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1失業(yè)保險法功能定位治標不治本

不管是早期的《失業(yè)保險條例》還是近年的《社會保險法》，我國失業(yè)保險法的性質主要為“保障型”立法，其功能定位為保障失業(yè)者的基本生活，無法從根本上解決失業(yè)問題。日本國會在1974年通過的《雇傭保險法》，在原有《失業(yè)保險法》基礎上作出重大性質調整，新法明確指出“在謀求工人原有的生活安定的同時，使求職活動容易進行，促進其就職并有助于工人職業(yè)的穩(wěn)定，從而預防失業(yè)，增加雇傭機會，改進雇傭的結構，開發(fā)和提高工人能力，增進工人福利?！睂Ρ扰f的失業(yè)保險法，日本的雇傭保險制度開始強調失業(yè)保險法在促進就業(yè)方面的功能。由此可見，隨著時代的發(fā)展，失業(yè)保險的功能定位逐步從失業(yè)保障轉向促進就業(yè)。

2我國失業(yè)保險法促進就業(yè)效應弱的原因

2.1失業(yè)保險給付水平低我國失業(yè)保險法規(guī)定：“失業(yè)保險金的標準，按照低于當?shù)刈畹凸べY、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。”例如《北京市失業(yè)保險規(guī)定》明確規(guī)定，北京市的失業(yè)保險金的發(fā)放標準為北京市最低工資標準的70%至90%。浙江省失業(yè)保險條例規(guī)定，城鎮(zhèn)失業(yè)人員每月領取失業(yè)保險金的標準按當?shù)刈畹凸べY的70%計算。對比我國以最低工資為標準，國際上多以失業(yè)前的工資為標準，且失業(yè)保險金占失業(yè)前工資的比例一般為中等以上。例如德國失業(yè)保險制度規(guī)定，若失業(yè)者家庭中有至少一個18歲以下的孩子，享受的失業(yè)保險待遇為純工資的67%，反之，則為60%。參考圖1，可以發(fā)現(xiàn)2001—2010年我國職工年平均工資呈現(xiàn)穩(wěn)步上漲趨勢，而各年平均每個失業(yè)者領取的失業(yè)保險金額上漲并不明顯，并且與職工年平均工資之間的差距越來越大。數(shù)據(jù)計算的各年平均每個失業(yè)者領取的失業(yè)保險金額占職工年平均工資的百分比，不僅與國際標準相差懸殊，還呈現(xiàn)出不斷下降趨勢。這說明我國的失業(yè)保險法的給付水平至多保障失業(yè)者的基本生活水平，無法彌補失業(yè)者尋找工作的搜尋成本，也沒有多余的資金用于提高人力資源素質，對于失業(yè)者再就業(yè)的激勵較小。此外，上述我國失業(yè)保險的給付水平只是針對城鎮(zhèn)職工，而農民工在失業(yè)時只能領取一次性生活補助，其待遇相較城鎮(zhèn)職工要更低。以浙江省為例，一次性生活補助按照不低于相同繳費時間的城鎮(zhèn)職工可以享受失業(yè)保險金總額的百分之四十確定，繳費滿一年，領取兩個月失業(yè)保險金，一年以上部分，每滿八個月增發(fā)一個月失業(yè)保險金。假設一個在杭州就業(yè)的農民工三年合同期滿失業(yè)，那么該農民工可一次性領取五個月的失業(yè)保險金，目前杭州市最低工資為1470元，城鎮(zhèn)職工每月可領取的失業(yè)保險金為最低工資的70%，即1029元，該農民工一個月的失業(yè)保險金額為1029*40%，即411.6元，其一次性補助金為411.6*5，即2085元。如果該農民工在短期內不能就業(yè)，就可能在失業(yè)地發(fā)生生活困難。并且農民工在領取一次性生活補助后，無法享受政府提供的再就業(yè)培訓及補貼。

2.2給付期限長我國失業(yè)保險的給付期限按照勞動者失業(yè)前所在單位和個人累計的繳費年限來確定。繳費滿一年不足五年，領取期限最長為十二個月；累計繳費時間滿五年不足十年的，最長為18個月；累計繳費十年以上的，領取失業(yè)保險最長二十四個月。我國失業(yè)保險的給付期限，遠遠長于世界上其他國家，比如日本根據(jù)投保的期限，給予了17周到52周不同的失業(yè)保險給付。英德兩國的失業(yè)保險周期最長為一周年，且對不服從政府就業(yè)安排的失業(yè)保險者采取降低失業(yè)標準的措施。領取期限過長對就業(yè)效應帶來的影響在于：一、恰恰滿足了具有自愿性失業(yè)傾向群體的心理；二、有些失業(yè)者邊領取失業(yè)金邊自由就業(yè)，即隱性就業(yè)；三、根據(jù)工作搜尋理論，失業(yè)者的再就業(yè)率與搜尋強度成正比，和保留工資成反比。搜尋強度指失業(yè)者尋找工作的努力程度，以接觸空缺崗位的頻率衡量，保留工資指失業(yè)者愿意接受一份工作的最低工資。工作搜尋模型表明失業(yè)保險給付期限過長會對再就業(yè)產生抑制效應，即提高了失業(yè)狀態(tài)的“價值”，降低失業(yè)者的搜尋強度，提高了失業(yè)者的保留工資，從而使失業(yè)者在失業(yè)早期的再就業(yè)率下降。雖然就長期來說，過長的支付期限會提高失業(yè)者被雇傭的價值，在失業(yè)保險期限即將到期時，失業(yè)者為了將來能重新獲得領取失業(yè)保險金的資格，會在這段即將到期的時間內積極尋找工作，導致失業(yè)者脫離失業(yè)的概率會急劇增加，即所謂的資格效應，但是此種再就業(yè)形式并不穩(wěn)定，包含投機成分，且無法達到就業(yè)結構的優(yōu)化，不是我國再就業(yè)政策所追求的。所以，總的來說，過長的失業(yè)保險給付期限給就業(yè)帶來的影響弊大于利。

2.3給付條件及停領條件不合理根據(jù)失業(yè)保險條例第十四條及二十一條，農民工領取失業(yè)保險金的條件為：單位招用的農民合同制工人連續(xù)工作滿一年，本單位已繳納失業(yè)保險費，勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動合同的，由經辦機構根據(jù)時間長短，支付一次性生活補助。而根據(jù)國家統(tǒng)計局（2011）《城市農民工生活質量報告》數(shù)據(jù)顯示，10%的農民工簽訂了長于兩年的勞動合同，7.91%的農民工簽訂了1-2年合同，75.68%簽訂了9-12個月合同，多為短期合同，所以，對大部分農民工來說，連續(xù)工作滿一年的給付條件過長，許多農民工受此條件的限制無法領取失業(yè)保險。而農民工的知識技能通常較弱，工作機會較少且多集中在勞動密集型產業(yè)，是最需要失業(yè)保險來促進其再就業(yè)的群體，并且靈活就業(yè)逐漸成為就業(yè)市場的常態(tài)及擴大就業(yè)的重要途徑，讓農民工如此龐大的靈活就業(yè)群體游離在失業(yè)保險體系之外，有失公平。根據(jù)失業(yè)保險條例第十五條，失業(yè)保險有七個停領條件，其中第六條：無正當理由，拒不接受當?shù)厝嗣裾付ǖ牟块T或者機構介紹的工作，屬于軟性條件，有無正當理由的鑒定完全依賴于社保經辦部門的主觀判斷和經驗，易引發(fā)道德風險，部分失業(yè)者會利用該條款，拒不參加工作，靠失業(yè)保險金度日。同時停領條件中的第一條：重新就業(yè)，只能約束重新簽了勞動合同的人，無法約束隱性就業(yè)人群，造成部分群體邊領取失業(yè)保險金邊就業(yè)。隱性就業(yè)一方面會對我國失業(yè)率的統(tǒng)計造成影響，造成失業(yè)規(guī)模被高估；另一方面，會造成再就業(yè)工作效率損失。在失業(yè)群體中，包括自愿性失業(yè)、隱性就業(yè)、生活困難群體，在這三個群體中，再就業(yè)措施對生活困難群體帶來的效用最大，但由于政府難以區(qū)分生活困難群體和隱性就業(yè)群體，所以部分再就業(yè)補貼或是培訓被提供給隱性就業(yè)群體，引起再就業(yè)工作效率的損失。

2.4統(tǒng)籌層次低失業(yè)保險條例第七條：失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌；其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府自定。據(jù)筆者對全國個省市失業(yè)保險條例的觀察，我國失業(yè)保險普遍實行市、縣級政府統(tǒng)籌管理體制。低層次的統(tǒng)籌層次阻礙了勞動力的流動，不利于失業(yè)者的再就業(yè)。其原因在于：失業(yè)保險的支付標準以一地的最低工資標準為基數(shù)，而各地的最低工資標準差異較大，即使在一個省的各縣市也存在差異，失業(yè)者從最低工資標準較高的地區(qū)轉移到標準較低的地區(qū)求職時，會遇到待遇損失的情況，為避免失業(yè)保險金支付時的福利損失，失業(yè)者可能選擇在原就業(yè)地領取失業(yè)保險金。

3發(fā)揮我國失業(yè)保險法就業(yè)效應的法律調整

3.1針對給付水平和給付期限的調整首先，改變給付水平必須從源頭開始，即先改變繳費率。我國失業(yè)保險法規(guī)定，雇主按企業(yè)全部職工工資總額的2%繳納，職工按照本人工資的1%繳納，農民工個人不用繳納。這一費率同發(fā)達國家相比，明顯偏低。繳費率偏低也直接導致了失業(yè)保險的給付水平偏低。所以，筆者建議將目前失業(yè)保險繳費率提高到5%，企業(yè)和個人均按2.5%繳費，允許各統(tǒng)籌區(qū)域根據(jù)實際情況調節(jié)；對于個人繳費部分，取消農民工個人不繳費的規(guī)定，設立最高繳費工資及最低繳費工資作為繳費的上限及下限，高于上限工資的按上限工資為基數(shù)繳費，低于下限工資的以下限工資為基數(shù)繳費?？紤]到農民工總體工資水平偏低，所以對其取消設立繳費下限工資的規(guī)定，而是以實際工資為基數(shù)繳費。此外，農民工繳納失業(yè)保險費的實施需要配套制度，即對其實施選擇性失業(yè)保險制度：在城鎮(zhèn)就業(yè)的農民工，由其本人選擇，養(yǎng)老保險關系可以留在城鄉(xiāng)居民保險關系內，或者參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，但都必須參加失業(yè)保險，享受同等待遇。取代農民工參加失業(yè)保險就必須參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的規(guī)定。其次，在繳費率提高的基礎上，改變以最低工資為基數(shù)計算失業(yè)保險給付，改為以當?shù)仄骄べY為基數(shù)計算，但就長期來看，應建立本人指數(shù)化月平均繳費工資的計算方式，具體公式參照養(yǎng)老保險，體現(xiàn)繳費水平越高，給付水平就越高的制度理念。針對農民工群體，取消一次性補助的規(guī)定，將其納入城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險體制，待遇計算方式同上。最后，在給付水平提高的基礎上，將失業(yè)保險的最長給付期限縮短至一年。并在給付期限開始之前設立一個等待期，等待期的設立應適度，根據(jù)國際勞工會議（1988年）的建議，等待期應在七天之內，所以建議我國設立一個七天的等待期。在等待期內，社保機構可以對申請失業(yè)保險者進行資格審查，防止冒領，職業(yè)介紹部門可以對失業(yè)者進行求職登記，并且在這個時期，由于失業(yè)者無任何收入，會加強尋找工作的搜尋強度，實現(xiàn)再就業(yè)的可能性較大。

3.2針對給付條件和停領條件的調整對于給付條件，考慮到農民工簽訂的多為短期合同且流動性較強，將農民工需連續(xù)繳費滿一年的規(guī)定改為連續(xù)繳費滿6-9個月，實際操作時可根據(jù)各地統(tǒng)計數(shù)據(jù)作調整。對于停領條件，針對第六條，把拒絕政府指定部門或機構介紹的工作的正當理由確定下來；將失業(yè)者參加就業(yè)活動的情況與領取失業(yè)保險的待遇掛鉤，例如對拒絕工作介紹及失業(yè)培訓達到一定數(shù)量的失業(yè)者采取降低待遇或是縮短給付期限的規(guī)定；針對第一條，對“重新就業(yè)”進行補充，把符合就業(yè)的多種就業(yè)形式列入；加大隱性就業(yè)成本，如設立罰款，還可利用勞動者之間的監(jiān)督，對舉報隱性就業(yè)的勞動者給予獎勵等。

3.3提高統(tǒng)籌層次針對條例第七條，失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行省級統(tǒng)籌，失業(yè)保險金在全省范圍內調劑使用，再就業(yè)補貼及培訓費用則由市縣級政府財政專戶支付。具體操作方法為：首先，市縣級政府應分別設立失業(yè)保險金支付財政專戶和失業(yè)保險金補貼財政專戶。其次市縣級政府每年征收的失業(yè)保險金收入按照一定比例上劃至省級政府失業(yè)保險財政專戶，剩余部分轉入市縣級政府失業(yè)保險金補貼財政專戶，此賬戶資金專門用于本地區(qū)再就業(yè)培訓及補貼支出。最后，上劃至省級政府失業(yè)保險財政專戶的失業(yè)保險金用于全省范圍內的失業(yè)保險金支付，由省級政府根據(jù)各市縣失業(yè)保險領取情況下劃至市縣級政府失業(yè)保險金支付財政專戶，給付標準全省統(tǒng)一。

4結語

我國的失業(yè)保險法設計的制度理念相較于發(fā)達國家還比較落后，除了缺乏促進就業(yè)效應外，還缺少對低收入者的關懷及有子女、有配偶人群的連帶保險，而這些環(huán)節(jié)是相輔相成的；本文是以再就業(yè)效應為切點對我國失業(yè)保險制度設計理念進行的一種思考，其中一些建議的實施需要配套措施，如對農民工實施繳費規(guī)定需要配合以選擇性失業(yè)保險制度的建立，對隱性就業(yè)者處以罰款需要相關部門加強監(jiān)督等。筆者認為，制度漏洞是很多問題的源頭，只有法律完善了，相繼的管理體制才能趨于合理，這也是本文采取法律視角的原因與意義所在。

作者：陳向宇單位：浙江財經大學