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一、失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能發(fā)揮不足

《失業(yè)保險條例》1999年頒布實施16年來，一方面是失業(yè)保險基金滾存結(jié)余越來越多，另一方面卻是失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能發(fā)揮不充分，從其中的緊張關(guān)系可以窺見失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)能力顯著不足，因而帶來了一系列負面影響。

1.增加政府公共事務(wù)財政支出。

實踐中，失業(yè)保險保障生活功能已經(jīng)得到較好發(fā)揮，促進就業(yè)功能也有了一些制度和資金支出的安排，如職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，而失業(yè)預(yù)防這一功能卻還明顯缺位。如果失業(yè)保險中沒有失業(yè)預(yù)防這一環(huán)節(jié)，用人單位在遇到暫時的困難時就會不得不裁減人員，造成勞動者失業(yè)，這不僅對勞動者本身是較大傷害，對于政府及失業(yè)保險基金也是不小的負擔(dān)。如果失業(yè)保險基金幫助用人單位支付擬裁減人員以一定的補貼，政府財政及失業(yè)保險基金對這筆支出則是可以承受的。而一旦勞動者失業(yè)，失業(yè)保險基金不僅要按月支付給失業(yè)人員失業(yè)保險金，同時還要支付醫(yī)療補助金、喪葬補助金、撫恤金、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補貼等其他失業(yè)保險待遇。這筆支出數(shù)量將遠遠大于支付給企業(yè)的不裁員或少裁員補貼與對勞動者的培訓(xùn)補貼之和。

2.潛在地威脅到社會穩(wěn)定。

大量的失業(yè)勞動者流入社會，其與所在的家庭構(gòu)成了一個龐大的“失業(yè)相關(guān)者”人群，他們在遭受物質(zhì)損失的同時也承受著巨大的精神壓力，極易產(chǎn)生煩躁、悲觀、仇官仇富等負面情緒，增加了暴力犯罪的幾率，成為威脅社會穩(wěn)定的潛在風(fēng)險點。

3.用人單位的參保積極性受到影響。

當(dāng)長期繳納失業(yè)保險費的用人單位面臨外部風(fēng)險時，比如人民幣升值壓力、外貿(mào)摩擦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)效率提高等，失業(yè)保險制度就應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的調(diào)控措施，幫助用人單位抵御風(fēng)險，穩(wěn)定就業(yè)崗位，防止規(guī)模性失業(yè)，而當(dāng)前的失業(yè)保險制度沒有對其予以支持的功能。還有一些用人單位長期繳費而不裁減人員，也得不到失業(yè)保險的支持，這也影響了用人單位參保繳費的積極性。

4.勞動者合法權(quán)益受到損害。

用人單位參保繳費積極性受挫，使得勞動者依法應(yīng)當(dāng)享有的社保、在職培訓(xùn)等權(quán)利得不到有效保障，損害了勞動者合法權(quán)益，一定程度上阻礙了在崗職工技能的提升。

二、多重因素造成預(yù)防失業(yè)功能弱化

失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能沒有得到充分發(fā)揮，與失業(yè)保險制度理論儲備不足、頂層制度設(shè)計缺失、立法缺位、經(jīng)辦人員工作創(chuàng)新意識和創(chuàng)新方法不多密切相關(guān)。

1.理論儲備不足。

在我國現(xiàn)行的五項社會保險制度中，失業(yè)保險是最早開展失業(yè)（待業(yè)）保險經(jīng)辦工作的。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府和民眾對社會保險事業(yè)高度重視，與民生息息相關(guān)、社會成員關(guān)注度較高的養(yǎng)老、醫(yī)療保險事業(yè)得到長足發(fā)展，社保領(lǐng)域的專家學(xué)者往往言必稱養(yǎng)老、醫(yī)療保險，推動該領(lǐng)域的研究向縱深處發(fā)展，而對失業(yè)保險等領(lǐng)域的研究則相對薄弱，造成失業(yè)保險相關(guān)制度的理論儲備明顯不足。

2.頂層制度設(shè)計缺失。

《失業(yè)保險條例》1999年頒布實施、《河南省失業(yè)保險條例》2001年頒布實施以來，一直未進行修訂，對新形勢下對失業(yè)保險制度的需求未進行有效呼應(yīng)，頂層制度設(shè)計和立法的缺位導(dǎo)致失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦工作只能在既有的制度框架內(nèi)進行，失業(yè)保險基金支出只能按照嚴格的規(guī)定執(zhí)行，否則便于法無據(jù)，得不到法律的允許和保障。

3.經(jīng)辦人員創(chuàng)新意識和創(chuàng)新方法不多。

多年來，失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)工作人員創(chuàng)新意識和創(chuàng)新方法不多，囿于傳統(tǒng)的經(jīng)辦模式和經(jīng)辦方法，對《社會保險法》等賦予的權(quán)力不敢、不想行使，在觀念創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新等方面較為匱乏，也使得失業(yè)保險保障生活、促進就業(yè)、預(yù)防失業(yè)三大功能的發(fā)揮極不均衡。

三、促進失業(yè)保險更加積極地預(yù)防失業(yè)

針對存在的問題，筆者以為，可以從以下幾個方面采取措施，促進失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能的積極發(fā)揮。

1.充分重視失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能。

各級決策者、經(jīng)辦機構(gòu)、用人單位要高度重視失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)功能作用，切實增強穩(wěn)定就業(yè)的緊迫感和使命感，充分評估因失業(yè)帶來的經(jīng)濟成本和社會成本，把穩(wěn)定就業(yè)與擴大就業(yè)放在同等重要的地位來謀劃工作、開展工作。

2.促進失業(yè)保險相關(guān)政策進一步完善。

現(xiàn)行的失業(yè)保險法律法規(guī)規(guī)定了失業(yè)保險保障生活、促進就業(yè)的功能，未對預(yù)防失業(yè)作出明確規(guī)定。盡管黨的文件對預(yù)防失業(yè)有最新規(guī)定（黨的十八屆三中全會指出，要“增強失業(yè)保險制度預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)功能”），但尚需進一步強化頂層設(shè)計，并細化、轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)。所以，要從以下幾方面完善失業(yè)保險制度頂層設(shè)計：一是將支付給勞動者的工資性補貼和培訓(xùn)補貼等預(yù)防失業(yè)經(jīng)費從失業(yè)保險基金中列支以立法形式固定下來；二是建立全國統(tǒng)一的失業(yè)動態(tài)監(jiān)測和失業(yè)預(yù)警制度；三是對連續(xù)參保繳費且未規(guī)模性裁員的用人單位給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策；四是修訂當(dāng)前的失業(yè)保險法規(guī)。

3.著力經(jīng)辦工作機制方法創(chuàng)新。

各級經(jīng)辦機構(gòu)要克服等、靠、庸、懶思想，進一步創(chuàng)新工作方式方法，對失業(yè)保險基金的使用統(tǒng)籌考慮、科學(xué)安排，在經(jīng)辦工作中既重視具體操作的合理性，在確?；鸢踩那疤嵯鲁浞诸櫦坝萌藛挝焕щy、為用人單位著想，開展失業(yè)預(yù)防試點工作，探索增加社會保險費補助或工資補貼、在職培訓(xùn)費補貼、失業(yè)人員就業(yè)安置補貼、失業(yè)預(yù)防費用支出等項目，并將這些項目列入失業(yè)保險基金支出，實現(xiàn)失業(yè)保險基金支出的保障生活支出、促進就業(yè)支出、預(yù)防失業(yè)支出預(yù)算化管理、據(jù)實列支、比例控制和總額控制。

4.強化失業(yè)預(yù)警和動態(tài)監(jiān)測工作。

落實《就業(yè)促進法》第42條的規(guī)定，加強失業(yè)預(yù)警和動態(tài)監(jiān)測工作，對企業(yè)崗位變化情況實施動態(tài)監(jiān)測，更好地把握經(jīng)濟形勢變化對就業(yè)、失業(yè)的影響，為政府出臺有針對性地預(yù)防和調(diào)控失業(yè)政策措施提供堅實數(shù)據(jù)支撐，為分析判斷就業(yè)失業(yè)形勢提供依據(jù)，提高宏觀決策的針對性和科學(xué)性。

作者：南人社