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一、教育市場(chǎng)的失靈

在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)里,幾乎所有國家的政府在為社會(huì)提供教育服務(wù)中都起著主導(dǎo)作用。這與教育消費(fèi)和教育分配中的市場(chǎng)缺陷密不可分。

1.教育是一種混合產(chǎn)品,具有較大的外部效益。一方面,受教育者學(xué)到知識(shí)和技能以后,增強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)能力,在今后的工作中能夠獲得相對(duì)較高的收入,在生活中能夠獲得更多的精神享受,因而,它具有私人產(chǎn)品的性質(zhì);另一方面,有相當(dāng)一部分教育利益通過受教育者外溢給了社會(huì),提高了整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率,提高了民族文化與道德素養(yǎng),因而,它又具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。教育消費(fèi)中的這種外部效益使得市場(chǎng)對(duì)這種產(chǎn)品的配置往往不足,因此,教育不能完全依靠市場(chǎng)提供,而應(yīng)該將市場(chǎng)收費(fèi)與政府撥款結(jié)合起來。

2.貧困導(dǎo)致了人力資本市場(chǎng)上的不公平競(jìng)爭(zhēng)。教育作為一種人力資本投資,受到每個(gè)家庭預(yù)算的限制。通常的情況總是貧困家庭缺少這種投資來源,以致他們的子女不能接受較高水平的教育,不能公平地與較高收入家庭的子女競(jìng)爭(zhēng)。并且,教育機(jī)會(huì)不均等,會(huì)使原有的分配差距繼續(xù)下去,甚至進(jìn)一步擴(kuò)大。這與公平的要求是相違背的。不僅如此,教育機(jī)會(huì)的不均等同樣也是有悖于效率要求的。貧困家庭的子女可能因?yàn)闆]有接受基本的教育而無法充分發(fā)揮他們的才智,從而造成人力資源的浪費(fèi)。如果政府從再分配的角度提供教育,參與人力資本投資,那么,這將有助于提高公平程度與效率水平。

3.人力資本市場(chǎng)是一個(gè)不完善的資本市場(chǎng)。如果資本市場(chǎng)是完善的,如果教育是一種人力資本投資,且在將來是有回報(bào)的,那么受益于教育的人為何不通過資本市場(chǎng)借款上大學(xué)呢?其中的緣由在于人力資本市場(chǎng)是一個(gè)不完善的資本市場(chǎng),這一點(diǎn)在高等教育中的表現(xiàn)明顯。在這個(gè)市場(chǎng)中投資對(duì)象是沒有擔(dān)保的(人力本身不能擔(dān)保),而且對(duì)人力進(jìn)行投資的回報(bào)也是不確定的,因?yàn)槠涫找媛蚀笮∈軅€(gè)人性格、機(jī)遇、健康等因素影響很大。因此私人信貸機(jī)構(gòu)一般不愿冒風(fēng)險(xiǎn)為他們提供教育貸款。由此,那些沒有存款(或者其父母沒有存款)的青年人就不能接受高等教育?；谝陨显蛘斜匾ㄟ^免費(fèi)教育、補(bǔ)貼和貸款等方式,資助貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)。

二、教育支出的配置

有關(guān)教育外部性、公平性與市場(chǎng)不完善性的分析,為政府介入教育領(lǐng)域提供了理論上的依據(jù),也為政府教育支出的配置確立了兩個(gè)目標(biāo):一是提高效率;二是增進(jìn)公平。假設(shè)接受政府教育資助的家庭分為貧困的與富有的兩類,那么,政府對(duì)不同家庭提供教育資助可以有三種基本的選擇。

1.面向貧困家庭提供教育資助。這種配置目的是保障貧困階層也能夠享有接受教育的機(jī)會(huì)與權(quán)利,以便通過對(duì)不同收入階層的不同教育投入,使他們達(dá)到相同的產(chǎn)出。這有助于增加總產(chǎn)量,使得社會(huì)既能得到較高效率又能獲得較高程度的公平。因?yàn)樵谪毨Ъ彝ブ锌赡苡性S多很有天賦的孩子,如果給予這些人以教育資助,使他們?cè)诮邮芙逃龝r(shí)不受財(cái)富多少的制約,就能大大減少社會(huì)不公平現(xiàn)象,也能最大限度地發(fā)揮他們的潛能,從而增加社會(huì)總產(chǎn)出。

2.面向所有家庭均等提供教育支出。這種配置不但沒有改善公平狀況,而且還會(huì)產(chǎn)生效率問題。其中的原因是:第一,得到政府教育(尤其是高等教育)資助的人并不一定是真正需要幫助的人。教育的實(shí)際成本可以分為顯性成本(主要包括學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)、書和其他項(xiàng)目支付、其他各項(xiàng)生活支出等)和隱性成本(主要包括被放棄的收入等)兩個(gè)大類。政府的教育支出盡管可以使家庭的顯性成本大幅度下降,但卻不能減少他們的隱性成本。在隱性成本較高的情況下,那些出生于貧困家庭的年輕人可能不得不放棄上大學(xué)的念頭。結(jié)果,實(shí)際得到政府教育資助的可能是那些家境較好,隱性成本較低又能承受較高顯性成本的家庭。第二,均等提供高等教育支出,會(huì)使政府對(duì)高等教育的投資具有累退性效應(yīng)。在實(shí)際進(jìn)入大學(xué)接受高等教育主要是一些富有家庭子女的情況下,富有家庭前期所支付的稅收由于他們的子女得到了政府大學(xué)教育資助而得到了補(bǔ)償或部分補(bǔ)嘗。與此相反,那些貧困家庭由于其子女不能進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)而無法得到這類稅收補(bǔ)償。從這種意義上來說,富有家庭相比貧困家庭從政府高等教育投資中得益更多。第三,均等提供高等教育支出還可能造成高等教育的“過度消費(fèi)”。由于個(gè)人的成本小于社會(huì)成本(其差額為政府教育補(bǔ)貼的數(shù)額),因此,一些學(xué)生即使邊際收益小于邊際社會(huì)成本仍有可能選擇深造。第四,假設(shè)能力較強(qiáng)學(xué)生的教育邊際收益比能力較低的學(xué)生高,那么,對(duì)能力較強(qiáng)的學(xué)生應(yīng)該提供較多的教育經(jīng)費(fèi),以增加社會(huì)的產(chǎn)出水平。如果政府均等提供教育經(jīng)費(fèi),社會(huì)總產(chǎn)量就會(huì)下降,教育資源配置就會(huì)處在較低的效率水平上。

3.兼顧效率與公平目標(biāo)提供教育支出。從效率來看,當(dāng)每個(gè)人最后一單位的教育費(fèi)用所產(chǎn)生的效益相同時(shí)社會(huì)總產(chǎn)出最大化?；谶@一點(diǎn),能力較強(qiáng)的人因?yàn)槟墚a(chǎn)生較高的生產(chǎn)率而應(yīng)該得到較多的教育經(jīng)費(fèi)。而從公平來看,最低標(biāo)準(zhǔn)的教育應(yīng)該被視為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。因而。兼顧效率與公平目標(biāo)提供教育支出的含義是,政府應(yīng)向所有家庭均等地提供最低標(biāo)準(zhǔn)的教育(如我國的全民9年制義務(wù)教育),而非義務(wù)教育尤其是高等教育的資助只給予貧困的、有能力的個(gè)人。關(guān)于政府教育支出配置的理論分析給予我們這樣幾方面的啟示:第一,教育產(chǎn)品的外部性、公平性和市場(chǎng)的不完善要求政府積極介入該產(chǎn)品的消費(fèi)和分配領(lǐng)域,以使社會(huì)在最大范圍內(nèi)、最大程度上從教育這種產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得利益;第二,政府應(yīng)面向所有家庭均等地免費(fèi)提供最低標(biāo)準(zhǔn)的教育,以保證全民整體素質(zhì)的提高;第三,在高等教育階段,政府可通過教育補(bǔ)貼等方式側(cè)重于資助那些貧困的、有才能的學(xué)生,側(cè)重于資助那些需要重點(diǎn)發(fā)展的學(xué)科,以保證人力資源的充分利用和教育資源的配置符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第四,政府可向?qū)W生尤其是家境較為困難的學(xué)生提供教育貸款。這樣既能為年輕人提供求學(xué)的機(jī)會(huì),又能賦予他們成本與效益的權(quán)衡機(jī)制,以便他們作出有效率的決定。

三、我國教育支出的現(xiàn)狀

聯(lián)系我國目前教育支出的現(xiàn)狀,我們發(fā)現(xiàn),我國教育支出無論是從總量上還是從結(jié)構(gòu)上,無論是與規(guī)范理論的要求相比較,還是與其他國家的一般支出水平相比較,均不盡如入意。

1.財(cái)政性教育投資不足。改革開放以來,我國教育事業(yè)有了一定的發(fā)展,財(cái)政性教育支出自80年代以來逐年穩(wěn)定增長。但是,若以教育支出占GNP(或GDP)比重衡量,我國財(cái)政對(duì)教育的投入仍相當(dāng)?shù)?1991年的數(shù)字顯示,我國教育經(jīng)費(fèi)占GNP比重僅為2.81%。從國際比較來看,比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家5.3%的平均水平低2.49個(gè)百分點(diǎn),比世界5.1%的平均水平低2.29個(gè)百分點(diǎn),比發(fā)展中國家4.1%的平均水平也低1.29個(gè)百分點(diǎn)?！?〕顯然,我國教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比重,與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家不可相提并論,與世界平均水平也相距甚遠(yuǎn),甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家的平均水平。從歷史比較來看,財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占生產(chǎn)總值的比重近年來也呈逐年下降的態(tài)勢(shì),1980年為2.53%,1995年則下降為2.05%。這與《中國教育發(fā)展綱要》中提出的“我國財(cái)政性教育投入占GNP的比重在本世紀(jì)末達(dá)到4%”的要求相距甚遠(yuǎn)。由于教育投入不足,我國人均受教育程度不足5年,九年制義務(wù)教育在一些地方無法實(shí)踐。有資料表明,我國15歲以上人口中,文盲率高達(dá)31.9%?！?〕這個(gè)比例不僅遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家而且也明顯高于許多發(fā)展中國家。

2.教育投資結(jié)構(gòu)不合理。這首先突出地表現(xiàn)為三級(jí)教育結(jié)構(gòu)不合理。從理論上講,政府應(yīng)在基礎(chǔ)教育中起主導(dǎo)作用,而在高等教育中起輔助、推動(dòng)、引導(dǎo)作用。但是我國在三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)上的分配卻并非如此。70年代以來,我國高等教育急劇擴(kuò)張,而初等教育卻相對(duì)萎縮。高等教育經(jīng)費(fèi)比重太大,不符合我國屬于發(fā)展中國家的實(shí)際情況。我國高等教育投入的比重為24%,位于該表所列國家的前列,不僅大大高于一般的發(fā)展中國家,而且高于一些發(fā)達(dá)國家;而我國對(duì)初等、中等教育的投入分別為34%和36.2%,合計(jì)為70.2%,與表中所列的大多數(shù)國家相比顯得相對(duì)不足。不僅如此,我國高等教育還存在效益低下的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國培養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生的投資相當(dāng)于培養(yǎng)60個(gè)小學(xué)生的投資,無論與發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家相比,這個(gè)代價(jià)都是驚人的。雖然,三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)比例1995年已下降為1∶2.5∶14.46〔3〕,但仍然遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn),人均GNP600～2000美元的國家,三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)比例應(yīng)為40.5∶29∶17.9,生均經(jīng)費(fèi)比例應(yīng)為1∶2.5∶9.2。這雖然不是一個(gè)絕對(duì)的比例,但作為正處于人均GNP向1000美元發(fā)展階段的我國,這一比例應(yīng)該是我們發(fā)展的一個(gè)方向。其次結(jié)構(gòu)不合理突出地表現(xiàn)為地區(qū)教育結(jié)構(gòu)不合理。從近幾年的變化來看,地區(qū)之間各教育階段生均經(jīng)費(fèi)差異的基尼系數(shù)都在增大,也就是說,教育經(jīng)費(fèi)的投入在地區(qū)之間更加趨于不平衡。這種差距擴(kuò)大是發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷拉大的必然反映。改革開放以來,經(jīng)濟(jì)在快速增長,而地區(qū)差異也在不斷擴(kuò)大。有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明,東部、中部、西部三個(gè)地區(qū)的人均GNP之比從1978年的1∶0.67∶0.54擴(kuò)大到1995年的1∶0.51∶0.41。隨之地區(qū)之間教育發(fā)展不平衡的問題也日益突出。從《中國地方教育經(jīng)費(fèi)發(fā)展報(bào)告》(1991～1995)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,東部與中西部地區(qū)在教育投入上的差距逐年擴(kuò)大,1990年時(shí)東、中、西部的教育經(jīng)費(fèi)之比為1∶0.63∶0.55,到了1995年時(shí),這一比例擴(kuò)大為1∶0.50∶0.36。在一些貧困地區(qū),由于教育經(jīng)費(fèi)不足,九年制義務(wù)教育沒有得到很好的普及。各地區(qū)教育投入的差異必然會(huì)反映各地區(qū)教育發(fā)展水平的差異,進(jìn)而會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,形成一種惡性循環(huán),從而制約國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.現(xiàn)有教育資源難以滿足社會(huì)需求。長期以來,我國教育一直由政府包辦,由于教育經(jīng)費(fèi)不足,城鄉(xiāng)居民日益增長的教育需求與現(xiàn)有教育資源相對(duì)不足的矛盾不斷加劇。據(jù)1998年統(tǒng)計(jì)資料,全國有155萬名小學(xué)畢業(yè)生、704萬名初中畢業(yè)生和117萬名普通高中畢業(yè)生不能升入高一級(jí)的學(xué)校學(xué)習(xí),而家長們,絕大多數(shù)希望自己的子女能夠接受高等教育,在這種尖銳的供求矛盾中孕育著一個(gè)潛力巨大的市場(chǎng)。教育產(chǎn)品供不應(yīng)求的“賣方市場(chǎng)”證明了教育具有市場(chǎng)化的一面,反映出教育多元化投資有著巨大的潛力。

四、調(diào)整我國教育支出政策的幾點(diǎn)建議

目前我國教育支出的這種狀況顯然不利于全民整體素質(zhì)的提高,難以適應(yīng)21世紀(jì)國際競(jìng)爭(zhēng)的要求。為此,調(diào)整教育支出政策,迎接信息化時(shí)代和知識(shí)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn),積聚足夠的人力資本已成當(dāng)務(wù)之急。

1.加強(qiáng)教育事業(yè)的立法與監(jiān)督工作。要使財(cái)政性教育投入得到可靠的保證,就必須從制度建設(shè)上入手。需要進(jìn)一步采取的措施是:第一,以法律的形式明確財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的數(shù)量指標(biāo),對(duì)教育經(jīng)費(fèi)規(guī)定最低限,并根據(jù)需要與可能,參照國際通常水平,逐步提高;第二,加強(qiáng)全國人大科教文組織對(duì)教育執(zhí)法的監(jiān)督,凡教育經(jīng)費(fèi)支出未達(dá)法律規(guī)定指標(biāo)的預(yù)算,均不予通過,以保證教育經(jīng)費(fèi)的有效投入和有效使用。

2.改進(jìn)預(yù)算管理體制。目前的預(yù)算管理體制分為類、款、項(xiàng)、目四級(jí),教育事業(yè)屬于文教科學(xué)類下的款級(jí),教育基本建設(shè)投資屬于基本建設(shè)類下的社會(huì)文教款級(jí)。這使教育的發(fā)展與政府對(duì)教育的撥款脫節(jié),教育部門無法有效行使教育宏觀管理權(quán)和調(diào)控權(quán)?？煽紤]單獨(dú)設(shè)置“教育經(jīng)費(fèi)類”級(jí)科目,匯總目前分散在各級(jí)各類政府部門的教育經(jīng)費(fèi),真實(shí)清晰地反映教育經(jīng)費(fèi)支出狀況。改革現(xiàn)行管理體制,將教育經(jīng)費(fèi)撥款統(tǒng)一歸口各級(jí)政府教育部門管理。

3.加大財(cái)政支持教育的力度。政府應(yīng)在有限的財(cái)力中確保教育支出的優(yōu)先增長。此外,政府的教育基建投資屬于資本性支出,能夠在較長一段時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生效益。本著成本與效益對(duì)應(yīng)的原則,教育基建投資可通過教育公債來籌集資金,將成本分?jǐn)偟剿a(chǎn)生效益的各個(gè)時(shí)期中。在發(fā)行教育公債的同時(shí),政府應(yīng)強(qiáng)化教育費(fèi)附加的征收。

4.優(yōu)化教育投入結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化三級(jí)教育投入結(jié)構(gòu)。為了把有限的教育資金用在刀刃上,政府應(yīng)明確義務(wù)教育在教育經(jīng)費(fèi)中的優(yōu)先地位,將教育經(jīng)費(fèi)的增量主要用于義務(wù)教育。而非義務(wù)教育尤其是高等教育則引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制,實(shí)行全社會(huì)參與戰(zhàn)略,采取自費(fèi)與政府補(bǔ)助相結(jié)合的辦法辦學(xué)。二是優(yōu)化地區(qū)教育投入結(jié)構(gòu)。我國是一個(gè)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的國家,單靠地方政府各自的財(cái)力,不能保證對(duì)義務(wù)教育的足夠投入。因此,中央政府應(yīng)該通過平衡各地區(qū)間教育條件,特別是義務(wù)教育條件,來保證所有國民享有基本教育的機(jī)會(huì)與權(quán)利。平衡地區(qū)教育條件的手段應(yīng)以教育補(bǔ)助金為主。教育補(bǔ)助金可以根據(jù)教師工資、學(xué)校維持正常教學(xué)以及基本建設(shè)的經(jīng)費(fèi)列支來設(shè)定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。中央政府尤其要關(guān)注貧困地區(qū)的教育發(fā)展問題,應(yīng)將教育經(jīng)費(fèi)尤其是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的增量部分主要用于貧困地區(qū)。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到,中國經(jīng)濟(jì)不可能在大部分地區(qū)貧困的情況下持續(xù)高速增長。

5.動(dòng)用社會(huì)力量,廣開辦學(xué)渠道。到2000年,要使教育經(jīng)費(fèi)占GNP的4%,顯然是目前我國預(yù)算所不勝負(fù)擔(dān)的。依靠社會(huì)力量辦學(xué),已是勢(shì)所必然?？晒┱x擇的政策取向是,非義務(wù)教育尤其是高等教育在辦學(xué)體制和投資體制上應(yīng)推行多元化發(fā)展?？山⒐W(xué)校、民辦學(xué)校、公有民辦學(xué)校、合作辦學(xué)學(xué)校共同發(fā)展的新格局,使各種學(xué)校之間互助互補(bǔ),相得益彰。同時(shí)完善對(duì)貧困家庭學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金、貸學(xué)金和勤工儉學(xué)制度。從根本上改變教育只能由政府獨(dú)家經(jīng)營的觀念,引導(dǎo)社會(huì)各方投資于教育。