明我國社會保險基金信托管理的必要性，在此基礎上為我國社會保險基金信托管理模式提出些許建議，力圖使我國社會保險基金管理更加安全、合理、有序。

關鍵詞:社會保障;社會保險基金;信托管理;法律制度

由于社會保障制度在各個國家實施的程度、實際的覆蓋率以及具體的實施時間都各有不同，這就導致作為社會保障制度主要組成部分的社會保險制度在世界各國的具體狀況也有所不同，其中最顯著的就是各個國家社會保險所包含的項目不同，而各個項目的資金又直接與社會保險基金相掛鉤。在我國，根據(jù)風險的不同，社會保險涉及到了多個不同的項目，而每一個項目又都會積累一筆數(shù)額巨大的基金，把這些基金綜合起來也就是我國的社會保險基金，對這些基金該如何管理就成為了一大難題。在當前情況下，我國面臨著人口老齡化和通貨膨脹的雙重壓力，這對于社會保險基金來說，不僅意味著其支出壓力在不斷增大，而且還面臨著基金貶值的風險，我們既不能讓社會保險基金長久的累積，也不能讓社會保險基金流而不積，所以選擇一個正確的管理方式顯得尤為重要。

一、國內(nèi)外社會保險基金信托管理的現(xiàn)狀

結合我國目前社會保險具體運行狀況以及《社會保險法》的相關規(guī)定，社會保險基金主要是指為了保障國民在年老、失業(yè)、患病、生育以及發(fā)生工傷時能夠及時獲得相應的幫助而成立的基金。［1］這個基金的資金來源主要是企業(yè)以及企業(yè)職工的繳費、自由職業(yè)者的繳費、國家補貼等。而信托制度最早起源于英國，由于其存在諸多優(yōu)點的原因迅速在英美法系國家得到推廣和運用。所謂的信托管理就是指通過設立信托的方式來進行管理。具體到社會保險基金信托管理，其實就是為了實現(xiàn)信托目的，通過委托人選任受托人的方式來管理運用社會保險基金，主要就是利用信托原理并通過信托制度設計來實現(xiàn)管理。［2］

(一)國外關于社會保險基金信托管理的現(xiàn)狀

1．美國關于社會保險基金信托管理的現(xiàn)狀

1939年，美國通過了對于社會保障制度的修正案，實際上也就是正式確立了社會保險基金的本質就是信托，并且出臺了《雇員退休收入保障法》，這部法律是美國關于社會保險基金信托管理的標志性立法。美國將社會保險基金視為公共信托，其具體的管理運行要由《社會保障法》以及《信托法》來共同規(guī)范。［3］另外，《雇員退休收入保障法案》(ERI-SA)自1974年頒布以來雖然歷經(jīng)多次修改，但仍然堅持社會保險基金信托管理，尤其是對受托人的要求從未脫離最初的制度框架，在其中詳細規(guī)定了受托人責任、禁止交易、違反受托人義務所要承擔的法律責任等值得我國借鑒和學習。

2．英國關于社會保險基金信托管理的現(xiàn)狀

信托制度最初的創(chuàng)設就來自于英國，而且在德國人創(chuàng)設社會保障制度后，英國也很快的進行了吸收借鑒，因而在這樣的背景下信托與社會保障制度在英國這片土壤上自然而然的得到了結合，這其中尤為突出的就是社會保險基金信托中的養(yǎng)老金信托。在英國，養(yǎng)老金信托立法呈現(xiàn)出體系化、全面化、精細化的特點。對養(yǎng)老金信托的管理不僅依靠于傳統(tǒng)的養(yǎng)老金法案，更多的還要信托法以及稅法的幫助，其中最顯著的特征就是英國養(yǎng)老金的設立必須采用信托方式。在英國，養(yǎng)老金監(jiān)管特別強調信托，其將信托法作為養(yǎng)老金監(jiān)管的基本法律。在監(jiān)管模式的選擇上，其采用審慎人規(guī)則，具體說來就是并沒有對基金的投資進行過多的干預，大部分時候的監(jiān)管都集中于投資決策環(huán)節(jié)，要求受托人要盡到忠實、勤勉等義務。英國的養(yǎng)老金信托重視對受益人權益保護，在其受托人中往往就包括受益人所選的代表，而且在通常情況下，受托人針對信托財產(chǎn)作出某項運作時受益人都享受充分的知情權，而且在法律上為其行使訴權提供了途徑。另外，英國又為社會保險基金信托進行專門而有限制性的稅收優(yōu)惠，并在此基礎上不斷對受托人進行規(guī)范與管理完善。

(二)我國有必要對社會保險基金信托進行管理

社會保險基金就如同國民的錢袋子一樣，故其管理必須體現(xiàn)出安全性和增值性這兩大性能。對于安全性而言，社會保險基金的資金來源為企業(yè)和國民的繳費，相當于國民把錢交給國家來進行集中管理，以便共濟性的抵御各種風險因素。因此，社?；鸬墓芾碚弑仨氁Ｕ匣鸬陌踩?，保證其不被挪用和侵蝕;對于增值性而言，這就要求基金管理者不僅要扮演好守護基金的角色，而且要通過一定的手段和方式實現(xiàn)基金的保值以及增值。這就要求基金的管理者要善于運用一系列管理以及投資方式來實現(xiàn)基金增值，在管理方面就需要從源頭上節(jié)約成本，并在具體運作中提高效率，而讓社會保險基金管理與信托制度相結合則可以順利的實現(xiàn)這兩大性能。信托從產(chǎn)生時起就具有避稅的天然優(yōu)勢，而減少稅收征收恰恰能夠做到節(jié)約成本，通過信托的方式來對社會保險基金進行管理，一方面國家可能針對信托制度會實行一定的稅收減免;另一方面，信托的當事人也可以充分利用信托的天然優(yōu)勢，通過一系列的制度設計來實現(xiàn)降低稅負。信托制度可以實現(xiàn)社?；鹪诠芾砩细訉I(yè)化，在該制度中充當社會保險基金管理者角色的就是受托人，在受托人的選任上要遵從委托人的意愿，通常情況下受托人都由熟悉市場經(jīng)濟、國家政治以及法律法規(guī)的人來擔任，而且受托人在管理信托財產(chǎn)時要以實現(xiàn)信托目的，實現(xiàn)利益最大化為己任，要切實履行忠實、勤勉等義務。這樣的設計就足夠顯示出了采用信托方式管理社會保險基金能夠充分體現(xiàn)管理的專業(yè)性、精細化以及利益最大化。

二、目前我國社會保險基金管理存在的問題

(一)行政色彩濃重，缺乏市場導向性

社會保障制度起源于德國，其通過建立強制性的社會保險等保障制度措施來化解現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的各種風險，這種做法最突出的特點即是國家行政力量在制度設計與推行中扮演中堅力量。其后，世界上各個國家紛紛效仿德國的社會保障制度，只不過在制度的具體實施中，包括但是不限于資金的籌集、運營、監(jiān)管等程序中政府行政力量干預程度有所不同而已。在我國，社會保障制度起步相對較晚，社會保險制度自1951年起才慢慢開始建立起來，從我國社會保險制度發(fā)展的歷程來看，政府在其中擔當重要推動力量，社會保險的各個環(huán)節(jié)都有政府的全程參與。單從社會保險制度的公共性質而言，該制度運行的核心就是把政府作為主要責任主體而形成的強制性事業(yè)，要依靠政府介入才能推動其發(fā)展。但是我們應該看到，社會保險制度尤其是數(shù)額巨大的基金，對其管理不能簡單的束縛于政府權力之下，要將其解放出來，以市場為導向積極參與競爭。在現(xiàn)實中，一方面我們的政府尤其是地方政府總是認為財權與事權不相匹配，地方財政收入在不斷下降的同時卻要提供大量的公共服務。［4］另一方面，我們的政府卻又不能很好的做到簡政放權，對于社會保險基金來說，我們的政府應該在兼顧其公共性質之余，充分的考慮其所具有的經(jīng)濟屬性，讓其回歸市場。這樣不僅能夠達到讓政府減負目的，而且能夠大大提高社會保險基金管理運行效率。

(二)統(tǒng)籌層次過低，不利于集中化管理

我國社會保險統(tǒng)籌層次目前仍然處于一個較低層次，各個具體社會保險項目統(tǒng)籌層次不一，2010年的《社會保險法》也指出逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是職工基本養(yǎng)老保險的目標，但是這僅僅是針對職工基本養(yǎng)老保險，對于其他保險項目卻沒有提及到全國統(tǒng)籌層次。而且從總體上看，我國職工基本養(yǎng)老保險仍停留在市、縣一級統(tǒng)籌。［5］這樣的統(tǒng)籌層次就導致了我國社會保險各項基金處于碎片化的狀態(tài)，與之相對應的基金管理必然也處于間斷、混亂狀態(tài)，由于大部分基金處在地方政府管控之中，各個地方實際情況各有不同，導致中央根本無法出臺統(tǒng)一的管理制度。這樣的管理狀態(tài)一方面帶來了基金管理成本上的增加，另一方面也導致腐敗容易滋生。

(三)基金結余量大，收益率較低

我國社會保險各個項目基金的結余量十分龐大，而且每年都呈現(xiàn)出上升的趨勢，面對如此之大的社會保險基金，如何保證其保值增值就顯得很困難，但是這又是社會保險基金管理者必須要注重的一點。從我國目前的管理狀況來看，社會保險基金雖然結余量大，但其實每年的收益率都不高，這一方面說明目前我國針對社會保險基金并未形成一個保值增值的機制，另一方面也顯示出我國對于社會保險基金的管理，尤其是投資運營的管理存在諸多問題。

(四)基金管理立法滯后，碎片化現(xiàn)象突出

社會保險基金管理就研究領域及部門劃分而言當屬社會法范疇，但當前我國在這方面多為經(jīng)濟學、管理學方面的研究，在法學層面上進行研究的較少，能夠綜合經(jīng)濟學視角、管理學視角，并在此基礎上運用法學專業(yè)視角加以整合研究就更為少有，由此就帶來了一系列問題，首要的就是關于社會保險基金管理方面的立法滯后，碎片化現(xiàn)象突出。另外，由于缺乏統(tǒng)一的基金管理規(guī)定，導致在具體實踐中出現(xiàn)多頭管理的局面，各個管理部門之間職責不清，社會保險經(jīng)辦機構一般都為政府的職能部門，缺乏獨立性，而且管理所依據(jù)的規(guī)章及文件發(fā)生沖突的情況時有發(fā)生。以上關于我國社會保險基金管理存在的諸多問題表明，我們應該盡快建立一套法律制度規(guī)范來對其進行管理，防止我國社會保險基金管理問題進一步擴大化。國外的社會保障制度相比較于國內(nèi)起步較早，而且英美法系國家信托制度發(fā)達，在這樣的環(huán)境下，國外社會保障制度發(fā)達的國家大都將社會保險基金采用信托的方式進行管理，經(jīng)過多年的運行實踐，這一方式得到了許多國家的認可。

三、對我國社會保險基金信托管理模式構建的建議

(一)完善相關立法，形成一個全面具體的法律體系目前我國對于社會保險基金管理方面的立法大多為部門規(guī)章，有些為政府的規(guī)范性文件，作為穩(wěn)定一國國民情緒的最低制度設計而言，這在法律位階上明顯過低。雖然2010年的《社會保險法》在一定程度上緩解了這種尷尬，但是我們應該清楚的知道，在該法中并沒有對社會保險基金管理進行專門有效的規(guī)定，而且在其中諸多的授權性條款需要進一步細化解決。無論是在英國還是美國，對于社會保險基金信托管理都是由多部法律來共同規(guī)范。我國雖然出臺了《信托法》，但是在實踐中并沒有將諸于《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》等相關規(guī)范基金管理的行政法規(guī)及部門規(guī)章視為《信托法》的特別法。因此，在具體的信托管理關系構建中，要以《信托法》為基本法，配套出臺相應法律法規(guī)來用于具體規(guī)范社會保險基金管理，構建起一個條理清晰的法律架構。

(二)選任適格的受托人，構建嚴格的責權機制

社會保險基金信托管理是否成功的關鍵之一就在于受托人的選任上，在選擇受托人時要充分的考慮勝任性以及適格性，一個好的受托人必然能夠為信托財產(chǎn)利益最大化提供幫助?？v觀世界各國，無論是信托制度發(fā)達的英國，還是社會保障完善的美國，它們無一例外的都對受托人進行了嚴格的限制，這種限制既包含選任方面，也包含具體的權利和義務規(guī)制。因而我國在對受托人進行相關規(guī)定時，可以借鑒國外的成熟做法，諸于受托人要充分保障受益人的知情權得到確實落實、受托人要嚴格履行信息披露義務、建立受托人違反義務承擔的責任以及構建受托人資格禁止等制度。

(三)改變基金信托管理監(jiān)管規(guī)則

任何一項制度的貫徹落實都離不開監(jiān)管，對于社會保險基金信托管理的監(jiān)管而言，根據(jù)國際上的成熟經(jīng)驗可以看出監(jiān)管關鍵在于受托人的內(nèi)部治理，而受托人內(nèi)部治理的前提又是在于監(jiān)管模式的選擇上，對于這一點我們可以借鑒英國的審慎人規(guī)則。該規(guī)則在堅持傳統(tǒng)信托上對于受托人義務規(guī)定的前提下，不再過多的干預資產(chǎn)組合以及持有上限。著重在投資決策環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，這樣的規(guī)則能夠靈活的應對復雜市場經(jīng)濟，有利于讓基金真正的回歸市場。另外，我們的立法要賦予監(jiān)管機構一定的司法處置權，對于違反基金信托管理規(guī)定的相關行為要實行嚴格的問責制，包括但不限于民事責任、刑事責任等。社會保險基金信托管理不僅符合我國當前基金管理改革的路徑，而且與國際經(jīng)驗相吻合，是我國的法治建設以及社會全體參與的結果，需要社會全體的信仰。［6］在進行改革的過程中要立足于本國實際情況，吸收借鑒國外有益經(jīng)驗，讓我國的社會保險基金在安全性得到保障的前提下盡可能的實現(xiàn)保值增值效能。信托管理能夠讓社會保險基金真正的實現(xiàn)市場化、規(guī)范化運作，從長遠來看，必然會讓我國社會保險基金管理更加合理化、有序化、科學化。

參考文獻:

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［4］儲濤．基于擴大地方財源為視角的地方稅體系完善［J］．邢臺學院學報，2015(3):92－94．

［5］鄭功成．全國統(tǒng)籌:優(yōu)化養(yǎng)老保險制度的治本之計［N］．光明日報，2013－7－23(15)．

［6］逯其彥，田明豐，唐曉玲．法律信仰———我國法治的精神基礎［J］．菏澤學院學報，2005(1):31－34．

作者：儲濤 單位：安徽大學法學院