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政府追求政治穩(wěn)定和社會和諧的利益偏好迫使政府進行制度創(chuàng)新

中國的民間金融制度供給從來都不是以經濟利益最大化作為優(yōu)選目標。王曙光、鄧一婷的研究表明，政府的利益偏好直接影響了民間金融的演化路徑。政府作為理性經濟人，即使知道民間金融的實際邊際產出貢獻率和效率高于正規(guī)金融，去仍然要抑制民間金融，以達到擴張自我控制力的目的。張杰也認為只要國家從金融產權壟斷形式的擴展中所獲收益大于所付成本，國家就會千方百計地設法維護其金融產權的壟斷性。因此，政府的制度供給首先考慮的是自身的利益實現(xiàn)，從溫州民間金融試點的時間選擇來看，我們基本可以判斷，政府的利益偏好于社會的和諧穩(wěn)定、對經濟和社會的控制力，如果這些目標受到了威脅，政府會考慮強制性制度供給，而社會整體經濟利益則處于次要位置。在試點之前，溫州的民間金融已經急劇膨脹，據(jù)2011年《溫州民間借貸市場報告》顯示，溫州民間融資額高達1100億元，9O%的家庭和60％的企業(yè)參與民間借貸。毫無疑問，這么龐大的資金在體制外運行嚴重影響了正規(guī)金融機構的經濟利益；但是，更為重要的問題是，參與人群眾多，高利貸盛行，創(chuàng)造暴富神話的同時也在制造企業(yè)倒閉的悲劇，資金不斷逃離生產領域而進入投機領域，經濟泡沫持續(xù)放大，借貸環(huán)節(jié)的任何一個鏈條斷裂就極易演化為群體性事件，沖擊社會秩序。據(jù)報道，2012年上半年，浙江省法院受理了民間借貸糾紛案58037件，涉案標的額高達283．9億元，案件數(shù)量是2007年以來的最高點。民間借貸案增長最明顯的是溫州、舟山以及湖州地區(qū)，增幅分別達到了96．42、87．37和57．61。2007年浙江東陽吳英案集資額達7．7億多，2011年溫州的施曉潔案集資額達8億多，浙江中江控股高利貸借款30億元無力償還，這些巨額非法集資案和民間借貸糾紛震驚了全國，對政府加速民間金融制度的創(chuàng)新施加了巨大的壓力。也就是這一段時期，政府頻繁開展民間金融調研，決定將溫州作為試點城市，建立民間融資備案管理和檢測制度，發(fā)展新型金融組織，研究開展個人境外直接投資試點，探索便捷的直接投資渠道等一系列措施。這些措施之所以會選擇溫州試點，一方面是溫州的民間借貸規(guī)模龐大，另一方面則是溫州的游資缺乏投資渠道，炒房團、炒煤團四處出擊，放大了經濟泡沫，對經濟和社會秩序帶來負面影響，威脅社會穩(wěn)定和和諧，迫使政府進行制度創(chuàng)新。

政府缺乏內在動力推動民間金融制度變遷，重大危機驅動制度變遷

政府缺乏內在動力進行民間金融制度創(chuàng)新，一方面是為了維持國有金融的壟斷地位，保持政府對資源的絕對控制權，另一方面則是由于決策者的天然惰性使然。Bromley認為，公共決策者經常采取使損失最小化的行動，而不是收益最大化的行動。中國的政府官員有任期的限制，制度變遷帶來的風險和成本需要在任期內消化，而制度變遷的收益卻可以延續(xù)到下一任官員，因此大部分的決策者沒有動力推動制度革新。除非出現(xiàn)重大危機產生足夠的外力迫使其實施變革，政府才會啟動“危機驅動”式的制度變遷0[63以溫州為代表的民間金融顯然遇到了借貸信用危機(見上文)，直接威脅到了政治穩(wěn)定，到了非改不可的時刻。諾思悖論也認為，政府推動的憲法演變(強制性制度變遷)有兩個目的，一是界定產權結構的基本規(guī)則，使統(tǒng)治者的壟斷租金最大化，二是降低交易費用，增加國家稅收，兩者相悖，導致制度鎖定在低效率狀態(tài)。中國推動民間金融強制性制度變遷，既不是為了第一個目的，也不是為了第二個目的。如果為了增加壟斷租金，政府應該將所有的民間金融收歸國有，減少或者剝奪民間資金的產權。阿爾欽和德姆塞茨的產權理論認為，產權是擁有者對其資源用途的選擇權，包括所有權、使用權、收人權、轉讓權、處置權等。顯然，改革前的民間資金受到了投資權、籌資權的限制，產權不完整，溫州民間金融改革對民間資金的產權進行新的界定，增加了資金的收入、轉讓、處置等自由交易權，可見，政府不是減少而是增加了民間資金的產權和自決權，獲取壟斷租金并不是制度變遷的目的。同樣，制度變革的主要目的也不是為了降低交易費用和增進效率，當然，制度實施有可能實際提高了效率，但是主觀目的顯然不在于此。比如，單從資金配置效率來考量，民間金融就遠超國有金融，體現(xiàn)在民間金融支撐民營中小企業(yè)，國有金融支持國有企業(yè)，前者用不到40％的銀行貸款，創(chuàng)造出超過8O；，6的產值，后者用6O9／5的銀行貸款，產出不足2O％的產值，資金效率一目了然。如果改革首先考慮經濟效率的話，則民間金融的制度改革理應在2O世紀9O年代早期民營經濟起飛的階段進行，而不是滯后2O年發(fā)生?？梢娭袊拿耖g金融制度強制性變遷并不符合諾思早年的研究結論，而是典型的危機驅動型的制度變遷。這種危機始于2008年的全球經濟急轉直下，中國的民營實體經濟受到重創(chuàng)，資金大量地流人投機領域，民間借貸席卷全國，城市和農村、沿海與內地，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)，無一幸免。美國經濟學家海曼•明斯基認為：投機性融資所占的比重越大，經濟中總的安全邊際就越低，金融結構就越脆弱。中國式的次貸經濟危機已經到了危險的邊緣，驅動政府果斷決策，推動民間金融制度變遷。

多個要素市場出現(xiàn)了扭曲迫使政府變更制度

彭美玉等在談到強制性制度變遷的邊界問題時，認為當一個要素市場不完全時，通過誘致性制度變遷并不會導致資源配置的扭曲，只會改變不同行為主體的利益分配oEZ]誘導性制度變遷可以自動實現(xiàn)獲利機會，譬如諾思和托馬斯在《莊園制度的興起和衰落》中論證了歐洲中世紀莊園制的衰落過程，從對人的產權到對土地產權的轉變，是人口增加和土地稀缺性增加導致土地相對價格提高的結果。這也是土地要素市場不完全帶來的誘致性制度變遷，農民投入土地獲得的回報低于市場回報，報酬壓力使農民脫離莊園轉而到市場尋找機會，最終改變了不同主體的利益分配格局。而強制性制度變遷產生的前提是兩個或兩個以上要素市場不完備造成獲利機會不能自動實現(xiàn)。我們認同這樣的觀點，聯(lián)系到中國的民間金融制度變遷，我們發(fā)現(xiàn)中央政府下定決心規(guī)范民間金融，與高利貸案頻發(fā)以及大量的企業(yè)主跑路潮密切相關，中小企業(yè)主為什么會出現(xiàn)跑債問題呢?從制度變遷的角度，我們認為現(xiàn)時的民營中小企業(yè)面臨了多重要素市場的不完備，正規(guī)金融資金難以獲得，民間資金市場價格扭曲，土地租金的政府壟斷，勞動力市場價格迅速升高(注：最低工資限制、工人的社保要求，工資不完全是供求決定)，再加上金融危機帶來的產品需求市場全面萎縮，民營中小企業(yè)陷入了自我剝削的尷尬境地，資金借貸和工人聘用越多，生產規(guī)模越大，利潤越薄甚至虧損，企業(yè)主只得放棄生產經營，轉而選擇其他回報率高的領域，比如從事實業(yè)的企業(yè)主由于無法獲得預期回報，直接將資金投入到民間借貸以獲取高利潤，進一步放大了經濟泡沫；勞動力市場扭曲會使企業(yè)主隱性聘用員工，為了逃避員工保險和工資制約，不簽定正式合同卻存在實際用工關系等等。民營中小企業(yè)無力償還債務，生存狀況惡化進而采取各種極端行為，如企業(yè)主自殺、逃債、大量解雇員工等等，帶來社會動亂，增加了社會成本，迫使政府采取措施變更制度。

強制性制度變遷之前充分的誘致性變遷，為正式制度建立奠定了基礎

諾思在制度的路徑依賴理論中強調文化、政治累積對制度變遷的影響。不確定性、政治協(xié)商困難等問題使政府在短期內提高經濟績效的能力非常有限，他認為后發(fā)展國家必須做好準備應對制度轉型的長期性和艱巨性。體現(xiàn)在中國的民間金融領域，制度變革是典型的漸進式改革，政府并沒有在一開始就從制度上完善民間金融，而是通過民間金融組織自身不斷試錯、不斷休正，通過充分的誘致性制度變遷之后，形成了穩(wěn)定、明確的制度需求和行業(yè)規(guī)則，經由政府的調研分析，才從制度上予以確認和規(guī)范。這一漫長的自發(fā)制度變遷過程，帶來的好處之一是減少了制度突變的轉換成本和建構成本，減少了社會的動蕩不安，好處之二是帶來了非正式制度的潛在變化，體現(xiàn)在人們的價值觀、倫理、習慣、意識形態(tài)的漸變，比如最初人們不信任私人錢莊，覺得是投機倒把的行為，到后來漸漸地接受并且學會如何投人其中并區(qū)分優(yōu)劣，從意識形態(tài)上有了改變后，正式制度變遷發(fā)生時，就可以以較小的摩擦成本嵌人到非正式制度中。如同西方發(fā)達國家的制度移植到發(fā)展中國家難以成功一樣，正式制度的強制性變遷需要非正式制度提供土壤，否則容易出現(xiàn)不適應。在民間金融強制性制度變遷之前，充分的誘致性制度變遷完成了非正式制度的轉變，并且積累了強大的制度需求，市場主體有了非常清晰的利益訴求，進行強制制度變遷就成為眾望所歸、水到渠成的事情。

利益集團持續(xù)施壓推動制度變遷

強制性制度變遷過程也是利益集團角力的過程，民間資金所有者、地方正規(guī)金融、民營中小企業(yè)持續(xù)對政府施壓推動正式制度變遷。一方面溫州的民間資金規(guī)模大，據(jù)估算，2010年民間流動資本達6000億，每年以14的速度持續(xù)增長，大規(guī)模的資金需要尋找高利潤的出口，而目前高利潤主要集中于鐵路、能源等壟斷性行業(yè)，投資門檻高且風險大，阻礙了民間資本的進人，民間資金所有者苦于找不到投資渠道。另一方面，占總數(shù)99的民營中小企業(yè)籌資困難，正規(guī)金融渠道不暢，民間資金又成本過高，中小企業(yè)的生存發(fā)展直接影響到地方政府的財政稅收能力，獲得更暢通的資金支持成為中小企業(yè)和地方政府的利益訴求。除此而外，規(guī)模龐大的民間資金影響了宏觀經濟調控效果，也沖擊了正規(guī)金融的經營活動，民問資金主要流向房地產等泡沫成分高的行業(yè)，正規(guī)金融資金能力不足，難以支撐大型企業(yè)的升級改造需要，如何讓資金走向實體經濟是正規(guī)金融關注的問題。疏導民間資金，讓民間資金有盈利空間的同時，盡量轉向實體經濟，支持民營中小企業(yè)的發(fā)展，沿共同利益方向的民間金融制度變遷才能被利益集團接受。

本文作者：徐軍輝作者單位：廣州大學