公平效率行政法論文
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效率起初是一個物理學上的專有詞匯，是指用功與總功的比值。隨著社會的發(fā)展，效率一詞又引申出較為廣泛的含義，應用于不同的領域。有學者將行政法中的效率定義為“國家行為(含設定組織或進行任何程序)的節(jié)約、合于經(jīng)濟的計算,一般指在特定目的之下的時間、人員、財政等方面之節(jié)約?！比欢?，筆者認為這是對行政法上的效率與行政效率的混淆。行政立法的根本目的在于規(guī)范行政行為，限制行政權力，從而更好地保障行政相對方的權益，維護公共秩序。很明顯地，行政法中的效率概念應是行政主體與行政相對方共同作用的體系化的效率。而上述定義則過于片面，將定義的中心僅僅落在國家行為之上，只將國家行為的節(jié)約作為衡量效率高低的標準。因此，又有學者指出，上述的效率只是行政主體進行活動的效率即行政效率。區(qū)別于行政法上的效率，是整體與部分的關系。對于行政法上效率概念的混淆，也進一步導致我國對于效率提升的途徑上也存在誤區(qū)。我國在過去很長一段時間里過多地將精力集中在行政主體行政管理效率的提升上，而忽視了行政相對方對于效率提升的重要意義?！罢胬硎亲罱K價值”，基于行政法的本質與特點，行政作為國家職能的一種，將限制作為價值目標，離開了對于公眾合法權益的保障，忽略了公平正義的實現(xiàn)，未達到行政目的，便可以看作是無效的行政。提高行政效率應當將實現(xiàn)滿足公共利益，保障行政質量作為前提與基礎。
二、行政法中公平效率的關系
公平與效率二者是對立統(tǒng)一、相輔相成的。一方面，離開效率，談公平的實現(xiàn)是沒有意義的，此時是一種平均主義下的普遍的缺乏。離開了物質的保障，公眾的權益也難以得到實現(xiàn)與滿足。今年年初，海南省人大代表邢詒川在“曬”出了他經(jīng)過調研，并結合他個人的真實經(jīng)歷制作的“行政審批長征圖”。長達五頁的A3紙張。圖中詳細地記錄著一個投資項目從獲得土地到辦完手續(xù)，要經(jīng)過土地獲取、方案審查、工程許可等八個階段，30多項審批，蓋百余個章，全程最短也需經(jīng)歷272個審批日。如果哪一環(huán)節(jié)手續(xù)不全，材料不合格還要被打回重走流程，使得很多項目審批短則1年，長則3年。冗長的審批流程充分展現(xiàn)了的行政法中效率缺失，無疑是對國家資源的嚴重浪費。對于行政相對人而言，耽誤的時間、損耗的精力更是難以彌補的，這都構成了對行政相對人利益的侵害。低效率的行政帶來的真的就是高質量的公平嗎？其實不然，行政效率的低下脫離不開認為的設卡。效率提升的關鍵其實不在于環(huán)節(jié)的減少，而在與不透明環(huán)節(jié)的縮減。如果真正做到陽光行政，對行政環(huán)節(jié)、內容進行公示，那么出于不正當利益的認為干擾因素自然減少。公平正義的實現(xiàn)自然帶動了行政效率的大幅提升。另一方面，“不患寡而患不均”，片面地追求效率而忽視公平，更是十分危險的。我國改革開放以來最大的經(jīng)驗教訓就是以效率犧牲公平?，F(xiàn)如今，在追求行政效率的背景下，許多執(zhí)法機關為了提升效率而采取一定程度上對行政相對人的權益構成損害的行政手段。例如，釣魚執(zhí)法，是指行政相對人本沒有違法的主觀故意，卻在行政主體的引誘之下做出違法行為。上海市為整治非法運營的黑車現(xiàn)象，曾采取“釣黑車”方法，由執(zhí)法人員假扮遇到緊急情況或身患疾病的乘客，打同情牌攔截私家車，并最終抓獲所謂的“黑車”。這樣的做法雖大大減少了黑車現(xiàn)象，但也使不少只是出于熱心的私家車主為此被定為是黑車，挨了罰單。這樣的做法表面上雖維護了社會秩序，但卻實際上造成了社會公信力的喪失，加劇了道德滑坡現(xiàn)象，對于社會平穩(wěn)運行埋下隱患。人民日報也曾經(jīng)因此評論：釣魚執(zhí)法，危害猛于虎。作為執(zhí)法機關，對于效率的追求如果不以正義價值為準繩，就與盧梭所講的“最強者的暴力”沒有區(qū)別。
三、新時期下公平效率的平衡
“效率優(yōu)先，兼顧公平”自十四屆三中全會提出以來，作為一項基本原則指導著我國經(jīng)濟、分配制度、行政等各個領域的實踐。效率超過了公平成為了我國重點提倡的發(fā)展策略。這一原則的提出背景是基于我國在建國初期長期實行計劃經(jīng)濟。干好干壞一個樣，很大程度上抑制了社會生產(chǎn)的積極性，導致效率的普遍低下，阻礙國家發(fā)展。改革開放后，為了摘掉貧困的帽子，亟需將提高效率擺在在更為突出的位置。鄧小平同志提出“發(fā)展才是硬道理”。這樣的價值選擇更有利于大力優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)力，帶領人民擺脫貧困，提高綜合國力，符合當時改革開放初期與社會主義初級階段的基本國情。改革開放幾十年間，我國在經(jīng)濟政治文化法治等方面都取得了飛速的發(fā)展。然而，在新時期，新的社會背景下，新的社會問題也隨之出現(xiàn)。一方面，社會差距拉大，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異，東西部差異，職業(yè)差距等等。另一方面，只重效率滋生的拜金主義，道德滑坡。公正的缺失也導致政府公信力的下降，人們自我實現(xiàn)的需求難以滿足。與此同時，雖然說我國長期以來堅持“效率優(yōu)先，兼顧公平”，但受多種因素影響，我國的行政效率并不高。行政立法欠缺成熟，行政機構設置分工不明確，多頭執(zhí)法，出現(xiàn)權力的交叉與空白。行政程序也過于繁瑣，導致行政執(zhí)法效率低下。我國歷史上君主專制體制根深蒂固，對于行政的價值取向理解出現(xiàn)較大誤區(qū)，行政主體的觀念一段時間內沒有得到矯正，導致行政手段與其目的的背離。因此，在新的發(fā)展階段，隨著對于行政價值取向認識的轉變，服務型政府的建立，民主法治、公平正義、和諧發(fā)展成為新的時代背景下的發(fā)展目標。中共第十七屆五中全會上，討論并制定了“十二五”規(guī)劃，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以科學發(fā)展為主題，以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，更加注重全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展、更加注重統(tǒng)籌兼顧、更加注重保障和改善民生、促進社會公平正義。這更加明確地提出對于協(xié)調效率與公平的關系的要求，從“效率優(yōu)先，兼顧公平”向“公平與效率并重”轉變。今年黨的十八屆四中全會，更是明確指出：公正是法治的生命線。并在公報中多次提到了公平、公正對于法治建設，社會發(fā)展的引領作用。體現(xiàn)在立法、司法、執(zhí)法等多個方面。因此符合新時期實踐的行政法下的新型公平效率關系已逐漸顯現(xiàn):“公平與效率并重，更加注重公平”。
四、行政法下新型公平效率關系的實現(xiàn)
平衡效率與公平，如何最大程度上實現(xiàn)行政目的的探索任重而道遠。效率與公平相協(xié)調的原則應當貫穿行政法的各個方面與各個階段。首先在立法層面來講，我國一直未出臺一部體系化的行政程序法典。行政主體實施行政行為的方式、步驟、順序和時限依靠的僅僅是單行立法獨立、割離式的進行調整規(guī)范。一方面，系統(tǒng)化的行政程序立法的缺失使得行政實體法內容的具體實現(xiàn)難以保障，行政的公正性沒有收到足夠的規(guī)制。換句話說，行政主體的行政權力沒有收到強有力的限制，行政相對方的利益沒有得到明確的保障。這便可以看作是沒有很好地實現(xiàn)行政目的，行政的基礎便不復存在。另一方面，由于行政程序立法沒有經(jīng)過系統(tǒng)化的創(chuàng)制，法條之間難免存在橫向層面上的沖突與空白，這樣勢必導致行政行為在具體執(zhí)行過程中的困惑，從而進一步導致行政效率難以提升。因此制定出臺一部行政程序法典，對于保障公平提高效率方面具有不可替代的作用。然而行政程序法的制定無疑是為行政機關套上“枷鎖”，受到來自行政機關的阻力也是必然的。我國行政程序法的制定路途曲折，腳步也十分緩慢。1986年行政法學研究會第一人總干事、中國行政訴訟法奠基人張尚鷟提出，要加強行政程序與行政訴訟的立法工作。在2000年前后，行政程序立法迎來了短暫的春天，法學界形成了三個具有較大影響力的行政程序法試擬稿。同時2003年第十屆人大常委會也將行政程序法的立法工作提上立法計劃。這也掀起了行政程序法的立法高潮。但令人沮喪的是，五年后，第十一屆全國人大常委會公布的立法計劃中卻不見行政程序法的蹤影，行政程序法的出臺再次遙遙無期。
今年黨的十八屆四中全會過后，行政法學界又嗅到了，行政程序法立法復蘇的氣息。《決定》中提出“完善行政組織和行政程序法律制度”。同時立足于依法治國的時代大背景下，有理由相信，行政程序法有望再一次被提上立法日程。再將眼光放到行政行為上。這是攻克公平效率平衡難題最直接的突破口。“效率優(yōu)先兼顧公平”到“公平與效率并重，更加注重公平”的新時期下公平與效率關系的革新，導致大量的行政行為需要從多方面進行轉變。這種改變既包括客觀上行政行為的原則、方法上，也應體現(xiàn)在行政主體與行政相對方在主觀上對于行政理念的轉變。首先對于行政處罰，在堅持處罰公正公開的原則，過罰相當、恰當行使自由裁量權的基礎上，對于效率價值，應提高行政處罰的效率,依法適用簡易處罰程序，落實當場繳納等制度。在行政許可方面,對相關規(guī)定必須進行公布；對除涉及國家秘密商業(yè)秘密或個人隱私以外的實施和結果，進行公開，不得歧視偏私。同時盡量減少審批程序,縮短審批時效。在行政強制方面，應堅持以人為本，貫徹人權保障原則，盡量從人權保障角度出發(fā)，設置完善的行政強制程序,選擇對行政相對人權益損害最小的手段進行行政強制。同時應注重時效制度、簡易程序等執(zhí)行程序,以提高執(zhí)行效率。對于其他較為柔性的行政行為，例如行政指導、行政合同，首先還是應以行政相對方的主觀意思表示作為基礎，給予行政相對方充分的意思自由。應基于協(xié)商確定，而不應承受來自行政主體強制力的壓力。而為了平衡效率價值，行政主體在此種行政行為下享有一定程度上的相對優(yōu)益性，來確保公共利益的更好實現(xiàn)。任何一種價值的實現(xiàn)為都離不開監(jiān)督。為了行政當中，效率同公平相協(xié)調最大程度上得到保障，保證公正的前提下不損害效率，就需要來自各個層面的監(jiān)督。十八屆四中全會也提出對于行政權力的制約和監(jiān)督要從多方面入手，加強黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式，努力建設完善的監(jiān)督制度，形成科學有效的權力運行制約與監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。
總之，行政公平與行政效率看似對立實則辯證統(tǒng)一。進入法治社會建設的全新時期，只重視單方面的發(fā)展已經(jīng)不能適應時代要求，不能再忽視公平追求效率，而是應當力求二者的有機結合與平衡調和。堅持以人為本，為人民服務的原則宗旨，從立法，執(zhí)法，監(jiān)督各個方面著手，共同促進行政法治的完善進步，法治國家的早日實現(xiàn)。
作者：許月單位：大連海事大學法學院
